Diritto della previdenza sociale - nozioni generali

Lezione n° 13 marzo ’05

Origini ed evoluzione della previdenza sociale

La previdenza sociale è caratterizzata da una forma d’ambiguità per diversi motivi. Innanzitutto, gran parte delle norme del diritto previdenziale è nata prima della nostra costituzione, addirittura prima e durante il sistema corporativo. Tali norme sono nate dall’azione di un movimento di solidarietà nei confronti dei lavoratori; solidarietà che rifletteva il principio della corrispettività e quindi della giusta retribuzione del lavoro in base alla prestazione offerta.

Un’altra ambiguità deriva dal fatto che la nostra Costituzione concepisce la previdenza sociale come solidarietà nei confronti di tutti i cittadini e non limitatamente ai lavoratori e ai datori di lavoro. La conseguenza di quest’ambiguità è un’alterazione tra il gettito contributivo e le spese previdenziali (vale a dire per prestazioni previdenziali). Tale alterazione ha causato il disastro finanziario del sistema previdenziale italiano.

Ci sono stati diversi interventi di natura politico-economica, ma tali interventi non sono stati in grado di risolvere il problema poiché è necessario un intervento organico e non riferito a una parte della materia quale può essere quella riguardante, ad esempio, il sistema pensionistico.

La previdenza sociale nelle società pre-industriali

Nelle società pre-industriali il problema dell’assistenza previdenziale si basava principalmente sulla solidarietà familiare e, in mancanza, sulla carità cristiana sotto forma di beneficenza privata o istituzionalizzata (parrocchie e conventi). Le prime forme di assistenza legale per i poveri si ebbero in Inghilterra nel 1600, ma ebbero per lo più connotati di interventi a tutela dell’ordine pubblico.

Rivoluzione industriale e nuove esigenze

Con la rivoluzione industriale, si avverte in maniera più forte l’esigenza di un intervento pubblico per quattro motivi:

• Per la nascita e la crescita di una nuova coscienza sociale;
• Per la nascita di nuove forme di povertà indotte dal trasferimento di grandi masse di lavoratori dalle campagne alle città;
• Per la crescita di tensioni sociali legate a nuove forme di lavoro introdotte dall’industrializzazione;
• Per la crescita e la rilevanza sociale degli infortuni sul lavoro conseguenti alle nuove forme di lavoro.

I principi liberali però vennero a scontrarsi con la realtà dell’epoca. Principio fondamentale era, infatti, quello della parità formale davanti alla legge che riteneva che i problemi sociali dei lavoratori dovessero essere risolti dai lavoratori stessi, senza alcun sostegno dello Stato. La previdenza sociale poneva invece le controparti su piani diversi.

Anche nel nostro ordinamento ci sono principi liberali, come ad esempio quello espresso dall’art. 2118 c.c. sul Recesso dal contratto a tempo indeterminato:

“Ciascuno dei contraenti può recedere dal contratto di lavoro a tempo indeterminato, dando preavviso nel termine e nei modi stabiliti dagli usi o secondo equità.”

Le società di mutuo soccorso

Proprio in questo periodo (inizio ‘800) nascono le società di mutuo soccorso, cioè associazioni volontarie che perseguono e realizzano la solidarietà tra i soci provvedendo, con i loro contributi, ad erogare prestazioni a quanti si fossero trovati in condizioni di bisogno a causa di malattia, infortunio, invalidità, vecchiaia o morte. Tali associazioni, dal punto di vista giuridico, sono assimilabili alle assicurazioni private. In questo caso però viene a mancare la figura dell’assicuratore: il lavoratore è assicuratore di sé stesso.

Le associazioni di mutuo soccorso evidenziavano, tuttavia, alcuni importanti limiti:

• Potevano assicurarsi solo coloro che possedevano redditi abbastanza elevati e che quindi potevano permettersi di versare i contributi;
• La base sociale era normalmente molto ridotta ed andava incontro a un processo di rapido invecchiamento;
• I giovani preferivano costituire nuove mutue piuttosto che aderire a quelle esistenti.

Lo Stato liberale (1860 in poi) si limita a favorire la volontaria mutualità con la legge n° 3818 del 1886. Una vera svolta, rispetto all’ideologia liberista, c’è stata con la legge n° 80 del 1898 perché, con l’aggravarsi del problema degli infortuni sul lavoro, essa fu la prima a imporre a tutti i datori di lavoro, l’assicurazione contro gli infortuni.

La novità sta nel fatto che l’obbligo di assicurazione non è limitato ai casi di infortunio rientranti nella responsabilità civile del datore di lavoro, ma questi deve assicurare a proprie spese anche gli infortuni determinati da:

• Caso fortuito,
• Forza maggiore,
• Colpa non grave del lavoratore.

Si applica così il principio del rischio professionale secondo cui “l’imprenditore, così come si avvantaggia del lavoro altrui, deve anche sostenere i rischi che il lavoratore incontra nello svolgimento dell’attività”.

Le tappe più importanti nel periodo liberale

Nel periodo liberale, quindi, le tappe più importanti furono:

• Istituzione dell’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni nell'industria;
• 1898: istituzione della Cassa Nazionale di Previdenza per l’assicurazione facoltativa dell’invalidità e vecchiaia per gli operai;
• 1910: istituzione della Cassa Nazionale di Maternità;
• 1919: estensione e obbligatorietà dell’assicurazione contro l’invalidità e la vecchiaia.

Il periodo corporativo

Nel periodo corporativo si passa dall’obbligatorio al necessario al fine di mantenere l’ordine pubblico. Il regime fascista diede un particolare impulso alla legislazione previdenziale esaltando al massimo il principio della solidarietà corporativa tra datori di lavoro e lavoratori come strumento per la risoluzione dei conflitti sociali. I provvedimenti più importanti del periodo corporativo furono:

• 1927: istituzione dell’assicurazione obbligatoria contro la tubercolosi;
• Obbligo per i contratti collettivi di categoria di prevedere norme per la tutela della salute dei lavoratori (nascono così le mutue);
• 1929: estensione dell’assicurazione obbligatoria, già prevista contro gli infortuni, anche alle malattie professionali;
• 1933: nascita dell’Istituto Nazionale Fascista della Previdenza Sociale (INFPS);
• 1937: introduzione degli assegni familiari;
• 1939: introduzione della pensione di reversibilità;
• 1943: istituzione dell’assicurazione contro le malattie comuni.

Dunque, i principi di particolare rilievo che si sono affermati in questo periodo sono:

• L’automaticità della costituzione del rapporto assicurativo e quindi della prestazione previdenziale anche in assenza del versamento dei contributi;
• La solidarietà corporativa tra prestatore e datore di lavoro che consente di aumentare gli eventi protetti senza che lo Stato debba farsi carico del loro finanziamento;
• La gestione finanziaria degli istituti previdenziali fondata sul modello della capitalizzazione che ha consentito l’accumulo di ingenti risorse utilizzate dal regime sia per un’ampia politica di opere pubbliche, sia per il finanziamento delle attività belliche.

Lezione n° 29 marzo ’05

Il periodo repubblicano

Nel periodo repubblicano, la sicurezza sociale è divenuta uno degli obiettivi principali. Tale obiettivo deve essere raggiunto affinché tutti i cittadini siano liberi dal bisogno: la libertà dal bisogno è una condizione essenziale per godere di altre libertà, di altri diritti. Questo obiettivo non può essere perseguito dal singolo cittadino, bensì attraverso la solidarietà della collettività organizzata sotto forma di Stato.

L’idea della sicurezza sociale era stata espressa già da altri ordinamenti, come quello neozelandese che nel 1938 la espose nel Social Security Act, o quello inglese nel 1942, esposta nel rapporto Beveridge. I due ordinamenti erano accomunati da due principi:

• L’intervento dello Stato: è fondamentale che lo Stato si assuma in maniera diretta la tutela della previdenza;
• L’estensione della tutela previdenziale sia a nuove situazioni di bisogno, sia a nuovi soggetti.

Nella nostra costituzione l’idea della sicurezza sociale non è affrontata direttamente, ma è trattata in diversi articoli. Ad esempio, l’art. 2 richiama il dovere di solidarietà:

“La Repubblica [...] richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale.”

L’art. 3, invece, riguardo all’uguaglianza sostanziale afferma che:

“È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del paese.”

L’art. 31 sulla tutela della famiglia e della maternità afferma che:

“La Repubblica agevola [...] la formazione della famiglia e l’adempimento dei compiti relativi con particolare riguardo alle famiglie numerose.”

L’art. 32, poi, sulla tutela della salute dichiara che:

“La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività e garantisce cure gratuite agli indigenti.”

L’art. 38, infine, sulla previdenza e assistenza sociale afferma che:

“Ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto di mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all’assistenza sociale. I lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria. Gli inabili ed i minorati hanno diritto all’educazione e all’avviamento professionale. Ai compiti previsti in questo articolo provvedono organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato. L’assistenza privata è libera.”

È questo l’articolo su cui si fonda il diritto previdenziale italiano, in particolare il primo comma, combinato col primo comma dell’art. 32, costituisce il caposaldo dell’assistenza previdenziale perché fa nascere il diritto all’assistenza. Il secondo comma, invece, stabilisce quali sono le situazioni di bisogno per le quali lo Stato deve predisporre i mezzi adeguati. Tali situazioni sono:

• L’infortunio,
• La malattia,
• L’invalidità e la vecchiaia,
• La disoccupazione involontaria.

Il quarto comma, infine, è importante perché fissa tre compiti a carico dello Stato:

• Lo Stato deve predisporre il programma previdenziale;
• Lo Stato deve predisporre tutti gli organi e tutti gli istituti necessari;
• Lo Stato deve integrare gli istituti già esistenti.

Assistenza, previdenza e sicurezza sociale

Assistenza e previdenza non sono la stessa cosa. Le due materie, infatti, differiscono per alcuni elementi fondamentali.

Le fonti della previdenza sociale

Oltre i già citati articoli della costituzione, il diritto previdenziale è regolato, innanzitutto, dalla legge ordinaria, ma particolarmente importanti sono poi:

• Le sentenze della corte costituzionale, la quale non solo ha il compito di interpretare i principi costituzionali, ma anche di ampliare i campi di applicazione degli stessi. Così, grazie a tali sentenze, la tutela assistenziale e previdenziale è stata estesa anche ai religiosi e ai lavoratori italiani all’estero;
• Le fonti internazionali tra le quali distinguiamo:
  • Le fonti universali: riferite a direttive emanate da organismi internazionali (come l’ONU), che hanno effetti in tutti gli Stati;
  • Le fonti Regionali: che si riferiscono a particolari aree geografiche (come il Consiglio d’Europa o l’Unione Europea);
  • Le sentenze della Corte di Giustizia;
• Le leggi regionali: l’art. 117 della Costituzione attribuisce alle Regioni il compito di disciplinare la materia della tutela previdenziale ed in particolare la materia del lavoro;
• I regolamenti emanati dagli enti previdenziali dotati di potestà regolamentare. Ad esempio l’INPS determina la retribuzione minima sulla quale versare i contributi;
• L’autonomia privata: il datore ed il prestatore di lavoro possono concordare un fondo previdenziale;
• La giurisprudenza di merito (tribunali) e di legittimità (cassazione);
• La pressi amministrativa.

Concludendo, la previdenza sociale è disciplinata da una serie di norme emanate in diversi contesti storici e da una moltitudine di enti nazionali e soprannazionali con la conseguenza di generare un clima di ambiguità che caratterizza tutto il sistema previdenziale e che evidenza tutta la sua fragilità.

Lezione n° 316 marzo ’05

Il sistema giuridico della previdenza sociale

Il sistema giuridico della previdenza sociale è l’insieme dei rapporti giuridici che intercorrono tra i soggetti che partecipano alla tutela previdenziale, cioè:

• Lo Stato,
• Gli enti previdenziali,
• I soggetti tenuti al pagamento di tributi,
• I soggetti protetti.

Nella dottrina tradizionale, che faceva riferimento al solo rapporto di lavoro subordinato, si usava una terminologia particolare, che faceva riferimento al rapporto assicurativo. Così chiamava:

• Assicurato → il soggetto protetto,
• Assicuratore → l’ente previdenziale,
• Assicurante → colui che è tenuto al pagamento dei contributi.

Oggi tali espressioni non riflettono lo spirito del nostro sistema giuridico e, soprattutto, non corrispondono alla sua struttura. Infatti, lo spettro dei soggetti coinvolti è più ampio ed è per questo, e per altri motivi ancora, che la dottrina tradizionale ha perso di significato.

Abbiamo già detto che il sistema giuridico della previdenza sociale è l’insieme dei rapporti tra i soggetti che partecipano alla tutela previdenziale. Tali rapporti sono quattro:

• Tra Stato ed ente previdenziale;
• Tra Stato e beneficiario;
• Tra ente previdenziale e beneficiario;
• Tra soggetto tenuto al pagamento dei tributi ed ente previdenziale.

Il terzo rapporto, quello che intercorre tra ente previdenziale e soggetti protetti, è molto simile al rapporto assicurativo anche se presenta importanti divergenze:

1. Intervento dello Stato:
   • Nel rapporto assicurativo lo Stato non è partecipe.
   • La previdenza è un obiettivo dello Stato e perciò non può essere chiamato fuori.
2. La sinallagmaticità del rapporto di lavoro: il sinallagma è la relazione che intercorre tra due soggetti obbligati a prestazioni corrispettive. Quando c’è contemperamento di interessi vuol dire che c’è corrispettività. Nel sistema giuridico previdenziale l’obbligo di versare i contributi e l’obbligo di erogare le prestazioni non sono obblighi corrispettivi. Infatti, il datore di lavoro che versa i contributi non ha alcun corrispettivo, così come l’ente obbligato ad erogare la prestazione non ha un corrispettivo. Per cui il principio di sinallagmaticità tipico delle assicurazioni private, non esiste perché tali obblighi sono imposti dalla legge per soddisfare un interesse superiore, vale a dire un interesse pubblico.
3. Il principio dell’automaticità: tale principio stabilisce che indipendentemente da quanto il datore di lavoro versi, il lavoratore ha sempre diritto alla prestazione previdenziale. Nel sistema dell’assicurazione, invece, senza il pagamento del premio da parte dell’assicurato, non c’è pagamento della prestazione da parte dell’ente.
4. Il principio della mutualità: tale principio afferma che, gli stessi soggetti che partecipano alla tutela del rischio ne subiscono anche l’onere. Nel sistema giuridico previdenziale, il principio della mutualità non sussiste perché non c’è reciprocità tra i soggetti esposti al rischio. Il pagamento del tributo, infatti, servirà a pagare la prestazione di cui godrà un altro soggetto.

Il rapporto contributivo

Il rapporto contributivo è il rapporto che intercorre tra gli enti previdenziali ed i soggetti obbligati al pagamento dei tributi. Il finanziamento degli enti previdenziale, quindi, avviene attraverso due soggetti:

• Lo Stato: interviene per rendere effettivo il diritto dei soggetti.