Diritto dell'Unione Europea

Parte II. Il quadro istituzionale

Considerazioni generali

1. La struttura dell’Unione Europea è composta da organi che, per l’importanza delle funzioni svolte, sono denominati istituzioni. E sono le seguenti:

• Il Parlamento europeo;
• Il Consiglio europeo; Istituzioni politiche;
• Il Consiglio;
• La Commissione europea;
• Dell’Unione europea; La Corte di Giustizia, Istituzioni di controllo;
• La Banca centrale europea; (Corte di Giustizia e Corte dei Conti);
• Istituzione specializzata (BCE), La Corte dei Conti.

A loro volta, all’interno delle sopracitate istituzioni vi sono alcune figure che, per l’importanza delle loro funzioni e la relativa autonomia di cui godono tanto rispetto alle istituzioni entro le quali sono inserite e nei confronti dell’ambiente esterno, quanto rispetto alle altre istituzioni, sono classificate come organi monocratici. E sono i seguenti:

• Il Presidente del Consiglio europeo;
• L’Alto rappresentante dell’Unione europea per gli affari esteri e la politica di sicurezza (più semplicemente, l’Alto rappresentante);
• Il Presidente della Commissione.

È importante sottolineare come, se prima del Trattato di Lisbona le disposizioni concernenti la composizione, i poteri e il funzionamento delle istituzioni si rinvenivano nel TCE (Trattati istituente la Comunità europea), a posteriori le medesime sono distribuite fra il TUE e il TFUE: con il primo che, nel Titolo III, raggruppa le disposizioni più importanti; e il secondo che, nella Parte VI, contiene le disposizioni di dettaglio.

Principi guida

“Principi guida” → – Articolo 13 (TUE). Il primo principio di fondamentale importanza che possiamo individuare nell’articolo 13 è il c.d. principio di coerenza, in ragione del quale le azioni svolte dalle istituzioni nell’ambito delle diverse funzioni che le competono debbono necessariamente essere coordinate tra di loro. Tale principio è maggiormente degno di nota per quanto riguarda l’azione esterna dell’Unione, ovvero la politica estera e di sicurezza comune (PESC), da un lato, e le altre azioni e politiche aventi rilievo esterno (politica commerciale, cooperazione con Paesi terzi e aiuto umanitario), dall’altro.

• La responsabilità di assicurarne il rispetto è ripartita tra il Consiglio e la Commissione, con l’assistenza dell’Alto Rappresentante.

Il medesimo articolo enuncia poi un altro importante principio: il principio dell’equilibrio istituzionale. Tale principio attiene ai rapporti tra le varie istituzioni e impone a ciascuna di esse di rispettare le competenze spettanti ad altre istituzioni.

• La garanzia del principio dell’equilibrio istituzionale è assicurata dalla rigorosa osservanza delle procedure decisionali previste dal Trattato per le singole materie.

Sempre nell’articolo 13, probabilmente anche in conseguenza di quanto affermato poc’anzi, emerge anche il principio della leale collaborazione fra un’istituzione e un’altra e, alla pari, fra l’Unione e gli Stati membri.

Il Parlamento europeo

2. “Il Parlamento europeo è composto di rappresentanti dei cittadini dell’Unione […] eletti a suffragio universale diretto”.

La durata del mandato è di cinque anni.

Il numero dei membri non può essere superiore a 750 più il Presidente, con la rappresentanza dei cittadini che è garantita in modo degressivamente proporzionale (con una soglia minima di sei e una massima di novantasei seggi per Stato).

Il Parlamento dispone di alcuni organi, tra cui particolare importanza assume il Presidente, il quale dirige i lavori del Parlamento e lo rappresenta nelle relazioni internazionali.

Il Parlamento lavora in aula, dove possono partecipare tutti i membri, o in commissione.

• Le commissioni permanenti, che si ripartiscono gli affari di cui l’istituzione è investita a seconda della materia;
• Le commissioni speciali e temporanee d’inchiesta.

– “Articolo 14 TUE […] esercita, congiuntamente al Consiglio, la funzione legislativa e la funzione di bilancio. Esercita funzioni di controllo politico e consultive alle condizioni stabilite dai trattati. Elegge il Presidente della Commissione”.

• Per esercitare le funzioni di controllo politico, il Parlamento dispone di numerosi canali attraverso i quali riceve informazioni sull’operato delle altre istituzioni, nonché, seppur in misura minore, degli Stati membri e dei privati.
• L’informazione periodica del Parlamento è assicurata dalla sottoposizione allo stesso di relazioni o rapporti forniti da altre istituzioni e organi, soprattutto dalla Commissione, la più importante delle quali è la relazione generale annuale, presentata da quest’ultima ed esaminata dal Parlamento.
• Il Parlamento europeo dev’essere regolarmente consultato dall’Alto rappresentante “sui principali aspetti e sulle scelte fondamentali della politica estera e di sicurezza comune e della politica di sicurezza e di difesa comune”, nonché informato “dell’evoluzione tali politiche”.

Il Parlamento europeo dispone altresì del potere di procurarsi autonomamente informazioni mediante lo strumento delle interrogazioni e quelle delle audizioni della Commissione, del Consiglio europeo e del Consiglio.

• A fronte di queste molteplici fonti e strumenti di informazione, il Parlamento dispone di poteri sanzionatori soltanto nei riguardi della Commissione. Essi si esprimono nel potere di approvare una mozione di censura, che comporta il dimissionamento d’ufficio dell’intera Commissione senza possibilità di limitarne la portata ad alcuni membri.

Il controllo del Parlamento sull’operato del Consiglio non si traduce, invece, in poteri sanzionatori e riveste perciò carattere meramente morale. Per tale motivo il Parlamento, al fine di tutelare le proprie prerogative e impedire che esse possano impunemente essere violate dalle altre istituzioni, si è visto costretto a utilizzare il sistema del controllo giurisdizionale previsto dai trattati, presentando ricorso alla Corte di giustizia contro atti o comportamenti del Consiglio compiuti senza rispettare i poteri parlamentari.

Il Consiglio

3. Considerato che il Consiglio, previsto sin dalla versione originale del TCE, ha costituito il modello da cui si è tratta l’ispirazione per le prime riunioni di vertice e poi del Consiglio europeo, conviene iniziare l’esame dall’istituzione più antica.

Il Consiglio è un organo di Stati in quanto è composto da soggetti che rappresentano direttamente i singoli Stati membri di appartenenza.

La composizione del Consiglio è la seguente: “Un rappresentante di ciascuno Stato membro a livello ministeriale, abilitato a impegnare il governo dello Stato che rappresenta e a esercitare il diritto di voto”.

Per quanto riguarda il funzionamento, occorre osservare che, diversamente dal Parlamento europeo ma soprattutto dalla Commissione, il Consiglio non è un organo permanente. Esso si riunisce in formazioni tipizzate dalla prassi che agiscono secondo calendari differenziati e nelle quali gli Stati membri si fanno rappresentare di volta in volta dal ministro competente per la materia dell’ordine del giorno.

• Consiglio “Affari generali” – Funzioni: assicura la coerenza dei lavori delle varie formazioni del Consiglio; […] prepara le riunioni del Consiglio europeo e ne assicura il seguito in collegamento con il Presidente del Consiglio europeo e la Commissione.
• Consiglio “Affari esteri” – Compito di: elaborare l’azione esterna dell’Unione secondo le linee strategiche definite dal Consiglio europeo; e assicurare coerenza dell’azione dell’Unione. Esso è presieduto dall’Alto rappresentante.

Dopo il Trattato di Lisbona, la disciplina della Presidenza del Consiglio è molto diversa a seconda che si tratti del Consiglio “Affari esteri” o di tutte le altre formazioni.

• Per quanto riguarda il Consiglio “Affari esteri”, la presidenza è, come detto, attribuita in via permanente all’Alto rappresentante.
• Mentre invece, per le altre formazioni, comprese il Consiglio “Affari generali”, è mantenuto il sistema precedente: la presidenza passa da uno Stato all’altro secondo un sistema di “rotazione paritaria”.

La presidenza ha innanzitutto il compito di convocare le riunioni del Consiglio e di stabilirne l’ordine del giorno. Rappresenta, inoltre, l’istituzione nella sua unità, in particolare firma gli atti del Consiglio. Tiene, poi, i rapporti con le altre istituzioni.

I modi di deliberazione del Consiglio sono:

• La maggioranza semplice;
• La maggioranza qualificata;
• L’unanimità.

Tra di essi, il modo “normale” di deliberazione è la maggioranza qualificata. Laddove, con le nuove forme di applicazione di cui il Trattato di Lisbona, con maggioranza qualificata si intende almeno il 55% dei voti dei membri del Consiglio, con un minimo di quindici rappresentanti Stati membri che totalizzano almeno il 65% della popolazione dell’Unione (quorum numerico) (quorum demografico).

L’importanza del quorum demografico minimo è tuttavia limitata in materia di minoranza di blocco: dall’art. 16 si stabilisce infatti che “la minoranza di blocco deve comprendere almeno quattro membri del Consiglio; in caso contrario la maggioranza qualificata si considera raggiunta”. (→) Pertanto, il mancato raggiungimento del quorum demografico minimo non impedirà l’approvazione dell’atto qualora a votare contro siano i rappresentanti di non più di tre Stati membri.

Lo scopo della norma è di evitare lo strapotere degli Stati demograficamente più importanti (Germania su tutti) che potrebbero altrimenti bloccare in maniera piuttosto agevole le deliberazioni del Consiglio.

L’altro sistema di deliberazione del Consiglio che ancora oggi è previsto con una certa frequenza è l’unanimità. Quando i trattati richiedono che essa sussista, il voto contrario di un solo Stato è sufficiente a impedire l’approvazione di un dato atto. Al contrario, l’astensione non ha il medesimo effetto.

La maggioranza semplice è prevista solo per questioni di procedura.

Il Trattato di Lisbona ha inoltre istituito la già citata carica di Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, volta ad aumentare la coerenza tra le varie componenti dell’azione esterna dell’Unione, riconoscendogli, da un lato, il compito di guidare la PESC e attribuendogli, dall’altro, un ruolo forte nell’ambito dei lavori del Consiglio “Affari esteri” (di cui è presidente) e della Commissione.

Le funzioni dell’Alto rappresentante sono dunque le seguenti:

• “Guida” la PESC;
• Presiede il Consiglio “Affari esteri”;
• È uno dei Vicepresidenti della Commissione.

Proprio in ragione della sua duplice qualità di organo del Consiglio e di membro della Commissione, la procedura di nomina dell’Alto rappresentante coinvolge sia il Consiglio europeo che il Presidente della Commissione: la nomina spetta infatti al Consiglio europeo “a maggioranza qualificata con l’accordo del Presidente della Commissione”.

La durata del mandato, non espressamente indicata, coincide con quella degli altri membri della Commissione, salvo la possibilità per il Consiglio europeo di porre anticipatamente fine al suo mandato con le stesse modalità applicabili alla nomina.

– “Articolo 16 TUE. Il Consiglio esercita, congiuntamente con il Parlamento europeo, la funzione legislativa e di bilancio. Esercita funzioni di definizione delle politiche e di coordinamento alle condizioni stabilite nei trattati”.

Il Consiglio europeo

4. Come il Consiglio, anche il Consiglio europeo è un organo di Stati in quanto composto da soggetti che rappresentano direttamente le Nazioni di appartenenza. Organo di Stati il quale processo di istituzionalizzazione è stato portato a termine dal Trattato di Lisbona pur mantenendo la sua natura di organi di vertice dell’intera Unione dotato di poteri ampi ed eterogenei.

“Il Consiglio europeo è composto dai Capi di Stato o di Governo degli Stati membri, dal suo Presidente e dal Presidente della Commissione. L’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza partecipa ai lavori non facendone tuttavia parte”.

Dal punto di vista del potere deliberativo occorre distinguere tra la componente formata dai Capi di Stato e di governo, da un lato, e il Presidente e il Presidente della Commissione, dall’altro.

In occasione di una votazione a maggioranza qualificata votano soltanto i primi (!).

Elezione e funzioni del Presidente del CE

Per quanto concerne la figura del Presidente del Consiglio europeo, se prima di Lisbona essa veniva ricoperta dal Capo di Stato o di governo di uno dei Paesi membri secondo il sistema di rotazione semestrale, dopo Lisbona è stata prevista un’apposita carica, stabilendo che: “il Consiglio europeo elegge il Presidente a maggioranza qualificata per un mandato di due anni e mezzo rinnovabile una volta”; nel complesso, dunque, cinque anni, così come la durata della legislatura del Parlamento europeo e la durata del mandato della Commissione.

Tra le sue funzioni principali vi sono quella di assicurare la preparazione e la continuità dei lavori del Consiglio europeo, in cooperazione con il Presidente della Commissione e in base ai lavori del Consiglio Affari generali, nonché quella di “rappresentanza esterna dell’Unione per le materie relative alla politica estera e di sicurezza comune” (fatte salve le attribuzioni all’Alto rappresentante).

Tradizionalmente, il modo di deliberazione del Consiglio europeo è il consenso.

Il modus operandi del deliberare non v’è bisogno di votare. Ciò significa che poiché è sufficiente che nessuno dei membri si opponga al testo presentato dal Presidente.

Vi sono, tuttavia, alcuni casi in cui è prevista la deliberazione a maggioranza qualificata (ad esempio per nominare il proprio Presidente). Come anticipato, in tale evenienza il Presidente del Consiglio e il Presidente della Commissione sono esclusi dalla votazione.

– “Articolo 15 TUE. Il Consiglio europeo dà all’Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali”, ma “non esercita funzioni legislative”.

Tale definizione presenta il CE come il supremo organo di indirizzo dell’intera Unione, al quale i trattati assegnano compiti decisionali, i cui atti sono “destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi”.

In alcune ipotesi, il Consiglio europeo si delinea sempre di più come una sorta di presidenza collegiale dell’Unione, interprete dell’interesse generale quale espressione dei massimi livelli politici di ciascuno Stato membro. Ad esempio, il Consiglio europeo ha un ruolo esclusivo o determinante nella nomina degli organi monocratici creati, o rafforzati, dal Trattato di Lisbona quali il proprio Presidente, l’Alto rappresentante e il Presidente della Commissione.

In altre ipotesi, il Consiglio europeo si atteggia come organo dotato di poteri di tipo costituzionale, allorché chiamato ad assumere decisioni che integrano o danno attuazione a talune disposizioni dei trattati e, in altri casi, a sostituirsi ad alcune loro disposizioni. – Spesso “dichiarazioni” – Talora il Consiglio adotta atti che, pur non essendo qualificabili come decisioni in quanto estranei ai compiti espressamente previsti dai trattati, possono comunque produrre effetti giuridici quali accordi internazionali.

Il Trattato di Lisbona, infine, moltiplica rispetto alla situazione precedente le ipotesi in cui il Consiglio europeo opera come una sorta di istanza d’appello rispetto al Consiglio. In taluni settori, infatti, il Consiglio europeo può essere adito da uno Stato membro che non intenda subire una decisione presa a maggioranza qualificata, ottenendo di bloccare o di rinviare la decisione.

La Commissione

5. Diversamente dal Consiglio e dal Consiglio europeo, la Commissione è un organo di individui, essendo composta da persone che non sono legate da un vincolo di rappresentanza ad uno Stato membro.

Attualmente, la Commissione è formata da un numero di componenti pari al numero degli Stati membri, con l’aggiunta del presidente e dell’Alto rappresentante dell’Unione, che debbono soddisfare requisiti di indipendenza e professionalità.

Il mandato dei membri della Commissione dura 5 anni, in perfetta armonia con quella dei membri del Parlamento europeo, cosicché quest’ultimo, alla sua rielezione, abbia tra le priorità la partecipazione alla nomina di una nuova Commissione.

La procedura di nomina distingue la posizione del Presidente della Commissione rispetto a quella degli altri membri.

La prima fase ha ad oggetto, infatti, l’individuazione del solo candidato alla carica di Presidente. Tale individuazione viene effettuata dal Consiglio europeo che decide a maggioranza qualificata “tenuto conto delle elezioni del Parlamento europeo e dopo aver effettuato le consultazioni appropriate”.