Diritto dell'Unione Europea

Diritto dell'Unione Europea

Origini e sviluppo dell'integrazione europea

Il processo di integrazione europea risale precisamente al 1950, nell'immediato dopoguerra, quando il ministro degli esteri francese Schuman propose di mettere in comune la produzione franco-tedesca del carbone e dell'acciaio in un'organizzazione aperta alla partecipazione di altri Stati Europei, ossia la CECA. L'obiettivo politico era quello di creare le basi per un'unione a carattere federale.

Si giunse così alla firma del Trattato di Parigi nel 1951 (Belgio, Olanda, Lussemburgo, Francia, Germania, Italia) con cui si istituì la CECA (Comunità europea del carbone e dell'acciaio), primo ente sovranazionale, la cui struttura prevedeva:

• Alta autorità (potere esecutivo e normativo)
• Consiglio dei ministri (poteri consultivi)
• Assemblea parlamentare (controllo politico)
• Corte di giustizia (potere giurisdizionale)

Il rilancio dell'idea europeista si ebbe con la conferenza della CECA nella quale una commissione fu incaricata di studiare le opportune iniziative per perseguire il percorso di integrazione e infatti vennero istituite poi, con i Trattati di Roma nel 1957, la CEE (Comunità economica europea) e l'EURATOM (Comunità per l'energia atomica).

Si aprì il processo di adesione di altri stati alle comunità. Con il Trattato di adesione del 1972 vi entrarono a far parte altri stati fino ad arrivare a un numero di 28 stati membri, oggi probabilmente 27 con la Brexit.

Il 26 giugno 2016, il governo Cameron ha indetto un referendum relativamente all'uscita o alla permanenza del Regno Unito nell'UE, che ha avuto esito positivo (Brexit). Ai sensi dell'articolo 50 TUE, il 19 giugno 2017 si sono aperti i negoziati per la conclusione di un accordo che definisca le modalità del recesso.

Trattato di Roma

Obiettivo: instaurazione di un mercato comune e graduale ravvicinamento delle politiche economiche degli Stati membri, un miglioramento del tenore di vita e più strette relazioni tra gli stati partecipanti.

Il mercato comune si fonda su quattro libertà fondamentali:

• Libera circolazione delle merci: Abolizione dei dazi doganali all'importazione e all'esportazione fra gli stati membri. L'instaurazione di una tariffa doganale comune nei rapporti con i paesi terzi.
• Libera circolazione delle persone: si riferisce alla libera circolazione dei lavoratori dipendenti e al diritto di stabilimento dei lavoratori autonomi.
• Libera prestazione dei servizi (articolo 56 TFUE): prevede la soppressione delle restrizioni alla libera prestazione dei servizi all'interno della Comunità nei confronti dei cittadini degli stati membri stabiliti in un paese della comunità.
• Libera circolazione dei capitali (articolo 67 CEE): è il completamento necessario della libera prestazione dei servizi, poiché il diritto del destinatario di essi di trasferirsi in uno stato membro della comunità diverso da quello in cui è residente, senza essere impedito da restrizioni in materia di pagamenti.

Atto unico europeo 1987

Per ridare slancio all'integrazione economica e politica si cercò tramite il "libro bianco per il completamento del mercato interno" di analizzare tutti quegli ostacoli alla completa realizzazione dell'unione tra gli stati della comunità. Il risultato fu l'Atto unico europeo. L'AUE ha introdotto numerose modifiche di carattere istituzionale tra cui:

• Formalizzazione del consiglio europeo
• Ristabilimento della votazione a maggioranza qualificata nel consiglio per le misure armonizzate relative al mercato interno
• Rafforzamento del ruolo del Parlamento Europeo

Trattato di Maastricht 1992

La struttura del trattato è "tripolare", l'unione infatti è definita come una costruzione a tre pilastri: il primo fa riferimento alla dimensione comunitaria, disciplinata dalle disposizioni contenute nei trattati istitutivi delle comunità (CEE, CECA, EURATOM); il secondo della PESC (politica estera e di sicurezza comune); il terzo della GAI (Giustizia e affari interni).

• Il primo pilastro funzionava ed era regolamentato secondo il metodo comunitario, cioè esisteva un potere di iniziativa legislativa che apparteneva alla commissione europea, ed esisteva una co-decisione del consiglio con l'ausilio del parlamento, e poi vi era la corte di giustizia che aveva determinati poteri.
• Il secondo pilastro (PESC - politica estera) e il terzo pilastro (GAI - giustizia affari interni) erano due ambiti nei quali avevano deciso di non introdurre il metodo comunitario ma di regolare secondo un metodo diverso, cioè il metodo intergovernativo. Questo metodo è caratterizzato dal fatto che:
  • Il potere di iniziativa non ce l'ha per forza la commissione ma possono averlo anche gli altri stati;
  • Il consiglio al suo interno non vota secondo maggioranza qualificata ma all'unanimità;
  • Il parlamento europeo ha un ruolo puramente consultivo.

Trattato di Amsterdam 1994

Nel 1994 il consiglio europeo incaricò un gruppo di riflessione di preparare la CIG (conferenza intergovernativa) con il compito di formulare proposte di modifica del TUE. La CIG si trovò di fronte a una serie di questioni assai complesse e le novità furono le seguenti:

• Il PE divenne co-legislatore con il consiglio
• Le ipotesi in cui il consiglio deliberava a maggioranza e non all'unanimità erano estese anche ad altri settori
• Il presidente della commissione assunse un ruolo più incisivo

Trattato "costituzionale"

Il consiglio europeo di Laeken del 2001 decise di convocare un'apposita commissione, detta Convenzione sul futuro dell'Europa, con il mandato di predisporre un progetto di revisione dei Trattati. I lavori iniziarono nel 2003 con la presentazione di un progetto di trattato costituzionale.

Il trattato in questione, definito "Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa", non si discosta dai vari trattati che si sono succeduti, ma se ne distingue, innanzitutto, per l'ambizione di fondare una Costituzione europea, introducendo alcuni principi fondamentali, tra cui i valori e gli obiettivi dell'Unione; viene dato maggior risalto alla cittadinanza europea.

Per quanto riguarda la natura, esso è da considerare un accordo internazionale e non una Costituzione vera e propria. Le principali novità introdotte sono:

• Abolizione dei tre pilastri, si delinea un disegno unitario, in cui la PESC e la GAI vengono inserite in un unico contesto dando maggiore coerenza sistematica, e in cui il dualismo UE e CE viene eliminato;
• Incorporazione nel Trattato della Carta dei diritti fondamentali dell'UE (Nizza 7 dicembre 2000);
• Riordino delle fonti comunitarie, viene operata la distinzione tra atti legislativi, ossia leggi europee e leggi quadro europee;
• Semplificazione delle procedure decisionali e accanto alla procedura ordinaria vengono introdotte due procedure semplificate;
• Rivisitazione del quadro istituzionale, viene incluso formalmente a tutti gli effetti tra le istituzioni dell'Unione il Consiglio Europeo.

Il Trattato Costituzionale sarebbe dovuto entrare in vigore quando tutti gli stati membri avessero depositato il loro strumento di ratifica. Ma alcuni scelsero di sottoporre un referendum all'approvazione della ratifica. I referendum indetti da Francia e Olanda in merito alla ratifica del Trattato costituzionale nel 2005 diedero esito negativo: si aprì così un periodo di riflessione per preparare una nuova proposta di riforma dei trattati vigenti.

Nel 2007 una nuova CIG viene incaricata di redigere un nuovo testo del trattato in cui fossero recepite le innovazioni introdotte nel Trattato costituzionale, ma con l'avvertenza di eliminare qualsiasi riferimento al carattere costituzionale dei trattati. Era previsto che il Trattato di Lisbona entrasse in vigore il 1 gennaio 2009, a seguito del deposito di tutti gli elementi di ratifica da parte degli Stati membri. Venne indetto un referendum anche in questo caso, ma dall'Irlanda il 13 giugno 2008 e anche in questo caso ebbe esito negativo, bloccando ancora una volta il progetto di riforma dei trattati.

Le alternative per il superamento di questo ostacolo erano solo due: o richiedere e attendere che il popolo irlandese si pronunciasse ancora una volta sperando in un esito positivo, o studiare dei meccanismi di opting out che consentissero all'Irlanda di rimanere ai margini dell'UE, senza escluderla. Fu scelta la seconda alternativa e a fronte degli impegni assunti dal consiglio europeo, il governo irlandese si impegnò a perseguire la ratifica del Trattato di Lisbona e così il secondo referendum del 2009 ebbe esito positivo.

Trattato di Lisbona 2009

Entrò in vigore il 1 dicembre 2009. Il nuovo sistema dei trattati si articola in due parti: TUE (Trattato che modifica il trattato sull'UE) e TFUE (trattato sul funzionamento dell'UE). A questi si aggiungono la Carta dei diritti fondamentali, che assume valore vincolante, e numerosi protocolli e dichiarazioni. Il Trattato di Lisbona ha consentito di rimettere in moto il processo di integrazione europea. Ha mantenuto le numerose novità introdotte dal trattato costituzionale. Il trattato di Lisbona altro non è che una costituzione "mascherata", a tutti gli effetti esso infatti porta a compimento molte delle riforme introdotte dalla costituzione europea, ma qualsiasi riferimento alla parola costituzione viene eliminato, perché era proprio quella parola che faceva paura agli stati.

Vengono effettuate tutte le modifiche:

• PE diviene co-legislatore dell'unione europea, cioè assume a tutti gli effetti i poteri legislativi che detiene insieme al consiglio (prima del trattato di Lisbona il consiglio aveva i poteri legislativi e il PE no)
• Il consiglio europeo diventa un'istituzione dell'UE a tutti gli effetti.
• La carta di Nizza assume valore vincolante, diventa fonte di rango primario, assume lo stesso valore dei trattati, mentre la costituzione europea la portava proprio all'interno della costituzione e la rendeva parte integrante del testo.

Adesione, sospensione e recesso

Adesione

Qualsiasi stato europeo può chiedere di diventare membro dell'Unione. Procedura e condizioni sono regolate dall'articolo 49 TUE che conferisce al consiglio europeo il potere di stabilire criteri di ammissibilità:

• Requisito geografico: ha carattere oggettivo, ma può comportare valutazioni storico-culturali
• Lo stato interessato deve dimostrare di rispettare e promuovere i valori fondamentali enunciati nell'articolo 2 TUE. "Unione si fonda sui valori nel rispetto della dignità umana, della libertà della democrazia, dell'uguaglianza, dello stato di diritto e del rispetto dei diritti umani compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Tutti questi sono i requisiti che uno stato deve rispettare e in caso contrario vi è una sanzione, l'articolo 7 del trattato = "il consiglio può constatare che esiste un evidente rischio di violazione grave da parte di uno stato membro dei valori e nel caso può sospendere lo stato dai diritti del trattato.

La richiesta viene inoltrata al consiglio e comunicata al PE e ai parlamenti nazionali. Il Consiglio delibera all'unanimità previa consultazione della commissione ed approvazione del PE che si pronuncia a maggioranza dei suoi membri. Normalmente vi è una fase di preadesione in cui si verifica che lo stato interessato si conformi man mano alle esigenze derivanti dalla partecipazione all'Unione. Deliberata l'ammissione si procede alla conclusione di un accordo di adesione che intercorre tra stato richiedente e stati membri. Tale accordo è sottoposto a ratifica da parte di tutti gli stati contraenti. Il PE ha stabilito che il testo dell'accordo prima della firma sia sottoposto alla sua approvazione.

Sospensione

Se vengono violati i principi fondamentali dell'articolo 2 si può decidere per una sospensione di alcuni diritti derivanti allo stato membro dai trattati, compresi i diritti di voto del rappresentante del suo governo in seno al consiglio.

Recesso

La procedura è regolata dalle disposizioni finali del Trattato di Lisbona (articolo 50 TUE). I precedenti trattati tacevano in merito, lasciando intendere che la scelta di partecipare al processo di integrazione europea avesse carattere definitivo ed irreversibile, anche se secondo il diritto internazionale, la facoltà di recesso unilaterale di uno stato dall'obbligo internazionale assunto deve ritenersi possibile anche in mancanza di una espressa previsione nel testo. Il Trattato di Lisbona ha espressamente previsto la possibilità per gli stati membri di recedere dall'UE.

L'intenzione viene notificata al Consiglio Europeo. L'Unione negozia con lo stato un accordo in cui siano definite le modalità di recesso. I trattati cessano di essere applicabili allo stato che recede a decorrere dalla data di entrata in vigore dell'accordo di recesso, se l'accordo non viene concluso entro due anni dalla notifica, i trattati cessano lo stesso, realizzandosi il recesso unilaterale dello stato.

L'esempio più lampante è la Brexit.

Indizione del referendum

David Cameron, leader del partito conservatore e primo ministro, negoziò nel febbraio 2016 un nuovo accordo con Bruxelles; tuttavia, per avere maggior margine di manovra nelle trattative, scelse di chiamare gli elettori britannici a un referendum sulla permanenza nell'Unione: la sua idea era mostrare a Bruxelles e ai partner europei la concretezza dell'opzione di uscita del Regno Unito dall'Unione, per renderli più malleabili nella trattativa in corso. Egli stesso si pose comunque contro l'uscita, che non era un suo obiettivo politico.

Si formarono, così, due fronti che hanno dato inizio alla competizione elettorale: da un lato vi era il fronte del cosiddetto Remain, per la permanenza nell'Unione, formato dalla metà dei conservatori guidati da Cameron, dai laburisti (con più o meno convinzione), dai liberaldemocratici, dai Verdi d'Inghilterra e Galles e dal Partito nazionalista scozzese; a questo fronte si contrapponeva lo schieramento del Leave, favorevole all'uscita dall'UE, capeggiato da Boris Johnson, appartenente allo stesso Partito Conservatore, e dal Partito per l'Indipendenza del Regno Unito (UKIP) di Nigel Farage.

La campagna elettorale, combattuta con toni veementi, è stata gravemente segnata da un fatto di sangue una settimana prima del voto: l'assassinio, da parte di un fanatico, della deputata laburista Jo Cox, fermamente schierata per il Remain. Tale evento ha poi portato entrambi gli schieramenti a sospendere, per qualche giorno, le loro iniziative in segno di rispetto.

Esito del referendum ed eventi successivi

Il referendum sulla permanenza del Regno Unito nell'Unione europea si è svolto il 23 giugno 2016 nel Regno Unito e a Gibilterra e ha visto un risultato a sorpresa, con i favorevoli all'uscita dall'UE attestati sul 51,9%, contro il 48,1% degli elettori che ha votato per la permanenza.

Il voto ha aperto anche problemi politici, considerato, per esempio, che in Scozia (dove, due anni prima, il referendum sull'indipendenza aveva visto prevalere i "no" anche per l'incognita di un'uscita dall'Unione europea a seguito dalla scissione) gli elettori hanno votato a grande maggioranza a favore della permanenza.

La chiamata alle urne degli elettori britannici aveva la natura di un referendum consultivo e non vincolante: per l'espressione effettiva della volontà politica di uscire dall'Unione è stato necessario un passaggio parlamentare per l'approvazione di una specifica legge con cui avviare l'applicazione dell'articolo 50 e il conseguente negoziato.

Su questo tema, l'imprenditrice e filantropa Gina Miller ha sollevato un'obiezione presso la Corte Suprema secondo cui la decisione sull'uscita può essere decisa solo dal Parlamento (come era stato il Parlamento a ratificare l'ingresso), e da esso quindi anche revocata. La Corte Suprema del Regno Unito si è espressa il 24 gennaio 2017, affermando che il Parlamento deve essere consultato prima di procedere all'attivazione dell'articolo 50; ha definito invece che non devono essere coinvolte le assemblee devolute delle nazioni costitutive.

La notifica dell'attivazione della procedura di uscita è avvenuta, pertanto, il 29 marzo 2017, a seguito dell'approvazione da parte del Parlamento del Regno Unito di una legge nota come European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017 che ha ricevuto il royal assent il 16 marzo precedente. L'atto del parlamento ha autorizzato il primo ministro Theresa May a presentare la lettera di notifica al presidente del Consiglio europeo.

Il 5 aprile 2017, il Parlamento europeo ha votato a larga maggioranza una risoluzione che delimita il perimetro entro il quale dovrà realizzarsi il negoziato d'uscita. Il processo ha conosciuto una pausa dovuta alle elezioni anticipate nel Regno Unito, indette dal governo in carica nella speranza, rivelatasi poi vana, di rafforzare la propria posizione negoziale grazie a una più solida base di consenso interno. Espletato quest'ultimo passaggio per le urne, i negoziati hanno potuto avere inizio a Bruxelles il 19 giugno 2017, alla presenza del capo negoziatore dell'Unione europea, Michel Barnier, e del Segretario di Stato per l'uscita dall'Unione europea, membro del governo britannico, David Davis.

Le competenze dell'Unione Europea

Le istituzioni esercitano la loro competenza in base al principio di attribuzione, ossia nei limiti di quelle espressamente conferite dai trattati per realizzare gli obiettivi stabiliti.