Diritto dell'Unione Europea

Parte I

IL QUADRO ISTITUZIONALE

Considerazioni generali

1.

La struttura dell’Unione Europea è composta da organi che, per l’importanza delle funzioni svolte, sono

denominati istituzioni. E sono le seguenti:

▪ Il Parlamento europeo;

▪ Il Consilio europeo; Istituzioni politiche

▪ Il Consiglio;

▪ La Commissione europea;

▪ dell’Unione europea;

La Corte di Giustizia Istituzioni di controllo

▪ |

La Banca Centrale Europea; (Corte di Giustizia e Corte dei Conti)

▪ Istituzione specializzata (BCE)

La Corte dei Conti.

A loro volta, all’interno delle sopracitate istituzioni vi sono alcune figure che, per l’importanza delle loro

funzioni e la relativa autonomia di cui godono tanto rispetto alle istituzioni entro le quali sono inserite

e nei confronti dell’ambiente esterno,

quanto rispetto alle altre istituzioni sono classificate come organi

monocratici. E sono i seguenti:

• Il Presidente del Consiglio europeo;

• L’Alto rappresentante dell’Unione europea per gli affari esteri e la politica di sicurezza (più

semplicemente, l’Alto rappresentante);

• Il Presidente della Commissione.

È importante sottolineare come, se prima del Trattato di Lisbona le disposizioni concernenti la composizione, i poteri e il

funzionamento delle istituzioni si rinveniva nel TCE (Trattati istituente la Comunità europea), a posteriori le medesime sono

distribuite fra il TUE e il TFUE: con il primo che, nel Titolo III, raggruppa le disposizioni più importanti; e il secondo che, nella

Parte VI, contiene le disposizioni di dettaglio.

“principi

I guida”

→ –

Articolo 13 Il primo principio di fondamentale importanza che possiamo individuare

(TUE)

nell’articolo 13 è il c.d. principio di coerenza, in ragione del quale le azioni svolte dalle istituzioni

nell’ambito delle diverse funzioni che le competono debbono necessariamente essere coordinate tra di

nota per quanto riguarda l’azione esterna dell’Unione,

loro. Tale principio è maggiormente degno di

ovvero la politica estera e di sicurezza comune (PESC), da un lato, e le altre azioni e politiche aventi

dall’altro.

rilievo esterno (politica commerciale, cooperazione con Paesi terzi e aiuto umanitario),

▐ La responsabilità di assicurarne il rispetto è ripartita tra il Consiglio e la Commissione, con

l’assistenza dell’Alto Rappresentante. principio dell’equilibrio

Il medesimo articolo enuncia poi un altro importante principio: il

→

istituzionale. Tale principio attiene ai rapporti tra le varie istituzioni e impone a ciascuna di esse di

rispettare le competenze spettanti ad altre istituzioni.

▐ La garanzia del principio dell’equilibrio istituzionale è assicurata dalla rigorosa osservanza delle

procedure decisionali previste dal Trattato per le singole materie.

Sempre nell’articolo 13, probabilmente anche in conseguenza di quanto affermato poc’anzi, emerge

→ fra un’istituzione e un’altra e, alla pari, fra l’Unione e gli

anche il principio della leale collaborazione

Stati membri.

Il Parlamento europeo

2.

“Il dei cittadini dell’Unione […]

Parlamento europeo è composto di rappresentanti eletti a suffragio

universale diretto”.

La durata del mandato è di cinque anni.

Il numero dei membri non può essere superiore a 750 più il Presidente, con la rappresentanza dei cittadini

che è garantita in modo degressivamente proporzionale (con una soglia minima di sei e una massima di

.

novantasei seggi per Stato)

Il Parlamento dispone di alcuni organi, tra cui particolare importanza assume il Presidente, il quale

dirige i lavori del Parlamento e lo rappresenta nelle relazioni internazionali.

Il Parlamento lavora in aula (dove possono partecipare tutti i membri) o in commissione.

- Le commissioni sono di due tipi: che si ripartiscono gli affari di cui l’istituzione

- Le commissioni permanenti, è investita a seconda della

materia;

Le commissioni speciali e temporanee d’inchiesta.

- – “

Articolo 14 TUE esercita, congiuntamente al Consiglio, la funzione legislativa e la funzione

[…]

di bilancio. Esercita funzioni di controllo politico e consultive alle condizioni stabilite dai trattati.

Elegge il Presidente della Commissione”.

▪ Per esercitare le funzioni di controllo politico, il Parlamento dispone di numerosi canali

attraverso i quali riceve informazioni sull’operato delle altre istituzioni, –

nonché seppur in

– L’informazione periodica del Parlamento è

misura minore degli Stati membri e dei privati.

assicurata dalla sottoposizione allo stesso di relazioni o rapporti forniti da altre istituzioni e

organi, soprattutto dalla Commissione, la più importante delle quali è la relazione generale

quest’ultima ed esaminata dal Parlamento.

annuale, presentata da

▪ Il Parlamento europeo dev’essere regolarmente consultato dall’Alto rappresentante “sui

principali aspetti e sulle scelte fondamentali della politica estera e di sicurezza comune e della

nonché informato “dell’evoluzione tali politiche”.

politica di sicurezza e di difesa comune”,

Il Parlamento europeo dispone altresì del potere di procurarsi autonomamente informazioni

o mediante lo strumento delle interrogazioni e quelle delle audizioni della Commissione, del

Consiglio europeo e del Consiglio.

▪ A fronte di queste molteplici fonti e strumenti di informazione, il Parlamento dispone di poteri

sanzionatori soltanto nei riguardi della Commissione. Essi si esprimono nel potere di

che comporta il dimissionamento d’ufficio dell’intera

approvare una mozione di censura,

Commissione senza possibilità di limitarne la portata ad alcuni membri.

Il controllo del Parlamento sull’operato del Consiglio non si traduce, invece, in poteri

sanzionatori e riveste perciò carattere meramente morale. Per tale motivo il Parlamento, al

fine di tutelare le proprie prerogative e impedire che esse possano impunemente essere violate

dalle altre istituzioni, si è visto costretto a utilizzare il sistema del controllo giurisdizionale

previsto dai trattati, presentando ricorso alla Corte di giustizia contro atti o comportamenti del

Consiglio compiuti senza rispettare i poteri parlamentari.

Il Consiglio

3.

Considerato che il Consiglio, previsto sin dalla versione originale del TCE, ha costituito il modello da cui si è tratta

l’ispirazione per le prime riunioni di vertice e poi del Consiglio europeo, conviene iniziare l’esame dall’istituzione

più antica.

Il Consiglio è un organo di Stati in quanto è composto da soggetti che rappresentano direttamente

i singoli Stati membri di appartenenza.

è la seguente: “Un

La composizione del Consiglio rappresentante di ciascuno Stato membro a

livello ministeriale, abilitato a impegnare il governo dello Stato che rappresenta e a esercitare il diritto

di voto”.

Per quanto riguarda il funzionamento, occorre osservare che, diversamente dal Parlamento europeo ma

soprattutto dalla Commissione, il Consiglio non è un organo permanente. Esso si riunisce in formazioni

tipizzate dalla prassi che agiscono secondo calendari differenziati e nelle quali gli Stati membri si fanno

rappresentare di volta in volta dal ministro competente per la materia dell’ordine del giorno.

“Affari generali” –

• Consiglio Funzioni: assicura la coerenza dei lavori delle varie formazioni del

Consiglio; […] prepara le riunioni del Consiglio europeo e ne assicura il seguito in collegamento con il

Presidente del Consiglio europeo e la Commissione.

Consiglio “Affari esteri” – elaborare l’azione esterna dell’Unione

• Compito di: secondo le linee

dell’azione dell’Unione. Esso è

strategiche definite dal Consiglio europeo; e assicurare coerenza

presieduto dall’Alto rappresentante.

Dopo il Trattato di Lisbona, la disciplina della Presidenza del Consiglio è molto diversa a

“Affari esteri” o di tutte le altre formazioni.

seconda che si tratti del Consiglio

Consiglio “Affari esteri”

• Per quanto riguarda il la presidenza è, come detto, attribuita in via

permanente all’Alto rappresentante . Consiglio “Affari generali”

• Mentre invece, per le altre formazioni, comprese il , è mantenuto

passa da uno Stato all’altro secondo un sistema di

il sistema precedente: la presidenza

“rotazione paritaria” .

La presidenza ha innanzitutto il di e di stabilirne

compito convocare le riunioni del Consiglio

l’ordine del giorno. Rappresenta, inoltre, l’istituzione nella sua unità, in particolare firma

. Tiene, poi, i rapporti con le altre istituzioni.

gli atti del Consiglio

I modi di deliberazione del Consiglio sono:

• La maggioranza semplice;

• La maggioranza qualificata;

• L’unanimità. modo “normale”

Tra di essi, il di deliberazione è la maggioranza qualificata. Laddove, con le nuove

forme di applicazione di cui il Trattato di Lisbona, con maggioranza qualificata si intende almeno il

55% dei voti dei membri del Consiglio, con un minimo di quindici rappresentanti Stati membri

che totalizzano almeno il 65% della popolazione dell’Unione

(quorum numerico) (quorum

demografico).

L’importanza del quorum demografico minimo 16

è tuttavia limitata in materia di minoranza di blocco:

dall’art.

si stabilisce infatti che “la minoranza di blocco deve comprendere almeno quattro membri del Consiglio; in

caso contrario la maggioranza qualificata si considera raggiunta”. (→) Pertanto, il mancato raggiungimento

minimo non impedirà l’approvazione dell’atto qualora a votare

del quorum demografico contro siano i

rappresentanti di non più di tre Stati membri.

Lo scopo della norma è di evitare lo strapotere degli Stati

demograficamente più importanti (Germania su tutti) che potrebbero altrimenti bloccare in maniera piuttosto

agevole le deliberazioni del Consiglio.

L’altro sistema di deliberazione del Consiglio che ancora oggi è previsto con una certa frequenza è

l’unanimità. Quando i trattati richiedono che essa sussista, il voto contrario di un solo Stato è

l’approvazione contrario, l’astensione non ha il medesimo

sufficiente a impedire di un dato atto .

(al effetto)

La maggioranza semplice è prevista solo per questioni di procedura. dell’Unione per gli

Il Trattato di Lisbona ha inoltre istituito la già citata carica di Alto rappresentante

aumentare la coerenza tra le varie componenti dell’azione

affari esteri e la politica di sicurezza, volta ad

esterna dell’Unione, dall’altro,

riconoscendogli, da un lato, il compito di guidare la PESC e attribuendogli,

un ruolo forte nell’ambito dei lavori del Consiglio “Affari esteri” (di cui è presidente) e della

Commissione. dell’Altro rappresentante sono dunque le seguenti:

Le funzioni

“Guida” la PESC;

- Presiede il Consiglio “Affari esteri”;

-

- È uno dei Vicepresidenti della Commissione.

Proprio in ragione della sua duplice qualità di organo del Consiglio e di membro della Commissione,

la procedura di nomina dell’Alto rappresentante coinvolge sia il Consiglio europeo che il Presidente

al Consiglio europeo “a maggioranza

della Commissione: la nomina spetta infatti qualificata con

l’accordo del Presidente della Commissione”.

La durata del mandato, non espressamente indicata, coincide con quella degli altri membri della

Commissione , salvo la possibilità per il Consiglio europeo di porre anticipatamente fine al suo mandato con le

stesse modalità applicabili alla nomina.

– “Il

Articolo 16 TUE Consiglio esercita, congiuntamente con il Parlamento europeo, la funzione di

legislativa e di bilancio. Esercita funzioni di definizione delle politiche e di coordinamento alle

condizioni stabilite nei trattati”.

Il Consiglio europeo

4.

Come il Consiglio, anche il Consiglio europeo è un organo di Stati in quanto composto da soggetti

che rappresentano direttamente le Nazioni di appartenenza. Organo di Stati il quale processo di

istituzionalizzazione è stato portato a termine dal Trattato di Lisbona pur mantenendo la sua natura di

dell’intera Unione dotato di poteri ampi ed eterogenei.

organi di vertice

“Il Consiglio europeo è composto dai Capi di Stato o di Governo degli Stati membri, dal suo

L’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri

Presidente e dal Presidente della Commissione.

”

e la politica di sicurezza partecipa ai lavori .

non facendone tuttavia parte

Dal punto di vista del potere deliberativo occorre distinguere tra la componente formata dai Capi di Stato

e di governo, da un lato, e il Presidente e il Presidente della Commissione, dall’altro.

In occasione di una votazione a maggioranza qualificata votano soltanto i primi (!).

Per quanto concerne la figura del Presidente del Consiglio europeo,

Elezione e funzioni del Presidente del CE –

se prima di Lisbona essa veniva ricoperta dal Capo di Stato o di governo di uno dei Paesi membri secondo

dopo Lisbona è stata prevista un’apposita carica, stabilendo che: “il

il sistema di rotazione semestrale,

Consiglio europeo elegge il Presidente a maggioranza qualificata per un mandato di due anni e mezzo

rinnovabile una volta”; nel complesso, dunque, cinque anni, così come la durata della legislatura del

Parlamento europeo e la durata del mandato della Commissione. “la

Tra le sue funzioni principali vi sono quella di assicurare preparazione e la continuità dei

, in cooperazione con il Presidente della Commissione e in base ai

lavori del Consiglio europeo dell’Unione per

“rappresentanza

lavori del Consiglio Affari generali”, nonché quella di esterna

a quest’ultimo proposito

le materie relative alla politica estera e di sicurezza comune” (fatte salve

le attribuzioni all’Alto rappresentante).

Tradizionalmente, il modo di deliberazione del Consiglio europeo è il consenso.

Il modus operandi non v’è bisogno di votare,

Ciò significa che poiché è sufficiente che nessuno dei

del deliberare membri si opponga al testo presentato dal Presidente.

Vi sono, tuttavia, alcuni casi in cui è prevista la deliberazione a maggioranza qualificata (ad

esempio per nominare il proprio Presidente). Come anticipato, in tale evenienza il Presidente del

Consiglio e il Presidente della Commissione sono esclusi dalla votazione.

– “Il Consiglio europeo dà all’Unione gli impulsi

Articolo 15 TUE necessari al suo sviluppo e ne

ma “non

definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali”, esercita funzioni legislative”.

→ supremo organo di indirizzo dell’intera Unione,

Tale definizione presenta il CE come il al quale i

i cui atti sono “destinati

trattati assegnano compiti decisionali, a produrre effetti giuridici nei confronti

di terzi”.

In alcune ipotesi, il Consiglio europeo si delinea sempre di più come una sorta di presidenza

dell’Unione, interprete dell’interesse generale quale espressione dei massimi livelli politici di

collegiale

ciascuno Stato membro. Ad esempio, il Consiglio europeo ha un ruolo esclusivo o determinante nella

nomina degli organi monocratici creati, o rafforzati, dal Trattato di Lisbona quali il proprio Presidente,

l’Alto rappresentante e il Presidente della Commissione.

In altre ipotesi, il Consiglio europeo si atteggia come organo dotato di poteri di tipo

costituzionale, allorché chiamato ad assumere decisioni che integrano o danno attuazione a talune

hanno addirittura l’effetto

disposizioni dei trattati e, in altri casi, di sostituirsi ad alcune loro disposizioni.

– spesso “dichiarazioni” –

Talora il Consiglio adotta atti che, pur non essendo qualificabili come decisioni

in quanto estranei ai compiti espressamente previsti dai trattati, possono comunque produrre effetti giuridici quali

accordi internazionali.

Il Trattato di Lisbona, infine, moltiplica rispetto alla situazione precedente le ipotesi in cui il Consiglio

→

istanza d’appello rispetto al Consiglio.

europeo opera come una sorta di In taluni settori, infatti, il

Consiglio europeo può essere adito da uno Stato membro che non intenda subire una decisione presa a

maggioranza qualificata, ottenendo di bloccare o di rinviare la decisione.

La Commissione

5.

Diversamente dal Consiglio e dal Consiglio europeo, la Commissione è un organo di individui, essendo

composta da persone che non sono legate da un vincolo di rappresentanza ad uno Stato membro.

Attualmente, la Commissione è formata da un numero di componenti pari al numero degli Stati

con l’aggiunta del rappresentante dell’Unione,

membri, presidente e dell’Alto che debbono soddisfare

requisiti di indipendenza e di professionalità.

Il mandato dei membri della Commissione dura 5 anni, in perfetta armonia con quella dei membri

quest’ultimo,

del Parlamento europeo, cosicché che alla sua rielezione, abbia tra le priorità la

partecipazione alla nomina di una nuova Commissione.

La procedura di nomina distingue la posizione del Presidente della Commissione rispetto

a quella degli altri membri.

ad oggetto, infatti, l’individuazione

La prima fase ha del solo candidato alla carica di

- Presidente. Tale individuazione viene effettuata dal Consiglio europeo che decide a maggioranza

“tenuto conto delle elezioni del Parlamento europeo e dopo

qualificata aver effettuato le

consultazioni appropriate”.