Riassunto esame Diritto amministrativo, Prof. Torricelli Simone, libro consigliato Diritto delle pubbliche amministrazioni. Un'introduzione, Simone Torricelli, Domenico Sorace

LA PROBLEMATICA STABILITÀ DEGLI EFFETTI DELLA SCIA

L’istituto della SCIA ha subito numerose modifiche anche per la difficoltà di trovare un equilibrio appropriato fra

gli interessi pubblici e gli interessi privati in gioco. In che misura il privato può confidare sulla stabilità degli effetti

della SCIA? Chi intende svolgere un’attività è interessato non soltanto ad avere la facoltà di iniziarla, ma anche

a poter ragionevolmente confidare sul fatto che l’amministrazione non intervenga successivamente ad imporgli

l’interruzione dell’attività ed eventualmente una qualche forma di riduzione in pristino. Il d.lgs 126/2016 ha

tentato di rimediare a questi inconvenienti, delimitando il potere dell’amministrazione di intervenire dopo la

scadenza del termine dei 60 giorni. Ha anche precisato che il decorso dei 60 giorni dalla presentazione della SCIA

non esclude la responsabilità del dipendente che non abbia agito tempestivamente. Si tratta di modifiche che

tendono ad evitare che l’attribuzione di effetti giuridici alla carenza di attività dell’amministrazione possano

“legittimare” l’inerzia amministrativa, con grave rischio per gli interessi pubblici.

LA CILA (COMUNICAZIONE DI INIZIO DEI LAVORI ASSERVERATA)

In materia edilizia opera un altro istituto che presenta analogie con la SCIA, ma che ne differisce per alcuni profili.

Il legislatore ha preliminarmente catalogato come “attività edilizia libera” un certo tipo di interventi di scarso

rilievo urbanistico ed edilizio, prevedendone l’eseguibilità “senza alcun titolo abilitativo”. Per gli interventi non

riconducibili ad alcuna delle categorie precedenti (SCIA, permesso di costruire, attività edilizia libera), è stata

dettata una disciplina residuale, consistente nel disporre che tali interventi siano preceduti da una

“comunicazione di inizio dei lavori asseverata” (CILA), accompagnata dall’attestazione di un tecnico circa il fatto

l’osservazione delle norme rilevanti. Per la mancanza di CILA è prevista una sanzione irrisoria rispetto alla SCIA.

PARTE VII: LE CONCESSIONI

LE CONCESSIONI

Nell’ambito dei provvedimenti autoritativi, alle autorizzazioni (=provvedimenti con i quali l’amministrazione

pubblica rimuove un limite a un diritto preesistente del soggetto autorizzato) vengono contrapposte le

“concessioni” (=provvedimenti mediante i quali l’amministrazione fa acquistare al concessionario un diritto).

Talvolta non è facile distinguere una concessione da un’autorizzazione. Ne sono esempio le incertezze relative

alla licenza di taxi (per il TAR Toscana si tratta di un’attività che è esercizio di una libertà economica resa possibile

da un’autorizzazione) e alla “concessione edilizia” (l’odierno permesso di costruire), di cui la Corte costituzionale

ha chiarito la natura di autorizzazione, precisando che “il diritto di edificare continua ad inerire alla proprietà”.

Nella categoria delle concessioni rientra un numero molto ampio ed estremamente disparato di fattispecie: le

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concessioni su beni pubblici, le concessioni di gestione dei servizi pubblici, le concessioni di lavori pubblici,

l’attribuzione della cittadinanza o del nome, le sovvenzioni…

CONCESSIONI TRASLATIVE E COSTITUTIVE

Le concessioni vengono distinte in:

➢ Concessioni traslative -> con esse l’amministrazione attribuisce al concessionario qualcosa che preesisteva

nella propria sfera giuridica, trasferendoglielo. Es: concessioni che consentono di usare una porzione di una

piazza per collocarvi tavolini di un bar.

➢ Concessioni costitutive -> con esse, al concessionario viene attribuito un diritto che non preesisteva nella

sfera giuridica dell’amministrazione, ma che essa ha comunque il potere di costituire (es: attribuzione della

cittadinanza o del nome).

LA NATURA DELLE CONCESSIONI

I confini delle concessioni sono molto incerti. Per molte delle fattispecie che vi sono tradizionalmente ricondotte

è difficile comprendere come possano essere considerate provvedimenti imperativi. Per esse, non si può

prescindere dal consenso, visto che non possono essere attribuite senza la richiesta o almeno l’assenso

dell’interessato. Per questo, le concessioni vengono ricondotte dalla giurisprudenza agli accordi amministrativi,

ai quali si applica il diritto privato, salvo sia diversamente stabilito o salvo che il diritto privato sia “incompatibile”

con le finalità di interesse pubblico che la concessione è preordinata a soddisfare. Ciò appare coerente con

quanto previsto dall’art. 1 LPA, secondo cui agli atti non autoritativi si applica il diritto privato.

CONCESSIONI E CONTRATTI

Il CCP utilizza il termine “concessione” del diritto europeo in un senso diverso e più ampio rispetto al diritto

europeo. Si considerano “concessioni” quei contratti in cui il concessionario viene remunerato non già con un

prezzo prestabilito ma da ricavi che vengono dalla gestione dell’opera realizzata o del servizio prestato. Si pensi

alla concessione per la costruzione e gestione di un impianto sportivo. Nelle concessioni, il rischio operativo si

trasferisce dall’amministrazione al privato, perché è quest’ultimo che dovrà gestire bene se vuole che i ricavi

coprano i costi sostenuti e consentano di conseguire un profitto. Solo in alcuni casi le concessioni intese in questo

senso sono da considerarsi anche come forme concertate di esercizio del potere (solo in certi casi

l’amministrazione è titolare a monte di un potere amministrativo). In altri casi, si tratterà di contratti veri e propri,

in cui l’amministrazione agisce nella sua capacità di diritto privato. La distinzione, in concreto, è molto complessa.

LE SOVVENZIONI ECONOMICHE

Tra gli atti tradizionalmente classificati come concessioni traslative appaiono particolarmente significative le

“sovvenzioni economiche”, talvolta denominate “provvidenze”. Si tratta di erogazioni di denaro pubblico in

favore di imprese, che possono avere lo scopo o di favorire la sopravvivenza malgrado la loro particolare

debolezza economica o di incoraggiare determinate produzioni o la produzione in determinate aree geografiche

e simili (ed allora si denominano “incentivi”). Le sovvenzioni possono assumere forme diverse. Le sovvenzioni

costituiscono forme di intervento pubblico nell’economia tese a correggere gli esiti delle vicende del mercato,

indirizzando le attività economiche verso gli obiettivi di interesse pubblico stabiliti dagli apparati politici. Gli atti

che decidono le erogazioni in questione hanno natura autoritativa, anche se solo indirettamente. Essi, infatti,

non producono effetti imperativi nei confronti di coloro che le ricevono, su propria richiesta, ma, indirettamente,

li hanno nei confronti dei soggetti appartenenti alla stessa categoria economica che ne sono esclusi, incidendo

sulla loro posizione giuridica. Infatti, se un’amministrazione attribuisce delle sovvenzioni agli imprenditori di un

settore, essa può così alterare lo stato del mercato di quello o di altri settori. Si tratta, in definitiva, di interventi

riconducibili a quelli previsti dall’art. 41. 3 Cost., i quali debbono quindi essere previsti dalla legge e trovare

giustificazione nelle finalità da tale norma indicate. La LPA, all’art. 12, ha dettato una specifica disposizione

diretta a garantire in modo rafforzato il rispetto del principio di imparzialità: “la concessione di sovvenzioni,

contributi, sussidi ed ausili finanziari e l’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed

enti pubblici e privati sono subordinate alla predeterminazione da parte delle amministrazioni procedenti dei

criteri e delle modalità a cui le amministrazioni stesse devono attenersi”. Le sovvenzioni pubbliche devono essere

considerate, agli effetti del diritto dell’UE, “aiuti di Stato”.

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ALCUNE PRECISAZIONI

➢ Le concessioni sono provvedimenti di tipo ampliativo: ampliano la sfera giuridica delle persone. Nel caso

delle concessioni non c’è una situazione soggettiva preesistente (nelle autorizzazioni sì): è il provvedimento

di concessione che attribuisce quel diritto. Le concessioni sono inoltre atti con cui l’amministrazione

costituisce o trasferisce un diritto in capo a un privato.

➢ Le concessioni sono atti dalla natura in parte privatistica (si caratterizzano per la presenza di un momento

pubblicistico cui segue poi uno privatistico).

➢ Anche il diritto europeo utilizza il termine concessione, ma in senso totalmente diverso. Per tutto il diritto

UE, le concessioni sono contratti caratterizzati dalla traslazione del rischio operativo (il privato si assume il

rischio della mancanza di profitto). A volte, le 2 accezioni del termine “concessione” possono coincidere e

sovrapporsi (al provvedimento amministrativo di concessione corrisponde anche un contratto di

concessione); altre volte no. Es: concessione del servizio mensa (l’amministrazione concede al privato la

gestione del servizio pubblico della mensa e il privato si assume il rischio del corrispettivo che potrà

derivargli) -> in questo caso, il provvedimento di concessione è anche un contratto di concessione.

➢ Si è dubitato un po’ delle concessioni perché la caratteristica propria del provvedimento amministrativo sta

nel suo essere imperativo (incide unilateralmente nella sfera giuridica del privato indipendentemente dal

suo consenso). Le concessioni presuppongono invece il consenso del privato. Dunque, a volte, le concessioni

sono ricostruite come accordi (in alcuni casi sembra loro mancare il momento imperativo).

➢ La normativa italiana sui contratti pubblici è quasi interamente europeizzata. Il Codice dei contratti pubblici

è molto recente. Gli appalti sono gare fatte dall’amministrazione per scegliere il suo contraente (con cui

stipulerà poi un contratto).

PARTE VIII: I PROVVEDIMENTI DICHIARATIVI (ATTI STRUMENTALI ALLA FUNZIONE DI REGOLAZIONE)

I PROVVEDIMENTI DICHIARATIVI

Le amministrazioni competenti possono essere chiamate a svolgere semplici ricognizioni di fatti avvenuti o di

documenti esistenti, oppure possono occorrere attività valutative, di apprezzamento dei fatti o circostanze che

richiedono scelte attinenti ai criteri e alle leggi conoscitive da applicare. I risultati delle attività conoscitive così

svolte costituiscono il contenuto di atti definibili “dichiarativi”. Gli atti dichiarativi possono avere:

➢ rilievo interno (come presupposto per un altro atto che produce gli effetti nei confronti dei soggetti terzi). In

questo caso, si avrà un “verbale” dell’attività scolta e dei risultati raggiunti (es: verb