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Riassunto esame diritto amministrativo, prof. Maccarrone, libro consigliato Diritto delle amministrazioni pubbliche, Sorace Appunti scolastici Premium

Riassunto per l'esame di diritto amministrativo, basato su appunti personali e studio autonomo del testo consigliato dal docente Diritto delle amministrazioni pubbliche di Domenico Sorace. Argomenti affrontati nel manuale
PARTE PRIMA; AMMINISTRAZIONE PUBBLICA, POLITICA e DIRITTO
PARTE SECONDA; FUNZIONI (CARATTERI, ATTI, POSIZIONI GIURIDICHE SOGGETTIVE e APPARATI ORGANIZZATIVI).
PARTE TERZA;... Vedi di più

Esame di diritto amministrativo docente Prof. L. Maccarrone

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ESTRATTO DOCUMENTO

effetto giuridico che incide nella sfera giuridica del destinatario a prescindere dal suo

consenso, cosa che non accade nei rapporti fra privati, in cui il sacrificio del diritto di 1

privato consegue sempre ad 1 accordo e, nei pochi casi in cui la legge permette di sacrificare

il diritto di 1 privato non consenziente, l’effetto deriva da 1 provvedimento del giudice.

La LPA prevede la possibilità di fare oggetto di accordi il contenuto dei provvedimenti.

Esercizio di imperatività → si prescinde dal consenso degli interessati; non importa che il

provvedim. abbia effetti svattaggiosi o meno.

Le limitazioni possono manifestarsi, oltre che sotto il profilo giuridico, anche sotto solo

quello economico, e rig. sogg. ≠ dai destinatari dell’atto; ma ad esse può riconoscersi 1

rilievo giuridico analogo a limitazioni in senso giuridico-formale.

Imperatività → anche annullamento d’ufficio di atti illegittimi e revoca. Con quest’ultima

(≈ annullamento d’ufficio, ma questo presuppone l’illegittimità dell’atto annullato),

mediante decisione unilaterale si elimina 1 atto facendone venir meno l’efficacia. Poiché si

ritiene che alcuni provvedim. (ad es. le autorizzazioni) facciano sorgere diritti soggettivi,

revoca del provvedim. equiparata ad atti ablatori.

X tesi tradizionale, revocabilità degli atti amm. ↔ finalizzazione ad interesse pubblico: se 1

provvedim. non fosse + conforme ad 1 interesse pubblico, potrebbe essere revocato, e gli

interessi che avessero ricevuto soddisfazione unilateralmente sacrificati.

Base legale e limiti impliciti: nuovo art. 21-quinquies aggiunto nel 2005 alla LPA → in via

gen. l’organo che ha emanato 1 provvedim. o altro organo previsto dalla legge può

revocarlo; revoca → solo provvedim. amm. ad efficacia durevole e det. inidoneità del

provvedim. revocato a produrre ulteriori effetti. La revoca è ammessa x sopravvenuti motivi

di pubblico interesse, mutamento della situazione di fatto, nuova valutazione dell’interesse

pubblico originario; l’amm. ha l’obbligo di provvedere all’indennizzo dei pregiudizi

eventualmente subiti dai sogg. direttam. interessati.

Si ha base legale ed alcuni lomiti, xò:

Il fatto che l’amm. abbia diritto a pentirsi, oltre che incoerente con regola x cui la revoca

non ha efficacia retroattiva, contrasta con principio della certezza del diritto; contrasto non

superato con la previsione di 1 indennizzo, poiché non è chiaro quali sogg. siano da

considerare direttam. interessati.

1 indennizzo risarcitorio mal si concilia con revoca motivata x mutamenti delle situazioni di

fatto, che potrebbe rig. 1 provvedim. fondato su 1 situazione di fatto non + З e quindi da

rimuovere.

L’amm. non può allo stesso modo revocare il consenso alla formazione di 1 contratto con 1

3°: nuovo art. 21-sexies “il recesso unilaterale dei contratti della pa è ammesso nei casi

previsti dalla legge o dal contratto”.

Esecutività ed esecutorietà.

Esecutorietà = altro tipo di poteri autoritativi della pa.

Contrariamente a quanto avviene tra privati, il provvedim. della pa può essere di per sé

esecutivo (=di fronte all’inottemperanza del privato, la pa non deve rivolgersi ad 1 giudice

x dimostrare che l’atto З ed è privo di vizi); inoltre, la pa non deve rivolgersi al giudice xchè

si proceda con la forza, ma può provvedere essa stessa → il provvedim. è esecutorio.

Esecutività ed esecutorietà possono considerarsi forme di “autotutela” della pa.

L’esecutorietà deve essere espressamente prevista dalla legge?

In questo senso il nuovo art. 21-ter della LPA “le pa possono imporre coattivamente

l’adempimento degli obblighi nei loro cfr nei casi e con le modalità stab. dalla legge”. Il

provvedim. dovrà indicare “termine e modalità dell’esecuzione da parte del sogg.

obbligato”.”Qualora l’interessato non ottemperi, le pa, previa diffida, possono

provvedere all’esecuzione coattiva nelle ipotesi e con le modalità previste dalla legge”, e

nel caso che dal provvedim. sorgano obbligazioni pecuniarie, si applicano disposizioni su

esecuzione coattiva dei crediti dello Stato.

Equivoci da evitare:

Credere che il cittadino sia privo di tutela giurisdiz.: vi è solo inversione dell’onere

dell’iniziativa di richiedere l’intervento del giudice, che graverà sul destinatario della

pretesa. Il cittadino può anche chiedere la sospensione dell’esecuzione del provvedim., se

possano derivarne danni gravi ed irreparabili.

Ritenere che l’esecutorietà presupponga necessariamente 1 provvedim. imperativo: a volte

l’amm. può procedere autonomamente x imporre l’esecuzione di obbligazioni di privati < da

atti sottoposti al regime di diritto privato (v. disposizioni x l’esecuzione coattiva di crediti

dello Stato).

Sarebbe equivoco parlare di esecutorietà rel. ad effetti reali di 1 provvedim. imperativo: gli

atti sono auto-esecutivi quanto agli effetti reali.

Principi di garanzia.

Principio di legalità e principio di proporzionalità → funz. di garanzia.

Tipicità.

Si diceva che atto imperativo = anche esecutivo ed esecutorio; si diceva anche che tali sono

tutti gli atti dell’amm., poiché essa persegue l’interesse pubblico e deve sempre poter farlo

prevalere, come se З potere originario dell’amm. assoluto. Ma sarebbero dimenticate le

norme costituz., che prescrivono la riserva di legge.

Provvedim. amm. incidenti autoritativamente sulla libertà della persona З solo in circostanze

espressamente previste dalla Cost., x quelli incidenti su altre libertà e sul patrimonio opera

la riserva di legge. Corte di giustizia CE → le limitazioni ai privati devono essere fondate

sulla legge.

Legalità-garanzia → principio di tipicità dei provvedim. amm. autoritativi: spetta

ordinariamente alla legge individuare gli atti che possono avere effetti autoritativi, quali

siano tali effetti, i presupposti, quali organi siano competenti ad emanarli e con quale

procedimento. Tale articolazione va adeguata alle situazioni.

L’ordinam. ammette atti autoritari atipici, che rispettino i principi gen. ma possano derogare

a norme specifiche = c.d. ordinanze contingibili ed urgenti, di cui la legge indica i

presupposti, gli organi competenti, talvolta le materie ma non i possibili effetti. (es: x l’art.

54 TUEL il Sindaco, nella veste di organo di Stato, può emanare provvedim. del genere in

materia di sanità ed igiene, edilizia e polizia locale).

Sono legittimi solo i provvedim. i cui effetti imperativi risultino strettamente necessari in rel.

alle esigenze < dalle particolari circostanze, cosicché il principio di tipicità sia

sostanzialmente rispettato.

≈ modalità di attuazione del principio di tipicità ammissibile quando vi siano problemi

tecnici molto complessi ed in continua evoluzione, se competenza è affidata ad organismi

con necessaria qualificazione e le finalità da perseguire siano chiare.

Nei casi suddetti i provvedimenti non sono tipici, ma previsti dall’ordinam. che li def. con

nomi specifici: se x certi provvedim. si può derogare al principio di tipicità, devono sempre

essere provvedim. nominati = principio di nominatività.

Proporzionalità.

Il principio di proporzionalità è stato assunto dal diritto comunitario fra i suoi principi.

I provvedim. autoritari:

Devono essere idonei a raggiungere il fine cui sono preordinati;

Devono essere effettivamente necessari a tal fine;

Non devono incidere sulle situazioni giuridiche soggettive + del necessario.

Mentre la tipicità può operare anche solo in senso formale, la proporzionalità ha 1 portata

sostanziale. I 2 principi si integrano.

Provvedimenti autoritativi, diritti e interessi legittimi.

Es. poteri autoritari → provvedim. aventi nei cfr di 3i effetti autoritativi. Ma gli effetti

possono essere di ≠ tipi, avere ambiti di efficacia soggettiva ≠, potendo rig. i 3i in alcuni

casi come individui (provvedim. individuali), in altri come gruppi nel loro insieme

(provvedim. generali).

2.1. Provvedimenti conformativi.

Tra i provvedim. + importanti con funz. di regolazione vi sono quelli con effetti

conformativi.

Provvedim. conformativo = ha 1 effetto imperativo consistente nella def. del contenuto di

1 diritto in termini di poteri e facoltà (ad es. ex art. 42 comma 2 Cost. la legge conforma il

diritto di proprietà, def. poteri di godimento e disposizione; è riserva di legge relativa → la

legge può rimettere la conformazione concreta ad altri atti normativi o ad atti amm.).

Poiché non si richiede 1 esecuzione, non З problemi di esecutorietà.

La conformazione in concreto delle proprietà dei suoli urbani < leggi urbanistiche regionali,

che ancora usano, con molte varianti, l. 1150/1942, che prevedeva che regole gen. ed

astratte fossero dettate dai regolamenti edilizi; che piani rel. a ≠ ambiti territoriali

precisassero le possibili utilizzazioni dei terreni x interessi privati; che i Comuni potessero

delimitare tali utilizzazioni dei suoli e potessero espropriare aree x garantire l’attuazione

delle prescrizioni rel. agli usi, anche privati; che prima di costruire si dovesse ottenere 1

licenza edilizia (ora permesso di costruire, x il testo unico dell’edilizia); in caso di

violazione, sanzioni di ≠ genere.

Agli interessi dei sogg. destinatari degli atti, anche se incidenti su diritti, è riconosciuta la

tutela propria degli interessi legittimi, oppositivi o pretensivi.

2.1.1. Regolamenti.

Regolamenti = 1° tipo di provvedim. conformativi. Funz. ≠, sono dotati di generalità ed

astrattezza.

З regolamenti dal contenuto precipuamente tecnico (regolam. edilizi, regolam. tecnici-

economici di competenza di autorità amm. indipendenti come la CONSOB, ecc.). Tale

contenuto tecnico può far superare dubbi su costituzionalità della mancata attribuzione della

competenza ad emanarli ad apparati politici (se le norme non presuppongono scelte

politiche, no problem).

Anche se i regolam. sono fonti del diritto, gli si applica il regime degli atti amm.

2.1.2. Piani e programmi.

Piani = altro tipo di provvedim. conformativi. Talvolta sinonimo di “programmi”, è qui

inteso nell’accezione < dalla legislazione urbanistica. Sono atti generali (piani urbanistici →

insieme proprietà di 1 det. area territoriale) ma non astratti (→ situazioni attuali e concrete,

anche se norme di attuazione hanno spesso contenuto normativo).

Spesso sono 1 insieme di prescrizioni conformative contestuali, integrantesi, ≠ in rel. ai ≠

diritti cui si rif., coerenti rispetto ad 1 comune obiettivo che non potrebbe essere conseguito

con le singole misure conformative.Anche tra i piani può З 1 rapporto gerarchico.

Programma talvolta ha accezione ≠ → insieme coerente di prescrizioni dirette a coordinare

delle attività rispetto ad 1 fine, anche in rel. ai tempi di svolgimento (programmi di

attuazione).

2.1.3. Altri provvedimenti generali e provvedimenti individuali conformativi.

Є a cat. provvedim. gen. conformativi provvedim. regolatori come quelli che stab. le tariffe

dei servizi di pubblica utilità o i livelli di qualità che devono avere, considerati gen. in

quanto rig. l’insieme degli utenti e dei fornitori.

Urbanistica: la 1° legge gen., oltre al sistema dei piani, prevedeva la licenza edilizia →

xmettere al Comune 1 controllo preventivo. X decenni xò questo sistema era rimasto

inattuato, sicchè il Sindaco poteva stab., apponendo 1 serie di prescrizioni alla licenza

edilizia, quale uso del terreno fosse possibile = provvedim. con effetti conformativi. Anche

altri provvedim. individuali, di norma Є a cat. “autorizzazioni”, possono avere effetti

conformativi.

Provvedimenti ablatori (o privativi).

Provvedimenti ablatori = altri atti utilizzabili in funz. regolatoria. Effetti imperativi →

privare 1 sogg., senza il suo consenso, di 1 diritto o di alcuni poteri o facoltà che ne cost. il

contenuto.

Tali atti incidono su diritti, ma ai sogg. interessati è riconosciuta la tutela propria degli

interessi legittimi, di tipo oppositivo. Tali interessi legittimi sono chiamati diritti affievoliti.

Il + noto provvedim. ablativo è l’espropriazione x pubblica utilità, ma oggetto dell’ablazione

possono essere non solo diritti reali, ma anche patrimoniali o personali.

Provvedimenti ablatori personali.

Provvedim. ablatori personali = incidono su diritti personali, privando i sogg. di poteri

inerenti le loro libertà costituz. o rig. i diritti della persona.

Cat. cost. dagli ordini, a contenuto positivo (comandi: ordine sanitario di fare 1

vaccinazione) o negativo (divieti: circolazione stradale).

Alcune libertà personali non possono essere oggetto di ablazioni, o in assoluto o mediante

ordini amm., vigendo la riserva di provvedim. giudiziario. Ma non x tutte le libertà e diritti

Cost. З questo tipo di riserva.

X questi provvedim. problemi di esecuzione, ma si esclude l’esecutorietà in mancanza di

previsione legislativa di ipotesi e modalità.

Provvedimenti ablatori reali.

Provvedim. ablatori reali = incidono su diritti reali estinguendoli, privandoli oltre 1 certo

limite del contenuto o costituendone di nuovi su cosa altrui.

Il + importante è l’espropriazione x pubblica utilità, disciplinata già da l. 2359/1865, in parte

confluita con molte modifiche nel testo unico sulla materia (d.p.r. 327/2001 TUEPU).

Modello originario: provvedim. preso da 1 prefetto, su richiesta di chi doveva realizzare

l’opera, dopo che, con “dichiarazione di pubblica utilità”, era riconosciuta la necessità

dell’area che si voleva acquisire; il sogg. a cui favore era pronunciata l’espropriazione

doveva versare 1 “indennità d’espropriazione” pari al valore di mercato del bene.

In seguito, espropriazione integrata sempre + nel sistema della disciplina urbanistica, tanto

che la dichiarazione di pubblica utilità è considerata implicita nella rel. previsione

urbanistica; x la > parte dei casi, il provvedim. compete ad 1 organo di 1 amm. locale che

può ≡ col sogg. che acquisisce il bene espropriato; l’indennità di espropriazione è < al

valore di mercato del bene.

Art. 42 comma 3 Cost → all’espropriazione si può ricorrere x qualunque motivo di

interesse gen. e in rel. a qualsiasi bene: non solo proprietà su beni mobili o immobili, ma

anche diritto reale parziario e diritto obbligatorio.

Espropriazione fa ottenere con poteri autoritativi ≡ effetti del contratto di compravendita: ha

efficacia reale (effetto privativo + effetto appropriativo) ed effetti obbligatori (espropriante

→ pagare indennità; espropriato → consegna del bene).

Problema di esecutorietà in rel. ad effetto obbligatorio della consegna del bene espropriato.

Sono ≈ all’espropriazione altri provvedim. ablatori.

La giurisprudenza, x salvaguardare opere pubbliche realizzate su aree non espropriate

legittimamente, ha ritenuto non eliminabili effetti di taluni provvedim. ablatori illegittimi

creando 1 istituto privo di fondamento legislativo, la c.d. occupazione acquisitiva (=si ha

acquisto proprietà ma si paga il risarcimento del danno), poi disciplinato dalla legge (art. 43,

TUEPU).

Requisizione = provvedim. ablatorio ad effetti reali; motivo di interesse gen. = situazione

di emergenza militare o civile; rig. beni immobili o mobili, ma dei 1i viene normalmente

sottratto l’uso, dei 2i la proprietà.

Prelazione su beni culturali = se 1 bene d’interesse storico o artistico è oggetto di

compravendita tra privati, le parti devono notificare il contratto all’amm. competente che

può esercitare il diritto di prelazione.

X Corte Cost. (sent. 55/1968) le prescrizioni urbanistiche che, rig. a beni det., prevedano 1

uso a fini pubblici dei suoli senza 1 trasferimento della proprietà entro congrui termini

oppure che, pur consentendo la conservazione della titolarità del bene, sono destinate a

operare immediatamente 1 incisione profonda sulle facoltà di utilizzabilità, sono da

equipararsi ad 1 espropriazione → diritto ad 1 indennizzo.

X sent. 56/1968 non sono considerabili limitazioni espropriative le prescrizioni che, pur

prevedendo limitatissimi poteri e facoltà su certi beni di proprietà privata, si rif. ad 1 intera

cat. di beni aventi caratteristiche comuni (e non a beni det.).

X tale giurisprudenza, l’espropriazione di cui all’art. 42 comma 3 Cost. non è

l’espropriazione di cui nella legge del 1865 (avente sia effetti privativi che appropriativi),

ma 1 provvedim. con soli effetti privativi, non facilmente distinguibile da 1 provvedim.

conformativo quando questo viene a modificare 1 prec. conformazione.

Provvedimenti ablatori obbligatori.

Provvedimenti ablatori obbligatori = fanno sorgere imperativamente situazioni

obbligatorie; si fondano sull’art. 23 Cost., che consente, nel rispetto della riserva di legge,

l’imposizione di “prestazioni personali o patrimoniali”.

I princ. sono quelli che impongono tributi, ma ne З di capaci di costituire obblighi di fare,

ad es. le precettazioni nell’es. del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali.

Possono З problemi costituz. rel. alla distinzione da altre cat.: ad es., un provvedim. che

impone l’obbligo di cedere 1 bene, se esecutorio, ottiene, benché privo di efficacia reale, i ≡

risultati di 1 espropriazione, x la quale è necessario 1 indennizzo. Bisogna fare rif. non solo

all’art. 23 Cost., ma anche ad altri, come l’art. 42 comma 3 Cost. sul diritto all’indennizzo, o

l’art. 53 Cost. sul principio della capacità contributiva.

Provvedimenti sanzionatori.

Provvedim. sanzionatori = a) atti → infliggere 1 punizione rel. a comportamenti ritenuti

meritevoli di pena: sanzioni pecuniarie → funz. punitiva o affittiva (l. 689/1981 ne detta

disciplina gen. con aspetti ≈ a disciplina irrogazione sanzioni penali); b) provvedim. con

funzione ripristinatoria (es: demolizione immobili illegali).

Gli effetti sono ≡ a quelli dei provvedim. ablatori, ma è ≠ la funz. svolta, punitiva o

ripristinatoria. Dovrà essere rispettata la riserva di legge di cui all’art. 23 Cost., non l’art.53

o il 42 comma 3.

Forte esigenza di effettiva attuazione → problema esecutorietà.

Provvedimenti autorizzatori.

Provvedim autorizzatori = insieme ai conformativi e agli ablatori, sono lo strum. +

importante delle funz. regolatorie.

Є alla cat. atti chiamati autorizzazioni, licenze, abilitazioni, nullaosta, permessi, ammissioni e

concessioni.

З casi in cui la norma in via gen. vieta certe attività ma, a det. condizioni, consente che sia

autorizzata l’attività altrimenti vietata: autorizzazione = eccezione al divieto. Atti

autorizzatori di questo tipo = dispense.

Autorizzazione = atto che serve a rimuovere 1 limite all’es. di 1 diritto.

→ assenso preventivo di 1 amm. allo svolgimento di 1 attività che di x sé il diritto consente

di svolgere; l’interessato, finché il limite non sia rimosso, non ha 1 diritto sogg. allo

svolgimento di quell’attività, ma solo 1 interesse legittimo.

L’autorizzaz. è strum. organizzativo x consentire ad 1 pa di conoscere dei programmi di

attività dei cittadini prima che le attività abbiano inizio, in modo che possa eventualmente es.

poteri conformativi o ablatori.

Autorizzazioni con funzione di verifica di presupposti e requisiti legali.

Rilascio autorizzaz. può essere sub. solo alla previa verifica dell’З di presupposti di fatto o

di req. previsti da leggi o da altri provvedim., x cui all’esito positivo segue necessariamente

l’autorizzaz. 2 ≠ ipotesi:

Verifica = operazione conoscitiva a risultato certo.

→ es: passaporto a tutti i > di 10 anni, salvo particolari cause ostative; commerciabilità di

certi prodotti solo se hanno certe dimensioni.

L’autorizzaz. si innesta su 1 attività amm. di tipo accertativo, ed eventualmente è implicito in

essa 1 atto dichiarativo.

Può darsi anche che sia previsto 1 contingentamento (n° chiuso), x cui si debbano fare delle

graduatorie.+

Verifica a risultato non certo.

Risultati ≠ a seconda di quali delle leggi conoscitive si ritengano applicabili x svolgere le

verifiche: le autorizzaz. richiedenti ≈ verifiche preliminari sono dette abilitazioni o

accreditamenti.

Es: chi intende svolgere certe attività deve possedere det. req. di idoneità tecnica

(avvocatura, attività sanitaria…).

Autorizzaz. → verifica preventiva del possesso di idoneità tecnica ed altre det.

caratteristiche (non solo persone e organizzaz., anche cose: v. omologazione di 1 veicolo).

Autorizzazioni con funzioni conformative o ablatorie.

In 2° luogo, può darsi che spetti all’amm. competente x l’autorizzaz. fissare le modalità con

cui l’attività debba essere svolta.

Rilascio autorizzaz. → es. poteri conformativi.

Es: autorizzaz. integrata ambientale = provvedim. che autorizza l’es. di 1 impianto o di parte

di esso a det. condizioni che devono garantire che l’impianto sia conforme ai req. di cui al d.

lgs. 59/2005.

In 3° luogo, la legge può attrib. all’amm. il potere discrezionale di decidere se 1 attività

possa essere svolta o meno (poteri ablatori).

Es: in mancanza di piani regolatori, il Sindaco poteva discrezionalmente rilasciare o rifiutare

la licenza edilizia.

Dichiarazione di inizio di attività (d.i.a.).

X ottenere autorizzaz., gli interessati devono fornire complesse documentazioni o gravami

burocratici → onere economico.

Da qualche anno in Italia politiche di deregolazione (→ ridurre l’uso di poteri imperativi da

parte delle pa) e di semplificazione (→ eliminaz. adempimenti burocratici non

indispensabili).

Nel 1990 LPA artt. 19 e 20 → semplificaz. procedimentale quando sia richiesto il rilascio di

autorizzaz. o atti del ≡ genere, con eccezioni alla regola posta dalla stessa legge, x cui i

procedim. amm. devono concludersi con 1 provvedim. espresso.

Normative mod. dal d. l. 35/2005, convertito in l. 80/2005: nell’art. 20 si rovescia la regola

del provvedim. espresso (che pure resta enunciata), e nell’art. 19 si rende 1 po’ +

complesso 1 procedim. speciale semplificato previsto x rilascio di autorizzaz. ed altri atti del

≡ genere.

Art. 19 “Dichiarazione di inizio attività” → nelle ipotesi di cui oltre, l’inizio dell’attività

può essere preceduto, invece che dal rilascio di 1 “atto di autorizzaz., licenza, concessione

non costitutiva, permesso o nullaosta cmq denominato, comprese le domande x le

iscrizioni in albi o ruoli richieste x l’es. di attività imprenditoriale, commerciale o

artigianale”, soltanto da 1 “dichiarazione” da parte dello stesso interessato “corredata…

delle certificazioni e attestazioni normativamente richieste”, anche autocertificazioni. Dopo

30 gg dalla presentazione, l’interessato può iniziare l’attività comunicandolo all’amm.

L’amm. può richiedere info o certificazioni rel. a fatti, stati o qualità rilevanti. Ove accerti 1

carenza, entro 30 gg dal ricevimento della comunicaz. di inizio attività “adotta motivati

provvedim. di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione dei suoi effetti, salvo che,

ove possibile, l’interessato provveda a conformare alla normativa vigente detta attività ed i

suoi effetti” entro breve. Via d’uscita non consentita a chi abbia fatto dichiarazioni mendaci

o false attestazioni; il decorso del termine non esclude che l’amm. possa assumere

provvedim. di revoca e di annullamento d’ufficio. Inerzia amm. = atto espresso che può

essere revocato o annullato.

Ipotesi di applicaz. di questo procedim. = quelle in cui il rilascio degli atti dip. solo

dall’accertamento dei presupposti e dei req. previsti dalla legge o da atti amm. a contenuto

gen., e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strum. di

programmazione settoriale x il rilascio degli atti stessi.

Sostituz. d.i.a. al rilascio dei provvedim. amm. previsiti dalla legge è regola gen., salve

eccezioni (tutela salute e pubblica incolumità, patrimonio culturale e paesaggistico, ecc.).

Testo del 1990 prevedeva eccezione x casi in cui fosse richiesto x l’accertamento

l’esperimento di prove a ciò destinate che comportino valutaz. tecniche discrezionali.

Sostituz. con d.i.a. di serie di atti di natura autorizzatoria → tali atti hanno esclusiva funz.

organizzatoria (verifica preventiva, senza potere x l’amm. di permetterle o meno).

Disciplina sull’autorizzaz. all’insediamento di attività produttive (c.d. sportello unico, art. 25

d. lgs. 112/1998) = semplificazione.

Diritti e interessi legittimi connessi alle autorizzazioni.

Interesse ad ottenere 1 autorizzaz. è tutelato come interesse legittimo, pretensivo → si

pretende il rilascio dell’autorizzaz., considerata atto con effetto “accrescitivo” x l’interessato.

Quando non З potere discrezionale dell’amm., poiché deve limitarsi a prendere atto dell’З o

meno di date circostanze, sembra che l’interessato abbia fin dall’inizio 1 diritto.

≠ è x i casi in cui l’autorizzaz. è occasione in cui si es. poteri discrezionali conformativi o

ablatori.

Il regime giuridico dell’attività amm. implica la tutela anche dei 3i controinteressati, e la loro

presenza è frequente rel. alle autorizzaz. amm.

Quando la tutela di tali interessi legittimi = possibilità di ottenere l’annullamento dell’atto, la

tutela stessa è meno agevole ove la decisione dell’amm. non risulti da 1 atto espresso.

Il problema della natura delle concessioni. Le sovvenzioni economiche.

Tra i provvedim. autoritativi, autorizzaz. vs concessioni.

Autorizzaz. → la pa rimuove 1 limite a 1 diritto preЗ.

Concessioni → la pa fa acquistare al concessionario 1 diritto, preЗ nella propria sfera

giuridica (concessioni traslative) o che essa ha il potere di costituire (concessioni

costitutive) (a queste ultime non si applica la d.i.a.).

N° molto ampio di fattispecie, a volte non è facile distinguere 1 concessione da 1 autorizzaz.

Molte concessioni sembrano avere natura di contratti (concessioni-contratti). Non si sa

come possano essere considerate provvedim. imperativi, visto che x esse non si può

prescindere dal consenso: se si conclude che non sono atti di natura autoritativa, rilevanza

giuridica → si deve applicare il diritto privato, se la legge non dispone ≠.

Nel quadro delle funz. di regolazione, tra le concessioni traslative, vi sono le sovvenzioni

(con finalità) economiche (≠ da quelle a finalità sociali).

Sono erogazioni di denaro pubblico pro imprese o x favorirne la sopravvivenza o x

incoraggiare det. produzioni o la produzione in det. aree (in tal caso incentivi). Con esse i

poteri pubblici si ingeriscono nell’economia x correggere gli esiti delle vicende di mercato,

indirizzando le attività economiche verso gli obiettivi di interesse pubblico stab. dagli

apparati politici.

Effetti autoritari indiretti = non effetti imperativi nei cfr di chi li riceve, ma li hanno sotto il

profilo economico, indirettamente, nei cfr dei sogg. Є alla ≡ cat. economica che ne sono

esclusi (alteraz. condizioni di mercato) → sono interventi ↔ art. 41 comma 3 Cost., che

devono trovare giustificazione nelle finalità di tale norma e devono essere previsti dalla

legge.

Le sovvenzioni pubbliche, x il diritto comunitario “aiuti di Stato”, se hanno rilievo negli

scambi fra Stati membri sono sottoposte al restrittivo TrCE.

Art. 12 l. 241/1990 “la concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausilii finanziari

e l’attribuz. di vantaggi economici a persone ed enti pubblici e privati sono sub. alla

predeterminaz. ed alla pubblicaz. da parte delle amm. procedenti…di criteri e modalità cui

attenersi”. La regola, modo di realizzaz.del principio di legalità, è applicaz. specifica del

principio di imparzialità.

2.6. Atti strumentali (anche) alla funzione di regolazione: atti dichiarativi.

Certe autorizzaz. presuppongono verificazione dell’З di presupposti di fatto o il possesso da

parte degli interessati di certi req.

Possono essere semplici ricognizioni, oppure attività valutative, richiedenti scelte su criteri e

leggi conoscitive da applicare. I risultati = contenuto di atti dichiarativi, aventi rilievo solo

come presupposto x 1 altro atto producente effetti nei cfr dei 3i, oppure aventi rilievo

autonomo e cost. presupposto x 1 serie indefinita di atti.

Nel 1° caso → verbale di attività svolte e risultati.

Nel 2° caso → attestazione (es: titoli di studio).

Spesso l’atto dichiarativo ha x presupposto altri atti dichiarativi.

A volte il contenuto di tali atti può essere contestato dando la prova contraria, altre volte tali

atti det. 1 “certezza legale” e vale solo la querela di falso (es: registri stato civile): questi atti

sono espressione di 1 privilegio dell’amm.

Nella prassi amm. si è esaltata tanto la loro indispensabilità quale presupposto x rilascio di

autorizzaz. che le amm. producevano molti milioni di certificati all’anno. Quindi è stato

previsto, x 1 serie di stati della persona, che queste dovessero provvedere direttam.

all’acquisizione di doc. e che i certificati potessero sostituirsi con autocertificazioni. Più di

recente, altre disposiz. semplificatrici dovrebbero evitare anche questo onere burocratico x i

cittadini.

Modelli organizzativi e rapporto politica-amministrazione.

Con quali apparati amm. vengono svolte le funzioni?

2 modelli princ: quello ministeriale (def. anche politico-burocratico x la stretta interazione

tra apparati politici e burocratici) e quello delle amministrazioni indipendenti (def.

tecnocratico o sofocratico x il ruolo dominante di apparati con componenti di alta

competenza tecnica, autonomia ed indipendenza di giudizio e valutazione).

Modello ministeriale = ministeri + assessorati di Regioni ed enti locali minori. Con questo

modello, regolazioni tradizionali (es: ordine pubblico, ambiente e territorio).

Modello delle amm. indipendenti = organismi spesso chiamati autorità indipendenti,

oggetto di discipline solo parzialmente uniformi. Attuano indirizzi politici molto gen.,

trovando equilibrio fra interessi contrapposti di = rilievo, con risoluzione di problemi

tecnico-economici particolarmente complessi.

3.1. Modello politico-burocratico.

3.1.1. Organizzazione dello Stato.

Ministeri = apparati complessi con stretti rapp. organizzativi tra apparati politici, o organi di

governo, e apparati burocratici, i dipartimenti e le direzioni generali.

Gli organi di governo es. funz. di indirizzo politico-amm., def. obiettivi e programmi ed

adottando altri atti , e verificano la rispondenza dei risultati dell’attività amm. e della

gestione agli indirizzi impartiti; individuano le risorse e la loro ripartizione; spettano loro

nomine, designazioni ed atti analoghi loro attrib. dalla legge; def. criteri gen. in materia di

ausili finanziari a 3i nonché tariffe, canoni ed analoghi oneri a carico di 3i (art. 4 comma 1

TULPA).

I dirigenti amm. adottano atti e provvedim. amm., compresi atti che impegnano l’amm.

verso l’esterno; compete loro l’organizzaz. degli uffici, gestione finanziaria, tecnica ed amm.

mediante autonomi poteri di spesa, di organizzaz. delle risorse umane, strumentali e di

controllo; sono responsabili in via esclusiva dell’attività amm., della gestione e rel.

risultati.” (art. 4 comma 2).

Rapp. reciproci: il Ministro non può revocare, riformare, adottare provvedim. o atti di

competenza dei dirigenti, salvo potere di annullamento x motivi di legittimità. In caso di

inerzia o ritardo del dirigente, il Ministro può nominare 1 commissario ad acta se, previa

fissazione di 1 termine perentorio, l’inerzia permanga o vi sia 1 grave inosservanza delle

direttive gen. con pregiudizio x l’interesse pubblico (art. 14 c. 3 TULPA).

I Ministri si avvalgono di uffici di diretta collaborazione → raccordo con le strutture

burocratiche.

I dirigenti formulano proposte e pareri al Ministro, gli rif. sull’attività da essi svolta

correntemente e in tutti i casi in cui il Ministro lo richieda.

Con distinzione competenze → distinzione e coordinamento tra ruoli organi di governo e

organi burocratici.

Gli organi di governo hanno poteri di scelta su persone titolari degli organi burocratici. Il

Ministro propone al Presidente del Consiglio, che provvede con decreto, il conferimento

degli incarichi di direzione degli uffici di livello dirigenziale gen. a persone già dipendenti

dello Stato con qualifica di dirigenti; gli incarichi sono a tempo det., salvo rinnovo.

C.d. responsabilità dirigenziale = impossibilità di rinnovo dell’incarico in caso di mancato

raggiungimento degli obiettivi o di inosservanza delle direttive gen. imputabili al dirigente;

conseguenze + gravi in relaz. all’importanza dei casi, solo su parere conforme di 1 comitato

di garanti (1 magistrato della Corte dei Conti, 1 esperto designato dal Presidente del

Consiglio e 1 dirigente eletto dai colleghi).

In questo modello, i dirigenti burocratici = competenza esclusiva su gestione ed emanazione

degli atti amm. e l’organizzaz. degli uffici, ma sono sub. nei cfr dei Ministri non solo in

quanto devono attuarne i piani, ma perché l’incarico, di breve durata, è conferito e

revocabile su proposta degli stessi Ministri.

In alcuni ministeri З il segretario generale, negli altri i capi dipartimento: hanno compiti

di coordinamento (i 2i anche di direzione e controllo), sono nominati con d.p.r. previa

deliberazione del Consiglio dei Ministri su proposta del Ministro competente; cessano

dall’incarico ad ogni cambio di governo, se non confermati.

X la > parte dei ministeri sono prev. le agenzie → attività di carattere tecnico-operativo

(alcune anche funz. regolatorie); hanno > autonomia, anche di bilancio, ed alcune hanno

autonoma personalità giuridica; tuttavia operano al servizio delle pa. E’ prev. 1 apposita

convenzione tra il Ministro competente e il direttore gen. dell’agenzia x la def. degli obiettivi

attribuiti, dei risultati attesi e delle risorse finanziarie utilizzabili.

3.1.2. Organizzazione delle Regioni e degli enti locali.

Disciplina sopra descritta doveva essere applicata in tutte le pa (v. art. 1 TULPA), ma prese

in consideraz. peculiarità di alcune pa:

Da 1 parte, amm. i cui organi di vertice non sono direttam. o indirettam. espressione di

rappresentanza politica (es: Università), che dovevano “adeguare i propri ordinam. al

principio della distinzione tra indirizzo politico e controllo, da 1 lato, e attuazione e

gestione dall’altro” (art. 3, c. 4).

D’altra parte, ricordate le autonomie locali e quelle delle Regioni e delle Province autonome.

Quanto alle Regioni a statuto ordinario (x cui l’allora vigente art. 117 Cost. stab. che

l’ordinam. degli uffici era materia di legislazione concorrente), era statuito che le disposiz.

in parola = principi fondamentali ai sensi dell’art. 117 Cost., cui dovevano attenersi tenendo

conto delle peculiarità dei rispettivi ordinam.

X le Regioni a statuto speciale e x le Province autonome di Trento e Bolzano, erano def.

“norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica” le disposiz.

contenute nella legge delega sulla cui base era stato emanato il d. lgs. 29/1993 (trasfuso nel

TULPA). La legislaz. Reg. ha gen. adottato modello di relazioni tra apparati politici e

burocratici < dal testo unico.

Post mod. al Titolo V Cost, solo la materia “ordinam. ed organizzaz. amm. dello Stato e

degli enti pubblici nazionali” Є alla potestà legislativa dello Stato, e l’ “ordinam. degli

uffici” è di esclusiva competenza delle Regioni.

X l’organizzaz. degli enti locali, la l. 142/1990 aveva anticipato la distribuzione di

competenze tra organi di governo e burocratici secondo il principio della distinzione tra

indirizzo e gestione. Nei comuni + grandi direttore generale, ≈ sia a dirigenti gen. sia a

capi dipartimento dei ministeri statali; x tutti gli enti locali prev. anche segretario ( non dip.

dell’ente in cui es. le funzioni), con compiti non sempre distinguibili da quelli del direttore

gen.

Il nuovo testo costituz. riserva alla legislaz. esclusiva dello Stato solo materia di “organi di

governo e funz. fondamentali di Comuni, Province e Città Metropolitane”, mentre

conferma l’autonomia degli enti locali, cui è attrib. oltre alla potestà regolamentare

sull’organizzaz. delle loro funz., anche la potestà statutaria “secondo i principi fissati dalla

Cost.”, mentre prima tale potestà era nell’ambito dei principi fissati dal testo unico.

Modello tecno-sofocratico.

Molte funz. regolatorie svolte con modello delle amministrazioni indipendenti, i cui

caratteri sono riconoscibili in alcuni organismi def. autorità indipendenti (uso molto

frequente del termine).

Alla cat. Є n° non elevatissimo di organismi. Vi rientrano il Garante x la protezione dei dati

personali, l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, l’Autorità di regolazione dei

servizi di pubblica utilità dell’energia elettrica e del gas, e l’Autorità x le garanzie nelle

comunicazioni.

Sono organi collegiali operanti con piena autonomia di giudizio e di valutazione, non

destinatari degli indirizzi degli apparati politici di governo, se non in termini gen. o in via

eccezionale (v. l. 287/1990).

Componenti scelti tra persone di notoria indipendenza che abbiano ricoperto incarichi

istituzionali di grande responsabilità e rilievo (Autorità garante della concorrenza e del

mercato), o tra persone che assicurino indipendenza e che siano esperti di riconosciuta

competenza delle materie, garantendo la presenza di entrambe le qualificazioni (Garante x la

protezione dei dati personali), o tra persone di alta e riconosciuta professionalità e

competenza nel settore (Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità dell’energia

elettrica e del gas). Per tutti З amplissime incompatibilità.

Garante x la protezione dei dati personali: nomina (x 4 anni con 1 sola possibilità di

conferma e senza prev. revoca) con elezione di 2 membri dalla Camera e 2 dal Senato con

voto limitato.

Autorità garante della concorrenza e del mercato: nomine (x 7 anni senza conferma né

revocabilità) con determinazione adottata d’intesa dal Presidente della Camera e dal Senato.

Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità dell’energia elettrica e del gas: nomine

(x 7 anni senza conferma né revocabilità) con d.p.r. previa deliberazione del Consiglio dei

Ministri su proposta del Ministro competente, previo parere favorevole delle Commissioni

parlamentari competenti a maggioranza dei 2/3.

Autorità x le garanzie nelle comunicazioni: nomina del Presidente con le modalità suddette,

mentre i commissari sono eletti dal Senato e dalla Camera in n° di 4 ciascuno con voto

limitato a 2.

Nei cfr delle amm. indipendenti non si es. poteri attrib. agli organi di governo nei cfr dei

dirigenti burocratici; pertanto loro funz. → attuazione solo di indirizzi politici gen.

Molte discussioni su questo mod.: analogia tra funz. svolte da alcune delle amm.

indipendenti e quelle degli organi giurisdizionali; dubbi di costituzionalità, anche se si è

sostenuta l’opportunità che la Cost. ne preveda l’utilizzo x l’es. di funz. regolatorie x

contemperare interessi ≠ di rilievo costituz.

Ma l’es. da parte di apparati amm. di funz. di regolazione dirette a contemperare interessi di

rilievo costituz. sono numerose, e l’indipendenza dagli indirizzi politici è 1 naturale esigenza

di qualsiasi attività consistente nella risoluzione di complessi problemi tecnico-economici.

IV. Prestazioni.

L’es. di funz. regolatorie e l’uso di poteri autoritari non bastano a soddisfare le esigenze

delle persone e a far sì che le libertà siano strum. effettivo di sviluppo delle persone e i

diritti sociali siano realizzati nella massima misura possibile: le persone devono poter trarre

beneficio dall’uso di cose che non posseggono e fruire di attività materiali di loro utilità la

cui prestazione non potrebbero autonomamente procurarsi.

Pubblici poteri → assicurare prestazioni, tipo di funz. spesso considerato quello +

caratterizzante (Stato = welfare state).

In Francia concetto di service public già dalla fine del sec. XIX necessariamente associato

dalla giurisprudenza al diritto amm. e poi all’idea stessa di Stato in senso costituz. Anche

negli altri Paesi europei, x la > parte della popolazione, legittimazione dei poteri pubblici ↔

funz. di prestazione, + che di regolazione.

Fine del sec. XX si guarda questione servizi pubblici da punti di vista ≠: esperienza

americana di public utilities = certi servizi possono essere prodotti e distribuiti da privati,

pur essendo garantita la soddisfazione dell’interesse pubblico inerente. Ha influito anche il

diritto comunitario, nel quale peraltro col Trattato di Amsterdam è stato introdotto l’art. 16,

che sottolinea “l’importanza dei servizi di interesse economico gen. nell’ambito dei valori

comuni dell’Unione, nonché del loro ruolo nella promozione della coesione sociale e

territoriale”.

Є alle funz. di prestazione anche le attività che consentono alle persone l’uso e il godimento

di beni pubblici (es: autostrade) → aspetti peculiari xchè il regime della proprietà dei beni da

parte delle pa è in parte ≠ da quello dei privati.

Servizi pubblici.

Varietà di significati.

Pubblici servizi → vari significati: rilevanza in sistemi normativi ≠; fenomeni relai ≠ rel.

alle modalità d’uso (servizi a fruizione collettiva o a fruizione individuale) o al tipo di

bisogni che soddisfano (servizi economici, servizi sociali, servizi burocratici). Pubblici =

rif. al sogg. che li presta (che può essere 1 sogg. pubblico) oltre che all’insieme dei sogg.

cui sono destinati (il pubblico).

I serviz pubblici di cui qui si parla sono cmq ≠ dai servizi dei quali si riforniscono gli

apparati pubblici x l’espletamento delle loro funz.

Diversità di rilevanza giuridica della nozione.

Il c.p.→ reati vs la pa in quanto commessi da 1 “pubblico ufficiale” o da 1 “incaricato di 1

pubblico servizio”.

Pubblico ufficiale = colui che es. 1 pubblica funzione legislativa, giudiziaria o amm.

Pubblica funzione amm. = attività svolta x mezzo di poteri autoritativi o certificativi oppure

consistente nella formaz. e manifestazione della volontà della pa, in quanto disciplinate da

norme di diritto pubblico e da atti autoritativi (art. 357 c.p.).

Incaricato di un pubblico servizio = colui che presta 1 pubblico servizio, cioè “1 attività

disciplinata nelle ≡ forme della pubblica funzione ma caratterizzata dalla mancanza dei

poteri tipici di quest’ultima, con esclusione dello svolgimento di semplici mansioni di

ordine (= puramente esecutive) e della prestazione di opera meramente materiale” (art.

358 c.p.).

Le def. in parola hanno rilievo esclusivamente agli effetti della legge penale.

L. 146/1990 → servizi pubblici essenziali; legge dettata con rif. all’es. del diritto di sciopero

nel rispetto del godimento di diritti della persona costituz. tutelati. Vi è 1 elenco di attività

considerate servizi pubblici essenziali (tra cui l’amm. della giustizia, attività non

riconducibile alle funz. delle pa). L’elencaz. è fatta solo ai fini della legge sopracitata.

Servizi pubblici citati in nuova disciplina in materia di tutela giurisdiz. nei cfr delle pa, che

amplia l’ambito delle attribuz. dei giudici amm., affidando alla loro giurisdiz. esclusiva

“tutte le controversie in materia di pubblici servizi, compresi quelli afferenti alla vigilanza

sul credito, sulle assicurazioni e sul mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai

trasporti, alle telecomunicazioni e ai servizi di cui alla l. 481/1995”.

Art. 43 Cost. “det. imprese o cat. di imprese che si rif. a servizi pubblici essenziali o a

fonti di energia o a situazioni di monopolio”, ove “abbiano carattere di preminente

interesse gen.” possono essere riservate o trasf., mediante espropriazione, allo Stato, ad

enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti a fini di utilità gen., autorizzando così la

costituzione di monopoli pubblici di produz. e distribuz. di certi servizi.

Il servizio è qui considerato come oggetto di 1 impresa = attività che può essere svolta in

modo organizzato e x finalità economiche. Tuttavia З servizi ( i c.d. servizi sociali)

specificamente rilevanti in quanto svolti x finalità non economiche.

Servizi a fruizione collettiva e servizi a fruizione individuale.

Є alle funz. di prestazione servizi → soddisfare interessi della collettività nel suo complesso

(es: difesa militare, protezione civile), ma anche servizi → soddisfare interessi dei singoli

componenti (es: trasporti, sanità). Può essere considerata interesse della collettività proprio

la soddisfazione dell’interesse di singoli con la fruizione individuale di certi servizi (v. artt.

32 e 34 Cost. su salute ed istruzione di base).

Servizi del 1° tipo = a fruizione collettiva: compito tradizionale dei pubblici poteri; sono

servizi considerati pubblici in senso soggettivo (=prodotti e distribuiti dai pubblici poteri),

anche se in pratica non è sempre così; gli interessi specifici che talune persone possono

avere alla prestazione di tali servizi non sono tutelabili giurisdiz., ma solo mediante la

partecipaz. politica.

Servizi del 2° tipo = a fruizione individuale: esperienza rel. + recente; il ruolo dei pubblici

poteri può essere ≠ ed agli interessi individuali degli utenti si tende a riconoscere anche

tutela giurisdiz.

Apparati organizzativi: x i servizi a fruizione collettiva, agenzie = nuovo modello con cui

svolte soprattutto attività a carattere tecnico-operativo. Già istituite l’”agenzia industrie

difesa” e l’”agenzia di protezione civile”.

Servizi economici.

Servizi a fruizione individuale si dividono in 3 cat.: servizi economici, servizi sociali, servizi

burocratici.

Servizi economici = tutti i servizi suscettibili di sfruttamento economico, che possono

essere oggetto di 1 impresa; caratteristica xò insufficiente a distinguerli da quelli Є alle altre

2 cat.

Servizi economici = diretti a soddisfare esigenze degli utenti suff. omogenee

qualitativamente = prestazioni sostanzialmente standardizzate e suscettibili di produz. con

tecniche industriali.

Tra i servizi pubblici locali si distinguevano i “servizi di rilevanza industriale” dai “servizi

privi di rilevanza industriale”, poi mutata in servizi “di rilevanza economica” e “privi di

rilevanza economica”. Sotto questo profilo i servizi economici si distinguono bene da buona

parte dei servizi sociali (che richiedono prevalentemente prestazioni adattate a specifici

bisogni delle persone – servizi alla persona -) e dai servizi burocratici (la cui produz. può

essere standardizzata, ma non di tipo industriale).

La concezione tradizionale del servizio pubblico e la liberalizzazione.

In prospettiva tradiz., i pubblici poteri, quando ritenevano che certi servizi economici

fossero di interesse pubblico, decidevano di gestirli e li escludevano dal campo della libera

iniziativa economica privata.

Gestione pubblica diretta = provvedeva l’amm. con propri organismi.

“ “ indiretta = provvedevano imprese private per concessione delle pa e

senza che altre imprese potessero far loro concorrenza.

Servizi pubblici = servizi alla cui gestione provvedevano le pa, statali o locali.

Incompatibilità con TrCE, che esige il rispetto della concorrenza anche con riguardo alle

imprese pubbliche: uniche deroghe ammesse sono quelle senza le quali sarebbe impossibile

ottenere mediante il servizio la desiderata soddisfazione degli interessi pubblici.

X realizzare la liberalizzazione dei servizi, apposite direttive e raccomandazioni. In alcuni

casi, è stato imposto preliminarmente di considerare separatamente ≠ segmenti di attività,

prec. svolte in modo integrato da 1 sola impresa monopolista, x sottoporle a regimi

differenziati (v. suddivisione ENEL s.p.a. in + imprese con ≠ regimi giuridici x le ≠

attività).

La liberalizzazione è cmq ancora parziale.

Il nuovo approccio. Attività private e principio di sussidiarietà.

I bisogni delle persone possono essere soddisfatti da altre persone, spinte a svolgere attività

utili dai propri interessi privati.

Le attività private svolte x fini economici possono anche consistere nella prestazione di

servizi soddisfacenti gli interessi di grandi gruppi di persone o di tutta la popolazione → di

interesse gen. Chiunque voglia svolgere 1 tale attività ha il pieno diritto di farlo: l’art. 41

Cost. sancisce la libertà di iniziativa economica.

Art. 118 comma 4 Cost. (post l. cost. 3/2001): I pubblici poteri nazionali “favoriscono

l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, x lo svolgimento di attività di

interesse gen., sulla base del principio di sussidiarietà” (princ. di sussidiarietà in questo

caso, operando nei rapp. tra cittadini ed istituzioni, orizzontale).

Tali attività potranno essere oggetto di misure regolatorie dirette alla tutela degli interessi

pubblici + gen., ma ciononostante non cesseranno di essere attività private.

Quando consistono in attività economiche imprenditoriali i cui prodotti sono ceduti nei

mercati nel rispetto delle regole comuni, tali attività possono mantenere natura privata pur

essendo svolte da organismi in mano pubblica: evenienza contemplata sia da Cost., che da

TrCE.

(segue) Servizi economici di pubblica utilità o di interesse economico generale.

Se taluni interessi consid. pubblici non sono assicurati dalle pur З attività economiche

private liberamente esercitate, il mercato è incapace di soddisfare i bisogni sociali = market

failures.

→ imposte alle imprese misure regolatorie specifiche x assicurare la soddisfazione

dell’interesse pubblico → i cittadini possano disporre di certe prestazioni e le imprese

rispettino certi criteri, quali la soddisfazione delle domande senza discriminazioni, la

continuità delle prestazioni ed il loro adeguamento al mutare delle esigenze e delle

evoluzioni della tecnica; regolati spesso anche la qualità delle prestazioni ed i corrispettivi

richiesti agli utenti.

Interventi regolatori → servizio universale (art. 1 lett. ll codice comunicaz. elettroniche “1

insieme minimo di servizi di 1 qualità determinata accessibili a tutti gli utenti a prescindere

dalla loro ubicazione geografica e, tenuto conto delle condiz. naz. specifiche, offerti ad 1

prezzo accessibile”.

Se si utilizzano solo misure regolatorie, si hanno sempre attività private svolte in regime di

concorrenza. Poiché, però, la rispondenza di queste attività private all’interesse pubblico è

det. dagli interventi pubblici, sono ≠ dalle altre e si def. giuridicamente servizi di pubblica

utilità.

(segue) Servizi pubblici (economici).

Servizi di pubblica utilità = ancora attività private perché gli imprenditori restano liberi

xlomeno di cessare la loro attività.

Tale libertà → non si può essere giuridicam. certi della soddisfazione degli interessi dei

cittadini. Per far fronte a tali rischi, i pubblici poteri devono svolgere attività organizzativa

necessaria ad assicurare che il servizio sia prestato:

Operare xchè vi siano almeno alcune imprese private obbligate a gestire il servizio. Rispetto

di libertà di iniziativa economica → non atti autoritativi, è necessario il consenso delle

imprese = strum. contrattuale.

Utilizzazione imprese pubbliche. X la giurisprudenza comunitaria, deve essere 1 entità che,

benché ≠ dalla pa, sia soggetta ad 1 controllo dell’amm. “analogo a quello che essa es. sui

propri servizi e tale entità realizzi la parte + importante della propria attività con

l’autorità o le autorità pubbliche che la controllano” (c.d. servizi in house) → non se vi è

1 partecipazione, anche minoritaria, di 1 impresa privata al suo capitale. Principio di

sussidiarietà = ricorso a questa 2a ipotesi solo se mancano imprese private disponibili.

Diritto comunitario → deroghe alle regole della concorrenza in det. settori, ma solo a favore

delle imprese incaricate dai pubblici poteri della gestione di servizi di interesse economico

gen., e nei limiti in cui l’applicaz. delle norme sulla concorrenza sarebbe di ostacolo

all’adempimento della missione affidata alle imprese.

Deroghe = aiuti finanziari pubblici, riserva monopolistica di attività redditizie a favore di chi

fornisce il servizio universale.

E’ regime giuridico ≠ da servizi di pubblica utilità; qui “servizio pubblico” in senso +

ristretto = servizi soddisfacenti 1 interesse pubblico, ma i pubblici poteri hanno ruolo

organizzativo (aspetto non solo oggettivo ma anche soggettivo della pubblicità).

Nel nuovo approccio, pubblici poteri e pa hanno ruolo ≠: prima visti come gestori esclusivi;

ora pertinenza è normalmente delle imprese private, mentre i poteri pubblici e le pa =

regolatori delle attività + organizzare produz. e distribuz. dei servizi per assicurarne la

fruibilità, stab. rapp. contrattuali con le imprese ed eventualmente provvedendo perché

operino delle imprese pubbliche.

Le ≠ funz. pubbliche evidenziate possono essere configgenti. Dai poteri pubblici e dalle pa

si pretendono servizi di qualità a prezzi bassi; nella posizione di proprietari di imprese

pubbliche ci si aspetta che favoriscano massimizzazione dei profitti; in quanto regolatori, si

vuole che considerino equamente gli interessi dei cittadini e le esigenze economiche delle

imprese → scelta del modello organizzativo delle amm. indipendenti x regolazione dei

servizi di pubblica utilità.

Servizi sociali.

Servizi sociali = fenomeni spesso assai =; tradiz. l’istruzione, l’assistenza sanitaria,

l’assistenza sociale ↔ diritti sociali proclamati dalla Cost.

Attività rel. hanno 2 caratteristiche comuni:

La soddisfaz. degli interessi esige prestazioni mirate → servizi alla persona e non servizi

industriali (ciò xò non vale x tutti i segmenti del complesso di tali attività).

Sono spesso finalità non economiche che spingono a svolgerle, anche se le ≡ attività

possono essere svolte con fini di lucro.

Ruolo delle pa ↔ ruolo privati in rif. ai servizi sociali va visto dai 2 punti di vista

(economico e non) non sempre agevolmente separabili.

In questi settori il dir. comunitario ha rilievo limitato; non sono consid. “servizi economici

di interesse gen.”. Commissione CE → ai sistemi scolastici come ai sistemi di protez.

sociale non ineriscono attività economiche = non si applica l’art. 86 TrCE → attività

sottratte alle regole della concorrenza.

Benché tra i compiti della CE vi sia la promozione di 1 elevato livello di protezione sociale,

x Commissione le azioni comunitarie su attività non economiche non arrivano

all’armonizzazione delle discipline dei ≠ Paesi (tuttavia interventi in attività economiche

possono riflettersi su attività non economiche).

Diritti sociali dei cittadini e servizi sociali a iniziativa privata.

Soddisfaz. di interessi connessi ai servizi sociali ↔ diritti sociali (v., oltre a Cost., Dich.

universale dei diritti dell’uomo del 1948).

Attività private in materia:

Anche in questi campi c’è libertà di iniziativa economica privata, ma il mercato è limitato x

ragioni economiche = costi servizi alla persona elevati.

L’interesse dei privati a svolgere tali attività può essere ideale, etico o religioso, e la Cost.

garantisce la libertà dei privati di svolgere queste attiività.

Istruzione scolastica: i privati hanno diritto di istituire scuole ed istituti di educazione; le

scuole private possono chiedere la parità (=essere equiparate alle scuole statali x il

riconoscimento del valore legale dei titoli di studio), ed in tal caso x esse sorgono particolari

dir. ed obblighi (ma loro piena libertà). Il diritto dei privati è garantito cmq senza oneri x lo

Stato.

Art. 38 Cost. = l’assistenza privata è libera → incostituzionalità legge Crispi che aveva

trasformato in enti pubblici delle organizzaz. di assistenza in origine create, gestite e

finanziate da privati.

X l’attuaz. di iniziative private con finalità non economiche, si cost. organizzaz. con ≠ forme

giuridiche.

E’ prevista l’organizzazione di volontariato = ogni organismo liberamente costituito che

si avvalga in modo determinante e prevalente delle prestazioni personali, volontarie e

gratuite dei propri aderenti, x svolgere 1 attività prestata in modo personale, spontaneo e

gratuito, tramite l’organizzaz. di cui il volontario fa parte, senza fini di lucro anche indiretto

ed esclusivamente x fini di solidarietà.

Trattamento fiscale favorevole x organismi, senza fini di lucro, operanti in 1 serie di settori

con fini di solidarietà sociale = organismi non lucrativi con finalità sociali (ONLUS).

Servizi pubblici e servizi a iniziativa privata.

Interventi privati senza fini economici < motivi ideologici. Potrebbero derivarne modalità di

prestazione non accettabili da tutti (es: obiettivi confessionali) → non realizzati, nei cfr di

chi non condivide tali obiettivi, i dir. sociali prev. dalla Cost.

Alto costo servizi → non tutti gli interessi dei cittadini possono essere soddisfatti dai

privati.

Né è suff. la regolazione, xchè se fosse imposto ai privati che svolgono tali attività x fini

economici di praticare tariffe tr basse i costi non sarebbero coperti; neutralizzazione

ideologica delle iniziative private sarebbe vs loro libertà non economiche.

Né si può assoggettare attività private al regime dei servizi di pubblica utilità: le prescrizioni

costituz. sui servizi sociali sono ≠ anche rig. al ruolo pubblico → l’intervento pubblico è

necessario e deve nec. svolgersi secondo formula del servizio pubblico in senso stretto.

Concezione del servizio pubblico come gestione dei servizi direttam. mediante strutture

organizzative pubbliche è in via di superamento.

Servizi sanitari pubblici: complessa organizzaz. in cui i compiti sono ripartiti tra ≠ pubblici

poteri che vi provvedono in parte da sé, in parte con attività svolta da professionisti ed

imprese private.

Servizi di assistenza alle persone = servizi locali; gli enti locali provvedono in parte da sé, in

parte mediante imprese private.

Istruzione: scuole statali organizzate in “istituzioni scolastiche”. L. 62/2000, che ha attuato

la “parità scolastica”, ha riconosciuto alle scuole paritarie piena libertà di orientamento

culturale e ne ha qualificato l’attività come svolgimento di 1 “servizio pubblico” →

accezione ≠, perché solo i cittadini che accettano il progetto educativo della scuola possono

fruirne. Legislazione conforme al principio di sussidiarietà orizzontale.

Le disposiz. costituz. rel a i dir. sociali → rispetto della libertà di prestazione di servizi

sociali privati, ma anche З di servizi pubblici sociali = coesistenza → esigenza di

coordinamento, x assicurare che i servizi siano disponibili x tutti e che non ci siano sprechi

delle risorse pubbliche.

Servizi burocratici.

Attività burocratica, ausiliaria rispetto ad altre attività pubbliche, → servizio pubblico a

fruizione individuale.

Es: emanazione di provvedim. amm. autorizzatori o di atti certificativi → interessi dei

cittadini a) che l’amm. decida in conformità alla richiesta b) che l’atto sia emanato in tempi

ragionevoli e con oneri a carico del cittadino altrettanto ragionevoli. LPA del 1990

considera quest’ultimo interesse: artt. 4 e 5 → responsabile del procedimento, che deve

curare l’istruttoria + ogni altro adempimento; ha incombenze rivolte ad 1 sollecito

svolgimento dell’istruttoria, comprensive della richiesta agli interessati del rilascio di

dichiarazioni nonché di rettifiche di dichiarazioni ed istanze erronee o incomplete; deve

curare le comunicazioni, le pubblicazioni e le notificazioni previste. Per ciascun procedim.

deve essere stab. il termine di conclusione.

Politiche di semplificazione = non si può imporre ad 1 cittadino di fare ciò a cui devono

provvedere gli uffici amm.

Importanza informatizzazione delle attività burocratiche: CAD → formaz. atti con doc.

informatici, le pa centrali devono sviluppare l’uso delle tecnologie + erogazione dei servizi

in rete, nel rispetto dei principi di uguaglianza e non discriminazione; devono essere

garantite la completezza del procedim. e la certificazione dell’esito.

Atti e posizioni giuridiche soggettive.

Definizione delle prestazioni in cui consiste il servizio pubblico o di pubblica utilità.

Atti che def. le prestazioni sono ≠ nei ≠ settori.

Tra i servizi economici nazionali, il contenuto del “servizio universale” è def., x le

telecomunicazioni, dal CCE, ma spetta al Ministro, sentita l’Autorità indipendente,

riesaminarne biennalmente l’ambito.

Trasporti pubblici locali: le Regioni det. i servizi minimi, qualitativamente e

quantitativamente suff. a soddisfare la domanda di mobilità dei cittadini (eventualmente

integrati da servizi degli enti locali).

Servizi sociali nazionali: le prestazioni del servizio sanitario nazionale < in parte dai piani

sanitari nazionali, che def. i livelli essenziali di assistenza, in parte dai piani regionali.

Gli atti che def. le prestazioni di 1 det. servizio possono avere ≠ funz:

Quando ineriscono a servizi di pubblica utilità, indicano obiettivi finali delle regolazioni che

li rig.

Con rif. ai servizi pubblici, specificano di quali prestazioni 1 potere pubblico si “assume”

l’impegno di garantire la fruizione ai cittadini.

→ Presupposto x l’ulteriore attività necessaria affinché imprese o altri si obblighino a

produrre quelle prestazioni. Di regola, x servizi economici, prestazioni = oggetto dei

contratti da stipulare con le imprese; x i servizi sociali, prestazioni = punto di rif. x

coordinamento consensuale con organismi privati aventi fini non economici, oppure funz.

di indirizzo ed eventualmente regolativi nei cfr degli apparati amm. incaricati della produz.

del servizio.

Riforma Titolo V Cost. → novità: è divenuta competenza legislativa esclusiva dello Stato la

determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni rig. i diritti civili e sociali che devono

essere garantiti su tutto il territorio nazionale.

X il resto, disciplina nella competenza legislativa residuale delle Regioni.

Regolazioni dei servizio di pubblica utilità.

Є a funz. di regolazione gli atti di fissazione delle tariffe e di determinaz. dei req. di qualità

dei servizi; caratterizzano in particolare il regime dei servizi di pubblica utilità, destinatari =

imprenditori che svolgono x autonoma determinazione 1 attività d’interesse pubblico. Si

ricordino competenze attrib. alle Autorità x i servizi di pubblica utilità.

Tali atti incidono imperativamente con effetti conformativi soprattutto su libertà di fare

contratti. Nei loro cfr le imprese sono titolari di interessi legittimi, gli utenti invece di

interessi “diffusi”.

Organizzazione dei servizi pubblici (in senso stretto).

In rel. ai “servizi pubblici”, altri atti pubblici.

X la decisione dei poteri pubblici di assicurare ai cittadini 1 servizio pubblico non З

disciplina gen., quando trattasi di servizi nazionali: di norma, vi è 1 legge apposita.

X i servizi locali, era previsto 1 atto amm. tipico e nominato dagli enti locali = assunzione

del servizio, denominaz. scomparsa post modifiche ex l. 448/2001 al TU → competenza del

consiglio sulla organizzaz. dei pubblici servizi, rel. deliberazioni Є ad atti fondamentali

dell’ente locale.

Leggi ed atti amm. → det. 1 nuova competenza di 1 pa = la pa è legittimata a svolgere le

attività rel., anche stanziando fondi pubblici, + nasce il dovere di provvedere. Di norma, col

≡ atto sono stabilite le modalità di produz. e distribuz.

Potenziali fruitori = interesse a che si proceda all’assunzione e a che si scelgano forme

organizzative adeguate, ma opinione corrente è che questi interessi non abbiano tutela

giurisdiz.

≠ x interessi imprese che svolgono ≡ attività: “assunzione” di 1 pubblico servizio =

impossibilità x le imprese private di produrlo e distribuirlo in regime di concorrenza =

limitazione libertà di iniziativa economica. Decisione, dal loro punto di vista, = atto

autoritario, ammissibile solo nei limiti < Cost. e dir. comunitario, e nei cui cfr le imprese

possono chiedere tutela giurisdiz.

Tutela giurisdiz. riconosciuta anche nei cfr della scelta delle modalità organizzative (cost.

impresa pubblica = nessuna impresa privata può essere scelta come parte di 1 contratto di

pubblico servizio).

Contratti di servizio e concessioni, convenzioni.

X obbligare det. imprese a produrre e distribuire ai cittadini i servizi pubblici che hanno

“assunto”, ≠ figure contrattuali, tra cui sempre + spesso il contratto di servizio.

Trasporto pubblico locale: col contratto si def. a) il periodo di validità; b) caratteristiche

dei servizi offerti e programma di esercizio; c) standard qualitativi minimi in termini di

età, manutenzione, confortevolezza e pulizia dei veicoli, e di regolarità delle corse; d)

struttura tariffaria; e) importo eventualmente dovuto dall’ente pubblico all’azienda di

trasporto x le prestazioni ogg. del contratto; g) garanzie prestate dall’azienda di

trasporto; h) sanzioni x mancata osservanza del contratto.

Contratto di servizio pubblico ≠ contratto di appalto di servizi, con cui il produttore del

servizio si impegna a prestare il servizio all’appaltante (es: pulizia locali degli uffici).

Settore servizi pubblici sociali → contratto. Es: le obbligazioni di strutture private e

professionisti esercitanti servizi sanitari x conto del Servizio sanitario nazionale sono def.

con contratti (mentre quelle delle strutture pubbliche con accordi).

Scelta imprese con cui stipulare i contratti x i servizi pubblici economici → procedure

concorsuali (def. “ad evidenza pubblica) → individuare l’impresa economicamente +

efficiente.

Procedura concorsuale non è la regola x i servizi non economici; vi si fa cenno x la scelta

delle strutture con cui stipulare i contratti x i servizi sanitari: procedere “anche attraverso

valutazioni comparative della qualità e dei costi”.

Legislaz. vigente x def. rapporto tra pubblici poteri ed imprese private produttrici di servizi

= atto di concessione.

Concessione di servizi pubblici Є a concessioni-contratto.

X servizi pubblici si riteneva vi fosse necessita di 1 “concessione” dell’amm. xchè

assunzione di 1 servizio = non solo assunzione di responsabilità di sua organizzaz. e

regolaz., ma anche della sua “gestione” (= produz. e distribuzione): concezione ora

superata, il diritto di svolgere 1 servizio Є alle imprese come quello di svolgere qualsiasi

attività economica. Le pa semmai → far sorgere obbligo x imprese, col loro consenso, di

produrre e distribuire i servizi, x mezzo del contratto.

E’ da vedere se i contratti di dir. pubblico sono sogg. solo al dir. privato comune o vi sia

qualche disciplina derogatoria.

Fruitori dei servizi = 3i a cui favore è stipulato il contratto, da cui < loro dir. soggettivi. L.

281/1998 → fondamentali i dir. degli utenti all’erogazione di servizi pubblici secondo

standard di qualità ed efficienza, + norme su spec. modalità di tutela degli interessi collettivi,

non degli interessi individuali degli utenti.

Nell’ambito dei servizi sociali, anche libere attività private x fini non economici =

organizzaz. di volontariato o organismi non lucrativi con finalità sociali (ONLUS).

Esigenza di coordinamento attività pubblica con organismi privati → atti consensuali detti

convenzioni, che “debbono contenere disposiz. dirette a garantire l’З delle condiz.

necessarie a svolgere con continuità le attività ogg. della convenzione, nonché il rispetto

dei diritti e della dignità degli utenti”, oltre che “prevedere forme di verifica delle

prestazioni e di controllo della loro qualità nonché le modalità di rimborso delle spese”.

Posiz. giuridiche soggettive fruitori servizi nei cfr delle organizzaz. private → contenuto

delle ≠ convenzioni, che dovrebbero far sorgere anche in organismi privati degli obblighi

nei cfr degli utenti.

Contratto di utenza. Regolamenti di servizio, direttive sulla qualità, “carte dei servizi”.

Contratto di utenza → prestazioni a cui ciascun fruitore di 1 servizio pubblico ha diritto.

Di regola sono contratti x adesione, di contenuto conforme ai contratti tra le amm. e le

imprese ed eventualmente ad atti amm. di determinaz. delle tariffe e della qualità dei servizi e

ad altri atti.

Spesso gli erogatori di servizi pubblici e di servizi di pubblica utilità emanano c.d.

regolamenti di servizio, che stab. talune modalità di svolgimento del servizio e dettano

regole che vanno rispettate dai fruitori; non si rivolgono ai cittadini in gen., ma a coloro che

intendono fruire di 1 certo tipo di prestazioni; sono fatti dagli erogatori dei servizi, quindi

non sono fonti del diritto.

In passato i fruitori erano concepiti come destinatari di 1 atto di “ammissione” al servizio =

situazione di speciale soggezione nei cfr di chi erogava il servizio, che era in 1 situaz. di

“supremazia speciale”. Ma i regolamenti di servizio = atti che indicano le condizioni gen.

che si applicano ai contratti con gli utenti ed hanno effetti nei limiti dell’art. 1341 c.c. →

rapp. contrattuale vincolante entrambi i sogg. e comportante l’insorgere nei cfr dell’utente di

dir. ed obblighi.

Tra le competenze delle autorità indipendenti x energia elettrica, gas e telecomunicazioni vi è

l’emanazione di direttive sulla produz. e l’erogazione dei servizi da parte dei sogg.

esercenti, con cui sono def. in particolare i livelli gen. di qualità rif. al complesso delle

prestazioni e i livelli specifici di qualità rif. alla singola prestazione da garantire all’utente.

Le determinazioni rel. alla qualità dei servizi cost. modifica ed integrazione dei regolamenti

di servizio.

Direttive hanno in parte effetti autoritari nei cfr dell’imprenditore: le stesse autorità sono

competenti ad es. controlli sullo svolgimento dei servizi e a stab. ipotesi in cui gli erogatori

dei servizi siano tenuti a pagare agli utenti “indennizzi automatici” in caso di violazione del

regolamento di servizio.

Analoghe direttive sono emanate dal Presidente del Consiglio dei Ministri.

Con queste direttive sono stab. i casi e le modalità di adozione delle carte dei servizi, alla

cui emanazione sono tenuti gli esercenti i servizi; loro contenuto di > rilievo = indicazione

di standard nell’erogazione dei servizi e nella determinaz. di procedure x considerazione

reclami degli utenti ed eventuale pagamento di indennizzi.

Natura giuridica carte dei servizi = forse clausole gen. dei contratti di utenza.

Rapp. dei mezzi di tutela da esse contemplati con quelli prev. in gen. dalle leggi = forse di

complementarità.

Determinazione dei prezzi (o delle tariffe).

Nei servizi pubblici, la determinaz. dei criteri di commisurazione dei corrispettivi (tariffe) è

talvolta 1 dei contenuti del contratto di servizio o di “contratti di programma”. Tendenza

corrispettivi = prezzi, basati sui costi dei servizi. In tali casi, loro determinaz. autoritativa

con 1 atto amm. attrib. alla competenza di 1 amm. ≠ da quella che organizza il servizio

anche ricorrendo ad 1 “amm. indipendente”.

Materia sanitaria di competenza regionale: tariffe max stab. dal Ministro della sanità d’intesa

con la Conferenza permanente x i rapp. tra Stato e Regioni, sentita l’agenzia x i servizi

sanitari regionali.

Servizi pubblici attinenti all’energia elettrica: competenza all’Autorità indipendente.

Servizi locali: competenza ai consigli.

Apparati organizzativi.

Apparati per la regolazione: modelli ministeriale e delle amministrazioni indipendenti.

La decisione di provvedere all’organizzaz. necessaria x assicurare 1 servizio pubblico e la

scelta delle rel. forme organizzative < di solito dalla legge, x i servizi naz., oppure da

deliberazioni degli apparati politici direttam. rappresentativi x i servizi locali.

X l’es. delle funz. regolatorie e le determinaz. su modalità e qualità di servizi e tariffe, v.

1.5.6.

1.6.2. Apparati per la produzione e distribuzione.

1.6.2.1. Servizi economici: società per azioni in mano pubblica.

Se produz. e distribuz. dei servizi non sono affidate contrattualmente a privati, il tipo di

apparati utilizzati è ≠ x i servizi economici, i servizi sociali ed i servizi burocratici.

X servizi economici naz., società per azioni in mano pubblica (privatizzazione in senso

formale) = tappa intermedia rispetto all’obiettivo finale della rinuncia a qualsiasi controllo

della produz. e distribuz. ≠ da quello che si ottiene con provvedim. regolatori o contratti di

servizio, → cessione ai privati delle strutture organizzative pubbliche (privatizzazione in

senso sostanziale).

La s.p.a. è disciplinata dal c.c., nel presupposto che eserciti 1 attività imprenditoriale che

conduca a profitti almeno suff. a coprire i costi e a remunerare il capitale investito (fine di

lucro = scopo di dividerne gli utili); se il presupposto non si realizza, la società va in

liquidazione.

Scelta di questa forma organizzativa < convinzione che la produz. e distribuz. dei servizi

economici sia suff. redditizia → abbandono modello del c.d. “ente pubblico

economico” (=operare secondo criteri economici, ma osservando indirizzi politici).

Le società x la produz. e gestione dei servizi economici soggette a controllo pubblico in 2 ≠

modalità:

Controllo < da proprietà di 1 adeguata quantità di azioni e da rel. poteri (di norma esercitati,

in caso di azionariato statale, dal Ministro del tesoro di concerto col Ministro competente

nel settore);

In talune società controllate direttam. o indirettam. dallo Stato, il controllo < dal possesso di

azioni può essere sostituito da poteri speciali (c.d. golden share) del Ministro dell’economia

(d’intesa col Ministro delle attività produttive) (es: nomina di 1 amministratore, opposizione

all’assunzione da parte di certi sogg. di partecipazioni azionarie rilevanti, diritto di veto allo

scioglimento della società o ad altre decisioni che possano mutarne l’identità, ecc.). I poteri

possono essere esercitati solo motivatamente in relaz. al possibile concreto pregiudizio

arrecato ad interessi vitali dello Stato. I poteri speciali, così conformati, x evitare contrasto

con TrCE, a modifica di quelli originariamente prev. dalla legislaz. sulle privatizzazioni e

successivamente rivisti.

X servizi pubblici locali di rilevanza economica, uso gen. della società a partecipazione

pubblica.

Art. 113 TUEL = l’ente locale può cedere in tutto o in parte la propria partecipaz. nelle

società erogatrici di servizi; l’erogazione del servizio avviene con conferimento della

titolarità del servizio a società di capitali che possono essere a capitale privato (individuate

con procedura ad evidenza pubblica), a capitale misto ( col socio privato individuato con

proc. ad evidenza pubblica) o a capitale interamente pubblico (con poteri pubblici = a

servizio in house).

Tale disciplina ritenuta dalla Corte Cost. non invasiva della potestà legislativa reg. mentre è

stato rimesso alla CGCE il giudizio sulla compatibilità col dir. comunitario della piena

libertà di scelta tra le ≠ forme di “conferimento” del servizio pubblico attrib. all’ente locale.

1.6.2.2. Servizi sociali: aziende, istituzioni, istituzioni scolastiche.

I poteri pubblici → produz. e distribuz. servizi sociali in gran parte con strutture

organizzative pubbliche, secondo mod. organizzativi ≈ ad impresa.

Assistenza sanitaria: mod. “azienda”, tanto x l’assistenza gen. prestata, nell’ambito delle usl,

c/o ambulatori o al domicilio dei pazienti, tanto x quella negli ospedali.

Aziende sanitarie hanno autonomia imprenditoriale, e agiscono con atti di dir. privato;

debbono informare la propria attività a criteri di efficacia, efficienza ed economicità, devono

rispettare il vincolo di bilancio con eq. di costi e ricavi, compresi i trasf. di risorse

finanziarie (loro entrate = soprattutto “trasferimenti” = mezzi finanziari < dalle Regioni); la

Regione nomina il loro organo principale (il direttore generale), dotato di tutti i poteri di

gestione; le aziende hanno personalità giuridica pubblica.

Tali aziende possono gestire anche l’assistenza non sanitaria, su delega dei singoli enti

locali.

Servizi pubblici locali “privi di rilevanza industriale”: TUEL prevedeva varie forme

organizzative, tra cui l’”azienda speciale” o l’”istituzione”, ma disposiz. dich.

incostituzionale xchè lesiva della potestà legislativa reg.

D. lgs. 207/2001 = trasformaz. IPAB non rig. da sent. 396/1988 Corte Cost. (v. 1.3.1.,

incostituzionalità legge Crispi) in “aziende pubbliche di servizi alla persona”, disciplinate da

leggi reg.

Istruzione scolastica: mod. isitituzioni scolastiche, le + grandi dotate di personalità

giuridica, cui è preposto 1 dirigente scolastico che assicura la gestione unitaria dell’istituz.,

ne ha la legale rappresentanza, è resp. della gestione di risorse finanziarie e strum. e dei

risultati del servizio; attua indirizzi degli organi collegiali della scuola.

Nei cfr delle istituz. scolastiche svolgono funz. consultive i consigli scolastici locali,

organismi collegiali composti da rappr. degli insegnanti e altro personale, dei genitori, degli

studenti e degli enti locali.

1.6.2.3. Servizi burocratici: uffici burocratici.

Servizi burocratici: mod. ufficio burocratico, Є ad apparati burocratici caratterizzanti il

mod. ministeriale.

Sarebbe possibile mod. in cui ad apparati svolgenti prevalentemente funz. solo burocratiche

sia attrib. autonomia organizzativa + ampia.

Uso dei beni pubblici.

Funz. prestazione ↔ modi con cui le pa mettono a disposiz. della collettività e di singoli

utilità < da beni di proprietà pubblica.

X beni pubblici, distinzione ≈ a quella tra servizi a fruizione collettiva e a fruizione

individuale = З usi dei beni soddisfacenti interessi collettivi, ed altri usi che soddisfano

spec. interessi individuali. Disciplina di usi ≠ ↔ regime di proprietà dei beni dei sogg.

pubblici.

≠ tipi di proprietà → ≠ qualificaz. dei beni che ne cost. oggetto.

Anche il denaro è 1 bene che può Є alle pa: le regole gen. che lo rig. non si differenziano da

quelle gen. rel. alla sua gestione.

Diversi tipi di proprietà pubblica secondo il codice civile.

Beni patrimoniali disponibili.

C.c. → particolare disciplina dei beni Є allo Stato, ad enti pubblici e ad enti ecclesiastici.

Tali sogg. possono essere proprietari di alcuni beni = ai sogg. privati → beni oggetto di

proprietà privata dei sogg. pubblici = beni patrimoniali disponibili e l’ente pubblico li usa

x le proprie esigenze organizzative ed economiche, come 1 privato.

Beni demaniali.

Proprietà dei sogg. pubblici può essere ≠ dalla proprietà privata, x strumentalità dei beni alla

soddisfaz. di interessi pubblici. In tal caso “beni pubblici” anche xchè il regime giuridico

della rel. proprietà è ≠ e caratterizzato pubblicisticamente = proprietà pubblica.

Art. 42 Cost. “la proprietà è pubblica o privata” → ordinari poteri spettanti ai privati o

poteri peculiarmente pubblici.

Beni sottoposti a regime proprietario pubblicistico = 2 cat., i beni demaniali (che fanno

parte del demanio pubblico) ed i beni patrimoniali indisponibili.

2 cat. di beni demaniali:

Quelli sottratti in assoluto alla proprietà privata, che possono Є solo a Stato e Regioni (c.d.

demanio necessario).

Quelli che possono essere oggetto di proprietà privata ma che, se Є ad 1 ente territoriale,

fanno parte del rel. demanio (c.d. demanio accidentale o eventuale).

Beni demaniali statali necessari = opere x la difesa naz., lido del mare, spiaggia, rade e porti,

tutte le acque superficiali e sotterranee.

Beni demaniali accidentali = strade, autostrade e strade ferrate, aerodromi, acquedotti,

immobili d’interesse storico, archeologico e artistico, raccolte di musei, pinacoteche,

biblioteche, altri beni assoggettati dalla legge a tale regime.

La Cost. post 2001 garantisce non 1 demanio, ma 1 patrimonio a Comuni, Province, Città

metropolitane e Regioni.

Tendenzialmente, demanio necessario → demanio naturale, e demanio accidentale →

demanio artificiale.

Il regime dei beni culturali < dagli artt. 2 e 10 CBCP.

Beni patrimoniali indisponibili.

Beni patrimoniali indisponibili = caserme, armamenti, aerei e navi militari; dotazione del

Capo dello Stato; cose d’interesse storico, archeologico, paletnologico, paleontologico e

artistico, da chiunque e cmq ritrovate nel sottosuolo; le miniere e le foreste che cost. il

demanio forestale dello Stato.

Buona parte delle foreste, come le cave e le torbiere = patrimonio indisponibile delle

Regioni = patrimonio indisponibile necessario.

Cat. + ampia di beni del patrimonio indisponibile = edifici sede dei pubblici uffici, con loro

arredi e altri beni destinati ad 1 pubblico servizio, Є a Stato, Regioni, Province o Comuni,

nonché beni degli enti pubblici non territoriali destinati ad 1 pubblico servizio → patrimonio

indisponibile eventuale, xchè i beni Є a tale cat. solo se destinati ad 1 certo uso.

Caratteri generali del regime giuridico dei beni pubblici secondo il codice civile.

Criterio di suddivisione non sempre logico → difficile ricostruire 2 regimi giuridici

coerentemente ≠.

Art. 823 c.c. “i beni che Є al demanio pubblico sono inalienabili e non possono formare

oggetto di diritti a favore di 3i, se non nei modi e limiti stab. dalle leggi che li rig.”.

Art. 828 c.c. “i beni Є al patrimonio indisponibile non possono essere sottratti alla loro

destinazione, se non nei modi stab. dalle leggi.”.

Regime codicistico = poteri e doveri ≠ da proprietà privata.

L’amm., x tutelare la proprietà demaniale, oltre ai mezzi ordinari può procedere in via

amministrativa = con poteri autoritari prev. dalle leggi.

Dato comune alle ≠ cat. di beni pubblici = limitazioni ai poteri di disposizione

ordinariamente propri del proprietario → inalienabilità assoluta dei beni nec. pubblici ed

inalienabilità relativa dei beni soggetti a regime pubblicistico a causa della loro

destinazione (es: i beni di quest’ultima cat. non possono circolare liberamente attraverso

contratti, né essere assoggettati ad espropriazione forzata dai creditori né essere usucapiti).

Beni a destinazione pubblica appartenenti a soggetti privati.

Nella legislaz. indirizzata alla “privatizzazione” dell’organizzaz. delle pa si diffonde 1

regime di proprietà di beni prec. Є a sogg. pubblici → assicurare che i beni cui si applica

siano destinati a soddisfare bisogni pubblici pur Є a sogg. privati.

Talvolta, i sogg. sono, in realtà, forme organizzative di sogg. pubblici disciplinate dal dir.

privato; in altri casi, sono sogg. sostanzialmente privati e la proprietà è oggetto di 1 spec.

regolazione.

Beni attrib. a società le cui azioni sono nec. in mano pubblica → es: legislaz.

sull’alienazione del patrimonio pubblico, come nel caso del previsto trasferimento alla

“Patrimonio dello Stato s.p.a.”, soggetto di dir. privato, di beni pubblici, anche demaniali,

dei quali non viene mod. il regime giuridico; delle azioni di tale società è proprietario 1

Ministero, che può cederle ad altre società solo se le azioni di queste sono integralmente in

mano pubblica.

≈ la proprietà di reti ed impianti necessari x la produz. dei servizi locali possono essere

cedute dagli enti locali a società private, ma le azioni di queste sono tot. In mano pubblica e

non cedibili.

La legislaz. che ha previsto la trasformaz. di enti pubblici naz. ha delineato 1 regime

particolare, ≈ a beni patrimoniali indisponibili, x cui vi sono disposiz. dirette ad evitare che

possano troppo facilmente essere sottratti alle prec. destinazioni i beni ora posseduti da

privati, ma prec. usati x spec. finalità pubbliche.

Alcuni degli immobili “beni culturali” Є al demanio possono essere sdemanializzati e ceduti

a privati previa autorizzaz., a condizione che l’alienazione non ne pregiudichi il pubblico

godimento. Autorizzaz. → destinazioni d’uso compatibili col carattere storico ed artistico

degli immobili e i beni restano sottoposti a tutela = attività pubblica x garantirne la

protezione e la conservazione x fini di pubblica fruizione.

Uso dei beni pubblici da parte dei privati. Sovvenzioni con finalità sociali.

I beni pubblici sono usati in 1° luogo dalle pa, ma possono essere usati anche da privati.

La destinazione naturale di certi beni è il loro uso generale ordinario (gran parte dei beni

del demanio, sia naturale –spiagge- sia artificiale –strade, ferrovie…-).

Accanto all’uso gen. ordinario, l’amm. può consentire usi particolari (es: stabilimenti

balneari, edicole sulle strade, ecc.).

Usi gen. ordinari = liberi e di regola gratuiti.

Usi particolari = di norma onerosi.

Possono essere consenti usi straordinari (es: trasporti eccezionali su autostrade), che non

escludono l’utilizzo del bene da parte di altri.

Uso di un bene pubblico e fruizione di un servizio.

З usi in realtà ≡ con la fruizione di 1 servizio secondo esigenze individuali (es: uso delle

autostrade, x cui si paga 1 pedaggio ↔ distanza percorsa e mezzo impiegato).

Spesso servizi sociali svolti rendendo possibile l’uso di beni pubblici (es: alloggi x chi non

possa permetterseli o x realizzare il “diritto allo studio”).

Il denaro è 1 bene pubblico oggetto di molte prestazioni attinenti ai servizi sociali =

sovvenzioni con finalità sociali (es: diritti all’assistenza, x cui si usa il denaro pubblico).

Atti e posizioni giuridiche soggettive.

Atti delle amm. necessari x l’uso dei beni pubblici da parte dei privati Є a cat. autorizzazioni

e concessioni.

Autorizzazioni = atti con cui le amm. acconsentono ad usi straordinari.

Concessioni (di norma concessioni-contratto) = atti con cui le amm. consentono gli usi

particolari di beni demaniali e di beni patrimoniali indisponibili.

Presupposto: 1 bene pubblico deve essere nec. destinato ad usi di interesse pubblico → gli

atti che decidono rel. a tali usi = es. di discrezionalità amm. → nec. unilaterali; solo dopo

che, con atto amm. (concessione) sia stato stab. il possibile uso particolare del bene, si potrà

addivenire ad 1 contratto col privato interessato (v. cmq nuovo art. 1 LPA –cap.II par.1- e

accordo sostitutivo di provvedimento -cap. XIII-).

Rel. alle concessioni di beni pubblici tutela < giudice amm., tanto rel. ai diritti che agli

interessi legittimi (c.d. giurisdizione esclusiva).

V. Funzioni strumentali.

Provvista e gestione del personale.

Personale = strum. di cui l’amm. si avvale x svolgere le sue funz. finali.

Si parla qui del personale professionale (= rapporto di lavoro libero e professionale), non

dei funzionari onorari (= persone che volontariamente ma non professionalmente operano

negli apparati dei pubblici poteri, come apparati politici) né degli obbligati a prestare attività

alle amm. (es: servizio militare quando c’era leva obbligatoria, o attività lavorativa svolta in

certi casi di precettazione).

Impiego pubblico e lavoro privato prima delle riforme del 1993.

Privatizzazione del pubblico impiego → 1 rapp. di lavoro regolato dal dir. pubblico si

trasforma in 1 rapp. retto dal dir. privato → pubblico impiego solo in senso soggettivo.

Situazione prec.: il rapp. di lavoro con le pa era regolato quasi solo da leggi e regolamenti

(+ importante: d.p.r. 3/1957 “Testo unico delle disposiz. concernenti lo statuto degli

impiegati civili dello Stato”).

Rapp. di lavoro con imprese private disciplinato invece nei contratti collettivi, forma

convenzionale prev. dal c.c. ed oggetto dell’art. 39 Cost., rimasto inattuato.

Ma anche rapp. privato è disciplinato da alcune leggi (es: tutela lavoratrici madri) che si

applicano a tutti i lavoratori, e З leggi che si occupano prevalentemente del rapp. di impiego

privato (v. l. 300/1970 “Statuto dei lavoratori”).

Quindi c’erano: leggi rig. solo i dipendenti pubblici; leggi rig. tutti i lavoratori; leggi rig.

solo lavoratori privati; contratti collettivi.

Spiegazione storica: fin dagli inizi del sec. XX, solo agli impiegati pubblici erano

riconosciuti 1 serie di benefici (ferie, malattia, ecc..

Spiegazione ideologica: disciplina x legge dei diritti e dei doveri dell’impiegato pubblico =

gli impiegati sono al servizio dello Stato, che non riconosce veri diritti, ma concede benefici.

Post tale concezione, cmq non si riconosce 1 rapporto paritario di tipo contrattuale: diritti

attrib. solo dalla legge.

Unilateralità delle fonti (leggi, regolam.) rel. al pubblico impiego → anche gli atti non

normativi rel. al rapp. di impiego pubblico erano consid. atti unilaterali dell’amm. sottoposti

al dir. amm. = atti amministrativi, mentre nel rapp. di lavoro privato sono atti di esecuzione

di 1 contratto, regolati dal dir. privato.

Conseguenze x tutela giurisdizionale:

Controversie rig. rapp. di lavoro privato → giudice ordinario, con norme specifiche

(processo del lavoro, + rapido ed offre tutela + efficace).

Controversie rig. il pubblico impiego → giudice amministrativo se erano in gioco interessi

legittimi, giudice ordinario se erano in gioco dir. soggettivi. Ma in molti casi c’erano dubbi

sul tipo di posizione giuridica soggettiva del dipendente → giurisdizione esclusiva del

giudice amministrativo.

Vi era e permane anche 1 ≠ disciplina della responsabilità dell’impiegato che provochi

danni alla pa da cui dipende: giudice in questa materia è la Corte dei Conti, e 1 organo della

stessa Corte dà inizio a tale giudizio.

Evoluzione storica: forte attenuazione del divario delle garanzie dei lavoratori pubblici e

privati (v. Statuto dei lavoratori), + si è sviluppata in via di fatto 1 contrattazione anche x il

rapp. di impiego pubblico, pure se i risultati venivano trasfusi in leggi o regolamenti →

tendenza alla omogeneizzazione dei 2 rapporti, culminata, passando x la l. 93/1983, nella

c.d. privatizzazione del pubblico impiego (d. lgs. 29/1993, trasfuso nel TULPA).

Fonte princ. rapp. di pubblico impiego = contratto collettivo; gli atti rel. a tale rapporto sono

consid. atti di diritto privato; le controversie ricadono nella giurisdizione del giudice

ordinario.

Linee della disciplina del rapporto di lavoro “privatizzato” con le pubbliche amministrazioni.

Il nuovo regime giuridico rig. i rapp. di lavoro di tutti i dipendenti delle pa (art. 1 c. 2

TULPA) salvo esclusioni tassative (art. 3 TULPA, tra cui militari e polizia).

Privatizzazione → disciplina normativa del rapp. di lavoro.

Si applicano norme c.c. ed altre leggi che rig. il rapp. di lavoro nell’impresa, salve le ≠

disposiz. dettate dal testo unico:

rig. l’assunzione da parte delle pa;

che escludono che l’es. prolungato di mansioni superiori a quelle proprie della qualifica di

Є dia diritto all’attribuz. di 1 qualifica superiore;

che stab. particolari incompatibilità tra rapporti ≠;

che prevedono 1 particolare “codice di comportamento” x i dipendenti delle pa;

in materia di procedim. disciplinare e di responsabilità.

X il resto, disciplina < da contratti collettivi; contrattazione tra organizzaz. sindacali dei

lavoratori suff. rappresentative e l’ARAN (Agenzia x la Rappresentanza Negoziale delle

pa), che ha la rappresentanza legale delle pa.

L’ARAN conduce le trattative in conformità agli indirizzi impartiti dal Presidente del

Consiglio, tramite il Ministro x la funzione pubblica di concerto col Ministro del Tesoro, x

le amm. dello Stato; x le altre amm., da appositi comitati di settore in cui si riuniscono i loro

rappresentanti. L’agenzia sottoscrive il contratto collettivo, previo parere favorevole del

Presidente del Consiglio o dei comitati di settore, previa certificazione della Corte dei Conti

che gli oneri economici siano compatibili con le previsioni del bilancio dello Stato o delle

altre pa, nei quali devono essere previamente iscritti appositi stanziamenti.

Affidamento all’ARAN x superare obiezioni di chi vedeva con sospetto lo svolgimento da

parte degli apparati politici di 1 contrattazione con 1 controparte che rappr. milioni di

persone con diritto di voto.

Contratti collettivi dovrebbero avere efficacia solo nei cfr delle parti che li stipulano e, x i

lavoratori, solo nei cfr degli iscritti ai sindacati; quelli in questione si applicano invece a tutti

i dipendenti, xchè “le pa garantiscono ai propri dipendenti…parità di trattamento

contrattuale e cmq trattamenti non inferiori a quelli previsti dai rispettivi contratti

collettivi” (art. 45, c. 2 TULPA).

Questi contratti collettivi non sono quelli prev. dall’art. 39 Cost.

Eventuali norme di legge successive a quelle raccolte nel TULPA prevarrebbero, anche se

incompatibili col contenuto di tali contratti. Ma legislatore, x porre limiti, considera 2 ipotesi

(art.2 c. 2-3):

che siano dettate disposiz. di legge, regolam. o statuto che introducano discipline dei

rapporti di lavoro applicabili solo ai dipendenti delle pa → salvo che la legge disponga ≠, i

successivi contratti o accordi collettivi possono derogare a tali discipline, che x la parte

derogata non sono ulteriormente applicabili;

che siano dettate disposiz. di legge, regolamenti o atti amm. che attrib. incrementi retributivi

non previsti da contratti → gli aumenti retributivi cessano di avere efficacia dall’entrata in

vigore del rel. rinnovo contrattuale, e il nuovo contratto dovrà def. modalità e misure x il

loro “riassorbimento”.

Così si dà al contratto collettivo > resistenza, senza mod. il sistema delle fonti → sembrano

norme sull’interpretaz. = non può darsi significato di norma abrogativa, anche se quella

prec. è di grado inferiore, ad 1 proposizione che non la disponga esplicitamente. Però pare

creazione di 1 cat. di atti con resistenza >, con possibile incisione sul sistema delle fonti,

materia riservata al legislatore costituz.

Privatizzazione → rapp. di lavoro individuale, ora cost. con 1 contratto individuale

conforme ai contratti collettivi.

Assunzione di 1 dipendente non è atto amm. unilaterale, ma stipula di 1 contratto di lavoro.

Gli atti dei dirigenti che impartiscono istruzioni sulle modalità delle prestaz. lavorative = atti

di dir. privato.

Le controversie rel. ai rapp. di lavoro alle dipendenze delle pa sono attrib. alla giurisdiz.

ordinaria, con in + poteri che normalmente non possiede nei cfr della pa.

La disciplina è in 1 fonte legislativa statale rig. tutte le pa, ma dopo la riforma del Titolo V

Cost., mentre Є ancora alla competenza legislativa esclusiva dello Stato le materie del

regime dei rapp. di lavoro in gen. nonché delle forme della rel. tutela giurisdiz., non è così x

l’organizzaz. ed i procedim. di Regioni ed enti locali.

Il concorso e le altre disposizioni costituzionali sui pubblici impiegati.

La scelta delle persone da assumere deve farsi secondo regole pubblicistiche → rispettare

principi d’imparzialità e buon andamento di cui all’art. 97 c. 1 Cost, ma anche c. 3: “agli

impieghi nelle pa si accede mediante concorso, salvo casi stab. dalla legge”.

Modalità di assunzione tali da garantire rispetto di imparzialità e buon andamento =

procedure selettive competitive garantenti adeguatamente l’accesso dall’esterno e conformi a

specifici principi quali:

adeguata pubblicità;

modi di svolgimento garantenti imparzialità ed assicuranti economicità e celerità di

svolgimento;

meccanismi oggettivi e trasparenti idonei a verificare il possesso dei req. professionali ed

attitudinali richiesti;

commissioni operanti la selezione composte solo con esperti di provata competenza nelle

materie di concorso e cmq non comprendano Є agli apparati politici dell’amm. o politici o

rappr. delle organizzaz. sindacali o designati da organizzaz. sindacali o da associaz.

professionali.

A tale procedim. si applicano principi attività amm.; decisione conclusiva = atto amm.

“Restano devolute al giudice amm. le controversie sulle procedure concorsuali x

l’assunzione dei dipendenti delle pa” (art. 63 c. 4).

Regime pubblicistico x selezione ↔ regime privatistico x contratto di lavoro → problemi.

Se si assume personale cui è richiesta la sola scuola dell’obbligo, ≡ modalità che si segue x

le imprese private, cioè ricorso a liste di collocamento. Niente procedura concorsuale, ma =

rispetto del principio d’imparzialità e di buon andamento, xchè le posizioni non richiedono

particolari req. attitudinali e professionali.

Accesso a lavoro con pa segue regole che hanno fondamento costituz.; ma З altre norme

costituz. da applicarsi anche se i rapp. di lavoro con le pa sono retti dal dir. privato.

Art. 98 Cost. “i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione” = opera x la

generalità dei cittadini = particolari regole di comportamento degli impiegati pubblici.

Art.98 c. 2 Cost. “se sono membri del Parlamento, i pubblici impiegati non possono

conseguire promozioni se non x anzianità” = articolazione del principio d’imparzialità,

necessaria x il rapporto З tra apparati politici ed amm.

Regole costituz. hanno ragion d’essere xchè il datore di lavoro pubblico non è del tutto ≈ al

privato: gli interessi dei lavoratori privati e del datore privato non coincidono, mentre nel

rapp. di lavoro pubblico, poiché gli apparati politici possono aver bisogno del consenso

anche dei numerosi lavoratori delle pa, e le decisioni non sono prese da chi ne sopporta gli

oneri (i contribuenti), può non esserci contrapposizione di interessi, x cui buon andamento

ed imparzialità devono essere assicurati con discipline pubblicistiche.

L’equiparazione non può essere totale, ma le differenze si giustificano solo x evitare i

pericoli ricordati.

Atti e posizioni giuridiche soggettive.

Nel rapp. di lavoro privatizzato dei dipendenti delle pa, atti di dir. privato su cui ha

giurisdiz. il giudice ordinario.

Posiz. giuridiche soggettive connesse considerate diritti soggettivi, poiché nel giudizio

ordinario la distinzione tra diritti ed interessi legittimi non ha rilievo giuridico.

X i rapp. non privatizzati, il giudice amm. conosce tanto i diritti quanto gli interessi

legittimi, poiché in materia di pubblico impiego ha giurisdiz. esclusiva. Gli atti rel. ai

concorsi sono consid. atti amm., e le posiz. giuridiche degli interessati consid. interessi

legittimi.

Apparati organizzativi.

Gli uffici dirigenziali.

Tra le competenze esclusive dei dirigenti (art.4 c.2 TULPA) vi è anche l’”organizzaz. delle

risorse umane”: dirigenti di uffici dirigenziali gen. → attività di organizzaz. e gestione del

personale, altri dirigenti → gestione del personale.

Queste competenze, + autonomi poteri di spesa, = nucleo essenziale dei poteri x cui i

dirigenti sono responsabili in via esclusiva della gestione e dei rel. risultati.

L’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni – ARAN.

L’ARAN, rappr. legale delle pa, ha competenze rel. alle relazioni sindacali, alla

negoziazione dei contratti collettivi e all’assistenza delle pa ai fini dell’uniforme applicaz. dei

contratti collettivi (art. 46 c. 1 TULPA).

L’ARAN ha personalità giuridica di diritto pubblico e può organizzarsi autonomamente.

Comitato direttivo = 5 esperti in gestione del personale e relazioni sindacali, di cui 3

designati dal Presidente del Consiglio su proposta del Ministro x la funz. pubblica di

concerto col Ministro del tesoro, 1 dalla Conferenza dei presidenti delle Regioni e l’altro

dall’Unione delle Province italiane (UPI) e dall’Associazione nazionale dei Comuni italiani

(ANCI).

Come le agenzie, anche l’ARAN non Є a cat. amministraz. indipendenti. Posiz. al di fuori

dell’ordinam. ordinario degli uffici ed autonomia organizzativa → efficienza ed efficacia.

VI. Funzioni ausiliarie.

Attività volte a favorire la buona qualità delle attività finali e di quelle strumentali =

funzione consultiva e funzione di controllo.

Consulenza.

Significato e scopo.

Consulenza → aiutare chi debba prendere 1 decisione a farlo nel modo migliore, tenendo

conto di tutti gli el. rilevanti.

L’amministrazione consultiva partecipa a svolgimento dell’attività amm. che in concreto

provvede alla cura degli interessi (amministrazione attiva), collaborando in modo che si

tenga conto delle regole giuridiche e/o delle norme tecniche rilevanti e/o degli interessi.

Sono istituiti apparati consultivo col compito di esaminare progetti di decisioni amm. e di

valutarli circa la lro conformità a det. parametri. Sono prev. le ipotesi di ricorso alla

consulenza e ne sono stab. gli effetti giuridici rispetto alle decisioni degi apparati di amm.

attiva.

Atti (pareri facoltativi, obbligatori e vincolanti; proposte) e posizioni giuridiche soggettive.

Atti apparati consultivi → fase preparatoria (istruttoria) del procedim. che porta ad 1

decisione amm. e all’emanaz. di 1 provvedim., e sono detti di regola pareri.

3 cat. di pareri: facoltativi, obbligatori e vincolanti, ma sono qualificaz. non omogenee.

Obbligatorio = parere che l’amm. deve richiedere.

Facoltativo = parere che l’amm. può richiedere.

Vincolante → rif. a profilo degli effetti giuridici: le amm., ottenuto 1 parere (obbligatorio o

facoltativo), di norma non sono tenute ad uniformarvisi ma a tenerne conto, potendo

decidere ≠ solo con motivi plausibili (altrimenti possibili ripercussioni sulla legittimità della

decisione ed eventuali conseguenze sanzionatorie in termini di resp. personali dei

funzionari); pareri vincolanti = la decisione non può discostarsi dal parere (idem x

formula “su parere conforme”) → co-decisione dell’apparato attivo e consultivo.

Se il legislatore, nonostante la qualificaz. di 1 parere come vincolante o conforme, intendeva

solo 1 attività consultiva, l’amm. attiva va lasciata libera di non prendere la decisione (cosa

non sempre possibile).

Proposte = suggerimenti rig. 1 decisione che taluni apparati (proponenti) possono essere

legittimati a fare ad altri apparati (decidenti).

Talvolta funz. ≈ a pareri, ma a volte non rig. solo il contenuto della decisione ma

concernono l’opportunità stessa di prendere 1 decisione → partecipaz. + diretta all’amm.

attiva.

Pareri di > rilievo = del Consiglio di Stato (c.d. voti). Esso dà pareri obbligatori x atti

normativi del Governo e dei singoli Ministri, x gli schemi gen. di contratti-tipo, accordi e

convenzioni predisposti dai Ministri, x le decisioni dei ricorsi straordinari.

Amm. statali e reg. possono chiedere pareri facoltativi su schemi di provvedim. e, in caso

incertezza, sull’interpretaz. di norme giuridiche.

Posiz. giuridiche soggettive: 1 parere, in quanto consiglio, non è idoneo a ledere interessi;

lesione < solo dall’atto di chi decide, e solo in rel. a quell’atto sono configurabili posizioni

giuridiche soggettive.

Apparati organizzativi.

Attività consultiva svolta di regola da apparati ≠ da quelli che es. attività finali o strumentali.

Si distingue l’amm. consultiva da quella attiva.

Anche 1 amm. attiva può essere chiamata talvolta a dare pareri ad 1 altra. З xò appositi

apparati tecnici, che svolgono la c.d. amministrazione consultiva.

Talvolta, apparati consultivi cost. da (o anche da) rappresentanti di cat. i cui interessi sono

coinvolti → si tiene adeguatamente conto di quegli interessi.

Alcuni apparati consultivi Є a stesse amm. cui Є gli organi che prendono le decisioni finali

(organi consultivi interni), altri invece sono autonomi (organi consultivi esterni).

Il Consiglio di Stato.

Consiglio di Stato = princ. organo consultivo esterno dell’amm. statale (cui possono

rivolgersi anche altre amm., come le reg.).

Il Regno d’Italia lo ereditò dal Piemonte, ma origina da 1 ramo del Conseil du Roi della

monarchia francese cui, dopo l’abolizione del 1879, Napoleone diede nuova vita nel 1799.

Ha rilievo costituz. e svolge sia funz. consultive che giurisdiz.

X art. 100 Cost. è organo di consulenza giuridico-amm. e di tutela della giustizia

nell’amministraz.; funz. giurisdiz. rel. ad 1 parte delle controversie in cui sia parte 1 pa; la

legge deve assicurarne l’indipendenza rispetto al Governo.

In origine i consiglieri di Stato erano tutti scelti dal Governo, poi ad essi ne sono stati

affiancati altri, scelti x concorso. Ora ½ < dai magistrati del TAR, ¼ direttam. x concorso,

¼ nominato con d.p.r. su delibera del Consiglio dei Ministri tra persone con particolari

esperienze professionali in ambito giuridico-amm., sentito il parere del Consiglio di

presidenza del Consiglio di Stato.

Consiglio di presidenza = organo con funz. analoghe al CSM, cost. soprattutto da

magistrati del Consiglio di Stato e dei TAR ma anche da alcuni membri esterni nominati dal

Parlamento tra prof. universitari di mat. giuridiche e avvocati. Nomina governativa e parere

del Consiglio di presidenza anche x il Presidente, scelto tra i magistrati.

Notevole ma non completa indipendenza dal Governo.

Consiglio = 7 sez., 3 con funz. giurisdiz. e 4 con funz. consultive, in cui i magistrati si

avvicendano.

Adunanza generale = insieme di sez. consultive e giurisdiz., con funz. consultive (≠ da

Adunanza plenaria, cost. da componenti delle sole 3 sez. giurisdiz. e svolge funz.

giurisdiz.); parere Adunanza gen. non può essere richiesto in affari potenzialmente oggetto

di ricorso in sede giurisdiz. al Consiglio di Stato. Il parere è sempre reso in Adunanza gen.

sugli schemi di regolamenti (che sono atti amm., sottoponibili al sindacato dei giudici amm.)

quando, x loro particolare importanza, ne sia richiesto l’intervento dalle singole sez. o dal

Presidente del Consiglio di Stato.

L’Avvocatura dello Stato.

Avvocatura dello Stato = funz. consultive in mat. giuridiche.

Apparato statale, cui si accede mediante concorso, cost. da avvocati. Compito = difendere in

giudizio le amm. dello Stato (anche quelle ad ordinam. autonomo) in tutti i casi in cui la

difesa sia necessaria. Possono anche esserle richiesti pareri.

Le amministrazioni indipendenti.

Hanno molte funz. consultive e di proposta nei cfr. di Parlamento, Governo e Ministri.

I Consigli superiori e i Consigli d’amministrazione dei Ministeri.

З organi consultivi interni: in alcuni ministeri vi sono importanti organi tecnici = Consigli

superiori, cost. da tecnici delle mat. interessate, compresi giuristi.

Consiglio superiore dei lavori pubblici = sez. chiamate ad esprimere parere su atti rel. a ≠

tipi di intervento.

Anche presso ministero della sanità З 1 Consiglio superiore con funz. consultive.

Negli organi consultivi dei ministeri vi sono spesso rappresentanti degli interessi rilevanti

nel settore.

Nella > parte dei ministeri З 1 Consiglio d’amministrazione = organo consultivo che si

occupa di questioni rel. al persona le ed all’organizzaz.

Gli apparati consultivi delle Regioni.

Le Reg. possono avvalersi sia del Consiglio di Stato che dell’Avvocatura dello Stato.

Dispongono talvolta, oltre che di propri uffici legali, anche di altri organismi consultivi x

questioni giuridico-istituzionali, nonché di altro genere: ad es., apparati a composiz. tecnico-

amm. svolgenti funz. analoghe a Consiglio superiore dei lavori pubblici (che le svolge a

livello statale).

Spesso sono presenti organi consultivi cost. da rappresentanti di interessi, talvolta def.

consulte.

Gli apparati consultivi dei Comuni e delle Province.

Su ogni proposta di deliberaz. sottoposta alla Giunta o al Consiglio (che non sia mero atto

di indirizzo), deve essere richiesto il parere preventivo del dirigente del servizio interessato

e del responsabile della ragioneria, x regolarità tecnica e regolarità contabile, qualora

comporti spese o calo di entrate.

Il segretario comunale o provinciale partecipa a riunioni Giunta o Consiglio con funz.

consultive.

Organismi consultivi di altro genere nei Comuni: x es., commissione edilizia = organo

tecnico-amm. il cui parere sulla conformità di 1 progetto edilizio alle prescrizioni

urbanistiche è spesso prescritto dai regolam. comunali.

Controllo.

2.1. Significato e scopo.

Controllo = verificare se l’oggetto del controllo sia o meno conforme ad 1 parametro.

Consulenza ≈ a controllo, ma З chiare distinzioni: consulenza → evento in corso di

svolgimento; controllo → evento già verificatosi. Hanno funz. ≠: consulenza → collaborare

affinché si prendano decisioni desiderabili; controllo → trarre conseguenze dal fatto che

decisioni prese o attività svolte siano o meno quelle desiderabili.

2.2. Classificazioni tradizionali.

Controlli interni = l’organismo che es. controllo Є a stessa amm. dell’apparato la cui

attività è controllata.

Controlli esterni = l’organismo controllante non Є a stessa amm.

Controlli di atti = rig. singoli atti.

Controlli di attività = rig. attività complessiva: vi rientrano i controlli della gestione, ma

anche i controlli sugli organi, che rig. il complesso delle attività di 1 organo di 1 amm. e in

conseguenza dei quali si prendono provvedim. rel. agli organi.

A seconda del parametro, si hanno controlli di legittimità, di regolarità contabile

(parametro = norme sulla contabilità), di funzionalità (parametri = principi delle pa), di

merito (=rel. all’opportunità delle decisioni e delle attività controllate).

Controlli classificati anche in rel. ai loro effetti.

З controlli in cui il controllore fa 1 formale relazione (a volte def. referto) ad altri apparati:

relazione = atto il cui effetto giuridico immediato è solo rendere incontestabilmente noto il

suo contenuto ai destinatari.

Altre volte, è il controllore stesso che, se la conclusione è negativa, prende 1 provvedim.

(misura) rig. l’ogg. del suo controllo. Con rif. a queste ipotesi, si distinguono controlli

preventivi (svolti su 1 atto già З ma ancora senza efficacia giuridica: se l’esito è negativo,

controllo → effetti impeditivi = inibita l’efficacia dell’atto, eventualmente mediante

annullamento) dai controlli successivi (svolti su 1 atto già efficace giuridicamente, possono

avere effetti repressivi = eliminano gli effetti dell’atto, oppure effetti emendativi = fanno

sorgere x l’autore dell’atto controllato l’obbligo di prendere 1 nuova decisione

riconsiderando l’atto alla luce delle conclusioni del controllo.

Ci occuperemo dei controlli di funzionalità della gestione, che sono controlli sull’attività e

cost. la principale forma di controllo.

Controlli delle gestioni.

Controllo verificare funzionalità della gestione amm. Con ultime riforme amm. >

attenzione all’amministrazione di risultato + generalizzata a tutte le pa 1 forma di

controllo esterno delle gestioni che si aggiunge a quelle pre∃. Introdotte forme di controllo

interno ricondotte alla cat. dei controlli della gestione, anche se hanno tratti e spesso funz.

≠.

I controlli interni: modalità e apparati.

Controlli interni della gestione, già prev. dal d. lgs. 29/1993, oggetto di 1 nuova

disciplina organica con d. lgs. 286/1999: devono essere svolti presso tutte le pa, salvo

possibilità di discipline in Reg., enti locali, Camere di Commercio ed Università.

Verifica e valutaz. attività di gestione strumentali alle funz., rispettivamente, degli organi di

Governo e degli uffici dirigenziali tecnico-burocratici 2 tipologie:

→ ≠

Controllo strategico = ha x oggetto l’attuaz. delle scelte di indirizzo politico, è 1 attività di

valutaz. e controllo strategico, che supporta l’attività di programmaz. strategica e di indirizzo

politico amm. (art. 1 c. 2 lett. a d. lgs. 286/1999); sono diretti a valutare l’adeguatezza delle

scelte compiute in sede di attuazione dell’indirizzo politico, in termini di congruenza tra

risultati conseguiti e obiettivi predefiniti (art.1 c. 1 lett. d) e consistono nell’analisi,

preventiva e successiva, della congruenza o meno tra le missioni affidate dalle norme, gli

obiettivi operativi, le scelte operative e le risorse umane, finanziarie o materiali assegnate,

nonché nell’identificazione degli eventuali fattori ostativi, responsabilità x la mancata

attuazione, possibili rimedi.

Controllo di gestione = verificare efficacia, efficienza ed economicità dell’az. amm., al fine

di ottimizzare il rapporto tra costi e risultati, anche rendendo possibili tempestivi interventi

di correzione (art. 1 c. 1 lett. b). Scopo = + proficuo svolgimento di compiti e poteri dei

dirigenti di uffici dirigenziali gen. Gestione = utilizzo risorse finanziarie, personale e mezzi

materiali, che è compito esclusivo dei dirigenti , che debbono tener conto delle conclusioni

dei controlli.

Entrambi si concludono con relazioni destinate solo agli organi di vertice dell’amm., ai

sogg., agli organi di indirizzo politico-amm. individuati dal d. lgs., x ottimizzare la funz.

amm.

Degli esiti si tiene conto anche x valutare prestazioni dei dirigenti burocratici rilevanza

agli effetti della c.d. responsabilità dirigenziale, collegata ai risultati negativi della gestione

o al mancato raggiungimento degli obiettivi.

E’ escluso che, ove le decisioni prese abbiano causato 1 danno al patrimonio pubblico, vi

sia obbligo di avviare procedim. diretto ad accertare la c.d. responsabilità amministrativa,

con condanna pecuniaria, dell’autore del danno (scopo controlli è correttivo, non punitivo).

Quanto agli apparati x lo svolgimento dei controlli interni della gestioni nelle amm. dello

Stato, il d. lgs. 286/1999 stab. che l’attività di valutaz. e controllo strategico, insieme

all’attività di valutaz. dei dirigenti direttam. destinatari delle direttive emanate dal Ministro, è

svolta da strutture che rispondono direttam. agli organi di indirizzo politico-amm.

Il controllo di gestione, assieme alla valutaz. degli altri dirigenti, è invece svolto da strutture

e sogg. che rispondono ai dirigenti posti al vertice dell’unità organizzativa interessata.

X Reg. ed enti locali, strutture stab. nell’es. della loro autonomia organizzativa.

I controlli esterni della Corte dei conti.

L. 800/1862 che dava vita alla Corte dei conti prevedeva che dovesse procedere alla

“verifica del rendiconto dello Stato”; art. 100 Cost. la Corte es. il controllo …

successivo sulla gestione del bilancio dello Stato.

Controllo = verifica della conformità degli atti implicanti entrate e spese rispetto alla legge di

approvaz. del bilancio dello Stato e alle norme di contabilità. A conclusione, è pronunciato il

giudizio di parificazione (presupposto della legge di approvaz. del rendiconto), in

occasione del quale la Corte, in 1 relaz. allegata (referto) mette in rilievo eventuali casi di

contrasto con le leggi di spesa ed irregolarità contabile, ed espone osservazioni sul modo

con cui le varie amm. si sono conformate alle discipline amm. o finanziarie, nonché le

variazioni o riforme che crede opportune x perfezionamento di leggi e regolam. sull’amm. e

sui conti del pubblico denaro. Con relaz. la Corte denuncia anche le + gravi disfunzioni ed

inefficienze delle amm. dello Stato.

Art. 100 Cost. la Corte dei conti partecipa, in casi e forme prev. dalla legge, al

controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. 2

princ. ipotesi di intervento:

Controllo degli enti pubblici cui lo Stato contribuisca con apporto al patrimonio, in capitale

o servizi o beni, o mediante concessione di garanzia finanziaria (es. + importanti sono stati

IRI, ENI ecc. cui lo Stato conferiva il fondo di dotazione; enti ora trasf. in s.p.a.);

Enti, pubblici o privati, che ricevono periodicamente dallo Stato contribuzioni x la propria

gestione.

Gli enti controllati devono inviare alla Corte dei conti il bilancio insieme ad 1 relaz. del

c.d.a. e dei revisori dei conti e la Corte può chiedere info sulla gestione.

1 magistrato contabile partecipa alle sedute degli organi di amministrazione e di revisione

degli enti del 1° tipo.

Sul risultato dei controlli la Corte dei conti deve fare annualmente 1 relaz. al Parlamento.

Dal 1982, la Corte ha anche il potere di esaminare la gestione finanziaria ed il buon

andamento dell’az. amm. degli enti locali di > dimensioni.

Comuni e Province con + di 8000 ab. devono trasmetterle ogni anno i propri conti

consuntivi e la Corte ne esamina annualmente 1 parte (comprendente cmq quelli degli entiin

disavanzo o con debiti fuori bilancio), sulla base di 1 piano comunicato al Parlamento, cui la

Corte comunica annualmente l’esito dell’esame.

Previsto anche 1 controllo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle pa, anche in

corso di esercizio. Non nec. come rif. princ. il rendiconto: la Corte può richiedere alle pa ed

agli organi di controllo interno qualsiasi atto e notizia e può effettuare e disporre ispezioni e

accertamenti diretti, oltre che operare anche in base all’esito di altri controlli.

Obiettivo = funzionalità dell’amm. in senso ampio. Verifica rig. legittimità e regolarità delle

gestioni; rispondenza dei risultati dell’attività amm. agli obiettivi stab. dalla legge; rispetto

dei principi di efficienza ed economicità.

Anche qui la Corte espone, almeno annualmente, al Parlamento (nonché ai Consigli reg.)

con relaz. i risultati dei controlli. Le relaz. sono inviate alle amm. interessate, cui la Corte

formula in qualsiasi momento le proprie osservazioni, mentre le amm. comunicano alla

Corte e agli organi elettivi le misure conseguentemente adottate.

Controlli esterni alla gestione = parallelismo con controlli interni. Questi ultimi cooperano a

svolgim. funz. attrib. agli organi di governo e di direzione tecnico-burocratica nelle amm.; il

controllo esterno della Corte dei conti fornire supporto x svolgim. funz. di indirizzo

politico del Parlamento e altre assemblee elettive, e x dare effettività al principio della resp.

politica degli apparati con funz. di indirizzo politico-amm. nei cfr. delle pa.

Le amm. potranno correggersi, + gli organi competenti potranno iniziare eventuali az. di

responsabilità.

La Corte dei conti.

Corte dei conti = apparato esterno alle pa, cost. da ca. 750 magistrati coadiuvati da ca. 3000

dipendenti.

La Cost. le attrib. funz. di controllo, e giurisdiz. nelle mat. di contabilità pubblica e nelle

altre specificate dalla legge; richiede che la legge ne assicuri l’indipendenza di fronte al

Governo.

Corte originariamente concepita come strum. del Parlamento x il controllo sul Governo.

Indipendenza dal Governo non piena. Nomina del Presidente (nec. tra i magistrati) con

deliberaz. del Consiglio dei Ministri, che può nominare fino al 50% dei magistrati (tra

funzionari statali o estranei con specifiche competenze); in ambedue i casi si deve sentire il

parere del Consiglio di presidenza della Corte, cost. in maggioranza da componenti eletti dai

magistrati stesi, oltre che da 4 esterni scelti d’intesa dai presidenti delle Camere tra prof.

universitari di mat. giuridiche e avvocati.

Corte accentuare distacco da Parlamento, sia eccependo la costituzionalità delle leggi, sia

sollevando conflitti di attribuzione nei cfr. delle Camere.

Problema: alla Corte anche di funz. di controllo di legittimità di atti, che presuppongono 1

formaz. giuridica che non è la + indicata x controllo di funzionalità su gestioni amm.: nei

concorsi di accesso alla Corte, 1 tot di posti può essere riservato a laureati in mat.

economiche.

Controlli di atti.

Forma di controllo tradiz. + diffusa, ma post. Riforma Titolo V Cost. ne residuano solo

alcune ipotesi rig. atti statali.

Vicende dei controlli esterni degli atti amministrativi delle Regioni e degli enti locali.

In origine controllo atti amm. locali impedirne l’autonomia nei cfr. dello Stato. L’ufficio

amm. che rappresentava il Governo centrale nelle Province (il prefetto) poteva esaminare

tutti gli atti dei Comuni e delle Province e poteva impedire che divenissero efficaci se li

riteneva in contrasto con la legge, secondo l’interpretaz. che ne dava il Governo (controllo

di legittimità).

Controllo di merito = l’apparato di controllo (la giunta prov. amm., organo collegiale

presieduto dal prefetto), se non approvava nel contenuto 1 decisione presa dall’ente locale,

anche legittima, poteva impedirne l’efficacia.

Controlli non compatibili con l’autonomia degli enti locali. Tuttavia, quando la Cost.

proclamò tale autonomia e istituì le Regioni, non mod. sostanzialmente il previdente

sistema: da 1 lato, previde che 1 organo statale avrebbe controllato gli atti amm. reg. (su atti

legislativi reg. procedim. di cui all’art. 127 Cost., ora mod. da l. cost. 3/2001) e spostò su 1

organo reg. il controllo sugli atti degli enti locali; d’altro lato, dettò disposiz. che limitavano

ai soli casi prev. dalla legge i controlli di merito e non imponevano che il controllo di

legittimità dovesse nec. rig. tutti gli atti.

Riforme amm. anni ’90 nuove discipline dei controlli sugli atti sia reg. che degli enti

locali.

Controllo atti amm. reg., preventivo di legittimità, svolto da 1 commissione statale

presieduta dal Commissario del Governo, era stato limitato a regolam. ed atti costituenti

adempimento degli obblighi < dall’∈ dell’Italia all’UE.

X atti di Comuni e Province (x cui era stato escluso qualsiasi controllo di merito) erano stati

prev. tipi di controllo di legittimità svolti da organi anche se limitatamente ad alcuni atti.

≠ ≠,

L. Cost. 3/2001 ha abrogato art. 125 c. 1 Cost. e art. 130 Cost., x atti amm. di enti locali e

Regioni. Le normative di attuazione sopra ricordate, anch’esse abrogate.

Art. 120 c. 2 Cost potere sostitutivo del Governo nei cfr. di organi delle Regioni, delle

Città metropolitane, delle Province e dei Comuni…quando lo richiedono la tutela

dell’unità giuridica o economica e la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni rig. diritti

civili e sociali. E’ potere straordinario che lascia impregiudicata l’ammissibilità di altri casi

di interventi sostitutivi che leggi statali o reg. possono attrib. ad organi statali, reg. o di altri

enti territoriali.

Controlli degli atti delle amministrazioni statali.

Hanno origini e scopi da controlli degli atti amm. locali. uso corretto del denaro

≠ →

pubblico da 1 lato, spese fatte da ciascuna amm. assoggettate ad 1 controllo interno, ma

es. da 1 apposito apparato amm. (ragioneria gen. dello Stato); dall’altro, spese delle amm.

dello Stato sottoposte al controllo esterno della Corte dei conti (collegata col Parlamento).

Scopo = imporre alle amm. il rispetto delle regole contabili.

Evoluz. di questo sistema sottoposiz. al controllo preventivo di legittimità in senso

ampio di 1 n° enorme di atti inefficacia ed inefficienza. Anche questi controlli oggetto

delle riforme amm. degli anni ’90.

I controlli interni (di regolarità contabile).

D. lgs. 286/1999 = le pa devono dotarsi di strum. adeguati a svolgere 1 controllo di

regolarità amm. e contabile, attività diretta a garantire legittimità, regolarità e correttezza

dell’az. amm.

Xò non disciplina tot. rinnovata: si rinvia alle disposiz. dettando 1 nuova prescrizione =

∃,

le rel. Verifiche devono essere svolte secondo modalità e criteri usati nelle aziende private,

in quanto applicabili alla pa (=nei limiti in cui non siano incompatibili con principi costituz.

della contabilità pubblica).

Gli atti amm. da cui < l’obbligo di pagare somme a carico del bilancio dello Stato sono

giuridicamente efficaci solo dopo la registrazione dell’impegno di spesa.

Procedim: gli atti vanno comunicati, contestualmente alla loro adozione, al competente

Ufficio centrale del bilancio –UCB-. Entro 15 gg dal ricevimento, l’UCB registra

l’impegno, sotto la resp. del dirigente che lo ha emanato. Dopo 1 breve termine, i

provvedim. acquistano efficacia e la conservano (anche se l’UCB può inviare osservazioni

sulla legalità della spesa al dirigente competente).

Eccezione: l’UCB, se la spesa eccedeva la somma stanziata nel rel. Capitolo di bilancio o

era da imputare a 1 capitolo o ai residui anziché alla competenza e viceversa, non faceva

luogo alla registrazione e restituiva l’atto indicando le ragioni. Eccezione ora superata xchè

il d. lgs. 286/1999, pur ammettendo verifiche preventive in casi prev. dalla legge, fa salvo il

principio x cui le definitive determinazioni sull’efficiacia dell’atto sono adottate

dall’organo amm. resp.

UCB = speciale posiz. organizzativa, tale che i controlli da essi svolti sono consid. interni in

1 senso particolare. 1 ufficio prec. chiamato ragioneria centrale, presso ciascun

≈, ∃

ministero, ma dip. dal dipartimento della ragioneria gen. dello Stato, al ministero

dell’economia –che così si ramifica in tutte le amm. statali-.

Anche in amm. non statali uffici con funz. analoghe, chiamati spesso ragionerie.

I controlli esterni (di legittimità).

Al controllo di cui sopra si aggiunge, talvolta, il controllo preventivo di legittimità

necessario della Corte dei conti.

Art. 100 Cost. = la Corte dei conti es. il controllo preventivo di legittimità sugli atti del

Governo…

Prec. erano sottoposti al controllo della Corte, prima di acquistare efficacia, da 1 lato, tutti

gli atti normativi del Governo; dall’altro, pressoché tutti gli atti amm. che importavano

spese.

Tale sistema riformato dapprima con l’esclusione dal controllo di d.l. e d.lgs. (in alternativa,

il Parlamento può chiedere alla Corte dei conti valutaz. sulle conseguenze finanziarie); poi,

parallelamente all’attribuz. alla Corte del controllo gen. della gestione di cui sopra, riforma

che ha ridotto molto il n° degli atti di spesa sottoposti al controllo preventivo di legittimità,

ma vi ha ricondotto 1 n° + ampio di atti di indirizzo politico.

Cat. atti sottoposti al controllo:

Atti rilevanti x le finanze o il patrimonio pubblico, quali: atti di programmazione che

importano spese; decreti che approvano contratti attivi delle amm. statali di qualunque

importo, nonché quelli che approvano contratti passivi oltre 1 certo ammontare; provvedim.

di disposiz. del demanio e del patrimonio immobiliare; alcuni atti rel. al bilancio.

Atti di indirizzo, quali: atti normativi a rilevanza esterna; direttive gen. x lo svolgim.

dell’az. amm.; atti gen. attuativi di norme comunitarie; tutti i provvedim. emanati post

deliberazione del Consiglio dei Ministri.

Anche altre cat., di cui la sottoposiz. temporanea al controllo può essere richiesta dal

Presidente del Consiglio o deliberata dalla Corte stessa.

Gli atti divengono efficaci solo se l’uff. competente della Corte, entro 30 gg, non ne avrà

rimesso l’esame alla sez. del controllo, e se questa entro 30 gg non abbia dich. che non

sono conformi a legge.

Atto conclusivo del controllo, se esito è negativo, = dichiarazione di non conformità a

legge impedisce che l’atto acquisti efficacia giuridica.

Se l’esito è positivo, visto e registrazione dell’atto.

1 atto può essere ammesso alla registrazione con riserva: il Ministro competente può

proporre al Consiglio dei Ministri di richiederla. In tal caso la Corte ha l’obbligo, salvo che

x 1 limitata cat. di atti, (i x cui gli UCB potevano negare la registrazione), di procedere

alla registrazione riferendone al Parlamento.

Si aggiungono controlli di legittimità con effetti rig. decreti che attrib. pensioni, contratti

≠,

rel. ai sistemi informativi delle amm., atti di notevole rilievo finanziario a cat. individuate

dalla stessa Corte dei conti e atti che nell’es. del controllo sulla gestione, la Corte ritenga

non conformi a legge.

Atti e posizioni giuridiche soggettive.

Dicotomia tra controlli di funzionalità della gestione amm. e controlli degli atti.

Nel 1° caso, atto conclusivo = relazione, che, a seconda che si tratti di controlli esterni o

interni, ha destinatari I destinatari delle relazioni devono tenerne conto, x prendere, se

≠.

necessario, decisioni correttive opportune e comportarsi adeguatamente in futuro.

Violazione di tale dovere sanzioni connesse a resp. politiche o a resp. dirigenziali, e può

essere rilevante sotto il profilo delle resp. civili, amm. e penali.

Controlli di legittimità di atti = preordinati ad avere effetti rel. agli atti oggetto del controllo.

Esito negativo = niente acquisto efficacia.

Mentre era pacifico che fossero impugnabili di fronte ai giudici gli atti negativi di controllo

sugli atti amm. delle Regioni e degli enti locali, si ritiene che gli atti della Corte dei conti non

siano direttam. impugnabili di fronte ai TAR. Ma agli interessati non manca la tutela

giurisdiz., perché il fatto che il controllo di legittimità abbia avuto esito positivo non esclude

che l’atto possa essere riconosciuto illegittimo da 1 giudice, e viceversa.

P T : N G , P P .

ARTE ERZA OZIONI ENERALI RINCIPI E ROBLEMI

VII. Nozioni giuridico-organizzative.

Apparati amministrativi.

Apparato = aggregato di el. personali e materiali che formano 1 insieme individualizzato

e identificato in rel. ad 1 funz.

Apparati amm. (anche organizzaz. amm.) = 3 el. basilari costitutivi: persone, cose,

compiti cose utilizzate da persone x svolgere det. compiti.

Organizzaz. amm. = complesso dei numerosi apparati che svolgono funz. “amm.”. Nel

complesso degli apparati pubblici, gli apparati amm. sono distinguibili da quelle che es.

funz. legislativa o di governo e da quelli che svolgono la funz. giurisdiz., anche se non

sempre 1 apparato 1 tipo di funz., e non sempre è facile stab. in concreto a che genere

siano riconducibili certe funz. Che certe funz. ad 1 tipologia unitaria implica che l’insieme

degli apparati preposti a funz. di 1 certo tipo possa essere consid., a certi fini, unitariamente:

“poteri” dello Stato coincidono + o – a questi insiemi di apparati. Ciascun apparato

complesso è cost. da gruppi di apparati, fino a giungere agli apparati elementari.

Ufficio = 1 apparato, elementare o complesso (mai x indicare unitariamente tutti gli apparati

preposti ad 1 certo tipo di funz.).

Apparati e rapporti intersoggettivi. Uffici-organi e uffici interni.

Apparato e/o ufficio = concetto organizzativo. Sotto il profilo giuridico, problematica

rapporti intersoggettivi.

1 organizzaz. è giuridicam. rilevante anche x il rilievo che ha come sogg. di 1 ordinam.

giuridico, capace di stab. rapporti con altri sogg. giuridici.

Ordinam. giuridico = concetto relativo, possono esservene tanti; oltre allo Stato, ne altri

che lo Stato stesso riconosce e con cui instaura rapporti (es: ordinam. comunitario, reg.,

ecc.).

X il nostro ordinam. statale, non solo le persone fisiche ma anche molti apparati sono sogg.

giuridici dell’ordinam. gen.. Organizzaz. aventi soggettività giuridica = enti.

Soggettività giuridica di 1 organizzaz. = avere capacità giuridica (= idoneità ad essere

titolare di posiz. giur. soggettive) e capacità d’agire (= instaurare con altri sogg. rapporti

giur. che consentono nascita, trasf. ed estinzione di posiz. giuridiche soggettive) bisogna

stab. attraverso quali o quali sub-apparati dei uffici agisce.

Organo = ufficio mediante la cui attività 1 apparato complesso di cui esso è parte, dotato di

personalità giur., può entrare in rapporto con altri sogg. giur.

Organo ente = immedesimazione = attività e singoli atti dell’organo si imputano all’ente

rapp. con altri sogg. atti di 1 organo = atti esterni.

→ →

Rapporto organico da rappresentanza: l’individualità del rappresentante cmq non

scompare (vengono in rilievo i suoi stati psichici) e tra i 2 non vi è immedesimazione (v.

possibilità di conflitto di interessi).

Quando le organizzaz. sono molto ampie e complesse, soltanto 1 o alcuni uffici sono

legittimati a porre l’intera organizzaz. in rapp. con altri sogg. giuridici: uffici in questione =

uffici-organi e si contrappongono agli uffici interni, detti anche meri uffici o organi interni

(es: uffici dirigenziali = organi di Stato, Regioni o enti locali).

Tra gli organi, vanno distinti quelli aventi la c.d. rappresentanza legale = legittimati ad

impegnare contrattualmente l’ente e a rappresentarlo nei giudizi e a conferire la procura alle

liti.

Rapp. tra uffici interni di organizzaz. non det. rapp. giuridici tra queste ultime e di norma

non hanno rilievo giuridico. Neppure i rapp. degli uffici interni con altri uff., interni o

esterni, della organizzaz. (detti interorganici) originano rapp. giuridici intersoggettivi, ma

tali rapp., come gli atti emanati da questi uff. (detti atti interni) possono avere rilievo

giuridico indiretto nei rapp. fra l’ente cui tali uff. ed altri sogg.

Se gli organi, sotto il profilo giur., sono + importanti dei meri uffici, dal punto di vista del

buon funzionamento dell’amm. alcuni uff. interni possono essere ben + importanti.

Titolarità dell’organo. Rapporto d’ufficio e rapporto di lavoro.

Gli organi hanno la capacità d’agire, ma questa presuppone req. propri solo delle persone

fisiche necessità che venga in rilievo la componente cost. dalle persone fisiche la cui

concreta attività viene imputata all’organizzaz.

El. personale dell’uff. = + sogg. con mansioni Quello la cui attività si considera propria

≠.

dell’ufficio-organo è il titolare (talvolta detto funzionario), il quale solo, dalle altre

persone dell’ufficio (addetti), può fare gli atti che si consid. propri dell’ufficio e, se ufficio-

organo, propri dell’ente di pertinenza (es: x uff. di liv. dirigenziale, titolari = dirigenti).

Ciascun ufficio ha dei compiti che ne cost. la competenza, il cui concreto es. spetta al

titolare dell’uff., che ha potere-dovere di svolgere attività che si imputano all’ente. Idem x

gli addetti agli uff. che svolgono attività strumentali alle prec.

Xchè a certe persone possono essere imposti simili doveri?

Teoria del duplice rapp. che la persona addetta ad 1 uff. intratterrebbe con l’amm: rapporto

d’ufficio e rapporto di servizio.

Rapporto d’ufficio = 1 persona si trova in 1 rapporto tale con l’amm., che ne < da aprte

sua il diritto-dovere di es. certe competenze e compiti inerenti all’organizzaz.

Rapporto di servizio = rapp., prec. al rapp. d’ufficio, implicante 1 obbligo che ha ad

oggetto lo svolgim. delle attività necessarie x l’es. di quelle competenze o compiti di cui

sopra.

Il rapp. di servizio legittima 1 persona a poter essere parte di 1 rapp. d’ufficio.

Qualificaz. “di servizio” risente di concez. autoritaria: oggi, nella > parte dei casi, rapp. di

lavoro in gran parte disciplinato dal dir. privato.

situaz. dal rapp. di lavoro, che è solo 1 dei possibili rapp. di servizio “volontari” che si

∃ ≠

contrappongono a rapp. “obbligatori” o “coattivi”.

Rapp. volontari = di tipo professionale o d’altro tipo, chiamati di servizio onorario →

funzionario onorario: < da elezioni o nomine da parte di organi politici (es: consiglieri

comunali, amministratori di enti pubblici); funzionario onorario così def. xchè non aveva

diritto a remunerazione, mentre oggi spesso la prestaz. è remunerata, a volte in modo assai

cospicuo: anche in questi casi, cmq è sempre 1 rapp. collaborativo, non dal rapp. di

lavoro anche se manca la subordinaz.

Rapporti obbligatori o coattivi: < da 1 provvedim. autoritario classificabile in cat.

provvedim. ablatori personali, o in quanto la sua nascita prescinde dalla volontà della

persona (es: servizio militare, finché obbligatorio) o in quanto, pur essendo necessaria la

volontà della persona x la nascita del rapp., essa non lo è xchè il rapp. permanga (es:

servizio civili in caso d’obiezione di coscienza: 1 volta aderito, non si poteva interrompere).

Sono rapp.che possono solo se prev. dalla legge.

Rapp. d’ufficio < da atto dell’amm. con cui si indica ad 1 erta persona l’ufficio nel quale

dovrà operare: “nomina ad 1 ufficio”, “conferimento di 1 incarico”, “investitura di 1 carica”

attrib. funz. di titolare dell’organo. “Assegnazione all’ufficio” x persone dal

→ → ≠

titolare.

Sia il rapp. d’uff. che quello d’impiego erano regolati dal dir. amm e gli atti rel. erano

consid. atti amm. impugnabili davanti ai giudici amm.

Oggi situaz. rovesciata: il rapp. di lavoro con la pa è retto dal dir. comune; se il potere di

def. l’organizzaz. dell’amministraz. è oggetto di disciplina pubblicistica, tuttavia anche il

rapp. d’uff. è, prevalentemente, disciplinato dal dir. privato.

Forme atipiche di titolarità degli uffici.

Organo individuale = 1 solo individuo è titolare di 1 organo.

Organo collegiale = titolarità attrib. ad 1 collegio.

Collegio = + persone alla cui attività si applicano certe regole sulla cui base si individua 1

opinione o volontà consid. come propria dell’organo collegiale. Partic. Rilevanti le regole

che stab. il n° dei componenti la cui presenza è indispensabile xchè il collegio possa

deliberare (c.d. quorum strutturale) ed il n° minimo dei componenti le cui volontà o opinioni

devono risultare convergenti (c.d. quorum funzionale). In certi casi, x legge, il collegio può

deliberare solo con la presenza di tutti i componenti = collegio perfetto. In mancanza di

previsioni espresse, si può concludere che 1 collegio sia perfetto se i criteri sulla cui base

sono individuati i componenti fanno desumere che il legislatore ritenesse indispensabile la

presenza di ciascuno, o quando è prev. 1 supplente x ciascun componente.

E’ possibile che l’organo di 1 ente sia anche organo di 1 altro ente (es: Sindaco es. certe

funz. come “ufficiale di governo” = organo dello Stato).

Può avvenire che 1 ente sia consid. x 1 parte della sua attività quale organo di 1 altro ente

(ente-organo) (es: la Banca d’Italia in rel. ad attività di tesoreria dello Stato da essa svolte).

Possono esservi organi che non sono uff. dell’ente di pertinenza come gli altri poiché, rig. a

1 parte delle loro attività, possono avere personalità giuridica autonoma (organi con

personalità giuridica).

anche organi di organi (es: il presidente di 1 c.d.a. ne è 1 organo).

Competenza e attribuzione. Delega e sostituzione del titolare di 1 organo.

Insieme dei compiti assegnati ad 1 apparato amm. ne def. la competenza, o piuttosto

l’attribuzione quando sia 1 apparato complesso ripartito in + apparati minori le cui

competenze = 1 parte di quella del 1°.

Competenza (che può indicare anche poteri-doveri inerenti a 1 det. materia) è def. anche,

spesso, in rel. ad 1 det. “territorio”, i cui confini def. la c.d. circoscrizione.

A volte la competenza spetta non ad 1 solo organo ma anche ad 1 organo sovraordinato al

1° dotato di poteri in rel. alla materia: in tal caso, la competenza è def. anche dal “grado”

dell’uff.

Competenza degli uff. det. con tipi di atti può avere diversità di rilievo giur., sia sul

≠ →

piano organizzativo che su quello della legittimità degli atti.


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DESCRIZIONE APPUNTO

Riassunto per l'esame di diritto amministrativo, basato su appunti personali e studio autonomo del testo consigliato dal docente Diritto delle amministrazioni pubbliche di Domenico Sorace. Argomenti affrontati nel manuale
PARTE PRIMA; AMMINISTRAZIONE PUBBLICA, POLITICA e DIRITTO
PARTE SECONDA; FUNZIONI (CARATTERI, ATTI, POSIZIONI GIURIDICHE SOGGETTIVE e APPARATI ORGANIZZATIVI).
PARTE TERZA; NOZIONI GENERALI, PRINCIPI E PROBLEMI.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in scienze storiche e politiche
SSD:
Università: Catania - Unict
A.A.: 2012-2013

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher trick-master di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di diritto amministrativo e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Catania - Unict o del prof Maccarrone Laura.

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