Diritto dell'Unione Europea

Diritto dell'Unione europea

Cenni storici

Il diritto dell'Unione europea si presenta come un diritto caratterizzato da una struttura propria. Si distingue dal diritto internazionale per il fatto che è dotato di una propria struttura giuridico-istituzionale e si indirizza a situazioni più individuali che statali. Comunque, trae origine da un trattato internazionale concluso tra entità statuali. Si distingue dai diritti interni degli Stati membri perché si sovrappone alla disciplina interna, interferendo, ma solo in parte regola direttamente le materie oggetto della sua competenza. Il diritto interno degli Stati membri rimane condizionato perennemente dall'esistenza del diritto dell'Unione europea.

Nel 1952 entra in vigore il Trattato istitutivo della Comunità europea del carbone e dell'acciaio (CECA); nel 1957 nascono la Comunità economica europea (CEE) e la Comunità europea per l'energia atomica (CEEA). Nel 1979 si tengono le prime elezioni del Parlamento europeo. Nel 1992 viene firmato il Trattato di Maastricht che istituisce l'Unione europea. La struttura dell'Unione europea è divisa in tre pilastri: tre Comunità europee (la CECA viene meno automaticamente nel 2002); il pilastro della politica estera e della sicurezza comune (PESC); il pilastro della giustizia e affari interni (GAI). Con il Trattato di Lisbona vengono aboliti i pilastri e le Comunità europee, rimanendo ora soltanto un'unica Unione europea (che assorbe tutto).

Ordinamento giuridico

Il Trattato dell'Unione europea (TUE) viene affiancato oggi dal Trattato istitutivo della CE(E) modificato nel Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, unico corpo normativo. Il TUE disciplina gli obiettivi da seguire e le responsabilità generali del Consiglio europeo, oltre alla PESC. Il TFUE, invece, disciplina i contenuti specifici e le modalità delle competenze nei vari settori. In generale viene adottato il cd. metodo comunitario per il funzionamento, ad eccezione della PESC in cui vige ancora il cd. metodo intergovernativo (che oggi è comunque in espansione). Accanto a questo sistema, vige ancora un meccanismo di cooperazione intergovernativa per le materie di confine che di solito prepara la comunitarizzazione delle materie oggetto.

• Ordinamento che spiega effetti anche verso i singoli indipendentemente da intervento nazionale
• Supremazia del diritto UE dovuto alla sua efficacia diretta e non ad un rapporto gerarchico
• Soggettività europea dell'individuo
• Sistema giurisdizionale aperto agli individui, in grado di annullare gli atti, di applicare il diritto in modo uniforme con il rinvio pregiudiziale e la conseguente interpretazione della Corte
• Accentramento potere di reazione in capo alle istituzioni e conseguente impossibilità di farsi giustizia da sé e di invocare a propria scusa l'inadempimento di un altro Stato

Comunque, al centro del sistema rimangono gli Stati attraverso il Consiglio e il Consiglio europeo; inoltre manca la possibilità di correggere antinomie del diritto interno direttamente, ma bisogna ricorrere agli strumenti interni (giudice nazionale).

Procedura di adesione

Art. 49 TUE: ogni Stato europeo che rispetti i valori di cui all'art. 2 TUE può fare domanda. La prima condizione è di tipo geografico: lo Stato deve avere almeno parte del suo territorio nel continente europeo. I requisiti politici riguardano, invece, il rispetto da parte dello Stato del principio di democrazia e dei diritti fondamentali dell'uomo. Si aggiungono i cd. criteri di Copenaghen: il poter far fronte a tutto l'acquis comunitario e il possesso di un'economia di mercato funzionante e fondata sui principi di libera concorrenza.

Lo Stato presenta la propria candidatura, sulla quale il Consiglio chiede alla Commissione di esprimere un parere, per poi decidere dell'ammissibilità previa approvazione del Parlamento. A questo punto si aprono i negoziati, solitamente accompagnati da accordi bilaterali di preparazione. Il negoziato si conclude con la stipulazione di un accordo internazionale – il Trattato di adesione – firmato da tutti gli Stati membri, e accompagnato da un Atto di adesione in cui sono definite le condizioni per l'ammissione.

L'adesione comporta l'applicazione del complesso del diritto dell'Unione; in realtà per gli Stati aderenti sono previste delle deroghe dovute all'impossibilità di un'applicazione immediata di tutte le norme dell'Unione. I diritti derivanti dallo status di Stato membro non possono essere limitati o sospesi. Un'eccezione è prevista ex art. 7 TUE per quegli Stati che pongano in essere violazioni gravi e persistenti dei valori di cui all'art. 2 TUE, con possibilità di sospensione anche del diritto di voto.

Procedura di recesso

L'art. 50 TUE disciplina oggi la possibilità di un recesso unilaterale di uno Stato membro, che non necessita del consenso degli altri Stati. Tale possibilità era comunque in precedenza disciplinata dalla Convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati del 1969, per le ipotesi di mutamento fondamentale delle circostanze ovvero in presenza di consenso unanime.

La prima fase è costituita da un negoziato, che si apre con la notifica dello Stato membro al Consiglio europeo. Il recesso diviene effettivo dal momento in cui l'accordo entra in vigore, ovvero dopo due anni dalla notifica, ferma la possibilità del Consiglio europeo di fissare un ulteriore termine all'unanimità. Il Consiglio europeo adotta gli orientamenti sui quali deve tenersi la negoziazione. Ai sensi dell'art. 218 TFUE è la Commissione a portare avanti i negoziati, salvo poi spettare al Consiglio previa approvazione del Parlamento la conclusione dell'accordo. Per tutta la procedura il Consiglio delibera a maggioranza qualificata rafforzata (72% degli Stati, 65% della popolazione).

L'accordo di recesso è un accordo internazionale dell'Unione. Lo Stato potrà tornare ad essere membro secondo la regolare procedura di adesione, ma può anche revocare la notifica del recesso fintanto che rimane membro.

Applicazione del diritto dell'Unione

Lo status di membro dell'Unione comporta l'applicazione integrale allo Stato del cd. acquis comunitario, ossia: norme e principi dei Trattati, norme di attuazione, prassi delle istituzioni e della giurisprudenza della Corte. Sono previste però delle deroghe rispetto all'applicazione di tale diritto. Innanzitutto, nei confronti degli Stati aderenti, nei cui confronti vengono applicate deroghe temporanee perché sarebbe altrimenti impossibile richiedere un corretto adempimento del diritto UE. In secondo luogo, sono previste deroghe di carattere permanente puramente territoriali (id est in alcune isole di Danimarca e Regno Unito). Altre deroghe sono invece previste attraverso cd. clausole aperte, che escludono l'applicazione di normative dell'Unione per interi settori di competenza della stessa nei confronti di taluni Stati. Per lo più, si tratta di deroghe espressamente riguardanti specifici Stati membri la cui portata è disciplinata da atti di diritto primario (molti sono i Protocolli, id est il Regno Unito nel caso del settore SLSG).

Tra le clausole aperte rientra anche il caso della cd. astensione costruttiva in sede di Consiglio, che permette ad uno Stato membro di astenersi con una Dichiarazione formale assunta in sede di approvazione di un atto nel settore di politica estera e sicurezza comune, senza però pregiudicare il raggiungimento delle necessarie maggioranze (massimo 1/3).

Ad altra esigenza rispondono le cd. cooperazioni rafforzate, che evitano la disciplina di alcune materie al di fuori del sistema dell'Unione. Si tratta di casi in cui non sia possibile raggiungere le necessarie maggioranze in sede di Consiglio. È previsto che su iniziativa di almeno 9 Stati membri, nei limiti di quanto previsto dalle competenze dell'Unione ma non nei casi di competenza esclusiva, questi possano chiedere al Consiglio di procedere con una cooperazione rafforzata. Questa non può essere ostacolata dagli altri Stati, e possono riguardare settori normativi interi o iniziative isolate.

È necessaria l'autorizzazione del Consiglio a maggioranza qualificata su proposta della Commissione (preparata su richiesta degli Stati), se invece nel settore PESC è richiesta l'unanimità e la presentazione di proposta congiunta da Commissione e Alto Rappresentante. Il Consiglio può autorizzare solo in ultima istanza, di fronte all'impossibilità di raggiungere la maggioranza necessaria.

Per i settori di cooperazione penale e di polizia – in mancanza di maggioranza nel Consiglio europeo – l'autorizzazione si considera concessa de jure se 9 Stati almeno ne facciano comunicazione al Parlamento, al Consiglio e alla Commissione. Il Consiglio può essere stato investito del problema o sulla base del cd. freno di emergenza o da parte di un gruppo di 9 Stati.

Il Consiglio può decidere all'unanimità di passare dal voto all'unanimità al voto a maggioranza qualificata nell'ambito delle cooperazioni rafforzate, ovvero dalla procedura legislativa speciale a quella ordinaria. Le deliberazioni vincolano solo gli Stati parti delle cooperazioni.

Ci sono due cooperazioni rafforzate previste a livello dei Trattati:

• La cooperazione strutturata permanente in materia di politica di sicurezza e difesa comune per il mantenimento della pace. Il Consiglio provvede all'istituzione a maggioranza qualificata e la partecipazione è reversibile (sospensione Stato che non rispetti i requisiti o recesso)
• La cooperazione rafforzata istituita in materia di eliminazione dei controlli alle frontiere comuni, che di fatto consiste nell'assimilazione della disciplina dell'Accordo di Schengen che era stato adottato al di fuori del sistema UE

Maggioranze qualificate

Sia nel Consiglio che nel Consiglio europeo il sistema di votazione tiene conto della struttura demografica degli Stati. Prima vigeva un sistema di voto ponderato sulla base di demografia e peso economico. Oggi è in vigore il cd. sistema di doppia maggioranza. Quando deliberano a maggioranza qualificata, questi organi deliberano a maggioranza del 55% degli Stati membri che comprendano almeno il 65% della popolazione residente nell'Unione. La minoranza di blocco deve necessariamente essere composta da almeno 4 Stati membri, altrimenti la delibera si considera adottata.

Nel caso invece di maggioranza qualificata rafforzata, richiesta tutte le volte che non vi sia una proposta della Commissione o dell'Alto Rappresentante in materia di PESC – poiché si considera venir meno l'interesse generale, la maggioranza è raggiunta con il 72% degli Stati.

Sono previsti meccanismi formali che tengono conto delle problematiche che gli Stati possono incontrare per un voto assunto a maggioranza e non all'unanimità. È istituito il cd. freno di emergenza nei settori di sicurezza sociale, cooperazione penale e di polizia e nel settore di politica estera e sicurezza comune, qualora uno Stato lamenti la lesione di un aspetto fondamentale del proprio ordinamento giuridico in sede di Consiglio. Attivando tale procedura, lo Stato investe della questione il Consiglio europeo – la procedura legislativa di adozione si sospende per 4 mesi – se non è raggiunto un accordo l'atto non è adottato. Nei settori di cooperazione penale e di polizia è però fatta salva l'autorizzazione automatica qualora almeno 9 Stati intendano istituire una cooperazione rafforzata.

L'adozione del bilancio

Il sistema oggi in vigore si basa sulle cd. risorse proprie: non vi sono più somme stabilite da un negoziato con ciascuno Stato da versarsi all'Unione, bensì un valore fisso.