Diritto dell'esecuzione penale

Diritto dell'esecuzione penale

Struttura e sistematica della fase

L'evoluzione: il progressivo ampliamento dei contenuti. L'epilogo del processo penale di cognizione è segnato dalla pronuncia definitiva con la quale il giudice, esclusa la sussistenza di un ostacolo in punto di rito, accerta o nega il proprio dovere di punire. Il compiuto accertamento sul tema della colpevolezza, quindi, legittima o esclude l'esercizio del potere punitivo. L'esito, tuttavia, rappresentato nel primo caso dalla condanna, nel secondo dall'assoluzione, non coincide con il punto di arrivo dell’intera vicenda processuale.

La decisione del giudice s'impernia infatti su due poli: l'attività valutativa - il giudizio sul fatto di reato espresso in motivazione - e l'atto di volontà o comando, racchiuso nel dispositivo e dotato di un'innata attitudine ad operare nel mondo esterno. Senza la realizzazione del comando, qualsivoglia giudizio, a prescindere dai contenuti, sarebbe improduttivo di effetti, ridotto a lettera morta e incapace d’incidere nel caso concreto.

D’altro canto, il processo penale girerebbe vuoto, così tradendo la propria vocazione di indispensabile veicolo della potestà punitiva. Diviene quindi necessaria l'apertura di un'ulteriore fase, conseguente a quella della cognizione e destinata a dare concreto corso ai dispositivi contenuti nelle decisioni irrevocabili. Sulla scorta di queste premesse, l'esecuzione penale si configura come l'ultimo segmento del processo comprensivo in primis delle modalità processuali di attuazione dei provvedimenti applicativi di pene e misure di sicurezza emanati in via definitiva dall'autorità giudiziaria.

La definizione non è però esauriente perché, accanto a tale nucleo primigenio di attività se ne affianca oggi un secondo, che include l'insieme delle modalità processuali destinate, non già a tradurre nella realtà, bensì a modificare alla radice i contenuti del titolo sanzionatorio. La duplice articolazione della fase rappresenta una novità dell'attuale assetto. Nell'impianto del codice di rito del 1930 infatti vigeva la regola dell'immodificabilità del comando, in omaggio al principio di rigida intangibilità del giudicato penale - a sua volta espressione tipica dei sistemi autoritari - e alla funzione esclusivamente retributiva e di prevenzione generale all'epoca assegnata alla pena.

Il cambio di passo avviene col parziale superamento di entrambi i presupposti: l'affermarsi dello Stato di diritto spinge a ridimensionare l'intangibilità del giudicato a vantaggio delle istanze di giustizia; mentre la consacrazione nella Carta costituzionale del finalismo rieducativo della pena, determina la necessità di un costante adeguamento del comando sanzionatorio al divenire dell'individuo in esecuzione di pena. Si può in tal senso affermare che l'attuale assetto della fase esecutiva rappresenti il punto di convergenza "dell'evoluzione ideologica che dal secondo dopoguerra in poi ha coinvolto l'intero settore delle scienze criminali" (Dean, p.2).

Della metamorfosi è specchio il codice di rito del 1988, dove il muro pressoché inespugnabile del giudicato, inteso in senso quasi sacrale, si sgretola per lasciar ampio spazio a rimedi contro la decisione iniqua, sulla base di un rinnovato bilanciamento tra il valore di giustizia e l'interesse alla stabilità delle decisioni giudiziali. In parallelo, la fase esecutiva registra gli adattamenti imposti al sistema penitenziario dai precetti costituzionali: la valenza rieducativa pretesa dall’art. 27 comma 3 Cost., unica tra le finalità della pena ad essere riconosciuta sul piano sovraordinato, trova nel momento dell'esecuzione il naturale terreno elettivo.

Si configura così, come ben riconoscono i giudici costituzionali nella storica sentenza del 4 luglio 1974 n. 204, il diritto del condannato ad un "riesame" periodico, finalizzato ad accertare se "l'importo della pena espiata ha o meno adempiuto alla sua finalità rieducativa" e, pertanto, restano o hanno le condizioni che legittimano la rivendicazione punitiva ora è stato sciolto. Sarà la legge del sistema penitenziario del 26 luglio 1975 n. 354 (cui seguiranno altri interventi, tra cui spicca per importanza il l. C.d. Gozzini del 10 ottobre 1986 n. 663) per predisporre quadri e strumenti legislativi atti a tradurre in realtà i precetti costituzionali. Ci sono due veicoli particolari: il trattamento rieducativo dell'autore del reato e l'introduzione di misure alternative alla detenzione. Di qui l'articolato contenuto dell'esecuzione penale, di cui sopra, che dal nucleo tradizionale delle attività funzionali all'esecuzione del comando sanzionatorio, come cristallizzato nella decisione irrevocabile, si allarga all'area inedita dei provvedimenti capaci di estinguere, sostituire e modificare quel medesimo comando.

Incidente sulla sfera della libertà personale, quest'ultima tipologia di decisioni compete all'organo giurisdizionale, sub specie di giudice dell'esecuzione o magistratura di sorveglianza, a seconda che l'intervento manipolativo o estintivo sul titolo, rispettivamente, prescinda oppure si giustifichi con il perseguimento delle finalità assegnate alla pena e alle misure di sicurezza. Tracciate le coordinate sistematiche, si può a tal punto distinguere all'interno dell'esecuzione penale tra procedimento esecutivo, giurisdizione esecutiva in senso stretto e giurisdizione rieducativa.

Il procedimento esecutivo è costituito dalle attività di esecuzione del titolo, che la legge affida al pubblico ministero, disciplinate essenzialmente agli arti. 655-664 c.p.p. Tra queste attività si distinguono per rilevanza l'ordine di esecuzione, disciplinato dall'art. 656 c.p.p., come pure i provvedimenti di computo del pre-sofferto e cumulo delle pene. Attraverso l'ordine di esecuzione il pubblico ministero dà l'avvio alla fase esecutiva e, quindi, esercita l'azione c.d. esecutiva, contraddistinta, al pari dell'azione che il p.m. esercita in sede di cognizione, dai caratteri della doverosità ed ufficiosità.

Il secondo segmento dell’esecuzione penale è la giurisdizione esecutiva in senso stretto, costituita dai provvedimenti del giudice dell'esecuzione funzionali all'attuazione del comando sanzionatorio e alla modifica del suo contenuto per scopi diversi da quelli riconducibili alla finalità rieducativa della pena. Questo insieme di attività trova gran parte della sua disciplina agli artt. 665-676 c.p.p.

Il terzo segmento dell'esecuzione penale è la giurisdizione rieducativa, costituita dai provvedimenti della magistratura di sorveglianza che modificano, sostituiscono o estinguono il comando sanzionatorio per il perseguimento delle finalità rieducative della pena ovvero intervengono a tutela dei diritti dei detenuti lesi dall'illegittimo operato dell'amministrazione penitenziaria.

La natura della fase

Da sottolineare che i giudici di sorveglianza – articolati nell'ufficio monocratico del magistrato e in quello collegiale del tribunale - sono organi giudiziari ad hoc, a differenza del giudice dell'esecuzione, che è invece, di regola, lo stesso giudice che ha emesso il provvedimento da eseguire. Fra i principali provvedimenti emessi in questo ambito, spiccano la concessione e la revoca delle misure alternative alla detenzione, l'applicazione e la revoca delle misure di sicurezza e le decisioni sui reclami presentati dalle persone ristrette negli istituti penitenziari avverso i provvedimenti contra legem adottati dall'Amministrazione penitenziaria.

Chiamati a risolvere tal genere di controversie i giudici della sorveglianza esercitano la peculiare giurisdizione sui diritti, specie confluente in quella rieducativa, ma caratterizzata da un marcato tasso di conflittualità tra le parti che la distingue e connota rispetto al genus di appartenenza. Lo scenario cambia completamente dopo l'avvento della Costituzione repubblicana, che introduce, attraverso una serie di norme e di precetti, un'autentica riserva di giurisdizione in materia di libertà personale, materia per l'appunto sulla quale incide l'attività dell'esecuzione.

È la cornice costituzionale a dettare i requisiti fondamentali che devono caratterizzare le procedure aventi ad oggetto la libertà della persona. Questo significa che l'attività di esecuzione perché sia rispettato il dettato costituzionale deve svolgersi attraverso una serie di garanzie giurisdizionali minime. È per questo che possiamo considerare oramai superato il problema circa la natura della fase esecutiva: nell'attuale assetto normativo la fase non può che avere una natura giurisdizionale.

Bisogna inoltre considerare l'arricchimento dei compiti della fase esecutiva derivante dall'avvento del principio di rieducazione della pena che ha fatto sì che l'esecuzione accogliesse i provvedimenti destinati a modificare, sostituire o estinguere la sanzione penale. Si incide in tal modo sulla sfera della libertà personale, sicché simili misure non potevano che essere emanate con le forme della giurisdizione, in linea col precetto nulla poena sine iudicio, desumibile dall'art. 25 comma 2 Cost. Bisogna insomma che i provvedimenti in discorso fossero emanati all’interno di una procedura che sia caratterizzata dai connotati minimi di giurisdizionalità.

Il processo penale bifasico: varianti, vantaggi e criticità

Il modello di giurisdizione esecutivo: il giudizio sull’uomo. Ma quale tipo di giurisdizione deve esercitarsi nella fase di esecuzione? Con specifico riferimento alla giurisdizione rieducativa, una autorevole dottrina della metà degli anni '80 sottolineò che questo tipo di iurisdictio presentasse tratti peculiari rispetto a quella di cognizione. Due in particolare le caratteristiche distintive: un inevitabile allargamento delle maglie del principio di legalità e tassatività, derivante dal fatto che i criteri sui quali il magistrato di sorveglianza fonda il suo giudizio ai fini dell'adozione di una misura rieducativa non possono essere rigidamente prefissati; concetti come “grave comportamento”, “cessata pericolosità”, “buona condotta”, “avvenuto ravvedimento”, sono parametri che per loro natura implicano una valutazione aperta a spazi di discrezionalità.

Altra specificità è l'assenza della struttura triadica tipica del processo di cognizione, formata da pubblico ministero e imputato che si fronteggiano e contrappongono dinanzi ad un giudice terzo e imparziale. Questo assetto non può riproporsi nella fase di esecuzione, dove manca un autentico conflitto di interessi tra il condannato e pubblico ministero, posto che l'ufficio del pubblico ministero persegue un obiettivo di reinserimento sociale del condannato e il giudice assume le vesti di difensore della funzione rieducativa. Simili specificità sono consone all'ispirazione di fondo della giurisdizione rieducativa che rappresenta un modello processuale di giudizio sull'uomo, che si contrappone e diversifica dal processo sul fatto destinato a svolgersi nella fase di cognizione.

Questa costruzione della fase esecutiva si espone alle critiche di parte della dottrina, che ne denuncia i risvolti inquisitori, anticognitivi e autoritari. Così la circostanza che nella giurisdizione rieducativa l'oggetto della valutazione giudiziaria non è più il fatto delittuoso ma sulla persona si riflette sulla stessa qualità del giudizio, che finisce per vertere sull'analisi dell'anima, sull'osservazione psicosomatica del reo e quindi sul tipo di delinquente anziché sul tipo di delitto.

Quindi l'attività giudiziaria non accerta fatti in pubblico contraddittorio ma valuta e giudica direttamente l'interiorità della persona e questo fa sì che il tema del giudizio non sia una ipotesi empirica di ricostruzione dei fatti, verificabile e controllabile, come accade nella fase di cognizione ma la cessata pericolosità, la buona condotta, l'avvenuto ravvedimento o altre analoghe valutazioni per loro natura inverificabili. Queste obiezioni sono condivisibili ma fisiologiche e inevitabili perché implicate dalla finalità rieducativa della pena.

Sovrapposizioni tra fasi e l'applicazione dei canoni accusatori e del giusto processo

Non stupisce quindi che in quegli anni la giurisdizione esecutiva assumesse tratti profondamente diversi rispetto alla giurisdizione cognitiva, configurando un modello di giurisdizione penale in cui si attenuavano le garanzie del contraddittorio e della terzietà del giudice. Questa costruzione sistematica, basata su due modelli processuali contrapposti benché ambedue rientranti nell'alveo della giurisdizione, entra in crisi con l'approvazione del codice di procedura. La legge delega per l'emanazione del nuovo codice (16 febbraio 1987 n. 81) richiedeva infatti non soltanto l'introduzione di garanzie giurisdizionali nella fase dell'esecuzione (direttiva 96), ma anche il coordinamento dei procedimenti di esecuzione e sorveglianza con i principi generali della legge delega (direttiva 98), nonché l'adeguamento di tutti gli istituti processuali ai principi e criteri innanzi enunciati (tra cui la partecipazione dell'accusa e della difesa su basi di parità in uno stato e grado del procedimento: direttiva 104).

Si è così progressivamente affermata l'opinione che la giurisdizione esecutiva nel suo complesso dovesse assumere tendenzialmente le medesime forme della giurisdizione cognitiva, ricalcando in particolare lo schema triadico tipico della tradizione accusatoria. Di cui l'individuazione di nuove regole minime per la giurisdizione esecutiva destinate ad avvicinare i due modelli:

• Intervento del giudice ordinario in posizione di terzietà
• Diritto alla difesa tecnica e all'autodifesa
• Diritto al contraddittorio
• Motivazione e ricorribilità per Cassazione dei provvedimenti giudiziari

Il processo di assimilazione delle due forme di ius dicere si è accentuato con l’introduzione del giusto processo all’art. 111 C. Secondo una diffusa opinione la giurisdizione esecutiva dovrebbe oggi esibire tutti i connotati della giurisdizione penale ivi delineati: in particolare contraddittorio, parità delle armi, terzietà e imparzialità del giudice, congruità del termine per preparare la difesa, e così via. Le due giurisdizioni tendono poi a sovrapporsi per un'altra decisiva ragione concernente il contenuto dei provvedimenti adottati nell'una e nell'altra fase. La giurisdizione cognitiva tende oggi a recepire contenuti che un tempo erano caratteristici della giurisdizione esecutiva e viceversa.

Il fenomeno è evidente sul terreno della commisurazione della pena: per un verso la Corte costituzionale con la sentenza numero 313 del 1990 ha affermato che il giudice della cognizione deve commisurare la pena tenendo conto anche delle esigenze di risocializzazione del reo. Per svolgere adeguatamente questi compiti anche il processo di cognizione dovrebbe pertanto concentrarsi sulla persona oltre che sul fatto. D'altro canto, anche le misure alternative alla detenzione hanno col tempo mutato fisionomia. Si sono infatti moltiplicate l'ipotesi di misure alternative applicate ab initio cioè immediatamente dopo la chiusura del processo di cognizione a soggetti che si trovano ancora in stato di libertà.

Ciò ha generato un singolare effetto: nella maggioranza dei casi la pena detentiva irrogata dal giudice della cognizione svanisce nel nulla senza essere stata eseguita neppure minima parte, superata e travolta dalle decisioni del tribunale di sorveglianza, chiamato compiere “la vera commisurazione della pena". Alimenta inoltre il fenomeno la crescita delle competenze del giudice dell'esecuzione, chiamato oggi ad adottare provvedimenti un tempo riservati al giudice della cognizione: esempio valutare la sussistenza del medesimo disegno criminoso ex art. 671 c.p.p. Ne dovrebbe discendere l'applicazione alla fase esecutiva di tutti i caratteri giurisdizionali tipici della cognizione, specie il contraddittorio e la terzietà del giudice.

Ma l'operazione non è semplice: resta infatti l'incompatibilità ontologica fra il giudizio sulla persona che forma oggetto della giurisdizione rieducativa e la struttura contenziosa che è caratteristica del processo di cognizione. La sensazione è che la portata generale del giusto processo - estensibile in quanto tale a qualsivoglia giurisdizione - abbia provocato una crisi di identità della fase esecutiva non facilmente risolvibile.

Le persistenti criticità: la ricerca di un appagante modello processuale

Può dirsi che la giurisdizionalizzazione della fase esecutiva sia stata attuata solo in parte dal legislatore del 1988. Quanto al procedimento esecutivo e alla giurisdizione esecutiva in senso stretto, il codice di rito continua ad attribuire al pubblico ministero la facoltà di compiere autonomamente, senza intervento del giudice, attività che incidono direttamente sulla libertà personale del condannato, come ad esempio quella consistente nell'emanazione dell'ordine di esecuzione (art. 656). Tale scelta viene tradizionalmente giustificata argomentando che nell'emanazione di questo atto non vi sarebbe spazio per l'uso di poteri discrezionali, mentre così non è perché molto spesso l'emanazione dell'ordine di esecuzione comporta scelte connotate da ampi margini di discrezionalità tecnica.