Diritto dell'Unione europea

Introduzione

Punto di partenza per la creazione della moderna UE si ha dopo la Seconda Guerra Mondiale; con l'ammontare di 30 milioni di morti si ha una reazione di amicizia generale tra gli stati coinvolti, si cerca di creare delle relazioni internazionali. Nel dopoguerra il grande spunto viene dagli americani attraverso la macchina del piano Marshall (European Recovery Program) voluto dall’omonimo segretario di stato americano, programma di aiuti che venne destinato ai paesi vincitori ma poi anche all’Italia e Germania per far ripartire la vita civile e gli investimenti in Europa (quasi 14 miliardi di euro). Il vero interesse americano era molto evidente, gli Stati Uniti tentavano di crearsi un blocco amico contro il blocco sovietico.

L'unione sovietica rispose con il piano Molotov del 1947 con lo scopo di fornire aiuti nella ricostruzione dei paesi dell’Europa orientale; il piano fu di entità non molto diversa dal piano Marshall, si ha una corrispondenza per quanto riguarda l’ammontare dei finanziamenti. Questo meccanismo generò delle reazioni, la più importante fu la reazione francese. La Francia temeva che con gli aiuti finanziari americani si potesse verificare il riarmo tedesco, dunque cercava di ostacolare questo progetto.

I francesi cercarono di sottrarre agli americani questa iniziativa, cercando di fare una cosa loro; ne deriva così nel 1950 la dichiarazione Schuman, con la quale il ministro degli esteri francese dichiara all’Eliseo che è necessario mettere in comune lo sfruttamento delle risorse carbo-siderurgiche dell’unione europea e dunque l’Alsazia e Lorenza devono essere affidate a una comunità sovranazionale che dovrà gestire da sola nell’interesse di tutti queste risorse.

La dichiarazione viene comunicata in via preventiva a Adenauer (capo di stato tedesco), quest’ultimo risponde dicendo che accetta questa impostazione e l’idea viene estesa agli altri paesi (il Regno Unito dice di no). Questa dichiarazione portò alla stipulazione del trattato istitutivo della comunità europea del carbone e dell’acciaio (CECA, 1951) con durata di 5 anni, la quale prevedeva un’unità sovranazionale i cui comandi giuridici si imponevano sia agli Stati membri sia ai soggetti interni, senza la mediazione dei legislatori nazionali.

Integrazione militare e politica

1952: Integrazione militare e politica tra i 6 Stati membri > trattato della CED, comunità europea di difesa. L’Art 6 del trattato dichiara che il potere di governare debba essere conferito a un’assemblea eletta dai popoli europei. Nel 1954 l’assemblea parlamentare francese boccia il trattato istitutivo della CED. Si pensò di esportare il modello CECA dall’integrazione economica settoriale a una integrazione generale (conferenza di Messina > Trattato di Roma, 1958) che portò alla CEE (comunità economica europea > non più settoriale) e alla comunità europea dell’energia nucleare (EURATOM).

Integrazione monetaria > manca integrazione politica in aggiunta all’integrazione economia e monetaria, è venuta meno nel 1954. Gli stati hanno mantenuto la politica fiscale; lo stesso discorso vale per le politiche migratorie.

Ordine giuridico del diritto dell'unione

Stati membri > 28

Euro > 19

A partire dal 1958 sono in vigore tre trattati internazionali: CEE, CECA, EURATOM. Questi rientrano nella categoria dei trattati istitutivi, non sono strumenti di cooperazione ma sono trattati che creano una integrazione giuridica tra gli Stati membri > non si limitano a dettare regole specifiche ma creano un tessuto giuridico omogeneo, hanno la pretesa di fondare un’ordinamento giuridico.

Questi trattati attribuiscono alle organizzazioni che creano delle funzioni esercitate attraverso organi per il raggiungimento di determinati obiettivi. Gli organi riflettono una composizione propria degli stati, ogni governo nomina un proprio rappresentante all’interno dei singoli organi dell’OI. Ci sono inoltre OI di carattere regionale (es. Consiglio d’Europa, CEDU). Questi trattati costituiscono il diritto primario dell’ordinamento giuridico dell’UE, che quindi è di natura pattizia e appartiene al genus del DI.

Non esaurisce l’area del diritto primario, in quanto accanto a questi strumenti ce ne sono molti altri > diritto primario: trattati, trattati adesivi, protocolli sul funzionamento dell’unione (es. protocollo sullo statuto della BCE). Queste tre OI hanno sempre avuto impianto organizzativo molto simile sebbene fossero retti da tre statuti differenti; la CECA aveva un assemblea composta da delegati dei parlamenti nazionali, un consiglio (rappresentanti dei governi), un’alta autorità (soggetti indipendenti con funzioni esecutive) e una corte di giustizia.

Nel 1957 viene stipulato la convenzione relativa a talune istituzioni comuni, secondo questa legge le 3 OI devono avere in comune due di questi organi (assemblea e corte di giustizia) > interconnessione tra le tre. Meccanismo ulteriormente rafforzato nel 1965 con la stipulazione di un nuovo accordo > trattato sulla fusione degli esecutivi, il quale rende comuni anche le altre due istituzioni (consiglio e commissione, ovvero alta autorità).

Trattati di revisione

Dopo questa iniziale adozione di accordi internazionali, vengono adottati degli accordi di revisione del diritto primario originario.

• Atto Unico Europeo 1986: accordo attraverso il quale vengono modificati tutti e tre i trattati con modifiche di carattere istituzionale e di diritto materiale (campo di applicazione) attribuendo ulteriori materie. L’assemblea cambia nome e viene chiamata Parlamento Europeo. Viene poi il momento di ampliare il campo d’azione (es. in materia di ambiente, istruzione ecc.); l’atto unico europeo prevede un art 30 che introduce una forma di cooperazione Politica Europea (CPE) che introduce una prima forma di coordinamento delle politiche degli stati membri; ciò fu possibile in quanto gli stati membri iniziano a fidarsi di più e perché la connessione economica aveva evidenziato la necessità di un consenso politico.
• Trattato di Maastricht 1992 (TUE): ridisegna la struttura dell’UE, in quanto trattato istitutivo dell’UE > nasce questa nuova entità accanto alle 3 già esistenti. Si fonda su tre pilastri: CECA, CE, EURATOM, con competenze ampliate > metodo unitario, si seguono le procedure legislative che prevedono la partecipazione tra parlamento e consiglio. La CEE perde la E centrale (diventa comunità europea da comunità economica europea), l’effetto è di tipo sostanziale in quanto allarga il campo di applicazione anche a settori non strettamente economici. PESC (politiche estera e di sicurezza comune) e GAI (giustizia affari interni) > cooperazione giudiziaria sia in materia civile sia penale; prima di Maastricht gli stati operavano al di fuori delle istituzioni e quindi stipulavano delle convenzioni: es. Bruxelles 1968 che disciplinava la circolazione e il riconoscimento delle sentenze straniere. Introduce la cittadinanza europea, inserendo nei trattati la nozione di cittadinanza duale, è cittadino dell’UE chi è cittadino di uno stato membro, ma il diritto comunitario attribuisce direttamente dei diritti ai cittadini in quanto cittadini dell’UE (es. libera circolazione e soggiorno; diritto di protezione consolare > aiuto da autorità consolari di un altro stato membro in uno stato terzo; diritti politici > possibilità di votare e essere eletti al parlamento europeo, o alle elezioni comunali al cittadino residente di un altro stato membro). Si gettano le basi per l’unione economica monetaria, la BCE diventa operativa dal 1998. Viene introdotta una menzione dei diritti fondamentali che devono essere rispettati da parte delle istituzioni.
• Trattato di Amsterdam 1997: modifica della struttura dell’UE: la GAI si sposta al primo pilastro, nel quale viene anche inserito la materia visti, asilo e immigrazione. Viene rafforzata la tutela dei diritti fondamentali, si ha maggior accento in alcune norme. Viene introdotta la possibilità di progredire nell’integrazione attraverso forme di cooperazione rafforzata per alcuni stati, ciò consente a stati che sono in una particolare situazione di avere una maggiore convergenza per raggiungere obbiettivi di integrazione più stretta, (es. euro, regolamento sulla legge applicabile al divorzio).
• Trattato di Nizza 2001: delude le aspettative per una profonda riforma.
• Carta di Nizza: carta Europa dei diritti fondamentali che valgono per le istituzioni, elabora i diritti fondamentali nell’ambito dell’UE per colmare la lacuna dei trattati in materia di diritti fondamentali. Firmata nello stesso periodo del trattato di Nizza ma non inclusa nel trattato. La tutela dei diritti fondamentali rimane un ambito totalmente affidato alla Corte di Giustizia.
• 2004: trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa, a Roma: non entra mai in vigore in quanto mai ratificato da Francia e Olanda. Le ragioni di questo blocco sono:
  • Politiche: la menzione alla costituzione indica una integrazione ancora maggiore, con una perdita di sovranità da parte degli Stati Membri.
  • Vengono inseriti molti simboli e richiami alle costituzioni nazionali > gli stati temono una minaccia per la loro sovranità (es. non avremmo parlato di direttive ma di leggi).

  Il Consiglio inizia i lavori con l’istituzione di un’apposita commissione diretta all’elaborazione di un documento, che avrebbe dovuto essere il fondamento di una nuova fase. Ci si chiedeva se potesse essere considerato trattato o costituzione, quale manifestazione di sovranità popolare; parlare di costituzione per l’Europa spostava la lancetta da un modello sui generis a un modello molto vicino a quello dello stato.

  Composto di 4 parti:

  1. Principi generali: art 6 recava una disposizione sul primato > prevalenza del diritto dell’UE sulle fonti nazionali, per cui la costituzione (trattato) e il diritto adottato dalle istituzioni nell’esercizio delle competenze dalla stessa attribuite prevalgono sul diritto degli stati membri. Il principio non era nuovo, il primato esisteva già da tempo, tuttavia l’aspetto innovativo era la sua codificazione. Quando il trattato costituzionale non entrò in vigore e il suo testo venne ripreso nel testo del TFUE, (non interamente ma buona parte) questo art 6 non venne ripreso. Per evitare che si potesse diffondere un argomento secondo il quale la mancata ripresa dell’articolo potesse significare che il primato veniva negato, il redattore del trattato di Lisbona e i rappresentanti degli stati adottarono una specifica dichiarazione allegata al trattato. La dichiarazione n.17, relativa al primato, stabiliva che per la giurisprudenza costante della corte di giustizia, i trattati e il diritto dell’unione prevalgono sul diritto degli stati membri alle condizioni stabilite dalla giurisprudenza.
  2. Carta dei diritti fondamentali dell’UE: oggi non incorporata nei trattati ma posta a lato, tuttavia l’art 66 gli conferisce lo stesso valore.
  3. Politiche e sistema istituzionale
  4. Disposizioni generali

  La mancata approvazione segna un periodo di crisi per l’UE, ci si chiede quale strada debba prendere l’integrazione, se tornare ad un carattere solo economico.

• Trattato di Lisbona 2007 (TFUE): modifica l’assetto dell’UE, riprende molti degli elementi del precedente trattato mai ratificato ma elimina tutti gli elementi vocativi della costituzione. L’UE si sostituisce alle comunità e vengono aboliti i pilastri, non c’è più separazione tra metodo comunitario e metodo intergovernativo. Vengono definite le competenze all’interno dei trattati, sono infatti inseriti degli elenchi delle competenze e rimarcando il principio di attribuzione delle competenze. Per le competenze esclusive all’art 3 sono elencati i 5 settori in cui l’UE ha competenza esclusiva, considerata quale unico soggetto giuridico. Diritti fondamentali: la Carta di Nizza acquisisce uno status giuridico pari a quello dei trattati perché l’art 6 del trattato sull’unione europea le attribuisce pari rango. Viene inoltre introdotto alto ministro per gli affari esteri. TUE e TFUE fondano l’ordinamento dell’UE.

Trattati di adesione

Trattati di DI stipulati tra due parti che sono da un lato tutti gli Stati membri dell’UE e dall’altro uno e più stati membri > modificazione soggettiva dell’Unione includendo uno o più nuovi stati che desiderano farvi parte. Introducono anche modificazioni di tipo oggettivo: es. modificano la composizione delle istituzioni.

Stati originari: Italia, Francia, Germania, Belgio, Lussemburgo, Paesi Bassi

• 1972: adesione di Gran Bretagna, Irlanda, Danimarca
• 1979: Grecia (entrata nel 1981 in un’auto viveva il regime dei colonnelli che venne meno nel 1975)
• 1985: Spagna e Portogallo > fine del regime di Franco nel 1978, regime di Salazar in Portogallo nel 1974.
• 1995: Austria, Finlandia, Svezia; Norvegia (che poi fa referendum per la ratifica che poi è negativo, oggi non è parte), questi paesi facevano già parte dell’EFTA (European free trade agreement).
• 2003: paesi PECO (paesi Europa centro orientale)
• 2005: due paesi PECO rimasti fuori: Romania e Bulgaria, prima non soddisfacevano i requisiti (soprattutto si trattava di requisiti economici e stato di diritto)
• 2013: Croazia

Natura giuridica del diritto primario dell'unione

Il diritto primario trova la sua fonte direttamente nella volontà degli stati membri che concludono i trattati, la fonte più alta dell’ordinamento giuridico dell’unione. Il resto del diritto viene adottato dalle istituzioni sulla base del diritto primario, questo tipo di diritto si definisce diritto derivato. Il diritto primario è anche parametro di legalità del diritto derivato, non si può avere contrasto > annullamento diritto derivato. Il diritto primario ha natura giuridica di diritto internazionale pattizio, in quanto gli Stati membri restano i padroni dei trattati (Herren Vertragen).

I trattati sono soggetti alle regole della Convenzione di Vienna del 1969, che codifica il DI consuetudinario sulla fonte dei trattati. La Convenzione ha una parte dedicata ai criteri di interpretazione dei trattati (art 31, 32, 33) che dichiarano che l’interpretazione deve essere oggettiva, facendo riferimento alle parole del trattato secondo il senso letterale > dare una interpretazione fondamentale al testo scritto, svalutare tutto quello che non è presente sulla carta, quindi non utilizzare criteri di interpretazione diversi (es. teleologico, funzionale ecc).

Gli Stati quando stipulano un trattato si fanno delle concessioni specifiche e vogliono essere certi di non essersi concessi più di quello che è scritto > regole restrittive nell’interpretazione.

Vangend & Loos: sentenza della CdG del 1963

Riguarda un’azienda di trasporti che importa dalla Germania in Olanda una partita di merci, le autorità doganali olandesi applicano un dazio aumentato rispetto a quello dell’anno prima e pretendono di prelevarlo. Ex art 12 gli stati non potevano introdurre nuovi ostacoli all’importazione e scambi di merci tra Stati membri e non potevano introdurre nuovi dazi o misure di effetto equivalente. L’azienda sostiene che l’effetto dell’aumento del dazio è una misura di scoraggiamento all’importazione > misura equivalente all’imposizione di nuovi dazi. Il governo olandese si difende replicando che il divieto si rivolge agli stati, crea un obbligo per gli stati e dunque divieto può essere fatto valere da un altro tanto membro o dalla commissione, non da un’azienda. Inoltre, fino a quando lo stato olandese non ha dato attuazione al trattato non è vincolato > trattati internazionali valgono solamente per le parti (in questo caso solo gli stati membri e le OI dell’UE). Il giudice tributario olandese non è convinto, fa un rinvio pregiudiziale e sottopone il quesito alla CdG. La corte di Giustizia risponde in modo sconcertante; dice, dopo aver ricordato lo scopo fondamentale della UE (ovvero la creazione di un mercato comune), che il trattato CEE va al di là di un accordo tra gli Stati contraenti. Infatti, il preambolo del trattato, oltre che a menzionare i governi, fa richiamo ai popoli e a organi istituiti con poteri sovrani nei confronti degli stati e dei loro cittadini > l’UE costituisce un ordinamento di nuovo genere nel DI, a favore del quale gli stati hanno rinunciato ai loro poteri sovrani, e l’ordinamento riconosce come soggetti non solo gli stati membri ma anche i cittadini. Quindi il diritto comunitario attribuisce ai singoli anche dei diritti soggettivi che si esplicitano anche come corrispettivo di obblighi da parte degli stati. Quindi se da una parte si ha il divieto di non imporre un dazio, dall’altra parte si ha il diritto dell’azienda di non doversi veder imposto il dazio. Ordinamento di nuovo genere: l’approccio della corte è strettamente funzionale, l’obiettivo è quello di creare un mercato interno dunque assegna diritti e obblighi. Basta indicare l’obbligo e il diritto è sottinteso! Nel nuovo ordinamento il criterio interpretativo non sarà più oggettivo (c’è scritto solo dell’obbligo, non del diritto) ma sarà un criterio teleologico (come le carte costituzionali, in cui si concede diritti fondamentali e si prevede un’interpretazione volta a massimizzare la tutela dei diritti).