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menzionando la legittima difesa preventiva, ancorché molti Stati hanno cercato di

appellarsi a questo concetto.

A fronte di questi obblighi, il Patto della Società delle Nazioni prevedeva anche delle

sanzioni da comminare a quegli Stati che avessero violato le disposizioni in esso

contenute. Erano sanzioni di tipo economico, ma anche militare, anche se il regime

sanzionatorio ha funzionato poco e male: alle sanzioni economiche si è fatto ricorso in

rarissimi casi.

La struttura istituzionale di questa organizzazione era tripartita:

− Un organo assembleare, l’Assemblea della Società delle Nazioni, dove ogni

Stato aveva la possibilità di inviare tre delegati, ma il voto era unico;

− Un organo a composizione ristretta, il Consiglio della Società delle Nazioni,

formato da nove membri, alcuni dei quali permanenti. Tra i membri

permanenti c’era l’Italia, il Giappone, la Francia, il Regno Unito;

− Un Segretariato che aveva funzioni per lo più di tipo amministrativo.

La Società delle Nazioni ha funzionato poco e gli elementi di debolezza che si

possono rinvenire sono diversi: primo il fatto che gli Stati Uniti non hanno mai ratificato il

patto della Società delle Nazioni; secondo il fatto che il patto non vietasse in termini

assoluti il ricorso all’uso della forza, lasciando quindi ancora un ampio margine di libertà

agli Stati. L’apice del malfunzionamento di questa organizzazione è stato raggiunto in

relazione alla crisi etiopica, quando la Società delle Nazioni è intervenuta in ritardo con

una serie di sanzioni economiche nei confronti dell’Italia, la quale ha emanato ugualmente

un decreto di annessione dell’Etiopia, e la Società non ha fatto altro che decidere di abolire

il regime sanzionatorio mediante un’apposita sanzione. Il processo di annessione è stato

favorito dal fatto che l’attenzione della Società delle Nazioni era rivolta alla denuncia da

parte della Germania dei trattati di Locarno, stipulati tra Francia, Belgio, Italia e Germania,

che prevedevano un patto di non aggressione tra di loro.

L’Assemblea della Società delle Nazioni non si è più riunita per tutto il periodo della

Seconda Guerra Mondiale. L’ultima convocazione dell’Assemblea si è avuta solo per

sciogliere definitivamente questa organizzazione internazionale.

Ad ogni modo si ricorda la Società delle Nazioni, con i limiti che l’hanno

caratterizzata, perché è stata la prima organizzazione internazionale a vocazione

universale con competenze anche piuttosto ampie.

Quando la Società delle Nazioni espletava le proprie funzioni operava anche un

organo giurisdizionale, la Corte Permanente di Giustizia Internazionale, che non era una

vera e propria istituzione della Società delle Nazioni, ma aveva un rapporto di

collegamento con l’Assemblea, la quale poteva nominare i giudici di questa Corte. Essa

svolgeva, sostanzialmente, le stesse funzioni che oggi svolge la Corte Internazionale di

Giustizia, avendo una funzione contenziosa ed una consultiva: poteva emanare delle

sentenze e dei pareri.

Nello stesso periodo storico, accanto alla Società delle Nazioni, nasce un’altra

organizzazione internazionale: l’Organizzazione Internazionale del Lavoro (OIL). Essa

2 esiste tutt’ora ed è stata creata nel 1919. All’incirca ci sono, ad oggi, centottantatre Stati

membri ed è stata la prima organizzazione internazionale ad avere lo status di istituto

specializzato presso le Nazioni Unite. L’OIL si occupa del profilo specifico della tutela dei

lavoratori attraverso l’adozione di norme internazionali che possono essere contenute o in

raccomandazioni, i cosiddetti atti di soft law, cioè privi di efficacia vincolante nei confronti

degli Stati, oppure in Convenzioni internazionali, le quali sono vincolanti nei confronti dei

loro destinatari. Ovviamente in questo ambito opera il principio di volontarietà, per cui le

Convenzioni sono obbligatorie per quegli Stati che liberamente hanno deciso di entrare a

farne parte.

L’OIL ha adottato delle convenzioni sulla tutela della maternità, sulla tutela dei

lavoratori in agricoltura, ed è stata la prima organizzazione internazionale a dettare una

disciplina specifica in materia di lavoro minorile e ad individuare l’età minima per

l’accesso del minore al mondo del lavoro. C’è da sottolineare che la definizione di minore

nel diritto internazionale è del tutto particolare, in quanto la Convenzione sui diritti del

bambino del 1989 considera minori tutti coloro che non hanno compiuto il diciottesimo

anno d’età. All’incirca oggi ci sono centoottantotto convenzioni internazionali promosse

dall’OIL, che una volta adottate vengono poi sottoposte all’attenzione degli Stati, i quali

sono liberi di decidere se accettarle, attraverso lo strumento della ratifica, oppure no.

La struttura istituzionale di questa organizzazione internazionale è tripartita:

− La Conferenza Internazionale del Lavoro, che è l’organo assembleare, dove si

possono inviare quattro rappresentanti con facoltà di voto disgiunto per

ognuno. Questo organo ha delle competenze ben specifiche, occupandosi

dell’approvazione del bilancio dell’organizzazione e dell’approvazione delle

raccomandazioni e delle convenzioni internazionali;

− Il Consiglio d’Amministrazione è un organo a composizione ristretta, per la

precisione cinquantasei membri nominati dalla Conferenza Internazionale del

Lavoro. Esso prepara il bilancio che sarà poi votato dalla Conferenza;

− L’Ufficio Internazionale del Lavoro (BIT, Bureau International du Travail) che

è l’organo amministrativo sotto la guida di un direttore generale nominato dal

Consiglio di Amministrazione. C’è stato un emendamento approvato, ma non

ancora in vigore, secondo cui alla nomina del direttore generale debba

partecipare anche la Conferenza. L’Ufficio funge da depositario delle adesioni

che possono esserci alle convenzioni internazionali e riceve le eventuali

notifiche di recesso, atto mediante cui gli Stati possono decidere di sciogliersi

dagli obblighi previsti da un trattato internazionale.

L’impulso alla nascita delle organizzazioni internazionali, dopo questi due grandi

enti, si è avuto dopo la Seconda Guerra Mondiale, cioè nel momento in cui nasce l’Onu e

nascono tutta una serie di organizzazioni internazionali con competenze settoriali, come

per esempio il Fondo Monetario Internazionale, la Banca Mondiale, l’Organizzazione

Mondiale della Sanità, etc., che andranno poi a confluire nella categoria degli istituti

specializzati delle Nazioni Unite. 3

Anche a livello regionale nascono enti nazionali che coinvolgono soltanto Paesi

appartenenti a determinate aree geografiche, per questo si parla di organizzazioni di tipo

regionale, a differenza delle organizzazioni universali dove non c’è un limite alla

membership. Nel continente americano nasce l’OSA, l’Organizzazione degli Stati

Americani con il trattato di Bogotà; nel ’63 ad Addis Abeba nasce l’Organizzazione per

l’Unità Africana che nel 2000 diventa Unione Africana; nasce la Lega Araba, nello stesso

periodo in cui si formano le Nazioni Unite, che ha delle competenze anche riguardo alla

soluzione delle controversie; in ambito europeo nasce il Consiglio d’Europa nel 1949,

un’organizzazione internazionale a vocazione politica: l’obiettivo fondamentale è la tutela

dei diritti umani, ma si muove anche in ambiti diversi. Con la nascita della CECA,

Comunità Economica del Carbone e dell’Acciaio e con i trattati comunitari del 1957 si

pongono le basi per la creazione dell’odierna Unione Europea.

Importante è tenere separato il concetto di ente intergovernativo dalla nozione di

organizzazioni non governative. I primi vengono istituiti dagli Stati, attraverso un accordo

internazionale, mentre i secondi sono delle associazioni tra persone fisiche o persone

giuridiche. Le differenze sostanziali sono: la mancanza di un trattato per l’istituzione delle

organizzazioni non governative; le organizzazioni internazionali possono essere soggetti

dell’ordinamento internazionale, mentre le organizzazioni non governative non possono

mai esserlo. Ciò non significa che sono privi di personalità giuridica, ma essa è di diritto

interno, ossia dell’ordinamento in cui queste organizzazioni hanno la loro sede legale.

Esempio di ONG è Amnesty International, che per quanto svolga attività di rilievo non ha

soggettività sul piano internazionale.

Queste organizzazioni svolgono funzioni di rilievo poiché partecipano anch’esse alla

vita di relazione internazionale, in particolare esse hanno un collegamento speciale con le

organizzazioni intergovernative, poiché talvolta esse riservano alle ONG uno status

specifico, avvalendosi della loro collaborazione nell’espletamento delle loro attività.

Un ruolo di particolare rilievo è assunto per ciò che attiene agli accordi riguardanti la

tutela dei diritti umani, laddove le ONG possono vigilare sull’applicazione delle norme

internazionali.

Nel sistema del Consiglio d’Europa esiste la Carta Sociale Europea, adottata a Torino

nel 1961, e rivista nel 1996, ed è un trattato che si occupa di disciplinare i cosiddetti diritti

sociali. Questa Carta lascia molto margine di discrezionalità agli Stati, ma è stata integrata

da un Protocollo facoltativo che prevede, come meccanismo di controllo, il cosiddetto

meccanismo basato sui reclami collettivi. Questi possono essere presentati da

organizzazioni internazionali di lavoratori o di datori di lavoro, nonché da ONG che

operano a livello nazionale; sarà poi l’organo di controllo che provvederà a verificare se lo

Stato abbia o meno violato i contenuti della Carta.

La Carta delle Nazioni Unite, all’art. 71, prevede che l’ECOSOC, ossia il Consiglio

Economico e Sociale, possa avvalersi della collaborazione delle ONG per lo svolgimento

delle proprie attività. All’interno delle Nazioni Unite esistono degli status differenziati per

le organizzazioni non governative: status generale, che riguarda quelle ONG che hanno

4 una competenza molto ampia e riescono a coprire quasi tutto l’ambito di attività svolto

dall’ECOSOC; status speciale, riguardante quelle organizzazioni con ambito di azione

limitato; il cosiddetto roster, dove le ONG vengono inserite in una lista e occasionalmente

offrono la loro collaborazione all’ECOSOC. Ad oggi ci sono all’incirca tremila

organizzazioni presso le Nazioni Unite; esse sono tenute periodicamente ad elaborare dei

rapporti che sono analizzati da un organo ausiliario dell’ECOSOC, il quale provvede oltre

che ad autorizzare l’immissione nelle liste succitate, anche ad applicare un regime

sanzionatorio nei confronti delle ONG, essendo prevista anche la sospensione dello status

presso l’Onu. A I .

CCORDO STITUTIVO

Le organizzazioni internazionali nascono in virtù di un trattato internazionale, il

quale può assumere diverse denominazioni (Patto, Statuto, Trattato), ma la natura

giuridica non varia. Questo tipo di trattato internazionale presenta delle peculiarità che lo

distinguono dai comuni accordi internazionali:

− Vengono generalmente adottati per un periodo di tempo indeterminato. È

difficile trovare un trattato con cui si istituisce un’organizzazione

internazionale in cui gli Stati abbiano apposto un termine finale. Uno dei casi è

per esempio il trattato istitutivo della CECA, la quale era stata istituita per

cinquant’anni e raggiunto questo termine si è poi estinta. L’indeterminatezza

temporale è dovuta al fatto che determinati scopi che un’organizzazione

internazionale intende perseguire difficilmente possono essere contenuti in un

arco temporale ben definito (es. il fine del mantenimento della pace). Per cui

molto dipende dal tipo di competenze che l’organizzazione è chiamata ad

espletare;

− Gli Stati non possono formulare delle riserve qualora dovessero decidere di

entrare a far parte di una determinata organizzazione internazionale. La

riserva è un atto unilaterale, una manifestazione di volontà posta in essere da

uno Stato, con cui decide di non volersi vincolare a particolari norme

contenute in un accordo. L’istituto della riserva ha la di favorire la

ratio

partecipazione degli Stati a trattati internazionali, ovviamente multilaterali.

Questa prerogativa è applicabile anche laddove ciò non sia previsto dal

trattato, con l’unico limite che la riserva sia compatibile con l’oggetto e lo

scopo del trattato stesso. Ciò è comunque impossibile per gli accordi istitutivi:

sarebbe impensabile l’apposizione di una riserva per la clausola della Carta

Onu che prevede il diritto di veto per i membri permanenti;

− Si ha la possibilità di apporre degli emendamenti, essendo evidente la

necessità per gli accordi istitutivi di subìre delle modifiche in relazione anche

alle nuove esigenze che possono subentrare nel corso dell’attività

dell’organizzazione. Il principio di carattere generale prevede che per apporre

degli emendamenti ad un accordo internazionale ci sia bisogno del consenso

di tutti gli Stati membri. È evidente che difficilmente questo principio

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potrebbe essere traslato agli accordi istitutivi, motivo per cui esso viene

temperato perché altrimenti l’organizzazione internazionale sarebbe

impossibilitata ad apportare emendamenti. Questo problema risulta ancor più

evidente laddove ci si trovi di fronte ad una organizzazione a vocazione

universale, composta quindi da tantissimi Stati. In generale, quindi, qualora si

intenda modificare un accordo istitutivo, in deroga a questo principio di

carattere generale, si applicherà la cosiddetta regola della maggioranza: la

maggioranza adotta degli emendamenti che può produrre effetti erga omnes;

− L’attribuzione di un determinato valore alle norme contenute nell’accordo.

Questa caratteristica non è presente in tutti gli accordi istitutivi, ma è limitata

alla Carta delle Nazioni Unite. Questa all’art. 103 contiene una norma che

afferma che le disposizioni contenute nella Carta prevalgono su qualsiasi altra

norma internazionale che vincola uno Stato.

P O .

ERSONALITÀ INTERNAZIONALE DELLE RGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI

Essere soggetto di diritto internazionale significa essere destinatario delle norme

internazionali. I principali soggetti del diritto internazionale sono gli Stati, anzi per lungo

periodo sono stati considerati gli unici destinatari delle norme internazionali. Oggi

l’orientamento è variato, in quanto sicuramente le organizzazioni internazionali sono

soggetti di diritto internazionale, ma anche altri enti, come ad esempio la Santa Sede, o i

partiti insurrezionali, che sono però dotati di soggettività limitata nel tempo.

Non sono soggetti di diritto internazionale: lo SMOM (il Sovrano Ordine Militare dei

Cavalieri di Malta), in quanto non si ritiene che sia un ente autonomo, anzi una sentenza

del tribunale cardinalizio lo definisce come ente dipendente dalla Santa Sede; gli

individui, ancorché ci sono delle posizioni discordanti tra le varie dottrine, in quanto una

corrente ritiene che l’individuo esercita dei diritti previsti in accordi nel momento in cui

questi siano ratificati dal proprio Stato di appartenenza, mentre un’altra corrente ritiene

che gli individui siano destinatari diretti di norme internazionali in virtù di tutti i trattati

sui diritti umani elaborati nel tempo che tra l’altro attribuiscono un potere d’azione a

favore degli individui; non sono soggetti di diritto internazionale le minoranze, o i popoli.

Le organizzazioni internazionali sono soggetti di diritto internazionale, anche se per

lungo tempo una parte della dottrina ha sempre e costantemente negato loro la

soggettività giuridica. Questa dottrina si è sviluppata negli anni ’60. Il prof. Morelli amava

parlare di personificazione verso l’interno delle organizzazioni internazionali, quindi nei

confronti degli Stati membri, e personificazione verso l’esterno, cioè nei rapporti con gli

Stati terzi. I diritti ed obblighi venivano praticamente attribuiti alle organizzazioni solo per

comodità, poiché esse avrebbero dovuto semplicemente facilitare la cooperazione tra gli

Stati, per cui gli organi agivano sostanzialmente come organi comuni agli Stati. Gli atti

delle organizzazioni vengono quindi adottati dai singoli Stati membri di cui esse si

compongono. Questa posizione dottrinale, sia pur autorevole, appartiene ormai al passato,

in quanto nessuno più nega il fatto che le organizzazioni internazionali siano dei soggetti

di diritto internazionale.

6 Per poter affermare che un’organizzazione internazionale sia dotata di soggettività

bisogna soffermarsi sul campo di attività dell’ente per poi arrivare alla conclusione se

possa essere o meno considerata soggetto di diritto internazionale.

In dottrina si sono poi contrapposte altre posizioni che partivano da presupposti

diversi: secondo una parte della dottrina, che parte da un approccio soggettivo, la volontà

degli Stati sarebbe stata sufficiente per attribuire la soggettività all’organizzazione;

un’altra posizione dottrinale dà prevalenza al criterio oggettivo, per cui basta che un ente

compia un atto che abbia rilevanza nell’ordinamento internazionale per essere considerato

soggetto di diritto internazionale. Un’altra parte della dottrina ritiene che sia necessaria

una combinazione tra questi due elementi, soggettivo ed oggettivo, analizzando cosa

l’organizzazione fa nell’ambito del diritto internazionale e come si relaziona con gli altri

soggetti dell’ordinamento. Un elemento significativo è il fatto che un ente possa o meno

concludere accordi internazionali, in quanto ciò significa che esso è destinatario della

norma Certamente le organizzazioni internazionali concludono accordi

pacta sunt servanda.

internazionali, come ad esempio gli che sono i primi che esse concludono,

accordi di sede,

ossia una particolare categoria di accordi internazionali che vedono coinvolte due parti: da

un lato l’organizzazione e dall’altro uno Stato membro o terzo all’organizzazione stessa. Il

contenuto di questo accordo è il fatto che l’ente decida di fissare la propria sede principale

presso un determinato Stato. Un’altra tipologia di accordi che le organizzazioni

internazionali posso stipulare sono gli conclusi in questo caso tra

accordi di collegamento,

organizzazioni internazionali, in particolare l’Onu e un’altra organizzazione. In virtù di

questo collegamento l’altra organizzazione internazionale, diversa dalle Nazioni Unite,

acquista lo status di istituto specializzato presso di esse (es. OIL). Tutto ciò testimonia che

le organizzazioni internazionali sono titolari dello ius contrahendi.

Un altro elemento che potrebbe essere valutato ai fini dell’attribuzione della

soggettività a favore delle organizzazioni è vedere se l’ente abbia la possibilità di adottare

degli atti vincolanti per gli Stati membri. Questo elemento costituisce più l’eccezione che la

regola, eccezion fatta per l’Unione Europea che adotta atti che hanno un forte impatto

sugli Stati membri. Certamente non si può escludere che anche organizzazioni

internazionali diverse da questa possano adottare degli atti vincolanti, come ad esempio

alcuni atti di carattere tecnico che possono essere adottati da organizzazioni che svolgono

delle funzioni tecniche, come l’Organizzazione Mondiale della Sanità, oppure le decisioni

che il Consiglio di Sicurezza può adottare in base al Capitolo VII della Carta, decisioni ex

art. 41 (non implicanti l’uso della forza), o art. 42 (implicanti l’uso della forza), oppure

ex

ancora le decisioni che l’Assemblea Generale adotta in materia di bilancio. Questi atti

debbono essere imputati all’organizzazione in quanto tale, e non ai singoli Stati di cui essa

si compone.

Ulteriore indice della soggettività internazionale consiste nella possibilità o meno per

le organizzazioni di presentare reclami internazionali. Altro elemento della soggettività è

il diritto di legazione, ossia la possibilità di inviare i propri rappresentanti e ricevere quelli

altrui. 7

A conclusione di ciò, quindi, si può affermare che non è possibile attribuire

soggettività giuridica ad un’organizzazione internazionale nel momento stesso in cui

nasce, ma è necessario analizzare l’attività che essa concretamente svolge.

Un contributo fondamentale su questo tema è stato dato dalla giurisprudenza, in

particolare da una pronuncia della Corte Internazionale di Giustizia in un parere

consultivo del 1949 sul caso Bernadotte. Questo caso aveva ad oggetto un quesito sollevato

dall’Assemblea Generale alla Corte riguardo alla possibilità per l’organizzazione delle

Nazioni Unite di agire sul piano internazionale a tutela dei propri funzionari. Nella

fattispecie concreta alcuni funzionari rimasero vittime di un attentato nella parte est di

Gerusalemme che era sotto il controllo israeliano. L’Onu accusava Israele di non aver

adottato tutte le misure necessarie per proteggere questi funzionari. A questo punto l’AG

si domandava se l’Onu potesse agire sul piano internazionale esercitando una sorta di

protezione diplomatica, alla pari di quella che viene ad essere esercitata da parte degli

Stati a tutela dei propri cittadini. Dovendo la CIG rispondere a questo quesito, si domandò

se l’Onu fosse o meno soggetto di diritto internazionale, presupposto in base al quale

l’organizzazione può agire e presentare un reclamo. La CIG ha esaminato le norme della

Carta dell’Onu per verificare se all’interno dell’atto istitutivo vi fosse una norma che

espressamente riconoscesse questa soggettività a favore dell’organizzazione. Non

essendoci traccia di tale norma è stata fatta un’indagine sull’attività svolta dalle Nazioni

Unite e come essa agiva nei confronti degli altri soggetti di diritto internazionale.

Ricorrendo le circostanze analizzate in precedenza, l’Onu certamente poteva essere

considerato come un vero e proprio soggetto di diritto internazionale, potendo intervenire

quindi in favore dei propri funzionari. Però la CIG ha precisato che la soggettività delle

organizzazioni è diversa rispetto a quella di cui godono gli Stati, per evidenti ragioni, non

potendoli in alcun modo paragonare, in quanto le organizzazioni sono degli enti

funzionali ed agiscono nei limiti delle competenze ad esse attribuite dagli Stati.

Questa soggettività è stata poi confermata da altri pareri della CIG, in un parere

consultivo del 1980, nonché nel 1996 in un parere sulla liceità dell’uso delle armi nucleari.

La personalità di diritto internazionale non va confusa con la personalità di diritto

interno, ossia la capacità delle organizzazioni di muoversi nell’ambito degli ordinamenti

degli Stati membri: possibilità di stipulare contratti, di acquistare beni immobili, di stare in

giudizio. Questa personalità di diritto interno è spesso affermata in modo esplicito

all’interno degli atti istitutivi delle organizzazioni internazionali. Alcune volte negli atti

istitutivi sono specificati quali tipi di atti l’organizzazione può porre in essere negli

ordinamenti interni degli Stati membri. Inoltre non è da escludere che questa attribuzione

possa venire da atti degli Stati, come ad esempio l’International inglese che

Organization Act

attribuisce personalità di diritto interno a tutte le organizzazioni che sono inserite in

un’apposita lista.

C O I .

LASSIFICAZIONE TRA RGANIZZAZIONI NTERNAZIONALI

Ad oggi ci sono circa duecentocinquanta organizzazioni internazionali, le quali, pur

essendo eterogenee, si possono classificare secondo alcuni parametri.

8 Una prima classificazione che normalmente viene fatta è quella che distingue le

organizzazioni internazionali aperte da quelle chiuse. Le organizzazioni internazionali

chiuse escludono la possibilità che Stati diversi da quelli che hanno partecipato alla

preparazione dell’accordo istitutivo entrino a far parte dell’ente. I casi di organizzazioni

internazionali chiuse sono piuttosto limitati, come ad esempio il Benelux, o il Consiglio

Nordico, che non danno la possibilità a Stati terzi di entrare a far parte

dell’organizzazione. L’organizzazione internazionale aperta dà la possibilità a tutti gli

Stati, che si riconoscono con i fini che essa intende perseguire, ad entrare a farne parte, non

ponendo limiti alla membership.

Le modalità tramite le quali si può divenire membri dell’organizzazione sono

diverse: si può avere una procedura di adesione, oppure di ammissione. Lo Stato, nel

momento in cui all’interno dell’atto istitutivo dell’ente viene inserita la clausola di

adesione, può decidere di aderire al trattato istitutivo e quindi diventare membro

ipso facto

dell’organizzazione. L’adesione ha lo stesso valore della ratifica, ossia quell’atto di volontà

con cui lo Stato decide di impegnarsi rispetto agli obblighi contenuti all’interno del

trattato; l’unica differenza sta nel fatto che lo Stato che ratifica è, in genere, lo Stato che ha

anche partecipato al procedimento di formazione del trattato, mentre lo Stato che aderisce

non ha avuto questo ruolo. Qualora l’atto istitutivo dovesse contemplare la procedura di

ammissione, lo Stato che chiede di entrare a far parte dell’ente viene sottoposto ad un

controllo sul possesso dei requisiti richiesti per diventare membro di quella

organizzazione. Lo Stato che aderisce, invece, non viene sottoposto a tale procedura.

Ovviamente i requisiti richiesti variano da un’organizzazione all’altra: per essere ammessi

della pace»; per entrare a far parte dell’Unione

all’Onu è richiesto che lo Stato sia «amante

Europea sono richiesti dei particolari parametri economici nonché politici.

Proseguendo con la classificazione delle organizzazioni ci sono quelle:

− A vocazione universale, le quali non pongono alcun limite circa la

partecipazione degli Stati a quell’ente. Un esempio è l’Onu: quasi tutti gli Stati

sono membri di quest’organizzazione (182 Stati membri), eccettuati il Taiwan

e la Repubblica Turca di Cipro del Nord;

− A vocazione regionale che raggruppano solo Stati che appartengono ad una

determinata area geografica, ad esempio l’Unione Europea, l’Organizzazione

degli Stati Americani (raggruppa Paesi appartenenti all’aera latino –

americana), l’Unione Africana. Questo fenomeno è invece meno sviluppato

nell’area asiatica. In ambito europeo vi sono più organizzazioni, oltre all’UE

abbiamo il Consiglio d’Europa, l’Organizzazione per la Sicurezza e la

Cooperazione d’Europa;

− Enti che hanno competenze ampie, come per esempio l’Onu;

ratione materiae

− Enti a competenze settoriali e sono in genere i cosiddetti istituti specializzati

delle Nazioni Unite, come ad esempio l’Organizzazione Mondiale della Sanità,

l’Organizzazione Internazionale del Lavoro, l’UNESCO, la FAO, etc.; 9

− A vocazione politica, come per esempio l’Onu, il Consiglio d’Europa,

l’Organizzazione degli Stati Americani;

− Ad integrazione economica, come è stata la Comunità Economica Europea;

− Di carattere finanziario, ad esempio Il Fondo Monetario Internazionale e la

Banca Mondiale.

F O I .

UNZIONI DELLE RGANIZZAZIONI NTERNAZIONALI

Le organizzazioni internazionali, a differenza degli Stati, agiscono nei limiti di quelle

che sono le competenze che gli stessi Stati membri hanno voluto attribuire a quell’ente. È

evidente che quindi le organizzazioni internazionali si caratterizzano per il cosiddetto

principio delle competenze di attribuzione: questi enti si limitano ad agire soltanto

nell’ambito delle funzioni e delle competenze che gli Stati hanno ad esse attribuito.

Spesso però non è semplice indicare all’interno dell’atto istitutivo tutti i poteri di cui

l’organizzazione potrebbe aver bisogno nel corso della sua vita. Per cui quando l’ente ha

necessità di perseguire i suoi scopi, però nell’atto istitutivo non sono indicati i poteri a ciò

necessari, fa ricorso alla cosiddetta teoria dei «poteri impliciti», la quale trae origine dalla

giurisprudenza della Corte Suprema statunitense nell’ambito dei rapporti tra Stato

federale e Stati federati. Questa teoria afferma che le organizzazioni internazionali oltre ai

poteri che sono espressamente stabiliti all’interno dell’accordo istitutivo, implicitamente

dispongono di tutti quei poteri che sono necessari per la realizzazione dei suoi fini. Questo

principio è stato fatto proprio dalla giurisprudenza internazionale, in particolare dalla

Corte Internazionale di Giustizia in un parere consultivo del 1949 che riguardava la

possibilità per le Nazioni Unite di esercitare una sorta di protezione diplomatica a favore

dei suoi funzionari. Oltre a questo la CIG ha espressamente fatto richiamo alla teoria dei

poteri impliciti in un altro parere del 1952 riguardante gli effetti delle sentenze del

Tribunale Amministrativo delle Nazioni Unite. In quella occasione la CIG si è trovata di

fronte ad un quesito sollevato dall’Assemblea Generale circa gli effetti delle sentenze del

Tribunale Amministrativo dell’Onu che si occupa di risolvere le controversie che possono

sorgere tra i funzionari e l’ente. In quell’occasione la Corte affermò che l’AG aveva la

possibilità di istituire un tribunale avente competenza specifica in materia di impiego del

personale. Questa teoria per alcune organizzazioni è prevista all’interno dello stesso

trattato istitutivo: ad esempio nell’ambito dell’Unione Europea c’è una norma nel Trattato

sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) che attribuisce al Consiglio dell’Unione la

possibilità di introdurre all’unanimità poteri aggiuntivi che non sono espressamente

contenuti all’interno del trattato.

Le funzioni delle organizzazioni internazionali sono sostanzialmente tre:

− Normativa;

− Di controllo;

− Giurisdizionale.

La funzione normativa sottintende che l’organizzazione è chiamata ad adottare

norme, creare diritto fondamentalmente. Gli atti che possono essere adottati

nell’esercizio di questa funzione possono essere suddivisi in due tipologie:

10 − Atti a rilevanza interna, ossia quegli atti che rilevano esclusivamente

nell’ordinamento interno dell’ente. Un esempio di atto di rilevanza interna è

per esempio il regolamento che viene adottato da un organo

dell’organizzazione internazionale. In genere ogni organo dispone del potere

di regolamentazione interna. Ulteriore esempio di atto di rilevanza interna

potrebbe essere la proposta, ad esempio le proposte legislative che possono

essere sottoposte da parte della Commissione europea all’attenzione Consiglio

europeo. Oppure i pareri interorganici che possono essere adottati da un

organo e che hanno come destinatario un altro organo interno

all’organizzazione. Ulteriore atto di rilevanza interna è l’autorizzazione;

− Atti a rilevanza esterna, ossia atti che producono effetti giuridici fuori

dall’ordinamento dell’ente, si possono a loro volta classificare in due tipologie:

− Atti vincolanti ai quali gli Stati debbono attenersi, ad esempio i trattati in

le decisioni che possono essere adottate da parte degli organi, come

primis,

le decisioni del Consiglio di Sicurezza nell’ambito del cap. VII della Carta

delle Nazioni Unite;

− Atti non vincolanti, per esempio le raccomandazioni: quando un organo

emana una raccomandazione nei confronti degli Stati l’organo si limita ad

invitarli a tenere un determinato comportamento, per cui i destinatari non

sono tenuti a conformarsi al contenuto dell’atto, senza che questo possa dar

luogo ad un illecito internazionale. Un altro tipo di atto non vincolante

sono le dichiarazioni di principio emanate da un organo di un ente

internazionale, anche se spesso può accadere, come nel caso della

Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, che esse diano vita a norme

di diritto consuetudinario o addirittura di Gli atti non vincolanti

jus cogens.

hanno quindi il merito di verificare qual è l’opinion degli Stati.

juris

Gli atti possono essere adottati secondo la regola dell’unanimità, che pone in una

posizione paritaria gli Stati, però potrebbe creare una sorta di impasse all’interno

dell’organo poiché non riuscirebbe a produrre atti normativi. Per cui a questa regola sono

stati apportati dei correttivi con la previsione, in alcune organizzazioni internazionali,

della regola della maggioranza, la quale può essere semplice oppure qualificata. In alcune

organizzazioni internazionali esiste anche il meccanismo del voto ponderato: alcuni Stati

in fase di voto hanno un peso diverso rispetto ad altri. Questa ponderazione può

dipendere dal fattore demografico, come è previsto nell’Unione Europea, oppure può

essere legata a parametri economici come nel Fondo Monetario Internazionale. È prevista

poi la regola del che non prevede una procedura formale di voto: il presidente

consensus

dell’organo chiede all’assemblea se ci sono voti contrari o meno, se non ci sono voti

contrari allora l’atto si ritiene approvato. Questa procedura non è prevista da nessuna

norma all’interno degli atti istitutivi, ma si è affermata in via di prassi.

La funzione di controllo delle organizzazioni internazionali si può suddividere in

due tipologie: 11

− Una azione ha ad oggetto il comportamento degli Stati in relazione a quelli

che sono gli obblighi che discendono dall’atto istitutivo dell’ente. In genere

questa azione di controllo, che è sostanzialmente una forma di monitoraggio,

viene fatta dagli stessi organi principali dell’organizzazione internazionale.

Per esempio gli obblighi che discendono in capo agli Stati in relazione ai

finanziamenti: ogni Stato è tenuto a versare una determinata quota per il

funzionamento dell’ente, per cui ci sarà un organo al suo interno che andrà a

controllare che lo Stato abbia adempiuto a quest’obbligo che in genere è

statutariamente previsto. Solitamente l’organo ha anche poteri sanzionatori:

l’art. 17 della Carta dell’Onu, ad esempio, pone l’obbligo per gli Stati membri

di contribuire finanziariamente al funzionamento dell’organizzazione e l’art.

19 prevede che l’Assemblea Generale possa sanzionare lo Stato che risulti

inadempiente, impedendogli l’esercizio del diritto di voto in seno

all’Assemblea Generale;

− Una azione ha ad oggetto le convenzioni internazionali che vengono adottate

in seno a quella determinata organizzazione internazionale. Può accadere che

sotto gli auspici di quell’ente, gli Stati vadano a negoziare e ad approvare delle

convenzioni internazionali, diverse quindi dall’atto istitutivo dell’ente. In

questo caso le organizzazioni internazionali predisporranno delle forme di

monitoraggio riguardo all’adempimento degli obblighi derivanti da questi

accordi. In questi casi la prassi è quella di creare degli appositi organismi,

cosiddetti incaricati di effettuare questo controllo. Ad esempio tutte le

bodies,

convenzioni internazionali che sono state adottate in seno alle Nazioni Unite e

che riguardano la tutela dei diritti umani: Patto sui diritti civili e politici; Patto

sui diritti economici, sociali e culturali. In questi casi le Nazioni Unite hanno

creato degli appositi organi (Comitati), formati da esperti, che hanno il

compito di verificare che gli Stati si comportino nel rispetto della normativa

prevista dai trattati.

Gli strumenti attraverso i quali questi controlli possono essere effettuati sono diversi.

C’è per esempio un meccanismo che si basa sulla presentazione dei cosiddetti rapporti

periodici: periodicamente gli Stati sono tenuti a presentare un rapporto nel quale riportano

tutte le misure adottate nell’ordinamento interno per dare applicazione alle norme

contenute all’interno del trattato. Per facilitare il compito agli Stati, in genere le

organizzazioni inviano dei modelli prestampati. In Italia quest’attività viene svolta da un

comitato interministeriale per i diritti umani (CIDU) che opera presso il Ministero degli

Esteri.

Questo meccanismo dei rapporti periodici, che è una procedura di controllo tipica,

nel senso che è comune a molte organizzazioni internazionali, presenta alcune criticità: la

prima è il fatto che il rapporto viene redatto dagli stessi Stati, per cui l’organo di controllo

deve affidarsi alla buona fede degli stessi, anche perché l’organo di controllo non ha un

potere di indagine all’interno degli Stati; altro limite è quello del ritardo col quale gli Stati

12 presentano questi rapporti. Spesso e volentieri gli organi di controllo esprimono le loro

lamentele anche tramite atti ufficiali, ma a questi non segue alcun meccanismo

sanzionatorio. Nonostante ciò questa forma di controllo non è priva di efficacia, perché

l’organo di controllo annualmente è tenuto a fare una sorta di resoconto agli organi

assembleari degli enti internazionali, in cui esprime il risultato ottenuto dai controlli e

sicuramente non è vantaggioso per uno Stato essere accusato di essere continuamente

inadempiente nella presentazione dei resoconti.

Un altro strumento di controllo che opera in relazione alle convenzioni internazionali

e vede come protagonisti questi organismi è il cosiddetto controllo di parte, dove

ad hoc

per parte si intende sia Stato che individuo. Ci sono alcuni trattati internazionali che

prevedono la possibilità per l’individuo di poter sollecitare l’attenzione dell’organo di

controllo qualora un determinato Stato non rispetti gli obblighi che sono contenuti

all’interno del trattato. Questo, in genere, avviene per i trattati sui diritti umani:

nell’ambito del Patto sui diritti civili è previsto che l’individuo possa rivolgersi

direttamente al Comitato dei diritti dell’uomo; nell’ambito del Patto sui diritti economici,

sociali e culturali, allo stesso modo l’individuo può presentare un’istanza di fronte

all’organo di controllo. Si tratta per la maggior parte di organi che non hanno carattere

giurisdizionale, per cui tutta la procedura che viene avviata all’interno di questi organi

impropriamente viene definita “ricorso”, ma in realtà è una semplice comunicazione. Una

volta presentata l’istanza non si instaura alcun procedimento di tipo giurisdizionale e

quindi tutta la procedura si conclude con l’emanazione di atti che non sono sentenze,

bensì pareri che non sono vincolanti, ma si limitano ad accertare soltanto la violazione e a

raccomandare allo Stato di rimuoverla. Lo Stato rimane quindi libero di conformarsi o

meno a tale parere, sia pur dovendo tener conto dell’effetto pubblicità. L’unico organo di

controllo che ha delle peculiarità differenti è la Corte Europea dei Diritti dell’uomo,

istituita nell’ambito della Convenzione Europea dei Diritti dell’uomo, adottata in seno al

Consiglio d’Europa. In questo caso il controllo ha un effetto diverso perché si è di fronte

ad un organo giurisdizionale che vigila sull’applicazione delle norme della suddetta

convenzione ed ha la possibilità, una volta esaminato il ricorso, di emanare una sentenza,

che ha quindi effetto vincolante, a cui lo Stato è tenuto a conformarsi. Esiste, in questo

ambito, un sistema di monitoraggio sull’esecuzione delle sentenze della Corte che va a

rafforzare il sistema di controllo, attribuito ad un apposito organo che è un Comitato dei

Ministri. Quando la Corte di Strasburgo adotta una sentenza non può annullare una

norma di ordinamento interno, si limita soltanto ad accertare la violazione, dopo di che

pone un obbligo di risultato in capo allo Stato che ha l’obbligo di conformarsi ai princìpi

della sentenza. Talvolta la Corte può anche accordare dei risarcimenti a favore delle

vittime che lo Stato è tenuto a pagare. L’Italia è costantemente chiamata a risarcire la

violazione dell’art. 6 che disciplina l’equo processo, per l’eccessiva lungaggine dei

procedimenti sia civili che penali.

Anche uno Stato può chiamare in causa un altro Stato per l’eventuale violazione delle

norme pattizie. Anche questa è una procedura che si rinviene soprattutto nell’ambito dei

13

trattati sui diritti dell’uomo: nel Patto sui diritti civili e politici esiste il sistema delle

comunicazioni interstatali, ma in realtà questo procedimento non ha trovato applicazione

pratica. Tra l’altro è un meccanismo piuttosto complesso che vede in una prima parte

protagonisti solo gli Stati che dovranno cercare di raggiungere un accordo amichevole; nel

caso ciò non avvenga interverrà il Comitato dei diritti dell’uomo. Le comunicazioni

interstatali si sono avute nell’ambito della Convezione Europea dei Diritti Umani, anche se

sono piuttosto limitati rispetto alle istanze che provengono da parte degli individui. Tant’è

vero che la Corte ha dovuto modificare la disciplina per cercare di migliorare il sistema

d’esame di questi ricorsi individuali che sono aumentati esponenzialmente.

E .

MENDAMENTI AGLI ATTI ISTITUTIVI

È evidente che quando ci si trova di fronte a trattati che vengono conclusi per un

periodo di tempo indeterminato, ognuno di questi disporrà di un meccanismo attraverso il

quale si potrà emendare ai contenuti di essi. Ciò al fine di adattare l’atto istitutivo alle

nuove esigenze che possono presentarsi nella vita di un’organizzazione internazionale,

anche allargare lo spettro delle competenze. I meccanismi attraverso i quali emendare ad

un atto istitutivo possono essere diversi e queste regole sfuggono al principio generale di

diritto internazionale secondo cui gli emendamenti da apportare debbono essere

approvati da tutti gli Stati membri. Con riferimento agli enti internazionali vige il

normativo» in base al quale un emendamento può essere approvato dalla

«principio

maggioranza degli Stati e questo produce effetti nei confronti di tutti gli Stati

erga omnes

membri. Ciò consente di applicare gli emendamenti con maggiore facilità, altrimenti si

dovrebbe richiedere l’assenso di tutti gli Stati parte all’organizzazione e questo può

rappresentare un problema soprattutto in organizzazioni a vocazione universale con una

membership elevata, come ad esempio le Nazioni Unite.

Ci sono due procedimenti attraverso i quali è possibile apportare delle modifiche agli

atti istitutivi. Uno di questi procedimenti è il cosiddetto organico», al

«procedimento

termine del quale l’atto che viene adottato è un atto complesso, perché si ha una duplice

manifestazione di volontà: dell’ente e degli Stati. Nel procedimento organico l’atto viene

prima approvato dall’organizzazione, il quale deve essere poi accettato dagli Stati

attraverso lo strumento delle ratifiche. Un esempio è dato dall’art. 108 della Carta delle

Nazioni Unite, il quale disciplina l’emendamento della Carta e prevede appunto che

2

l’emendamento debba essere approvato dai dei membri dell’Assemblea Generale

3 2

dell’Onu, e su esso si dovranno poi esprimere gli Stati con una maggioranza dei dei

3

membri delle Nazioni Unite, tra i quali dovranno essere compresi i cinque membri

permanenti. Un procedimento simile è previsto anche nell’ambito del Consiglio d’Europa

di cui all’art. 41.

Esiste anche un altro procedimento, il cosiddetto esterno»,

«procedimento

denominato così perché il ruolo dell’organizzazione risulta essere piuttosto marginale,

limitandosi a convocare la conferenza internazionale di Stati che è poi chiamata ad

approvare l’eventuale emendamento all’atto istitutivo.

Le fasi di stipulazione di un emendamento sono tre:

14 − La presentazione;

− L’adozione;

− L’entrata in vigore.

La presentazione è il momento in cui gli Stati membri o un organo dell’ente

formulano una proposta di emendamento. Per chiedere la presentazione talvolta gli atti

istitutivi degli enti internazionali possono prevedere dei limiti:

− talvolta ci possono essere degli atti istitutivi di

Ratione temporis:

organizzazioni internazionali in cui si prevede che non è possibile modificare

l’atto istitutivo se non dopo un certo periodo di tempo da quando quell’atto

ha iniziato a produrre effetti giuridici. Questo è il caso ad esempio della

NATO, che prevede che non è possibile apportare emendamenti se non dopo

dieci anni dal momento in cui il trattato ha iniziato a produrre i suoi effetti;

− talvolta l’atto istitutivo può prevedere che determinate

Ratione materiae:

disposizioni contenute in esso non siano suscettibili di emendamenti al pari

delle altre;

− riguarda i soggetti che possono presentare una proposta di

Ratione personae:

emendamento. Talvolta l’atto istitutivo prevede che la proposta può essere

formulata da un solo Stato, da un organo, ovvero congiuntamente da due

Stati. In caso di mancata osservanza di questo limite la proposta non verrà

vagliata.

Quando si arriva ad adottare un emendamento a maggioranza, ossia secondo il

principio normativo, e magari uno Stato non è d’accordo al riguardo, esso può decidere

eventualmente di recedere dall’organizzazione, svincolandosi dagli obblighi previsti

nell’atto istitutivo, magari invocando il cosiddetto delle circostanze» che è

«mutamento

ovviamente intervenuto a seguito dell’adozione dell’emendamento. Per esempio l’atto

istitutivo della AIEA (Agenzia Internazionale Energia Atomica) prevede espressamente

che qualora uno Stato non sia d’accordo con gli emendamenti approvati, possa esercitare

la facoltà di recesso, cioè un atto unilaterale col quale lo Stato dichiara di non voler più

continuare a far parte di quella determinata organizzazione internazionale. Nel caso

dell’ICAO (International Civil Aviation Organization), invece, qualora ci sia disaccordo

sull’emendamento approvato è prevista l’espulsione.

T , , E .

RASFORMAZIONE SUCCESSIONE STINZIONE

Come uno Stato nasce e si può estinguere, allo stesso modo un’organizzazione nasce,

può subire delle trasformazioni e si può estinguere.

Per si intende un fenomeno di carattere generale che riguarda il

«trasformazione»

passaggio da un ente privo di soggettività internazionale alla creazione di un vero e

proprio soggetto di diritto internazionale. Un esempio di passaggio da un’organizzazione

intergovernativa ad una organizzazione internazionale è l’Organizzazione Mondiale del

Turismo che trae origine da un’organizzazione non governativa con sede a Ginevra che ha

collaborato per lo sviluppo delle politiche turistiche e che nel 1970 adotta il suo statuto e

nel 2003 viene accettata come istituto specializzato dell’Onu. Un ulteriore esempio è

15

rappresentato dal CSCE che poi ad un certo punto è divenuta OSCE (Organizzazione per

la Sicurezza e la Cooperazione in Europa). La CSCE nasce da una conferenza tenuta ad

Helsinki su impulso dell’Unione Sovietica che voleva avviare un dialogo con i Paesi

occidentali su alcuni punti fondamentali, tra cui anche la materia dei diritti umani. La

conferenza si chiude con l’adozione di un Atto Finale, che non è un trattato, ma un atto

senza effetti giuridici obbligatori e le norme in esso previste richiamano il diritto

internazionale generale. Gli Stati si erano impegnati di riunirsi periodicamente per

monitorare lo stato di applicazione dei principi contenuti nell’Atto Finale del ’75. Nel 1994

a Budapest si è deciso di trasformare questa conferenza in una vera e propria

organizzazione. In realtà su questo ci sono dei dubbi in dottrina, poiché l’OSCE è

caratterizzata dalla mancanza di un atto istitutivo, motivo per cui è definita pseudo

organizzazione internazionale, ancorché presenti il suo apparato istituzionale e anche il

suo centro per la risoluzione delle controversie legali con sede a Vienna. L’OMC

(Organizzazione Mondiale per il Commercio) come l’OSCE nasce da un processo di

trasformazione, però è una vera e propria organizzazione internazionale e soprattutto non

è un istituto specializzato delle Nazioni Unite. È un ente a vocazione universale con un

proprio trattato istitutivo, l’accordo di Marrakech del 1994, ed è provvista di personalità

internazionale anche perché ha stipulato accordi di sede, il quale elemento è sicuramente

espressione della soggettività di un’organizzazione. Quindi l’OMC è dotata di ius

come dimostrano appunto gli accordi di sede, mentre l’OSCE ha

contrahendi,

semplicemente variato il nome, ma la natura giuridica rispetto al CSCE non è variata.

tra organizzazioni internazionali riguarda il caso in cui si ha un

La «successione»

trasferimento di funzioni e competenze da un’organizzazione internazionale provvista di

personalità internazionale, ad un’altra della medesima natura giuridica. È quindi un

fenomeno totalmente diverso da quello della trasformazione. Un esempio è dato

dall’OECE (Organizzazione Europea di Cooperazione Economica), destinata a controllare

la distribuzione degli aiuti del Piano Marshall, che nel 1961 si è trasformata in OCSE

(Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico). Anche il passaggio che c’è

stato dalla OUA (Organizzazione dell’Unità Africana) all’UA (Unione Africana) è un

esempio di successione: l’OUA nasce nel 1963 con la Carta di Addis Abeba e nel 2002 si

ritiene che l’UA abbia ereditato le competenze dell’Organizzazione dell’Unità Africana.

Ovviamente l’Unione Africana ha posto in essere nuove norme e nuovi apparati

istituzionali attraverso dei Protocolli aggiuntivi all’atto principale.

La successione è una delle cause di estinzione di un’organizzazione internazionale,

perché è evidente che nel momento in cui si ha un passaggio, ad esempio, dall’OECE

all’OCSE, la prima si estinguerà perché le sue funzioni verranno ad essere esercitate

dall’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico.

Le cause di estinzione sono diverse e dipendono sostanzialmente dalla volontà degli

Stati. Ci può essere un finale», cioè una data a partire dalla quale il rapporto

«termine

cesserà di produrre effetti giuridici. Questo caso è più l’eccezione che la regola, sulla base

del fatto che generalmente le organizzazioni internazionali vengono istituite per un tempo

16 indeterminato, quindi difficilmente all’interno dell’accordo istitutivo ci sarà un termine

finale, ad eccezione della CECA che fu istituita per cinquant’anni. L’organizzazione

internazionale si estingue a seguito di questo fenomeno, perché gli Stati ritengono di dar

vita ad un nuovo ente, ritenendo che esso possa meglio realizzare gli obiettivi previsti

nella vecchia organizzazione. Ovvero ci può essere anche una risolutiva», per

«condizione

esempio alcune organizzazioni internazionali prevedono la loro estinzione nel caso in cui

la membership dovesse scendere al di sotto di un determinato numero, questo è il caso

dell’ESA (Agenzia Spaziale Europea).

L’elemento comune che caratterizza questi due strumenti giuridici è che entrambi

fanno riferimento ad eventi futuri. La differenza invece sta nel fatto che il termine è certo,

per cui nel momento in cui si arriverà ad una determinata data si avranno determinati

effetti giuridici, mentre la condizione è ipotetica, quindi qualora si dovesse verificare un

particolare evento si avranno delle conseguenze giuridiche.

La condizione risolutiva va ovviamente tenuta ben distinta dalla condizione

sospensiva, che attiene invece al prodursi degli effetti giuridici di un trattato, il quale si

ritiene sospeso fino al verificarsi di un evento particolare: nel momento in cui si verificherà

un determinato evento allora l’accordo inizierà a produrre i suoi effetti. Per esempio se si

pone come condizione sospensiva la ratifica di un accordo da parte di quindici Stati, allora

solo quando si riceverà il quindicesimo strumento di ratifica il trattato inizierà a dispiegare

i suoi effetti giuridici. Molti atti internazionali esistono ma non sono mai entrati in vigore,

oppure sono entrati in vigore dopo molto tempo, come la Convenzione di Vienna sulla

successione degli Stati nei trattati, perché non si riusciva a raggiungere il numero delle

ratifiche necessarie. .

C

LASSIFICAZIONE DEGLI ORGANI

Tenuto conto delle varie organizzazioni internazionali che sono attualmente esistenti

è possibile, nonostante il numero particolarmente elevato, effettuare una classificazione

degli organi in esse presenti. Una prima classificazione può essere fatta tra organi originali

ed organi derivati: i primi sono quegli organi che sono contenuti all’interno dell’atto

istitutivo dell’ente; gli organi derivati invece sono creati in un momento successivo

all’entrata in vigore dell’accordo istitutivo.

Gli organi poi possono essere ulteriormente classificati in organi principali ed organi

sussidiari: organi principali sono per lo più quelli espressamente previsti all’interno

dell’atto istitutivo, mentre organi sussidiari sono quegli organi creati dai principali,

attraverso delle apposite risoluzioni, quindi è evidente che gli organi sussidiari sono anche

organi derivati.

Gli organi possono ancora essere classificati in organi individuali o collegiali:

l’organo individuale è per esempio il Segretario Generale delle Nazioni Unite; un organo

collegiale è rappresentato dal Consiglio di Sicurezza. Taluni organi collegiali hanno una

particolare caratteristica, ossia hanno natura parlamentare. Questa non si rinviene in tutti

gli enti, ma solo in alcune specifiche organizzazioni internazionali. Ad esempio il

Parlamento Europeo è un organo collegiale a natura parlamentare, un’istituzione

17

principale dell’Unione europea, dove i singoli membri sono eletti a suffragio universale e

diretto da parte dei cittadini europei. Un ulteriore esempio è offerto dall’Assemblea

Parlamentare del Consiglio d’Europa, che addirittura è sorta ancora prima del Parlamento

Europeo, perché il Consiglio d’Europa è del ’49 quando ancora non era iniziato il processo

di integrazione europea. I membri di tale Assemblea sono individuati dai singoli

parlamenti nazionali che eleggono il proprio rappresentante, più o meno come accadeva

anche per il Parlamento Europeo fino al famoso emendamento del 1979 che ha reso la

carica di europarlamentare elettiva. Questo organo ha però funzioni molto più limitate

rispetto al Parlamento Europeo perché è diverso il tipo di cooperazione che gli Stati

perseguono nell’ambito del Consiglio d’Europa.

I .

MMUNITÀ E PRIVILEGI DELLE ORGANIZZAZIONI E DEI FUNZIONARI

Questa parte specifica che attiene al diritto delle organizzazioni internazionali può

essere regolata: all’interno degli atti istitutivi dell’ente; all’interno di apposite convenzioni

internazionali, quindi appositi trattati che possono essere conclusi dalle organizzazioni

internazionali, con i quali si intende disciplinare le immunità ed i privilegi che devono

essere riconosciuti sia all’ente che ai suoi funzionari; all’interno dei cosiddetti accordi di

sede. In sostanza le fonti giuridiche che disciplinano le immunità ed i privilegi si

rinvengono esclusivamente nel diritto pattizio. Questa è la prima differenza che si

riscontra rispetto ai privilegi degli agenti diplomatici, i cui princìpi discendono dal diritto

internazionale consuetudinario, tra l’altro di antichissima formazione, per cui pone

obblighi Quando si parla di immunità di funzionari internazionali il discorso

erga omnes.

va cambiato, perché il fondamento si rinviene nel diritto pattizio, per cui solo in virtù di

un accordo internazionale uno Stato può essere obbligato ad assumere determinati

comportamenti nei confronti dei funzionari e delle organizzazioni internazionali. C’è

quindi una diversa natura giuridica delle immunità e dei privilegi che attengono al

funzionario internazionale rispetto a quelli che generalmente sono riconosciuti agli agenti

diplomatici.

L’organizzazione internazionale gode della cosiddetta inviolabilità della sede,

principio che del pari esiste con riferimento alla sede della missione diplomatica. Da

questo principio dell’inviolabilità della sede dell’ente discendono in capo allo Stato due

distinti obblighi: obbligo di fare e obbligo di non fare. L’obbligo di non fare

sostanzialmente coincide con l’obbligo di astensione dal tenere determinati

comportamenti e, per la precisione, lo Stato ha l’obbligo di non ingerirsi nell’ambito delle

attività che si svolgono all’interno di quella determinata organizzazione internazionale. Lo

Stato non può mandare le proprie forze dell’ordine nei locali dell’organizzazione, a meno

che non ci sia l’autorizzazione del capo dell’organizzazione, così come un analogo obbligo

sussiste in relazione alle missioni diplomatiche: lo Stato non può inviare i propri agenti nei

locali della missione a meno che non ci sia l’autorizzazione del capo missione. Accanto a

questi obblighi di astensione c’è anche l’obbligo di fare, un obbligo positivo, che consiste

nel dovere di protezione dei locali dell’organizzazione internazionale. Analogo obbligo

esiste con riferimento alle missioni diplomatiche, perché se dovesse accadere qualcosa

18 all’interno dei locali della missione, lo Stato potrebbe incorrere nell’illecito internazionale

in quanto non ha adottato tutte le misure necessarie per proteggere la missione. Questo è

stato affermato dalla Corte Internazionale di Giustizia in una famosa sentenza sulla

controversia tra Stati Uniti e Iran relativamente ai diplomatici americani che vennero

tenuti in ostaggio all’interno della loro ambasciata in Iran.

Collegato all’obbligo di non fare è quello di permettere ad un funzionario

dell’organizzazione, che ha la cittadinanza di uno Stato che non sia stato riconosciuto dallo

Stato territoriale, di circolare liberamente nel territorio nazionale per raggiungere i locali

dell’ente. Quindi garantire quella che è la libertà di movimento di tutti i funzionari

dell’organizzazione, ancorché questi abbiano la cittadinanza di Paesi che non siano stati

riconosciuti da parte dello Stato dove quell’organizzazione ha la propria sede. Deve essere

garantita la libertà di corrispondenza ed anche questo obbligo sussiste con riferimento alle

missioni diplomatiche: esiste la cosiddetta «valigia diplomatica», che non può essere

fermata nel suo transitare per facilitare le comunicazioni tra la missione ed il proprio Stato

di appartenenza. Tra le altre norme c’è anche quella dell’inviolabilità degli archivi che si

trovano nella sede dell’organizzazione.

Alle organizzazioni sono riconosciute le esenzioni fiscali, in particolare sono esenti

dalle imposte dirette, ciò per evitare che lo Stato possa recuperare il finanziamento che è

tenuto a versare all’organizzazione internazionale per il suo funzionamento.

Le organizzazioni internazionali godono poi dell’immunità dalla giurisdizione civile,

per cui non possono essere convenute da un giudice nazionale al pari degli Stati. Per tale

motivo le organizzazioni hanno creato una serie di organi giurisdizionali per risolvere il

problema del contenzioso con i funzionari: qualora un funzionario dovesse ritenere

ingiusto, ad esempio, un provvedimento di licenziamento, non potrebbe impugnare

questo di fronte ad un giudice del lavoro nazionale, per questo motivo, per evitare che si

venga a creare una situazione di diniego di giustizia nei confronti del funzionario

dell’ente, le organizzazioni hanno previsto delle vere e proprie giurisdizioni speciali.

O I .

P

ERSONALE DELLE RGANIZZAZIONI NTERNAZIONALI

Il personale che lavora presso le organizzazioni internazionali può essere distinto in

tre categorie: i salariati, i funzionari internazionali e gli agenti internazionali. Questo

personale va distinto dai cosiddetti agenti dello Stato, cioè i rappresentanti che uno Stato

può inviare presso le organizzazioni internazionali e che svolgono attività in riferimento

allo Stato che rappresentano, che quindi non rientra nei fini istituzionali dell’ente. È chiaro

che le modalità attraverso le quali vengono nominati questi agenti esulano dalle

competenze dell’organizzazione internazionale, per cui gli Stati godono di ampia

discrezionalità per individuare i criteri in base ai quali devono nominarli. Talvolta

potrebbe accadere che questo potere discrezionale riconosciuto in capo allo Stato sia

limitato, ad esempio l’atto istitutivo dell’Organizzazione Mondiale della Sanità prevede

che in seno all’Assemblea lo Stato invii personale che abbia competenze in materia

sanitaria. Quando lo Stato invia un proprio agente ci sarà una fase in cui si dovrà verificare

che effettivamente la persona rappresenta lo Stato. In questo caso ci sono delle apposite

19

commissioni che procedono alla verifica delle credenziali, ossia un documento che attesta

la qualità organica di una determinata persona. Nell’ambito delle Nazioni Unite si ha la

Commissione delle Credenziali, composta da nove membri, che ha il compito proprio di

verificare che le persone che partecipano ai lavori dell’Assemblea siano rappresentanti

dello Stato che ritengono in quel momento di esprimere. Questo tipo di personale è quindi

presente in seno alle organizzazioni per rappresentare gli interessi dello Stato.

Diverso è il caso del personale delle organizzazioni internazionali. I salariati sono

persone che non esplicano funzioni istituzionali proprie dell’ente, però svolgono un ruolo

fondamentale perché consentono materialmente ad esso di svolgere la propria attività, ad

esempio gli elettricisti, gli autisti, etc. Il rapporto di lavoro di queste persone non è

regolato dall’ordinamento dell’organizzazione, ma dall’ordinamento dello Stato dove

esplicano quella determinata attività. Il rapporto di lavoro di funzionari ed agenti, invece,

trova il suo fondamento giuridico nell’ordinamento dell’ente.

Gli agenti internazionali sono quelle persone che lavorano per l’organizzazione

internazionale, legati in genere da un rapporto fiduciario, e svolgono la loro attività non in

modo permanente, come ad esempio i giudici della CIG, oppure i giudici della Corte di

Lussemburgo. Diversa è la figura del funzionario, il quale è legato all’organizzazione da

un vero e proprio rapporto di impiego, come un funzionario pubblico all’interno di uno

Stato.

Solitamente è l’ente stesso che disciplina le modalità attraverso le quali reclutare

funzionari, ed in genere sono gli organi che svolgono funzioni amministrative che si

occupano di regolare la materia del personale, come il Segretario Generale dell’Onu, anche

se in collaborazione con l’Assemblea Generale.

I requisiti che una persona dovrebbe avere per diventare funzionario internazionale

chiaramente variano a seconda dell’ente e del tipo di funzione che essa è chiamata a

svolgere. In taluni atti istitutivi uno dei requisiti richiesti è quello della cittadinanza di uno

Stato membro dell’organizzazione internazionale, soprattutto in quelle a carattere

regionale, ad esempio nell’ambito dell’Unione Europea e della Lega Araba, mentre ciò

difficilmente accade in quegli enti a vocazione universale come le Nazioni Unite. Un

ulteriore requisito generalmente presente, anche negli ordinamenti giuridici nazionali, è il

fatto che l’individuo debba godere dei diritti politici nel proprio Stato di cittadinanza. A

volte le norme di reclutamento sono condizionate da altri fattori, ad esempio il principio

della equa distribuzione geografica, come accade anche nell’ambito del sistema onusiano.

Una volta che l’individuo ottiene lo status di funzionario, ossia una particolare

posizione giuridico – soggettiva che attribuisce sì dei privilegi, ma anche dei doveri, esso è

sottoposto: all’obbligo dell’obbedienza; al rispetto del segreto professionale; all’obbligo di

non accettare alcun incarico da enti diversi rispetto all’organizzazione in cui esso svolge la

propria attività; in taluni atti istitutivi è previsto che esso abbia l’obbligo di non accettare

onorificenze, decorazioni, doni, regali e quant’altro e la di questa norma sta nel

ratio

salvaguardare l’indipendenza del funzionario internazionale e l’esclusività del rapporto di

esso con l’ente. Ciò si riscontra nel sistema onusiano con la Convenzione sui privilegi ed

20 immunità dei funzionari delle Nazioni Unite, la quale dedica una specifica disposizione

che pone un obbligo in capo ai funzionari dell’Onu di tal genere. Una causa di

incompatibilità che generalmente ricorre negli accordi istitutivi è quella di non poter

essere funzionario internazionale e contemporaneamente ricoprire incarichi elettivi, sia in

organi a carattere nazionale, sia regionale che locale.

In relazione a questi obblighi esistono anche dei meccanismi sanzionatori qualora il

funzionario dovesse disattendere questi doveri che è tenuto ad osservare. Ovviamente le

sanzioni variano a seconda degli atti istitutivi: nell’ambito dell’Unione Europea ci sono

diversi modi che vanno dal blocco di scatto, all’ammonimento, alla retrocessione di grado,

etc.; nell’ambito delle Nazioni Unite i provvedimenti disciplinari vengono adottati

direttamente dal Segretario Generale.

In relazione ai privilegi di cui godono i funzionari internazionali bisogna fare una

distinzione tra i funzionari di rango elevato e gli altri funzionari:

− I funzionari di rango elevato, del pari degli agenti internazionali, godono del

medesimo trattamento che viene riservato agli agenti diplomatici: immunità

dalla giurisdizione civile, dalla giurisdizione penale, etc. Titolare delle

immunità è l’organizzazione, del pari dello Stato per gli agenti diplomatici,

che potrebbe in qualunque momento decidere di rinunciare di esercitare i

propri diritti soggettivi (nel caso delle Nazioni Unite la competenza è del

Segretario Generale);

− Gli altri funzionari godono dell’immunità funzionale, ossia esclusivamente di

un’immunità che ricopre gli atti che hanno compiuto nell’esercizio delle

proprie funzioni. Facendo una comparazione, dunque, essi godono delle

stesse immunità dei consoli.

Lo status di funzionario internazionale ovviamente si può anche perdere. Le cause di

perdita possono essere diverse ed alcune sono legate alla volontà dell’interessato, come ad

esempio le dimissioni. Un ulteriore causa potrebbe essere il licenziamento, oppure la

perdita dei requisiti per poter continuare a svolgere quell’incarico, come ad esempio il

cambio di cittadinanza, se essa è requisito fondamentale per essere funzionario di una

determinata organizzazione.

C .

ONTROVERSIE TRA FUNZIONARI ED ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI

Se un funzionario dovesse ritenere illegittimo un provvedimento che è stato adottato

nei suoi confronti, non potrebbe adire alle normali vie di ricorso giurisdizionale, in

particolare alle vie di ricorso giurisdizionale dello Stato dove l’organizzazione ha la

propria sede, perché il giudice del lavoro potrebbe eccepire un difetto di competenza alla

luce dell’immunità dalla giurisdizione di cui godono le organizzazioni internazionali,

motivo per cui non possono essere convenute in giudizio. Per tal motivo gli enti si sono

dotati di appositi meccanismi di tutela dei diritti dei funzionari, con dei veri e propri

tribunali che hanno una giurisdizione speciale, ossia la risoluzione dei contenziosi con il

personale dell’organizzazione. 21

Il primo esempio di tribunale amministrativo si è avuto già all’epoca della Società

delle Nazioni: venne creato un tribunale, inizialmente per un periodo limitato, ma avendo

riscontrato degli effetti positivi da questo sistema si decise di istituire un tribunale

permanente che si potesse occupare di queste problematiche. Nell’ambito delle Nazioni

Unite, fin dal ’49, era stato creato il cosiddetto tribunale amministrativo delle Nazioni

Unite, che non fu facile istituire, poiché ci sono stati degli ostacoli provenienti da diversi

Paesi che non accettavano la creazione di un organo giurisdizionale di tale tenore,

rilevando che la Carta non prevede la creazione di un tribunale di questo genere. Gli Stati

Uniti erano molto contrari poiché ritenevano che ciò avrebbe potuto minare i poteri

riservati al Segretario Generale, mentre l’ex Unione Sovietica riteneva del tutto inutile la

creazione di tale organo in virtù proprio della presenza del Segretario Generale. Dopo una

fase in cui si rischiò la non adozione dello statuto del tribunale amministrativo, si riuscì a

creare un sistema di tutela giurisdizionale dei diritti dei funzionari delle Nazioni Unite.

Questo tribunale, composto da giudici, fu creato dall’Assemblea Generale dell’Onu ed

aveva il compito di esaminare i ricorsi presentati dai funzionari e dagli agenti delle

Nazioni Unite avverso provvedimenti adottati dalla stessa organizzazione. Trattandosi di

un vero e proprio tribunale, era prevista una fase scritta che aveva inizio con il deposito

del ricorso, la presentazione delle memorie, e poi una fase orale in cui si potevano

ascoltare eventuali testimoni ed esperti; il tutto si chiudeva con una sentenza che

ovviamente aveva carattere definitivo, vincolante per le parti ed inappellabile.

Un particolare legato al TANU rileva anche oggi in relazione al nuovo tribunale che è

stato creato in sostituzione del tribunale amministrativo delle Nazioni Unite e riguarda gli

effetti delle sentenze di questo. Quando fu istituito il TANU sorsero dei dubbi in relazione

agli effetti delle sentenze da esso emesse, sollevati dalla stessa Assemblea Generale, perché

ci fu un ricorso da parte di un funzionario di nazionalità americana licenziato dall’Onu, il

quale venne vinto ed il tribunale aveva non solo ordinato il reintegro del funzionario, ma

gli aveva anche accordato, a titolo di risarcimento, una somma di denaro. L’Assemblea

Generale, che ha competenze specifiche in materia di bilancio, trovandosi in difficoltà per

l’approvazione di esso, soprattutto probabilmente in merito al risarcimento del

funzionario di cui sopra, si chiese se le sentenze del tribunale fossero o meno vincolanti. A

questo punto presentò una richiesta di parere alla Corte Internazionale di Giustizia

chiedendo quali effetti avevano le sentenze del TANU. La CIG si è espressa con un parere

consultivo del ’52, con il quale chiuse la questione degli effetti delle sentenze del tribunale

amministrativo, dichiarando che esse sono vincolanti. La Corte, in prima battuta, si era

domandata se l’Assemblea fosse stata dotata dei poteri necessari per creare un tribunale di

questo genere. A questo punto la CIG ha esaminato la Carta delle Nazioni Unite che,

all’art. 101, prevede che il personale delle Nazioni Unite è nominato dal Segretario

Generale secondo le norme dettate dall’Assemblea Generale. Da questa disposizione,

secondo la Corte, facendo riferimento alla teoria dei poteri impliciti, l’Assemblea poteva

creare anche un tribunale con la competenza specifica di occuparsi della soluzione del

contenzioso. Quindi essa non solo può e deve predisporre norme per il reclutamento per il

22 personale, ma può anche creare un tribunale per risolvere eventuali controversie. La CIG

ha riconosciuto questo potere all’Assemblea, ma ha anche precisato che il TANU non era

certamente un organo sussidiario dipendente dall’AG, piuttosto esso era indipendente ed

autonomo ancorché creato da questo organo principale, le sue sentenze sono

ergo

vincolanti in quanto trattasi di un vero e proprio organo giurisdizionale. Questo parere è

utile anche in relazione alle sentenze che verranno emanate dal nuovo tribunale che ha

sostituito il TANU: il Tribunale del contenzioso amministrativo delle Nazioni Unite, creato

nel 2009 con una risoluzione dell’Assemblea Generale. Accanto a questo tribunale è stato

creato anche un Tribunale d’appello di fronte al quale potrebbero essere impugnate le

sentenze del Tribunale del contenzioso amministrativo. Quest’ultimo è composto da

cinque giudici che sono nominati dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite su

raccomandazione del Consiglio di Giustizia Amministrativa, un nuovo organo creato

quando l’Onu ha deciso di modificare il sistema di giustizia amministrativa. Il nuovo

sistema prevede due meccanismi:

− Il meccanismo informale è basato sulla figura di un mediatore, l’omnus il

man,

quale cerca di avviare una composizione amichevole dell’eventuale

controversia sorta tra il funzionario e l’organizzazione delle Nazioni Unite;

− Il meccanismo formale è basato da un lato su una sorta di controllo gerarchico

ad opera del Segretariato delle Nazioni Unite e dall’altro da questo

meccanismo di tutela giurisdizionale che si basa sulle competenze del

Tribunale del contenzioso amministrativo e del Tribunale d’appello.

Il funzionario prima di presentare un ricorso al Tribunale del contenzioso

amministrativo è tenuto ad esperire le vie di ricorso interne, che si basano sostanzialmente

su questo controllo gerarchico, per cui si impugna il provvedimento di fronte agli organi

del Segretariato e l’eventuale decisione da essi presa potrà essere poi impugnata di fronte

al tribunale, la cui decisione potrà poi essere a sua volta impugnata di fronte al Tribunale

d’appello. Chiaramente per ciò ci sono dei termini temporali che debbono essere rispettati:

il funzionario dispone di sessanta giorni per impugnare il provvedimento che ritiene

illegittimo; novanta giorni, da quando si sono pronunciati gli organi che sono preposti al

controllo gerarchico, per presentare ricorso di fronte al Tribunale del contenzioso

amministrativo; la sentenza di quest’ultimo deve essere impugnata di fronte al tribunale

d’appello entro quarantacinque giorni.

Il Tribunale del contenzioso amministrativo si occupa dei ricorsi presentati dai

funzionari delle Nazioni Unite, dei ricorsi presentati dagli agenti dell’organizzazione e la

sua competenza si può anche estendere a funzionari che appartengono ad altre

organizzazioni internazionali, in particolare a coloro che appartengono ad istituti

specializzati. In questo caso è però necessario concludere un accordo preventivo tra

l’istituto specializzato ed il Segretario Generale delle Nazioni Unite, nel quale il primo si

impegna a riconoscere la competenza del TCA, a dare esecuzione alle sentenze da esso

emesse e poi, ovviamente, si impegna alla contribuzione finanziaria per il suo

funzionamento. 23

Anche la procedura dinanzi al TCA è articolata in due fasi: una fase scritta, che

prende avvio con il deposito del ricorso presso la cancelleria del tribunale, ed una fase

orale. Il procedimento si conclude con l’adozione di una sentenza. Nel sistema del

Tribunale del contenzioso amministrativo esiste un meccanismo di analisi delle

controversie di tipo monocratico, per cui la causa è attribuita ad un solo giudice e solo in

casi particolari si ha un’attività collegiale di tre giudici, quando la causa presenti delle

caratteristiche particolari e la sentenza in questo contesto potrebbe anche essere adottata a

maggioranza.

Il Tribunale d’appello invece ha una composizione di sette giudici, il cui meccanismo

di elezione è analogo a quello dei giudici del TCA. I vizi che possono essere invocati

possono essere diversi, come ad esempio l’incompetenza, l’errore in punto di diritto, etc.

Anche in questo caso il giudizio si chiude con l’emanazione di una sentenza che è

definitiva.

Fuori del sistema delle Nazioni Unite, anche in altre organizzazioni internazionali ci

sono analoghi tribunali amministrativi, come ad esempio l’OIL che ha un tribunale che si

occupa del contenzioso col personale, ereditato dalla Società delle Nazioni.

Nell’Organizzazione degli Stati Americani c’è un apposito tribunale di tal tipo e anche

nell’ambito dell’Unione Europea c’è il Tribunale per la Funzione Pubblica.

N U .

AZIONI NITE

Il percorso per l’adozione della Carta della Nazioni Unite è stato piuttosto lungo, ed

è iniziato durante la seconda guerra mondiale, infatti l’idea di creare un’organizzazione a

vocazione universale era stata già prospettata negli Stati Uniti negli anni ’40. Un momento

fondamentale di questo lungo iter si è avuto nel ’41 con la cosiddetta Carta Atlantica,

firmata da Roosevelt e da Churchill, che conteneva una serie di principi: libertà dei mari,

autodeterminazione dei popoli, e in uno di questi principi si parlava della cosiddetta

sicurezza collettiva, o meglio della creazione di un sistema di sicurezza collettiva. Il

passaggio successivo fu la Dichiarazione di Washington del 1942 che venne firmata da una

serie di Stati che all’epoca erano belligeranti, quindi lottavano contro il Patto tripartito

(Italia, Germania, Giappone), con la quale essi si impegnavano a dare applicazione ai

principi contenuti nella Carta Atlantica dell’anno precedente. Un altro momento

fondamentale è stata la conferenza di Mosca del 1943 tra ex Unione Sovietica, Regno

Unito, Stati Uniti e Cina, dove si iniziò a parlare dell’idea di creare una vera e propria

organizzazione internazionale a vocazione universale che si potesse occupare del

mantenimento della pace e della sicurezza internazionale. A questa conferenza sono

seguite le conferenze di Dumbarton Oaks del 1944, momento importantissimo perché nel

corso di esse è stato negoziato il contenuto della futura Carta delle Nazioni Unite. Ai

lavori di Dumbarton Oaks non partecipava ancora la Francia, perché il governo

provvisorio che è andato a sostituire il comitato di liberazione francese è stato riconosciuto

solo nell’ottobre del ’44 e questa conferenza si è svolta prima. A Dumbarton Oaks fu

deciso buona parte del contenuto della Carta: furono stabiliti i principi in base ai quali

questa futura organizzazione internazionale avrebbe dovuto operare; furono stabiliti gli

24 scopi da perseguire, quindi promuovere le relazioni amichevoli tra gli Stati, mantenimento

della pace e della sicurezza internazionale, etc.; fu stabilito l’apparato istituzionale, ossia

quali organi sarebbero stati creati al suo interno. Emerge su questo ultimo punto una

prima differenza con la Società delle Nazioni, poiché essa aveva una struttura tripartita

con l’Assemblea della Società delle Nazioni, il Consiglio che tra l’altro aveva composizione

ristretta, e poi il Segretariato; fuori da questo apparato istituzionale operava poi la Corte

Permanente di Giustizia Internazionale, ancorché collegata alla Società delle Nazioni in

quanto i giudici erano nominato al suo interno. Si riprende almeno in parte questa

struttura anche a Dumbarton Oaks, in quanto viene previsto un organo assembleare,

l’attuale Assemblea Generale, un organo politico a composizione ristretta che è il

Consiglio di Sicurezza, un Segretariato che si occupa di funzioni politiche ed

amministrative, e poi le Nazioni Unite, a differenza della Società delle Nazioni, hanno altri

organi principali come la Corte Internazionale di Giustizia, il Consiglio economico e

Sociale (ECOSOC) e poi il Consiglio di amministrazione fiduciaria che ha lavorato solo per

un certo periodo di tempo ed al momento non è attivo. A differenza della Società delle

Nazioni, dove le decisioni in seno all’Assemblea venivano adottate all’unanimità,

nell’ambito dell’Assemblea Generale gli atti in genere vengono adottati a maggioranza

2

semplice o qualificata di . A Dumbarton Oaks fu stabilito dalle quattro potenze che il

3

Consiglio di Sicurezza sarebbe stato formato da undici membri, quindi una composizione

diversa rispetto a quella attualmente esistente di quindici. In questa conferenza fu anche

deciso che la Francia sarebbe stato il quinto membro permanente del Consiglio di

Sicurezza, quindi un organo formato da cinque membri permanenti ed i restanti membri

elettivi, eletti periodicamente ogni due anni.

Ciò che non venne deciso a Dumbarton Oaks è come il Consiglio di Sicurezza avesse

dovuto adottare le decisioni. La questione venne dibattuta successivamente nel corso della

Conferenza di Yalta, dove fu deciso che i cinque membri permanenti avrebbero esercitato

il cosiddetto diritto di veto, il quale implica, in fase di voto, almeno sulle questioni che non

rivestono carattere procedurale, che se uno di questi membri non è d’accordo quell’atto

non viene adottato dal Consiglio di Sicurezza. Proprio perché il veto è stato deciso nel

di Yalta».

corso della Conferenza di Yalta, esso è conosciuto anche come «formula

La successiva Conferenza di San Francisco dell’aprile – giugno 1945 rappresenta la

fase finale che ha portato all’adozione della Carta delle Nazioni Unite. A questa

conferenza hanno partecipato cinquanta Stati. La Polonia non venne invitata a partecipare

a questi lavori poiché c’erano due governi che si contrapponevano l’uno con l’altro.

Quando si affermò il governo filosovietico la Polonia fu considerata un membro

originario. Alla Conferenza hanno partecipato anche Stati della cui indipendenza si poteva

dubitare in quel momento storico, come l’Ucraina, la Bielorussia, ma questa è stata una

decisione politica, in quanto l’ex Unione Sovietica avrebbe potuto godere di maggiori voti;

lo stesso discorso vale anche per altri Paesi come le Filippine, sotto il controllo degli Stati

Uniti, o l’India che era sotto il controllo del Regno Unito. L’Italia ha tentato invano di

partecipare ai lavori della Conferenza di San Francisco: la situazione italiana è un po’

25

particolare che si è conclusa solo nel 1955, quando il nostro Paese è stato ammesso alle

Nazioni Unite. Essa ha comunque tentato di avere un ruolo attivo per due motivi: il primo

è perché sicuramente si riconosceva in quelli che sono i fini di questa organizzazione

internazionale; in secondo luogo perché voleva mettere da parte la posizione di Stato ex

nemico che l’aveva caratterizzata durante il periodo bellico. La non ammissione ai lavori

della Conferenza venne accolto negativamente e venne considerata una decisione ingiusta,

nonché punitiva, tant’è vero che De Gasperi fece una nota formale di protesta nel

momento in cui si aprirono i lavori il 25 aprile del 1945. La questione dell’Italia venne

sostanzialmente risolta quando essa firmò formalmente il trattato di pace nel 1947, quindi

questa firma era una delle condizioni fondamentali affinché il nostro Paese potesse

diventare membro dell’Onu. Ma anche dopo ciò, il percorso che ha riguardato l’Italia è

stato piuttosto travagliato per una situazione di veti incrociati da parte dell’ex Unione

Sovietica e dei Paesi occidentali che si è risolta solo nel 1955. Tra l’altro alla Conferenza

non partecipò neanche il Presidente americano Roosevelt, uno dei principali ideatori delle

Nazioni Unite, perché purtroppo morì per cui non poté partecipare alla fase finale

dell’adozione della Carta.

Quando il progetto di Carta arrivò ai lavori della Conferenza di San Francisco era più

o meno ben strutturato e definito e le potenze che lo prepararono, lo presentarono come se

fosse un progetto definitivo, non suscettibile di eventuali modifiche. In realtà ci furono

diverse proposte, alcune delle quali non ebbero seguito, di modifiche: per esempio venne

inserita la norma che fa riferimento all’autodeterminazione dei popoli, voluta moltissimo

dall’ex Unione Sovietica.

Un’altra norma che è stata inserita in questa circostanza è l’attuale art. 102 che fa

riferimento alla cosiddetta registrazione dei trattati: si tratta di una norma che è stata

ripresa dal precedente patto della Società delle Nazioni, che imponeva ai membri di

registrare i trattati internazionali. L’eventuale omissione di tal obbligo avrebbe avuto delle

conseguenze sulla validità dei trattati, i quali non avrebbero prodotto effetti giuridici. Con

riferimento, invece, all’attuale Carta delle Nazioni Unite, il trattato produce effetti giuridici

anche se non registrato, ma in caso di controversia esso non può essere invocato di fronte

ad un organo dell’Onu. Questa norma risponde all’esigenza di sviluppare meglio la

aperta», limitando il fenomeno dei trattati in forma segreta,

cosiddetta «diplomazia

principio a cui teneva tantissimo lo stesso Presidente americano Wilson, che già

all’indomani del primo conflitto mondiale, nei quattordici punti richiamava questo

principio della diplomazia aperta in base al quale si dovevano caratterizzare le future

relazioni diplomatiche tra Stati.

Gli Stati hanno deciso, in quella circostanza, anche di inserire il principio della

legittima difesa, attualmente regolato dall’art. 51 della Carta, che costituisce l’unica deroga

al divieto dell’uso della forza armata. Nei casi diversi da quelli della subita aggressione c’è

un divieto assoluto del ricorso alla forza armata per la risoluzione delle controversie

internazionali.

26 Nell’ambito della Conferenza di San Francisco venne inserita la norma sui privilegi e

le immunità dei funzionari delle Nazioni Unite, nonché, all’art. 103, la prevalenza delle

norme statutarie della Carta rispetto agli altri obblighi internazionali.

Altre proposte non ebbero però seguito, come ad esempio la proposta diretta ad

attribuire un controllo di legittimità a favore della Corte Internazionale di Giustizia

rispetto agli atti che venivano adottati dagli altri organi dell’ente. Questo controllo di

legittimità esiste solo in riferimento alla Corte di Lussemburgo, ma non opera nel sistema

onusiano.

Una volta che si è pervenuti alla individuazione delle norme della Carta delle

Nazioni Unite, c’è stato il processo di ratifica da parte degli Stati ed essa ha iniziato a

produrre i suoi effetti giuridici nell’ottobre del ’45, cioè quando si è perfezionata la fase

della ratifica. La Carta è sempre un trattato internazionale che quindi non sfugge a quelle

che sono le comuni regole di interpretazione dei trattati, previste dalla relativa

Convenzione di Vienna. Quest’ultima individua delle specifiche regole in base alle quali

debbono essere interpretati gli accordi, in particolare si individua il cosiddetto criterio

oggettivo, il criterio teleologico e poi i mezzi complementari di interpretazione dei trattati.

Il criterio oggettivo si basa sul significato letterale che deve essere attribuito alle singole

disposizioni del trattato, in contrapposizione al criterio soggettivo che si basa sulla volontà

delle parti. Il criterio teleologico è basato sull’oggetto e sullo scopo del trattato, ed è anche

possibile combinare questi primi due criteri di interpretazione. Far ricorso ai mezzi

complementari significa andare a vedere i lavori preparatori della Carta e le circostanze

storiche che hanno portato all’adozione di questo trattato internazionale. All’interno delle

Nazioni Unite non c’è un organo che abbia competenza specifica ad interpretare in modo

esclusivo le norme della Carta e ad imporre la sua interpretazione nei confronti di tutti gli

organi e degli Stati membri dell’Onu. La Corte Internazionale di Giustizia ha una funzione

consultiva ed una funzione contenziosa; ad essa possono essere richiesti pareri per

questioni giuridiche, ma questi pareri sono sprovvisti di effetti vincolanti. L’Assemblea

Generale delle Nazioni Unite non ha competenza esclusiva di interpretazione, poiché

questo tipo di interpretazione è coerente con la mancata attribuzione di poteri legislativi a

favore del medesimo organo. Quindi ogni organo ha autonomia a procedere

all’interpretazione della Carta delle Nazioni Unite. È evidente che qualora uno Stato,

ovvero la maggioranza degli Stati non dovessero accettare l’interpretazione fornita da un

determinato organo, questa non produrrà effetti vincolanti. Quindi l’unico strumento che

hanno a disposizione gli Stati è quello di contestare quella delibera e di disapplicarla, ma

non c’è un organo che possa fornire autoritariamente una interpretazione delle norme

della Carta che sia vincolante. Anche le stesse sentenze rese dalla CIG non hanno effetto

ma solo quindi solo tra le parti interessate alla controversia.

erga omnes, inter partes,

La Carta è uno strumento rigido, perché le possibilità di emendare, di modificare

questo strumento internazionale sono molto severe, anche sotto il profilo procedurale. In

particolare sono due le norme da prendere in considerazione per le eventuali modifiche

della Carta: 27

− l’art. 108 fa riferimento al cosiddetto emendamento della Carta e prevede che

l’eventuale emendamento deve essere approvato dall’Assemblea Generale a

2

maggioranza dei dei membri delle Nazioni Unite. Prevede altresì che

3 2

quell’emendamento debba essere poi ratificato dalla maggioranza dei degli

3

Stati membri dell’organizzazione, compresi i cinque membri permanenti;

− l’art. 109 fa riferimento alla revisione della Carta e in questo caso il ruolo

dell’organizzazione è piuttosto marginale, essendo necessario convocare una

conferenza internazionale. Spetta all’Assemblea Generale convocare questa

2

conferenza con una delibera adottata a maggioranza dei dei membri

3

dell’Assemblea, con il voto favorevole di nove membri qualsiasi del Consiglio

di Sicurezza. Il negoziato nell’ambito di questa conferenza produrrà i suoi

2

effetti giuridici nel momento in cui sarà ratificato dai dei membri delle

3

Nazioni Unite, compresi i cinque membri permanenti.

Per cui la differenza tra le due è più che altro di tipo procedurale, perché per

l’emendamento non è prevista la convocazione di una conferenza tra Stati, mentre non è

così nel caso della revisione della Carta. Da quando l’Onu è stata istituita l’art. 109 non ha

mai trovato applicazione, mentre diversi sono stati i casi di emendamento, quindi casi di

applicazione dell’art. 108 della Carta, per esempio la modifica della composizione del

Consiglio di Sicurezza, originariamente formato da undici membri e attualmente da

quindici. Altre modifiche hanno riguardato l’ECOSOC, perché anche l’attuale

composizione del Consiglio Economico e Sociale è il risultato di diverse variazioni.

La discriminante tra un emendamento ed una revisione è tutt’ora incerta, anche

perché non c’è prassi in relazione all’art. 109. Si ritiene che l’emendamento dovrebbe

attenere a modifiche sensibili alla struttura della Carta delle Nazioni Unite, la revisione

invece dovrebbe essere una modifica sostanziale. In realtà sotto il profilo strettamente

giuridico, nella Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati non c’è alcuna differenza tra

emendamento e revisione, vengono praticamente utilizzati indistintamente da parte della

Commissione del Diritto Internazionale, anche perché qualcuno ha fatto notare in dottrina

che l‘approccio quantitativo potrebbe non andar bene nel momento in cui, per esempio, si

dovesse decidere di modificare una sola norma all’interno della Carta, che però ha un peso

notevole, come ad esempio l’art. 27 eliminando il diritto di veto.

La Carta tende per lo più a disciplinare le competenze e le funzioni degli organi,

anche se non mancano norme che regolano i rapporti tra gli Stati, per esempio il divieto di

astenersi dall’uso della forza, alla legittima difesa, etc.

L’art. 1 della Carta individua i fini, gli obiettivi, che l‘organizzazione delle Nazioni

Unite intende perseguire: «I fini delle Nazioni Unite sono:

Mantenere la pace e la sicurezza internazionale, ed a questo fine: prendere

1. efficaci misure collettive per prevenire e rimuovere le minacce alla pace e per

reprimere gli atti di aggressione o le altre violazioni della pace, e conseguire

con mezzi pacifici, ed in conformità ai princìpi della giustizia e del diritto

28 internazionale, la composizione o la soluzione delle controversie o delle

situazioni internazionali che potrebbero portare ad una violazione della pace.

2. Sviluppare tra le nazioni relazioni amichevoli fondate sul rispetto e sul

principio dell’eguaglianza dei diritti e dell’auto-decisione dei popoli, e

prendere altre misure atte a rafforzare la pace universale;

Conseguire la cooperazione internazionale nella soluzione dei problemi

3. internazionali di carattere economico, sociale culturale od umanitario, e nel

promuovere ed incoraggiare il rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà

fondamentali per tutti senza distinzioni di razza, di sesso, di lingua o di

religione;

4. Costituire un centro per il coordinamento dell’attività delle nazioni volta al

conseguimento di questi fini comuni».

Gli obiettivi che l’Onu intende perseguire sono piuttosto ampi e già si può riscontrare

una differenza con la Società delle Nazioni, poiché il fine principale che essa intendeva

perseguire era quello del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale. In

questo caso invece ci si trova di fronte ad un ente multifunzionale, perché è vero che il

mantenimento della pace è un obiettivo fondamentale che esso intende perseguire, ma non

è l’unico. Vi sono altri scopi, in particolare quello di sviluppare le relazioni amichevoli tra

Stati, di risolvere i problemi di carattere economico, sociale, culturale, nonché di carattere

umanitario e promuovere la tutela dei diritti dell’uomo. Diritto umanitario e diritti

dell’uomo sono due istituti giuridici diversi: il primo è quel corpus giuridico che

generalmente trova applicazione in situazioni di conflitti armati, come ad esempio le varie

Convenzioni di Ginevra del 1949 sul trattamento dei prigionieri di guerra; i diritti

dell’uomo è quell’insieme di norme che dovrebbero trovare applicazione in qualsiasi

circostanza, sia in situazioni di guerra che di pace. I diritti dell’uomo sono poi costituiti da

un insieme di norme che sono state adottate sia in seno alle Nazioni Unite, a partire dalla

Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo del 1948, fino a strumenti che a carattere

regionale sono stati adottati nel tempo.

Quindi quest’organizzazione fa del mantenimento della pace solo uno degli obiettivi

che è chiamata a perseguire, e proprio il fatto che essa abbia anche altri scopi è la ragione

specializzati», i quali hanno una

per cui essa ha dovuto creare i cosiddetti «istituti

competenza specifica come l’UNESCO, la FAO, L’OMS, etc. Questi enti

ratione materiae,

coadiuvano le Nazioni Unite nella realizzazione degli obiettivi previsti dall’art. 1 della

Carta.

L’art. 2 fa riferimento a quelli che sono i principi sui quali si basa l’attività

dell’organizzazione delle Nazioni Unite. Alcuni di essi sono principi generali del diritto

internazionale, quindi traggono origine dall’ordinamento internazionale ed esplicano i

loro effetti in quest’ambito e non vanno confusi con i cosiddetti principi generali di diritto

riconosciuti dalle nazioni civili, perché questi ultimi sono quei principi che esistono negli

ordinamenti interni, che sono comuni a più famiglie giuridiche, e che vengono poi

trasposte nell’ordinamento giuridico internazionale. 29

Art. 2: ed i suoi Membri, nel perseguire i fini enunciati nell’art. 1,

«L’Organizzazione

devono agire in conformità ai seguenti princìpi:

1. L’Organizzazione è fondata sul principio della sovrana eguaglianza di tutti i

suoi Membri.

I Membri, al fine di assicurare a ciascuno di essi i diritti e i benefici risultanti

2. dalla loro qualità di Membro, devono adempiere in buona fede gli obblighi da

loro assunti in conformità al presente Statuto.

I Membri devono risolvere le loro controversie internazionali con mezzi

3. pacifici, in maniera che la pace e la sicurezza internazionale, e la giustizia, non

siano messe in pericolo.

4. I Membri devono astenersi nelle loro relazioni internazionali dalla minaccia o

dall’uso della forza, sia contro l’integrità territoriale o l’indipendenza politica

di qualsiasi Stato, sia in qualunque altra maniera incompatibile con i fini delle

Nazioni Unite.

5. I Membri devono dare alle Nazioni Unite ogni assistenza in qualsiasi azione

che queste intraprendono in conformità alle disposizioni del presente Statuto,

e devono astenersi dal dare assistenza a qualsiasi Stato contro cui le Nazioni

Unite intraprendono un’azione preventiva o coercitiva.

L’Organizzazione deve fare in modo che Stati che non sono Membri delle

6. Nazioni Unite agiscano in conformità a questi princìpi, per quanto possa

essere necessario per il mantenimento della pace e della sicurezza

internazionale.

7. Nessuna disposizione del presente Statuto autorizza le Nazioni Unite ad

intervenire in questioni che appartengono essenzialmente alla competenza

interna di uno Stato, né obbliga i Membri a sottoporre tali questioni ad una

procedura di regolamento in applicazione del presente Statuto; questo

principio non pregiudica però l’applicazione di misure coercitive a norma del

Capitolo VII».

Il primo punto di questo articolo è un principio fondamentale nel diritto

internazionale, quello su cui si basano i rapporti tra gli Stati, ossia la sovrana uguaglianza

tra essi, non essendoci uno Stato che possa considerarsi in posizione superiore rispetto agli

altri. Questo principio della sovrana uguaglianza è poi richiamato in altri atti adottati in

seno alle Nazioni Unite, come la dichiarazione sulle relazioni amichevoli del 1970, anche

se non è un atto come la Carta che è vincolante, ma è comunque un atto fondamentale

adottato dall’Assemblea Generale dove sono rappresentati tutti gli Stati membri. Qui si fa

riferimento all’uguaglianza di diritto, cioè al fatto che le azioni degli Stati devono essere

valutate dalle stesse norme. È evidente che ogni Stato ha delle peculiarità diverse rispetto

all’altro, quindi non si fa riferimento all’uguaglianza di fatto. C’è da dire che questo

principio subito dopo viene derogato in norme successive della Carta, come per esempio

la posizione di privilegio in cui si trovano i membri permanenti.

30 Al secondo punto la norma fa riferimento al principio della buona fede, richiamata

anche nell’art. 26 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, nonché in un’altra

disposizione di essa che attiene alle regole di interpretazione. Questo principio non

significa altro che obbligo di lealtà e di correttezza che deve caratterizzare non solo i

rapporti reciproci tra gli Stati membri dell’organizzazione, ma anche tra essi e

l’organizzazione stessa.

Al terzo punto si richiama l’obbligo di trovare una soluzione pacifica a tutte le

controversie internazionali, principio cardine nell’ambito delle relazioni internazionali.

Secondo la giurisprudenza questo obbligo avrebbe assunto carattere consuetudinario,

quindi si tratterebbe di un obbligo previsto da una norma di diritto internazionale

generale che opererebbe a prescindere dal fatto che lo Stato sia o meno parte

erga omens,

delle Nazioni Unite. Questo principio è stato ribadito in una sentenza relativa ad una

controversia tra il Nicaragua e gli Stati Uniti sulle attività militari svolte da quest’ultimo.

La norma fa riferimento ad un principio particolare che è l’obbligo di soluzione pacifica

delle controversie, non contemplando il principio della prevenzione dei conflitti, cioè tutti

quei comportamenti che gli Stati dovrebbero tenere al fine di evitare l’insorgere di un

conflitto. Quest’ultimo non è previsto dalla Carta, ma ad esso si è fatto richiamo in alcuni

atti adottati a partire dal 1999 e su ciò si è molto soffermato l’allora Segretario Generale

Kofi Annan. Il concetto di legittima difesa preventiva non esiste: l’art. 51 della Carta parla

di un’azione che uno Stato può compiere solo ed esclusivamente a seguito di un attacco

armato subìto. Oltretutto sono previste per questo anche delle regole procedurali, nel

senso che lo Stato può intervenire fintanto che non intervenga il Consiglio di Sicurezza, il

quale dovrà quindi essere tempestivamente informato delle misure adottate, che dovranno

poi cessare appena esso interverrà. Il diritto di legittima difesa è previsto dalla Carta, ma è

soprattutto un diritto naturale previsto dalle norme del diritto internazionale generale. C’è

quindi un’identità tra diritto internazionale e diritto previsto dalla Carta delle Nazioni

Unite, affermata questa anche dalla Corte Internazionale di Giustizia. Originariamente

certo la Carta ha costituito un regime giuridico specifico che rappresentava una deviazione

rispetto al diritto regolato dall’ordinamento della comunità internazionale, soprattutto per

i diritti riconosciuti agli Stati che diventavano membri dell’organizzazione. Si può dire che

oggi si è venuta a creare un’identità tra diritto internazionale generale e diritto pattizio.

Tra l’altro gli organi delle Nazioni Unite danno un contributo essenziale allo sviluppo del

diritto internazionale attraverso l’attività di codificazione e sviluppo progressivo del

diritto internazionale, competenza attribuita specificamente all’Assemblea Generale.

Al paragrafo quarto è affermato il divieto dell’uso della forza nell’ambito delle

relazioni internazionali tra gli Stati che è strettamente correlato con la soluzione pacifica

delle controversie. Permane una lacuna nella definizione di aggressione, nel senso che

neanche la Carta, all’art. 39, definisce cosa debba intendersi per essa. Ci sono stati degli atti

internazionali, come una dichiarazione dell’Assemblea Generale del 1974 sulla definizione

di aggressione, che individua una serie di fattispecie, ma lascia comunque ampia

discrezionalità al Consiglio di Sicurezza di valutare caso per caso. 31

L’obiettivo principale delle Nazioni Unite è quello di accentrare l’uso della forza

armata nell’ambito dell’organizzazione, quindi solo il CdS dovrebbe avere il potere di

svolgere questa funzione di «poliziotto internazionale». In realtà le norme previste dalla

Carta sulla sicurezza collettiva hanno funzionato malissimo e alcune disposizioni non

hanno mai trovato applicazione, come quella che prevede l’istituzione di uno Stato

Maggiore. L’art. 42, che da proprio il potere al Consiglio di Sicurezza di utilizzare la forza

armata, è stato utilizzata in due modi: attraverso le operazioni di i cosiddetti

peace keeping,

caschi blu; attraverso le autorizzazioni, ossia le deleghe date agli Stati di utilizzare la forza

armata in determinate situazioni. Allo stesso modo le organizzazioni a carattere regionale,

come la NATO, non potrebbero far ricorso alla forza armata senza un’autorizzazione del

Consiglio di Sicurezza.

Il paragrafo cinque contempla due obblighi: prestare qualsiasi forma di assistenza

all’organizzazione per qualunque azione che essa abbia intrapreso; obbligo di astenersi dal

prestare aiuto a quegli Stati verso i quali il CdS ha adottato misure coercitive. C’è quindi

un obbligo positivo, di fare, e un obbligo di astensione.

Il paragrafo sei è una norma che ha carattere prevalentemente storico perché tratta

delle relazioni tra le Nazioni Unite e gli Stati terzi, ma visto che la maggior parte degli Stati

oggi sono membri dell’Onu è una norma questa che difficilmente potrebbe trovare

applicazione.

Il paragrafo sette, nella prima parte, pone un limite alla attività

ratione materiae

dell’organizzazione: il cosiddetto riservato», cioè settori che attengono alla

«dominio

competenza interna degli Stati e sui quali le Nazioni Unite non potrebbero intervenire. Si

tratta di una disposizione molto importante che è stata mutuata dal patto della Società

delle Nazioni, in quanto anch’essa contemplava il cosiddetto dominio riservato, ma con

delle differenze. In quella circostanza questo principio operava non in relazione all’attività

dell’intera Società delle Nazioni, ma limitava solo l’attività del Consiglio. Essa prevedeva

che in caso di controversia di due Stati sottoposta all’esame del Consiglio delle Società

delle Nazioni, se una delle parti avesse eccepito che quella controversia aveva ad oggetto

una materia rientrante esclusivamente nelle competenze interne degli Stati, il Consiglio

doveva astenersi dall’intervenire su quella determinata controversia. A Dumbarton Oaks

fu inserita una norma identica a quella descritta, ma durante la Conferenza di San

Francisco si è deciso di modificare il contenuto di essa, prevedendo che questo limite

operasse il relazione all’attività dell’intero ente.

L’atto che viene in rilievo in merito al tipo di interpretazione che è stata data dalla

giurisprudenza internazionale in relazione al dominio riservato è un parere della Corte

Permanente di Giustizia Internazionale del 1923 che ha dato dei lumi sull’interpretazione

che doveva essere data a questo dominio riservato contenuto nel patto della Società delle

Nazioni. Il Consiglio della SdN si era trovato di fronte ad una controversia tra Regno

Unito e Francia in merito ad alcuni decreti sulla cittadinanza emessi da quest’ultima in

Tunisia e in Marocco, che prevedevano l’estensione della cittadinanza francese a tutte le

persone, compresi i sudditi britannici. Si fece ricorso al Consiglio della Società delle

32 Nazioni e la Francia eccepiva il fatto che la materia della cittadinanza rientrasse nel

dominio riservato e per questo ritenne che il Consiglio non potesse occuparsi di questa

controversia. La CPIG effettivamente ha riconosciuto che la materia della cittadinanza

rientrasse nell’ambito del dominio riservato, ma è comunque intervenuta tenendo conto

che era stato violato un trattato tra i due Paesi. Ciò che la Corte affermò in questo parere è

che rientrano nel dominio riservato tutti quei settori sui quali uno Stato è libero da

obblighi internazionali, riferendosi ovviamente ad obblighi pattizi.

Mentre nella Società delle Nazioni si faceva riferimento alle questioni esclusivamente

di competenza interna degli Stati, nell’attuale Carta delle Nazioni unite si fa riferimento

invece a materie «essenzialmente» alla competenza interna. Quindi non solo settori in cui

uno Stato è libero da obblighi internazionali, ma anche settori in cui esso è vincolato, ma se

è vincolato, lo è eccezionalmente, perché in linea di principio si tratta di questioni

appartenenti alla competenza interna degli Stati. Le materie che appartengono

essenzialmente alla competenza statale sono per esempio la materia della cittadinanza, ma

anche i diritti elettorali e il metodo tramite cui espletare tale diritto; la scelta della forma di

Stato e di governo, l’organizzazione dei pubblici uffici, etc. Una volta c’erano dei settori

che venivano considerati materia di dominio riservato, ma che adesso non lo sono più,

come ad esempio la materia dei diritti umani. Nell’ambito dell’Onu c’erano alcuni Paesi,

appartenenti al blocco sovietico, che ogni volta che si trattava di procedere alla verifica del

rispetto dei diritti umani nei rispettivi ordinamenti, invocavano l’art. 2 par. 7, per cui il

controllo dei diritti umani non spettava all’organizzazione. Con la caduta del muro di

Berlino si è avuta un’evoluzione e oggi nessuno più invoca il dominio riservato in merito

ai diritti umani. Si è riusciti tra l’altro in dottrina a dimostrare che le norme sui diritti

umani prevalgono sulla norma che sancisce il dominio riservato, la quale è fievole e

derogabile, rispetto ai diritti umani rientranti nello Il CdS per tutto il periodo

jus cogens.

della Guerra Fredda non ha potuto esercitare i poteri attribuitigli dalla Carta e per questo

si dice che dopo il 1989 si è avuta una second life del Consiglio, nel senso che ha

riacquistato i propri poteri. Questo art. 2, par. 7, è una norma molto importante, ma ci sono

dei settori su cui esso non può essere invocato: a parte quei settori che sono stati oggetto di

erosione, vi è una deroga alla possibilità di applicare il principio del dominio riservato che

è espressamente prevista dalla Carta e si riferisce all’eventuale applicazione da parte del

Consiglio di Sicurezza di misure coercitive a norma del cap. VII. Ciò significa che qualora

il CdS adotti misure implicanti, o non, l’uso della forza non si può invocare il principio del

dominio riservato. La di questa deroga è quella di lasciare ampia discrezionalità al

ratio

Consiglio nel gestire le situazioni di crisi internazionale e consentire il regolare

mantenimento della pace.

Il Capitolo II della Carta è dedicato alle modalità attraverso cui si può diventare

membri dell’organizzazione internazionale.

Art. 3: «Membri originari delle Nazioni Unite sono gli Stati che, avendo partecipato

alla Conferenza delle Nazioni Unite per l’Organizzazione Internazionale a San Francisco,

33

od avendo precedentemente firmato la Dichiarazione delle Nazioni Unite del 1° gennaio

1942, firmino il presente Statuto e lo ratifichino in conformità all’articolo 110».

Questo articolo si occupa di una particolare categoria di Stati, ossia i membri

originari, cioè quelli che hanno partecipato ai lavori preparatori della Carta delle Nazioni

Unite, ovvero quegli Stati che abbiano firmato la Dichiarazione di Washington del 1942 e

che poi abbiano ratificato questo trattato internazionale secondo le rispettive procedure

costituzionali. La differenza tra membri ammessi e membri originari sta soltanto nelle

modalità attraverso le quali questi Stati sono diventati membri delle Nazioni Unite: i

membri ammessi in qualche misura sono stati sottoposti ad una sorta di controllo sul

possesso dei requisiti che sono espressamente previsti dalla Carta per poter diventare

membri dell’ente; i membri originari sono quegli Stati che per aver partecipato ai

ipso facto,

lavori preparatori, ovvero che abbiano firmato la Dichiarazione di Washington e poi

abbiano ratificato questo strumento internazionale, sono membri dell’organizzazione

internazionale delle Nazioni Unite, senza la verifica del possesso dei requisiti che la Carta

indica per poter diventare membri dell’organizzazione. La loro posizione, una volta

diventati membri, non è assolutamente diversa l’uno dall’altro: hanno gli stessi obblighi e

gli stessi diritti.

Art. 4: «1. Possono diventare Membri delle Nazioni Unite tutti gli altri Stati amanti

della pace che accettino gli obblighi del presente Statuto e che, a giudizio

dell’Organizzazione, siano capaci di adempiere tali obblighi e disposti a farlo.

2. L’ammissione quale Membro delle Nazioni Unite di uno Stato che adempia a tali

condizioni è effettuata con decisione dell’Assemblea Generale su proposta del Consiglio di

Sicurezza».

L’art. 4 regola una vera e propria procedura di ammissione, non solo perché al par. 2

individua gli organi competenti a deliberare sull’ingresso di un nuovo Stato, ma perché

individua nel concreto quali sono i requisiti che gli aspiranti membri dovrebbero avere.

Intanto si parla di Stati, il che esclude che possano diventare membri enti diversi da Stati:

non è possibile che un’organizzazione internazionale a vocazione universale, ovvero a

vocazione regionale, possa acquistare la membership all’interno delle Nazioni Unite. Ci

sono altre organizzazioni internazionali che danno la possibilità ad enti diversi da Stati di

diventare membri, come ad esempio la FAO, la quale ha emendato il proprio atto istitutivo

prevedendo che enti diversi da Stati, nella specie organizzazioni internazionali ad

integrazione regionale, potessero acquistare lo status di membro. Questo sistema non

sussiste in relazione alle Nazioni Unite e la membership è riservata esclusivamente agli

Stati, i quali devono possedere determinati requisiti: essere amanti della pace; accettare gli

obblighi previsti dalla Carta; essere capaci di adempiere a tali obblighi. Quando si parla di

Stati si fa riferimento ad enti di governo effettivi ed indipendenti su una determinata

comunità territoriale: questa è l’accezione di Stato che rileva sotto il profilo del diritto

internazionale. Uno dei problemi che nella prassi delle Nazioni Unite si è posto è se i Paesi

di piccole dimensioni, i cosiddetti microstati, possano diventare membri: la risposta è sì,

anche gli Stati di piccole dimensioni possono acquistare la membership. È un problema

34 che si è posto solo nei primi anni di attività dell’organizzazione e fu sollevato dalla Francia

in seno al CdS negli anni ’70 in relazione alla domanda di ammissione che era stata

presentata dalle Maldive. Si era pensato, all’epoca, di creare uno status diverso e più

attenuato per i microstati, in modo tale che avessero un peso diverso rispetto alle grandi

Nazioni. Sono stati creati dei gruppi di lavoro per eseguire una serie di studi che però non

hanno portato a nessun risultato e la questione si è spenta autonomamente. Nel tempo

Stati di piccolissime dimensioni sono diventati membri dell’Onu ed hanno gli stessi diritti

e gli stessi obblighi degli Stati di grandi dimensioni, come ad esempio San Marino o le

Isole Seychelles.

Un altro problema posto in relazione all’art. 4, che riguarda la nozione di Stato, è se

per diventare membro sia necessario un previo riconoscimento da parte dei membri

preesistenti della comunità internazionale, vale a dire se la norma debba essere

interpretata nel senso che solo gli Stati riconosciuti possono fare domanda per diventare

membri di questa organizzazione internazionale. La risposta ovviamente è no, perché il

riconoscimento non è una condizione necessaria per diventare membri di

quest’organizzazione internazionale. Il riconoscimento è un atto unilaterale che uno Stato

fa quando sorge un nuovo Stato ed ha un valore meramente dichiarativo, non è costitutivo

della soggettività internazionale: il nuovo Stato è soggetto di diritto internazionale nel

momento in cui presenta determinate caratteristiche (indipendenza, effettività, esercizio

del potere di controllo sul territorio, etc.), indipendentemente dal fatto che sia stato o

meno riconosciuto dagli altri Stati. Ad esempio, la Bosnia – Erzegovina quando è sorta, a

seguito dello smembramento dell’ex Jugoslavia, per essere considerata soggetto di diritto

internazionale non aveva bisogno del riconoscimento da parte degli altri Paesi. Il

riconoscimento è un atto politico e discrezionale che uno Stato può adottare o meno, il

quale può essere formale, ovvero informale nel momento in cui dà avvio alle relazioni

diplomatico – consolari che si avviano per mutuo consenso perché così prevede la

Convenzione di Vienna del 1961: nel momento in cui si instaurano le relazioni

diplomatiche, si instaurano anche le relazioni consolari; se si dovessero rompere le

relazioni diplomatiche non necessariamente si interrompono anche le relazioni consolari.

Quindi se il riconoscimento non è per poter considerare uno Stato

conditio sine qua non

soggetto di diritto internazionale, ovviamente esso non può sussistere nemmeno in

relazione all’ammissione o meno ad un’organizzazione internazionale, come nel caso delle

Nazioni Unite. D’altro canto nella prassi ci sono Stati all’interno delle Nazioni Unite che

non sono mai stati riconosciuti e non per questo si può dubitare della loro membership,

come ad esempio Israele che non è mai stato riconosciuto dai Paesi arabi.

Un altro problema riguarda i cosiddetti Stati neutralizzati, o Stati neutrali, ossia

quegli Stati che, o per trattati, o per legge interna anche di rango costituzionale, hanno

deciso di non muovere guerra nei confronti degli altri Stati. Il problema si è posto in

relazione a questi Paesi, soprattutto tenendo conto di alcuni obblighi contenuti nella Carta:

ci si è chiesti se la posizione di Stato neutrale sia compatibile con le norme del cap. VII

riguardanti le misure coercitive che il Consiglio di Sicurezza potrebbe adottare, in

35

particolare il ricorso all’uso della forza armata. Nelle Nazioni Unite ci sono diversi Paesi

membri che si trovano in una posizione di neutralità, per esempio l’Austria che è membro

dell’Onu dal ’55 e la decisione sulla sua neutralità è stata adottata attraverso una legge che

è stata poi notificata a tutti gli altri Paesi chiedendone il riconoscimento, quindi secondo

una parte della dottrina sussiste addirittura un trattato internazionale. Accanto all’Austria

ci sono altri Paesi, per esempio la Svizzera, che è entrata a far parte dell’Onu nel 2002, però

era membro della Società delle Nazioni e all’epoca, essendo già neutrale, aveva ottenuto

un esonero per quanto riguarda l’adozione delle misure militari, ma non per quelle

economiche. Proprio in relazione a questa posizione di neutralità la Svizzera ha deciso di

non presentare domanda di ammissione all’Onu. Altro Stato neutrale è il Giappone, la cui

neutralità è prevista da una norma costituzionale. Alla luce di ciò lo Stato neutrale

sicuramente può entrare a far parte delle Nazioni Unite, ma nel momento in cui accetta di

divenire parte di questo ente deve accettare tutti gli obblighi previsti dalla Carta, non

esistono forme attenuate di partecipazione. Nel caso in cui uno Stato neutrale decida di far

valere la propria posizione di neutralità per non dare applicazione alle decisioni del CdS si

potrebbe risolvere questo conflitto mediante degli strumenti giuridici:

− Se la neutralità è prevista da un trattato, si applica l’art. 103 della Carta delle

Nazioni Unite, il quale sancisce la prevalenza degli obblighi della Carta

rispetto a qualsiasi altro obbligo internazionale a cui sia legato uno Stato e che

risulti essere incompatibile con lo statuto. L’art. 103 infatti recita: «In caso di

contrasto tra gli obblighi contratti dai Membri delle Nazioni Unite con il

presente Statuto e gli obblighi da essi assunti in base a qualsiasi altro accordo

internazionale, prevarranno gli obblighi derivanti dal presente Statuto»;

− Se la posizione di neutralità deriva da una norma interna, si applica la

Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, secondo cui uno Stato non può

invocare il proprio diritto interno per venir meno a quelli che sono gli obblighi

pattizi.

Nella prassi nessuno di questi Stati ha mai invocato la propria posizione di neutralità

per venir meno a quelli che sono gli obblighi previsti dalla Carta delle Nazioni Unite.

Pragmaticamente lo Stato che decide di entrare a far parte delle Nazioni Unite deve

inviare una domanda al Segretario Generale, il quale poi inoltrerà la richiesta al Consiglio

di Sicurezza ed all’Assemblea Generale. È evidente che nel momento in cui è richiesta la

compartecipazione di due manifestazioni di volontà, l’atto che ne consegue, sotto il profilo

giuridico, è un atto complesso: il Consiglio propone e l’Assemblea decide. Per il Consiglio

di Sicurezza l’ammissione di un nuovo Stato nelle Nazioni Unite non è una questione

procedurale, quindi esso è chiamato ad adottare la delibera con la maggioranza di nove

membri su quindici, inclusi i membri permanenti, che potrebbero anche esercitare il diritto

di veto. Anche per l’AG l’ammissione di un nuovo Stato rientra tra le questioni importanti

di cui al par. 2 dell’art. 18 della Carta, che disciplina l’esercizio di voto, quindi essa è

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chiamata a deliberare a maggioranza dei dei membri presenti e votanti.

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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in relazioni internazionali
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher AngeloNELLAnebbia di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto delle organizzazioni internazionali e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università La Sapienza - Uniroma1 o del prof Manca Luigino.

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