Diritto dell'Unione Europea - Appunti lezioni

Norme primarie del sistema giuridico dell'Unione Europea

Le norme primarie del sistema giuridico dell'Unione Europea sono norme convenzionali contenute nei trattati istitutivi della Comunità Europea e in quelli stipulati per modificarli. Punto primo, vanno considerate norme primarie i trattati sull'Unione Europea e il Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea. Sullo stesso piano vanno poi considerati gli atti del Consiglio che sono oggetto di procedure costituzionali di adattamento dei singoli Stati membri, al pari degli accordi. Insieme, queste norme sono riferite alla nozione diffusa di costituzione della comunità. Tali norme regolano i rapporti all'interno dell'Unione Europea creando situazioni giuridiche soggettive per gli Stati membri, le istituzioni europee e i singoli soggetti. Le stesse norme attribuiscono, a loro volta, forza normativa agli atti delle istituzioni europee.

Principali normative convenzionali

Le principali normative convenzionali sono:

• Trattati CEE e CECA
• Trattato di Amsterdam
• Trattato di Lisbona

I trattati istitutivi sono stati modificati dal Trattato di Lisbona, al quale va aggiunta la Carta dei diritti fondamentali che, solamente con il Trattato di Lisbona, ha avuto lo stesso valore giuridico dei trattati per l'articolo 6 del TUE. Bisogna aggiungere che il trattato istitutivo della CECA non è stato modificato dal Trattato di Lisbona.

La struttura giuridica dei trattati istitutivi è quella di accordi internazionali nel senso pieno del termine, come viene utilizzata nel diritto internazionale e nelle Convenzioni di Vienna. Questo significa che i criteri di applicazione e il regime giuridico generale del trattato in Europa sono quelli di normali accordi internazionali. Tuttavia, va aggiunto che i trattati dell'Unione Europea hanno alcune caratteristiche ulteriori e specifiche, soprattutto riguardo alla vicenda comunitaria.

Caratteristiche specifiche dei trattati dell'UE

La prima differenza riguarda la specificità propria di tutti i trattati istitutivi di organizzazioni internazionali. Oltre a prevedere una serie di obblighi e diritti per gli Stati contraenti, contengono la definizione di un complesso istituzionale destinato a esercitare le competenze attribuite all'ente, cioè competenze normative delegate dagli Stati. In secondo luogo, bisogna ricordare che questa organizzazione internazionale va oltre il modello tradizionale. Infatti, i trattati contenevano sin da subito un chiaro potenziale di sviluppo verso un complesso integrato di Stati, ma anche capaci di realizzare realmente gli scopi ambiziosi definiti come il mercato comune e lo sviluppo armonioso dell'economia.

I trattati sono stati concepiti come strumenti del processo di integrazione europea, quindi servono per coordinare le politiche e armonizzare le legislazioni. Questi obiettivi sono stati perseguiti nel corso degli anni fino a raggiungere l'Atto unico e il Trattato di Maastricht, prefigurando una vera e propria Unione Europea. Naturalmente, c'è una previsione di obblighi reciproci tra gli Stati membri, contenuto tipico e normale di un accordo internazionale, che resta il contenuto formale nei trattati dell'Unione.

In terzo luogo, le norme convenzionali hanno un'incidenza diretta e immediata sulla situazione giuridica soggettiva, oltre che degli Stati membri, anche dei singoli cittadini, determinando un aspetto essenziale, diffuso e qualificante dell'Unione Europea, ovvero la competenza normativa.

Controllo giurisdizionale

È importante parlare anche del controllo giurisdizionale effettuato dalla Corte di Giustizia e sulla cooperazione con le giurisdizioni nazionali. Questo controllo riguarda la legittimità delle competenze attribuite alle istituzioni dell'Unione, ma anche l'armonia del sistema giuridico complessivo, composto da norme internazionali, norme dell'Unione e norme nazionali.

Questi rilievi vanno collegati all'esigenza di un'interpretazione dei trattati focalizzata sugli obiettivi perseguiti, ovvero al criterio teleologico di interpretazione, che costituisce un principio di ermeneutica giuridica consolidata nelle esperienze nazionali più evolute, consacrato anche dalle Convenzioni di Vienna sui diritti trattati. Tale principio implica che le norme europee siano interpretate nel senso che più favorisca il processo di integrazione, quindi è necessario attenersi a un'interpretazione uniforme. La lettura deve ispirarsi alla reale volontà presente nelle norme e allo scopo che queste perseguono, che può essere rilevato insieme alle versioni linguistiche.

Sfera di applicazione territoriale

La sfera di applicazione territoriale del diritto europeo coincide con quella dell'insieme dei diritti nazionali, dato l'articolo 52 TUE, il quale elenca a cui corrisponde la disposizione euratom, che si riferisce anche ai territori europei e non degli Stati membri sottoposti alla loro giurisdizione. La sostanza non cambia in quanto le competenze europee possono essere esercitate fino a dove si estendono, eccetto eccezioni espresse, la giurisdizione degli Stati membri sancita dalle rispettive disposizioni costituzionali.

Per quanto riguarda la sfera di applicazione territoriale del diritto dell'Unione, sono comprese le zone di mare e gli spazi aerei nei quali si esercita la legittimazione del potere di governo degli Stati membri, anche nel caso in cui uno Stato membro abbia la rappresentanza nei rapporti esteri. Tuttavia, sono previsti regimi particolari per alcuni Stati membri, ad esempio alcuni sono sottratti del tutto all'applicazione dei trattati, mentre altri si sono sottoposti solo nei limiti sanciti dai conferenti Trattati di adesione. Infine, i paesi e territori d'Oltremare, di cui l'allegato ai trattati, sono sottoposti a uno speciale regime di associazione stabilito dalla quarta parte del TFUE e sono esclusi dalla sfera di applicazione dei trattati.

L'articolo 355 TFUE non esclude che le norme comunitarie possano produrre effetti anche al di fuori del territorio dell'Unione, come nel caso delle norme sulla concorrenza, in quanto producono effetti anche nei paesi terzi.

Revisione dei trattati

L'articolo 48 TUE disciplina la revisione dei trattati dell'Unione e prevede una procedura di revisione ordinaria e due di revisione semplificata. La procedura di revisione ordinaria può essere attivata da uno Stato membro, dal Parlamento o dalla Commissione, che sono istituzioni abilitate a sottoporre al Consiglio progetti per la modifica dei trattati. L'articolo sancisce che questi progetti possono essere diretti ad accrescere o ridurre le competenze attribuite all'Unione nei trattati.

I progetti sono trasmessi al Consiglio europeo e notificati ai Parlamenti nazionali; il Parlamento è consultato e, all’occorrenza, la Commissione e la Banca centrale europea, se si tratta di modifiche istituzionali nel settore monetario. Il Presidente del Consiglio europeo, a maggioranza semplificata, può decidere di convocare una convenzione dei rappresentanti dei Parlamenti nazionali, del Parlamento europeo e delle Commissioni. Il Consiglio europeo può decidere a maggioranza semplice di non convocare la convenzione qualora si tratti di modifiche la cui entità non lo giustifichi. La convenzione è tenuta a esaminare i progetti di modifica e adottare una raccomandazione che invia a una conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri. Questa conferenza ha lo scopo di stabilire con un comune accordo le modifiche da apportare ai trattati, che verranno poi ratificate dagli Stati membri conformemente alle norme costituzionali.

Entrambe le procedure semplificate attribuiscono un ruolo preminente al Consiglio Europeo ed escludono la convocazione sia della convenzione sia della conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri.

Procedura di revisione semplificata

La prima procedura è prevista per la modifica esclusiva della terza parte del TFUE, ovvero per le politiche e le azioni interne all'Unione, e non include la possibilità di estendere le competenze attribuite all'Unione nei trattati di tali ambiti; tale procedura contempla solamente l'ipotesi di un'eventuale riduzione di queste competenze. Il Consiglio europeo adotta una decisione al riguardo e delibera all'unanimità, previa consultazione del Parlamento europeo, della Commissione o della BCE nel caso in cui le modifiche riguardassero il settore monetario. La decisione entra in vigore previa approvazione degli Stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali. Da sottolineare che la previsione di una semplice approvazione sembra ammettere una manifestazione di volontà semplificata da parte degli Stati membri.

La seconda procedura semplificata contempla due ipotesi:

• Possibilità che il Consiglio deliberi a maggioranza qualificata e non all'unanimità nell'adozione di decisioni relative al TFUE o alla quinta parte del TUE, tranne che militari o riguardano il settore della Difesa.
• Possibilità per il Consiglio di adottare atti legislativi secondo la procedura legislativa ordinaria e non secondo una procedura legislativa speciale.

In entrambi i casi l'iniziativa è presa dal Consiglio Europeo all'unanimità, previa approvazione del Parlamento Europeo che si pronuncia a maggioranza dei membri che lo compongono. La proposta di modifica è trasmessa ai parlamenti nazionali, che possono respingerla, e dunque la decisione non è adottata. Nel caso di assenza di opposizione, la decisione è adottata dal Consiglio Europeo ed entrerà in vigore senza una ulteriore ratifica o approvazione da parte degli Stati Membri.

La procedura di revisione semplificata non può essere applicata secondo l'articolo 353 del TFUE per l'adozione della decisione di nuove categorie di risorse proprie, per l'adozione del regolamento con il quale viene stabilito il quadro finanziario generale, per l'esercizio di competenze implicite o sussidiarie e per la decisione di sospensione dei diritti di voto di uno Stato membro.

Diritti di circolazione e soggiorno

I diritti di circolazione e soggiorno conosciuti dai cittadini degli Stati membri possono essere integrati attraverso un'esposizione notificata al Consiglio all'unanimità, secondo una procedura legislativa speciale e con la previa approvazione del Parlamento Europeo. Le disposizioni entrano in vigore previa l'approvazione degli Stati membri in conformità alle rispettive norme costituzionali, applicando una previsione di revisione del tutto atipica.

Le procedure di revisione dei trattati dell'Unione Europea sono arricchite da una dialettica complessa cui partecipano sul piano delle iniziative le istituzioni europee, che non sono più sottovalutate. Tali procedure di revisione confermano la forma normale della natura internazionale dei trattati e, dunque, del diritto primario dell'Unione. Si pone il quesito se tutte le norme dei trattati possono essere oggetto di revisione o di abrogazione, o se alcune norme fondamentali siano insuscettibili di modifica. Su questo quesito non c'è risposta nei trattati né nella giurisprudenza della Corte, ma si può ritrovare una riflessione su questo punto nel parere 1/91 sulla compatibilità del sistema di controllo giurisdizionale prefigurato nella prima versione dell'accordo sullo spazio economico europeo col Trattato CE.

Esiste la possibilità che alterazioni siano concordate tra gli Stati membri, ma è improbabile che questo possa verificarsi concretamente rispetto ai profili fondamentali dell'Unione Europea. Questo problema è più politico e strutturale che normativo. L'appartenenza piena ai trattati internazionali dell'Unione Europea è confermata dal diritto di recesso previsto e disciplinato dall'articolo 50 TUE, che è stato introdotto dal Trattato di Lisbona. Tuttavia, anche precedentemente, gli Stati potevano recedere in assenza di disposizioni ad hoc, applicando la clausola rebus sic stantibus.

Con l'articolo citato, è stata introdotta una procedura dettagliata e precisa in base alla quale uno Stato membro può decidere di recedere in modo conforme alle proprie norme costituzionali. La decisione di recedere va notificata al Consiglio Europeo, che formula degli orientamenti specifici per tale decisione, e si avvia un negoziato volto a definire un accordo sulle modalità di recesso, tenendo conto delle future relazioni tra lo Stato e l'Unione. La conclusione è regolata dalla procedura dettata dall'articolo 218 TFUE, nel quale si dice che lo Stato recedente non parteciperà a negoziazioni né prenderà parte all'adozione delle decisioni in seno al consiglio. Questa situazione è deliberata a maggioranza qualificata, come richiesto dall'articolo 238 numero 3, ovvero è richiesto almeno il 72% dei membri del Consiglio, che rappresentino almeno il 65% della popolazione degli Stati. Lo Stato recedente non è più un membro dell'Unione Europea e non sarà più vincolato dai trattati a partire dall'entrata in vigore dell'accordo di recesso o, in mancanza di accordo, a partire da due anni dopo la notifica, salvo una proroga stabilita all'unanimità dal Consiglio Europeo e dallo Stato interessato.

Il principio di attribuzione

I trattati originali non prevedevano in modo diretto ed espresso una ripartizione delle competenze tra comunità e Stati membri, che però poteva essere dedotta con l'attribuzione delle diverse competenze alla comunità. Infatti, erano le norme materiali a indicare se, in un determinato settore, la Comunità godeva di una competenza esclusiva oppure di una competenza concorrente (con interventi degli Stati membri).

Grazie al Trattato di Lisbona, il primo titolo della prima parte del TFUE è dedicato a "categorie e settori di competenza dell'Unione", la cui disciplina è diversamente graduata. L'articolo 5, comma 1, TUE sancisce che la determinazione delle competenze si basa sul principio di attribuzione e che l'esercizio delle stesse è regolato dai principi di sussidiarietà e di proporzionalità. Secondo il comma, viene ribadito che l'Unione agisce nel rispetto dei limiti delle competenze che le sono state attribuite dagli Stati nei trattati per perseguire gli scopi prefissati da essi. Quindi, viene confermata la previsione di competenze europee costituite in termini finalistici, ovvero che alle istituzioni è riconosciuto il potere di adottare provvedimenti in relazione agli obiettivi dei trattati. Tuttavia, spetta agli Stati membri attribuire tali poteri all'Unione.

L'articolo 5, comma 2, TUE opera come norma di rinvio simultaneo alle competenze che i trattati attribuiscono all'Unione. Tali competenze sono sia quelle a cui i trattati fanno espressamente riferimento, sia quelle che implicano un rinvio. In sostanza, sull'Unione grava l'obbligo di esercitare i suoi poteri nel rispetto delle posizioni rilevate, e la sua azione può derivare implicitamente dal contesto di alcune disposizioni che, per loro natura, possono fornire la base giuridica necessaria. Le competenze dell'Unione Europea possono fondarsi sull'articolo 352 TFUE (clausola di flessibilità), che prefigura un'azione necessaria per la realizzazione dei fini assegnati all'organizzazione dai medesimi trattati. L'applicazione di questa clausola detiene alcuni vincoli di carattere processuale e sostanziale, in quanto è richiesta una delibera all'unanimità da adottarsi su proposta della commissione, e naturalmente previa approvazione del Parlamento Europeo, che dispone di un potere di veto. Anche questa procedura è soggetta al controllo dei parlamenti nazionali per il rispetto del principio di sussidiarietà. Vi sono altri vincoli di carattere sostanziale che riguardano l'impossibilità di procedere utilizzando la clausola per l'adozione di misure di armonizzazione delle disposizioni legislative regolamenti nazionali, se escluse dai Trattati, l'adozione di misure in materia di politica estera e sicurezza comune. Dato l'articolo 352 TFUE, si prevede una formale procedura di integrazione delle istituzioni, da effettuarsi nel rispetto dei limiti e delle condizioni previste dalla norma, e questi poteri devono essere interpretati nella fase iniziale in modo estensivo dalla Corte di Giustizia. In un altro modo, con l'uso dell'articolo 352, è stata legittimata l'azione dell'Unione Europea nel settore di politica regionale e nell'ambiente, politica industriale, del consumatore, politica energetica e del turismo.

L'ambito di azione europea non è limitato, ma deve essere contenuto nei limiti segnati dai trattati. Al rispetto di questo presupposto è condizionata la legittimità delle sue azioni, l'individuazione e l'uso degli strumenti giuridici a cui l'Unione può far ricorso e alla procedura che le sue istituzioni e i suoi organi devono seguire nell'esercizio delle rispettive competenze. L'articolo 5 TUE dice che "qualsiasi competenza non attribuita all'Unione nei trattati appartiene agli Stati membri", ed è esattamente il contenuto del principio di competenza e attribuzione, che è un principio fondamentale pianificato nel sistema secondo il quale le funzioni normative restano agli Stati e l'attribuzione all'Unione costituisce invece un'eccezione.

Le competenze dell'Unione sono distinte in esclusive e concorrenti, ai sensi dell'articolo 2 TFUE. Vi sono inoltre altre competenze di natura e intensità diverse considerate competenze complementari. L'elenco delle materie di competenza esclusiva è dato dall'articolo 3 TFUE, che include:

• Unione Doganale
• Definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno
• Politica monetaria per gli Stati la cui moneta è l'euro
• Conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro comunitario della pesca
• Politica commerciale comune

La competenza esclusiva è prevista per la conclusione di accordi internazionali contemplati in atti secondari, cioè necessarie per esercitazioni delle competenze interne o in grado incidere sulle materie comuni.