Diritto delle organizzazioni internazionali - Appunti

Le organizzazioni internazionali: unioni di stati istituzionali

Le organizzazioni internazionali non sono altro che unioni di Stati di tipo istituzionale. Ciò significa che più Stati, attraverso un accordo, decidono di creare un ente internazionale e individuano quelle che sono le istituzioni, gli organi, che saranno preposti alla persecuzione degli obiettivi per i quali quell’organizzazione è stata istituita.

Unioni storiche tra stati

La prassi delle unioni tra Stati non è nuova, ma esiste da moltissimo tempo: in passato esistevano le unioni reali e le unioni personali. La prima si realizzava con l’unione di due Stati sotto la guida di uno stesso sovrano che poneva in essere degli atti che avevano valenza simultanea per entrambi gli Stati. La seconda si realizza con la sottoposizione di due Stati sotto la guida di un medesimo sovrano, il quale pone in essere degli atti differenti a seconda dello Stato per cui agisce. Si tratta in tutti e due i casi di unioni semplici, dove sì alla base c’era, come nel caso di unione personale, un accordo, ma non c’era la creazione di apposite strutture istituzionali.

Unioni istituzionali

Nelle unioni istituzionali, invece, si ha un patto di unione con il quale si decide di cooperare tramite la creazione di un ente, ma la cooperazione non avviene tramite gli organi dei singoli Stati di cui esso si compone, ma tramite un apparato istituzionale ad hoc che viene creato specificamente per avviare questo processo di collaborazione.

Le prime unioni di Stati di tipo istituzionale, che costituiscono una forma embrionale delle attuali organizzazioni internazionali, si sono avute all’inizio dell’Ottocento con le cosiddette commissioni fluviali: gli Stati si resero conto che la navigazione di questi fiumi internazionali poteva essere meglio gestita tramite l’istituzione di appositi uffici.

La Società delle Nazioni

La prima grande organizzazione internazionale, che meglio si avvicina alle strutture attuali, è stata la Società delle Nazioni. Essa è stata istituita nel 1919 con un apposito trattato che prendeva il nome di «Patto della Società delle Nazioni». Questo patto viene annesso ai vari trattati di pace che vengono stipulati all’indomani della Prima Guerra mondiale ed entra in vigore nel 1920.

La Società delle Nazioni è stata la prima organizzazione a vocazione universale e trae origine dai cosiddetti «quattordici punti» che furono elaborati dal presidente americano Wilson nel 1918, coi quali intendeva stabilire il “nuovo ordine” internazionale. In uno di questi punti, precisamente l’ultimo, si faceva riferimento alla necessità di istituire un ente che si occupasse della sicurezza collettiva.

La persecuzione di questo obiettivo da parte della Società delle Nazioni si basava su una serie di pilastri: la politica del disarmo; la soluzione pacifica delle controversie tra gli Stati. Il patto della Società delle Nazioni conteneva specifici obblighi per gli Stati contraenti: garantire e rispettare l’integrità territoriale degli Stati; obbligo di non ricorrere alla guerra come strumento di soluzione delle controversie internazionali, anche se questo divieto non era sancito in termini assoluti, poiché ad essa si poteva far ricorso in determinate circostanze, in particolare quando gli Stati non fossero stati in grado di risolvere la controversia con la procedura arbitrale o giudiziale.

Per avere il divieto assoluto della guerra bisognerà attendere la Carta delle Nazioni Unite, che ammette un’unica eccezione a questo divieto generale, contenuta nell’art. 51, laddove si fa riferimento alla legittima difesa: quando uno Stato abbia subìto un attacco armato, che deve essere già sferrato, non menzionando la legittima difesa preventiva, ancorché molti Stati abbiano cercato di appellarsi a questo concetto.

A fronte di questi obblighi, il Patto della Società delle Nazioni prevedeva anche delle sanzioni da comminare a quegli Stati che avessero violato le disposizioni in esso contenute. Erano sanzioni di tipo economico, ma anche militare, anche se il regime sanzionatorio ha funzionato poco e male: alle sanzioni economiche si è fatto ricorso in rarissimi casi.

Struttura istituzionale della Società delle Nazioni

La struttura istituzionale di questa organizzazione era tripartita:

• Un organo assembleare, l’Assemblea della Società delle Nazioni, dove ogni Stato aveva la possibilità di inviare tre delegati, ma il voto era unico;
• Un organo a composizione ristretta, il Consiglio della Società delle Nazioni, formato da nove membri, alcuni dei quali permanenti. Tra i membri permanenti c’era l’Italia, il Giappone, la Francia, il Regno Unito;
• Un Segretariato che aveva funzioni per lo più di tipo amministrativo.

La Società delle Nazioni ha funzionato poco e gli elementi di debolezza che si possono rinvenire sono diversi: primo il fatto che gli Stati Uniti non hanno mai ratificato il patto della Società delle Nazioni; secondo il fatto che il patto non vietasse in termini assoluti il ricorso all’uso della forza, lasciando quindi ancora un ampio margine di libertà agli Stati.

L’apice del malfunzionamento di questa organizzazione è stato raggiunto in relazione alla crisi etiopica, quando la Società delle Nazioni è intervenuta in ritardo con una serie di sanzioni economiche nei confronti dell’Italia, la quale ha emanato ugualmente un decreto di annessione dell’Etiopia, e la Società non ha fatto altro che decidere di abolire il regime sanzionatorio mediante un’apposita sanzione. Il processo di annessione è stato favorito dal fatto che l’attenzione della Società delle Nazioni era rivolta alla denuncia da parte della Germania dei trattati di Locarno, stipulati tra Francia, Belgio, Italia e Germania, che prevedevano un patto di non aggressione tra di loro.

L’Assemblea della Società delle Nazioni non si è più riunita per tutto il periodo della Seconda Guerra Mondiale. L’ultima convocazione dell’Assemblea si è avuta solo per sciogliere definitivamente questa organizzazione internazionale. Ad ogni modo si ricorda la Società delle Nazioni, con i limiti che l’hanno caratterizzata, perché è stata la prima organizzazione internazionale a vocazione universale con competenze anche piuttosto ampie.

La Corte Permanente di Giustizia Internazionale

Quando la Società delle Nazioni espletava le proprie funzioni operava anche un organo giurisdizionale, la Corte Permanente di Giustizia Internazionale, che non era una vera e propria istituzione della Società delle Nazioni, ma aveva un rapporto di collegamento con l’Assemblea, la quale poteva nominare i giudici di questa Corte. Essa svolgeva, sostanzialmente, le stesse funzioni che oggi svolge la Corte Internazionale di Giustizia, avendo una funzione contenziosa ed una consultiva: poteva emanare delle sentenze e dei pareri.

L'Organizzazione Internazionale del Lavoro (OIL)

Nello stesso periodo storico, accanto alla Società delle Nazioni, nasce un’altra organizzazione internazionale: l’Organizzazione Internazionale del Lavoro (OIL). Essa esiste tutt’ora ed è stata creata nel 1919. All’incirca ci sono, ad oggi, centottantatré Stati membri ed è stata la prima organizzazione internazionale ad avere lo status di istituto specializzato presso le Nazioni Unite.

L’OIL si occupa del profilo specifico della tutela dei lavoratori attraverso l’adozione di norme internazionali che possono essere contenute o in raccomandazioni, i cosiddetti atti di soft law, cioè privi di efficacia vincolante nei confronti degli Stati, oppure in Convenzioni internazionali, le quali sono vincolanti nei confronti dei loro destinatari. Ovviamente in questo ambito opera il principio di volontarietà, per cui le Convenzioni sono obbligatorie per quegli Stati che liberamente hanno deciso di entrare a farne parte.

Struttura istituzionale dell'OIL

L’OIL ha adottato delle convenzioni sulla tutela della maternità, sulla tutela dei lavoratori in agricoltura, ed è stata la prima organizzazione internazionale a dettare una disciplina specifica in materia di lavoro minorile e ad individuare l’età minima per l’accesso del minore al mondo del lavoro. C’è da sottolineare che la definizione di minore nel diritto internazionale è del tutto particolare, in quanto la Convenzione sui diritti del bambino del 1989 considera minori tutti coloro che non hanno compiuto il diciottesimo anno d’età. All’incirca oggi ci sono centoottantotto convenzioni internazionali promosse dall’OIL, che una volta adottate vengono poi sottoposte all’attenzione degli Stati, i quali sono liberi di decidere se accettarle, attraverso lo strumento della ratifica, oppure no.

La struttura istituzionale di questa organizzazione internazionale è tripartita:

• La Conferenza Internazionale del Lavoro, che è l’organo assembleare, dove si possono inviare quattro rappresentanti con facoltà di voto disgiunto per ognuno. Questo organo ha delle competenze ben specifiche, occupandosi dell’approvazione del bilancio dell’organizzazione e dell’approvazione delle raccomandazioni e delle convenzioni internazionali;
• Il Consiglio d’Amministrazione è un organo a composizione ristretta, per la precisione cinquantasei membri nominati dalla Conferenza Internazionale del Lavoro. Esso prepara il bilancio che sarà poi votato dalla Conferenza;
• L’Ufficio Internazionale del Lavoro (BIT, Bureau International du Travail) che è l’organo amministrativo sotto la guida di un direttore generale nominato dal Consiglio di Amministrazione. C’è stato un emendamento approvato, ma non ancora in vigore, secondo cui alla nomina del direttore generale debba partecipare anche la Conferenza. L’Ufficio funge da depositario delle adesioni che possono esserci alle convenzioni internazionali e riceve le eventuali notifiche di recesso, atto mediante cui gli Stati possono decidere di sciogliersi dagli obblighi previsti da un trattato internazionale.

Lo sviluppo delle organizzazioni internazionali dopo la Seconda Guerra Mondiale

L’impulso alla nascita delle organizzazioni internazionali, dopo questi due grandi enti, si è avuto dopo la Seconda Guerra Mondiale, cioè nel momento in cui nasce l’Onu e nascono tutta una serie di organizzazioni internazionali con competenze settoriali, come per esempio il Fondo Monetario Internazionale, la Banca Mondiale, l’Organizzazione Mondiale della Sanità, etc., che andranno poi a confluire nella categoria degli istituti specializzati delle Nazioni Unite.

Anche a livello regionale nascono enti nazionali che coinvolgono soltanto Paesi appartenenti a determinate aree geografiche, per questo si parla di organizzazioni di tipo regionale, a differenza delle organizzazioni universali dove non c’è un limite alla membership.

Nel continente americano nasce l’OSA, l’Organizzazione degli Stati Americani con il trattato di Bogotà; nel ‘63 ad Addis Abeba nasce l’Organizzazione per l’Unità Africana che nel 2000 diventa Unione Africana; nasce la Lega Araba, nello stesso periodo in cui si formano le Nazioni Unite, che ha delle competenze anche riguardo alla soluzione delle controversie; in ambito europeo nasce il Consiglio d’Europa nel 1949, un’organizzazione internazionale a vocazione politica: l’obiettivo fondamentale è la tutela dei diritti umani, ma si muove anche in ambiti diversi. Con la nascita della CECA, Comunità Economica del Carbone e dell’Acciaio e con i trattati comunitari del 1957 si pongono le basi per la creazione dell’odierna Unione Europea.

Enti intergovernativi e organizzazioni non governative

Importante è tenere separato il concetto di ente intergovernativo dalla nozione di organizzazioni non governative. I primi vengono istituiti dagli Stati, attraverso un accordo internazionale, mentre i secondi sono delle associazioni tra persone fisiche o persone giuridiche. Le differenze sostanziali sono: la mancanza di un trattato per l’istituzione delle organizzazioni non governative; le organizzazioni internazionali possono essere soggetti dell’ordinamento internazionale, mentre le organizzazioni non governative non possono mai esserlo. Ciò non significa che sono privi di personalità giuridica, ma essa è di diritto interno, ossia dell’ordinamento in cui queste organizzazioni hanno la loro sede legale. Esempio di ONG è Amnesty International, che per quanto svolga attività di rilievo non ha soggettività sul piano internazionale.

Queste organizzazioni svolgono funzioni di rilievo poiché partecipano anch’esse alla vita di relazione internazionale, in particolare esse hanno un collegamento speciale con le organizzazioni intergovernative, poiché talvolta esse riservano alle ONG uno status specifico, avvalendosi della loro collaborazione nell’espletamento delle loro attività.

Un ruolo di particolare rilievo è assunto per ciò che attiene agli accordi riguardanti la tutela dei diritti umani, laddove le ONG possono vigilare sull’applicazione delle norme internazionali. Nel sistema del Consiglio d’Europa esiste la Carta Sociale Europea, adottata a Torino nel 1961, e rivista nel 1996, ed è un trattato che si occupa di disciplinare i cosiddetti diritti sociali. Questa Carta lascia molto margine di discrezionalità agli Stati, ma è stata integrata da un Protocollo facoltativo che prevede, come meccanismo di controllo, il cosiddetto meccanismo basato sui reclami collettivi. Questi possono essere presentati da organizzazioni internazionali di lavoratori o di datori di lavoro, nonché da ONG che operano a livello nazionale; sarà poi l’organo di controllo che provvederà a verificare se lo Stato abbia o meno violato i contenuti della Carta.

La Carta delle Nazioni Unite, all’art. 71, prevede che l’ECOSOC, ossia il Consiglio Economico e Sociale, possa avvalersi della collaborazione delle ONG per lo svolgimento delle proprie attività. All’interno delle Nazioni Unite esistono degli status differenziati per le organizzazioni non governative: status generale, che riguarda quelle ONG che hanno una competenza molto ampia e riescono a coprire quasi tutto l’ambito di attività svolto dall’ECOSOC; status speciale, riguardante quelle organizzazioni con ambito di azione limitato; il cosiddetto roster, dove le ONG vengono inserite in una lista e occasionalmente offrono la loro collaborazione all’ECOSOC. Ad oggi ci sono all’incirca tremila organizzazioni presso le Nazioni Unite; esse sono tenute periodicamente ad elaborare dei rapporti che sono analizzati da un organo ausiliario dell’ECOSOC, il quale provvede oltre che ad autorizzare l’immissione nelle liste succitate, anche ad applicare un regime sanzionatorio nei confronti delle ONG, essendo prevista anche la sospensione dello status presso l’Onu.

Accordo istitutivo delle organizzazioni internazionali

Le organizzazioni internazionali nascono in virtù di un trattato internazionale, il quale può assumere diverse denominazioni (Patto, Statuto, Trattato), ma la natura giuridica non varia. Questo tipo di trattato internazionale presenta delle peculiarità che lo distinguono dai comuni accordi internazionali:

• Vengono generalmente adottati per un periodo di tempo indeterminato. È difficile trovare un trattato con cui si istituisce un’organizzazione internazionale in cui gli Stati abbiano apposto un termine finale. Uno dei casi è per esempio il trattato istitutivo della CECA, la quale era stata istituita per cinquant’anni e raggiunto questo termine si è poi estinta. L’indeterminatezza temporale è dovuta al fatto che determinati scopi che un’organizzazione internazionale intende perseguire difficilmente possono essere contenuti in un arco temporale ben definito (es. il fine del mantenimento della pace). Per cui molto dipende dal tipo di competenze che l’organizzazione è chiamata a espletare;
• Gli Stati non possono formulare delle riserve qualora dovessero decidere di entrare a far parte di una determinata organizzazione internazionale. La riserva è un atto unilaterale, una manifestazione di volontà posta in essere da uno Stato, con cui decide di non volersi vincolare a particolari norme contenute in un accordo. L’istituto della riserva ha la ratio di favorire la partecipazione degli Stati a trattati internazionali, ovviamente multilaterali. Questa prerogativa è applicabile anche laddove ciò non sia previsto dal trattato, con l’unico limite che la riserva sia compatibile con l’oggetto e lo scopo del trattato stesso. Ciò è comunque impossibile per gli accordi istitutivi: sarebbe impensabile l’apposizione di una riserva per la clausola della Carta Onu che prevede il diritto di veto per i membri permanenti;
• Si ha la possibilità di apporre degli emendamenti, essendo evidente la necessità per gli accordi istitutivi di subìre delle modifiche in relazione anche alle nuove esigenze che possono subentrare nel corso dell’attività dell’organizzazione. Il principio di carattere generale prevede che per apporre degli emendamenti ad un accordo internazionale ci sia bisogno del consenso di tutti gli Stati membri. È evidente che difficilmente questo principio potrebbe essere traslato agli accordi istitutivi, motivo per cui esso viene temperato perché altrimenti l’organizzazione internazionale sarebbe impossibilitata ad apportare emendamenti. Questo problema risulta ancor più evidente laddove ci si trovi di fronte ad una organizzazione a vocazione universale, composta quindi da tantissimi Stati. In generale, quindi, qualora si intenda modificare un accordo istitutivo, in deroga a questo principio di carattere generale, si applicherà la cosiddetta regola della maggioranza: la maggioranza adotta degli emendamenti che può produrre effetti erga omnes;
• L’attribuzione di un determinato valore alle norme contenute nell’accordo. Questa caratteristica non è presente in tutti gli accordi istitutivi, ma è limitata alla Carta delle Nazioni Unite.