Appunti diritto dell'Unione Europea

Diritto dell'Unione Europea

Origini del processo di integrazione europea

Le origini del processo di integrazione europea vanno rintracciate nelle costituzioni stipulate nel corso degli anni '50 delle tre comunità europee. Prima di parlare di queste tre comunità e coglierne le peculiarità, bisogna tracciare il contesto dell'immediato secondo dopoguerra, nel quale vennero concepite ed istituite queste comunità.

Il contesto era caratterizzato dal moltiplicarsi di organizzazioni internazionali, che ebbero uno sviluppo enorme sia a livello universale, come l'ONU, sia a livello europeo regionale. Un esempio può essere quello dell'organizzazione il cui acronimo è OECE, Organizzazione Europea per la Cooperazione Economica, istituita nel 1948 per amministrare gli aiuti del Piano Marshall. L'organizzazione poi è stata sostituita da un'altra, ancora attiva, l'OCSE, l'Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico.

Un altro ambito in cui si sviluppano le organizzazioni internazionali è quello militare, con l'istituzione della NATO nel 1949. La Nato è un'organizzazione regionale in senso geopolitico. Nel 1954 viene istituita un'altra organizzazione per la difesa: la UEO, Unione dell'Europa Occidentale, che è stata estinta alcuni anni fa per via degli sviluppi in ambito di difesa.

Un'altra organizzazione creata nel secondo dopoguerra, che però appartiene più all'ambito politico, è il Consiglio d'Europa, nato con l'intento di unire gli stati europei accomunati dagli ideali di democrazia, stato di diritto e rispetto dei diritti dell'uomo. Si propone di promuovere questi valori e principi.

Caratteristiche delle organizzazioni internazionali

Queste organizzazioni sono accomunate dal fatto di essere delle organizzazioni internazionali di tipo classico, ossia delle tipiche forme di cooperazione intergovernativa. Una prima caratteristica comune a queste OI è che, in esse, sono gli organi che rappresentano gli stati membri ad avere un ruolo predominante. In tutte le OI sono presenti organi composti dai rappresentanti degli stati membri, che rappresentano gli interessi degli stati, e da organi individuali che rappresentano gli interessi della OI.

Nel Consiglio d'Europa l'organo con maggior poteri è il Comitato dei Ministri, composto dai ministri degli esteri dei 47 stati membri. Nelle OI di tipo classico la regola dell'unanimità prevale su quella della maggioranza. Le OI di tipo classico, inoltre, sono caratterizzate dal fatto di avere solo limitati poteri. Non è frequente che possano adottare atti vincolanti per gli stati membri. Il tipico atto che viene adottato è la raccomandazione, che invita gli stati ad adottare determinati comportamenti ma senza obbligarli.

Dichiarazione Schuman e nascita della CECA

L'approccio dei padri fondatori delle comunità europee trovò la sua prima espressione nella Dichiarazione Schuman, del 9 maggio 1950. Non ha una natura giuridica bensì politica ma è cruciale nella storia dell'integrazione. Quello che caratterizza questa dichiarazione è che la proposta in essa contenuta è molto specifica, con un oggetto molto specifico, ovvero la creazione di una Comunità del Carbone e dell'Acciaio.

In realtà, gli obiettivi sottostanti a questa proposta così specifica sono: sviluppo economico, una comunità che garantisca la pace e la costituzione di una federazione europea degli Stati Uniti d'Europa. Allo stesso tempo, vi è la consapevolezza che questi obiettivi vadano perseguiti per tappe, attraverso una serie di realizzazioni concrete che generino e accrescano la solidarietà degli stati membri fino a che si giunga alla formazione di una federazione.

Si ritiene di dover iniziare dal carbone e dall'acciaio, elementi cruciali per il mantenimento della pace. L'idea è quella di mettere in comune la produzione carbo-siderurgica di Francia, Germania e degli altri paesi che vorranno aderire al progetto, sottoponendola al potere decisionale di un'alta autorità indipendente dagli stati. Facendo leva su questi principi, enunciati nella dichiarazione Schuman, nei mesi successivi vengono avviati i negoziati che portano alla firma del trattato costitutivo della CECA, Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio, firmati nel 1951 da sei stati membri (Francia, Germania, Italia e i tre paesi del Benelux). Nel trattato era previsto che la CECA avrebbe avuto una durata di soli 50 anni.

Struttura istituzionale delle comunità europee

La CECA era una comunità che prevedeva un'integrazione settoriale e differiva dalle organizzazioni intergovernative tradizionali soprattutto per l'assetto istituzionale quadripartito:

• Alta Autorità; non è un organo di rappresentanza ma, così come la Commissione, un organo formato da individui indipendenti rispetto ai suoi Stati. È un organo individuale rappresentante gli interessi generali, ed è l'organo che detiene maggiori poteri – ha un potere decisionale vincolante per gli Stati membri.
• Consiglio speciale dei ministri competenti, che è l'organo di rappresentanza degli Stati.
• Assemblea comune sul modello dell'assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa (quindi un organo formato da parlamentari nazionali – rappresentanza indiretta dei popoli).
• Corte di giustizia.

Questa struttura quadripartita sarà riproposta nelle due successive comunità europee. Le altre due comunità europee sono la CEE (Comunità Economica Europea) e l'EURATOM; queste vennero istituite coi trattati di Roma del 25 marzo 1957, entrati in vigore il 1 gennaio 1958.

Tentativi avanzati di integrazione

In quegli anni furono fatti tentativi più avanzati sulla via dell'integrazione, anche se questi tentativi rimasero tali. Venne infatti negoziato (e addirittura firmato, nel 1952) un ulteriore trattato che istituiva una Comunità Europea di Difesa – trattato CED. Questo si proponeva di creare un esercito unico per i sei paesi fondatori sotto il controllo di un commissariato concepito sulla falsa riga dell'alta autorità. Venne anche dato mandato all'Assemblea comune della CECA di realizzare un progetto di trattato istitutivo di una Comunità Europea.

Il 30 agosto 1954, però, l'assemblea nazionale francese decise di rinviare e quindi di abbandonare qualsiasi discussione relativa alla ratifica del trattato CED. Ciò comportò una prima crisi del progetto di integrazione. Sicuramente incisero notevolmente questioni relative alla decolonizzazione in atto nei territori francesi, tuttavia bisogna anche considerare che alla fine degli anni '50 stavano cominciando ad affievolirsi le ragioni che avevano spinto i paesi europei a collaborare (la ripresa economica e la necessità di difendersi dall'URSS – morte di Stalin). Ripresero dunque vigore i nazionalismi, soprattutto quello francese, che fecero fallire i più avanzati tentativi di integrazione europea.

Rilancio europeo e i Trattati di Roma

Questa crisi venne superata abbastanza rapidamente, cambiando però approccio e richiamandosi maggiormente allo spirito della dichiarazione di Schuman; si ebbe dunque una fase di "rilancio europeo" che prese le mosse dalla conferenza di Messina del giugno 1955, alla quale seguì un rapporto redatto da Spaak nel 1956 e che portò alla firma dei Trattati di Roma del '57.

La teoria alla base era quella del funzionalismo economico: ciò significava prendere atto del fatto che i tempi non fossero maturi per una integrazione politica, ma che tuttavia fosse ancora possibile procedere gradualmente attraverso una progressiva integrazione delle economie (partire da un'integrazione economica per giungere a piccoli passi verso un'integrazione politica).

L'EURATOM ha caratteristica di organizzazione settoriale come la CECA (usi pacifici dell'energia nucleare); viceversa la CEE mirava più in generale a un'integrazione delle economie europee. Essenzialmente la CEE si proponeva di realizzare un mercato comune tra gli Stati membri (ossia un mercato caratterizzato da una politica di concorrenza e dalle quattro libertà di circolazione: circolazione di merci, persone intese come lavoratori, servizi e capitali) e di attuare una Politica Agricola Comune – PAC. Se il mercato comune risponde all'idea di una politica liberista, la PAC fa riferimento a una politica protezionistica e dirigista.

Anche l'assetto istituzionale delle due comunità del '57 è quadripartito; venne stabilito fin dal 1 gennaio 1958 che ci fosse un'unica Corte di giustizia e un'Assemblea comune unica per tutte e tre le comunità. Consiglio e Commissione rimasero invece separate (rappresentanza di interessi generali e particolaristici). Con il trattato di Bruxelles del 1965 anche queste due istituzioni divennero uniche. Queste istituzioni esercitavano i poteri previsti dai trattati esecutivi sulla base delle materie di discrezione (es: per questioni vertenti la produzione carbosiderurgica, i poteri esercitati dagli organi erano quelli previsti nel quadro del trattato di Parigi). Questo perché con le due successive comunità fu il Consiglio e non la Commissione ad avere maggiore rilevanza, di conseguenza il trattato di Roma rappresentò un passo indietro sul piano dell'integrazione europea e si allinea maggiormente alle caratteristiche delle comunità precedenti la CECA.

Questione della natura giuridica delle comunità europee

Nel complesso le tre comunità rappresentavano un passo in avanti rispetto alle comunità tradizionali, soprattutto per:

• Il ruolo importante riconosciuto all'istituzione rappresentativa degli interessi generali – specie nel quadro CECA
• La rappresentanza dei cittadini – caratteristica sempre più peculiare a partire dal '79
• Gli ampi poteri dell'organo giudiziario
• Il fatto che, diversamente da quanto accade nelle organizzazioni classiche che adottano raccomandazioni, le istituzioni dell'Unione possono adottare atti vincolanti nei confronti degli Stati e possono rivolgersi anche direttamente contro individui

Ciò ha dunque portato a interrogarsi sulla natura giuridica delle tre comunità: alcuni, riprendendo un passaggio del trattato CECA, hanno quindi detto che le comunità sono da intendersi come enti sovranazionali, assumendo che l'ente sovranazionale sia una sorta di via di mezzo tra uno Stato federale e una vera e propria organizzazione internazionale.

È effettivamente così? Secondo il parere degli internazionalisti non esiste una via di mezzo, o si è uno Stato o una organizzazione internazionale; quest'ultimi propendono maggiormente per la seconda ipotesi, adducendo il fatto che l'Unione Europea, ancora oggi, si fonda su trattati internazionali dei quali "gli Stati membri restano i padroni": così come danno vita a un'organizzazione, possono anche decidere di modificarne le caratteristiche o di abbandonarla (caso Brexit).

La struttura istituzionale dell'Unione è costruita attorno all'idea che ciascuna istituzione politica rappresenti determinati interessi. L'evoluzione del processo di integrazione può essere ricostruita seguendo due linee direttrici: una è l'approfondimento del processo di integrazione, l'altra è l'allargamento a nuovi stati membri (evoluzione della membership).

Evoluzione e trattati di revisione delle comunità europee

Ricostruire l'evoluzione del processo di integrazione vuol dire studiare una serie di trattati di revisione degli originari trattati istitutivi delle tre comunità europee, che nel corso del tempo sono stati oggetto di una serie di modifiche. Questi trattati di revisione sono: Atto unico europeo (1986), Trattato di Maastricht (1993), Trattato di Amsterdam (1999), Trattato di Nizza (2003), Trattato di Lisbona (2009).

Anche la procedura per la revisione dei trattati è cambiata nel corso del tempo. È necessaria l'unanimità di tutti gli stati membri. Il trattato che concerne la costituzione dell'Unione è stato firmato a Roma ma non è stato ratificato da tutti li stati membri, quindi non è entrato in vigore. Molti dei suoi contenuti sono stati ripresi dal Trattato di Lisbona.

Per circa 30 anni l'assetto "costituzionale" dell'Unione è rimasto stabile, dalla metà degli anni '80 fino al 2010 si sono succeduti ben cinque trattati di revisione, tanto che si è parlato di questo periodo come di una revisione permanente dell'Unione Europea. Questo ci lascia intendere che, in sostanza, certamente si negoziavano trattati, si concludevano e si cercava l'unanimità, però si era consapevoli del fatto che il compromesso raggiunto per chiudere il negoziato lasciava aperti dei problemi e quindi subito dopo si iniziavano i lavori per il negoziato successivo.

I più importanti tra i trattati citati sopra sono Maastricht e Lisbona.

Atto Unico Europeo

L'Atto Unico Europeo segna il passaggio dalla realizzazione del Mercato Comune alla realizzazione del Mercato Interno (o Mercato Unico). Il Mercato Comune era caratterizzato da quattro libertà di circolazione: merci, persone, servizi, capitali. Anche nel Mercato Interno erano garantite queste quattro libertà ma ciò che cambia è il modo di concepire queste libertà di circolazione, perché la realizzazione di esse, nel caso del Mercato Comune, ruota attorno al principio del paese di destinazione, mentre quando si comincia a parlare di Mercato Interno la realizzazione delle libertà di circolazione si fonda sul principio del paese di origine o del mutuo riconoscimento.

Cosa significa che la circolazione delle merci si fonda sul principio del paese di destinazione? Significa che, per esempio, coniando una merce in Italia essa può accedere ad altri mercati a condizione di rispettare le regole del paese di destinazione. Passare da questo principio al principio del paese di origine significa che, per esempio, una merce italiana prodotta secondo le regole italiane e legalmente messa in commercio in Italia, può accedere ai mercati degli altri stati membri dato che rispetta le regole del paese di origine. Si tratta, quindi, di un mutuo riconoscimento delle regole di origine: i paesi esteri si fidano del fatto che la merce italiana, rispettando le regole del proprio stato, sia idonea ad entrare anche nei propri mercati.

• Sentenza de Dion: questo caso nasce dal fatto che una catena di supermercati tedesca vuole importare un liquore prodotto e commercializzato in Francia. All'epoca in Germania vi era una legge che sosteneva la possibilità di commercializzare solo liquori con una determinata gradazione alcolica. Il liquore francese, però, aveva una gradazione minore per cui viene vietato alla catena di supermercati di importarlo. Il caso giunge di fronte alla Corte di Giustizia, che afferma che bisogna ragionare secondo le regole del paese di origine. Un prodotto come questo può liberamente essere commercializzato in tutti gli stati membri.
• Fino agli anni '80 vi era una normativa che sosteneva che in Italia potesse essere commercializzata solo pasta fatta di semola di grano duro. In altri paesi membri, invece, era possibile commercializzare pasta fatta in altri modi. La corte afferma, quindi, che l'Italia non può opporsi alla commercializzazione. Di fronte all'affermazione dell'Italia di voler proteggere i consumatori, la corte risponde che vietare la commercializzazione di un prodotto non è l'unico modo, ma bisogna garantire che sia correttamente informato e sappia cosa sta comprando.

Trattato di Maastricht

Il trattato di Maastricht istituisce l'Unione Europea. Fino a quel momento esistevano le tre comunità europee. L'Unione Europea viene concepita come una struttura a tre pilastri. Il primo pilastro è rappresentato dalle tre comunità europee preesistenti che continuano ad esistere, essendo però modificate. In particolare, le modifiche più significative interessano la più importante delle tre comunità, ovvero la Comunità Economica Europea che, con il trattato di Maastricht, subisce una modifica del nome, diventando Comunità Europea.

Nella sostanza vengono anche ampliate le competenze della Comunità Europea, anche in ambiti non strettamente economici es: sanità pubblica, cultura ed istruzione, cooperazione allo sviluppo. Vi è un'innovazione che riguarda il versante economico: l'Unione Economica e monetaria (UEM). Si tratta di un progetto di unificazione monetaria e la costituzione di una moneta unica. Alle tre comunità esistenti, il trattato di Maastricht aggiunge atri due ambiti di cooperazione tra gli stati membri, il secondo pilastro viene indicato con l'acronimo PESC (politica estera e di sicurezza comune). Il terzo pilastro riguarda il GAI (Giustizia e Affari interni). In questo pilastro ricadeva la cooperazione tra gli Stati membri nell'ambito giudiziario (penale e civile), di polizia e immigratorio.

Le regole di funzionamento del primo pilastro sono diverse dalle regole di funzionamento delle altre due; questa differenza viene sintetizzata dicendo che il primo pilastro è quello comunitario o "sovranazionale", mentre gli altri due sono pilastri intergovernativi. Il livello di integrazione tra gli Stati è dunque più avanzato nel primo pilastro (le maggioranze richieste sono diverse, in quanto nel primo pilastro è frequente la possibilità di prendere decisioni secondo maggioranza qualificata).

Trattati di Amsterdam e Nizza

I due successivi trattati di revisione furono il trattato di Amsterdam e quello di Nizza. Per quanto riguarda il primo, venne rafforzata la dimensione sociale del processo di integrazione (rafforzamento della politica sociale e dell'occupazione).