Diritto della previdenza sociale

Appunti diritto della previdenza integrati con il libro "Lineamenti di diritto della previdenza" - Cinelli, Giubboni 2022

Lezione del 27/02/2023

Introduzione diritto della previdenza

Per definire il contenuto della previdenza sociale si richiama il concetto della sicurezza sociale. Parlare di diritto della sicurezza sociale e parlare di diritto della previdenza sociale ci richiede di fare i conti con due aree del diritto che non sono completamente coincidenti, l’errore in cui spesso si è incorsi è quello di definire sicurezza sociale e previdenza sociale allo stesso modo. Il diritto della sicurezza sociale è la categoria generale ed una delle sue specificità è la sottocategoria della previdenza sociale. Dall’altra parte abbiamo il diritto della assistenza sociale. È importante fare questa distinzione perché benché la logica sia sempre quella, non è detto che le regole di attuazione nel complesso della previdenza e in quello dell’assistenza siano le stesse. L’elemento che accomuna queste due aree tematiche del diritto della sicurezza sociale è la centralità della esigenza di tutelare lo stato di bisogno, individuando gli strumenti e le misure in grado di liberare la persona da questa condizione (es. disoccupazione, infortunio, vecchiaia).

L’individuazione delle misure si è nel tempo arricchita, a fronte del progressivo emergere di differenti situazioni di bisogno, ci sono diverse forme di bisogno di fronte ai quali il nostro stato costruisce delle forme di tutela, ad es. i malati versano in stati di bisogno, gli anziani, i disabili, i disoccupati. Nelle distinzioni che si è cercato di fare tra diritto della previdenza sociale e diritto dell’assistenza sociale bisogna tenere conto che ha avuto successo la tesi secondo cui il diritto della previdenza sociale è un diritto che si rivolge ad una platea specifica di soggetti, questa platea è da identificare con i lavoratori e lavoratrici, che attraverso lo svolgimento della propria attività lavorativa maturano nel tempo i requisiti contributivi per accedere alla tutela previdenziale.

Parlare di previdenza ci richiede un confronto con il termine di contributo e contribuzione. Nel diritto della previdenza sociale rientrano tutte quelle misure che intervengono quando ad esempio il lavoratore perde la retribuzione. Esemplificazioni di forme di tutela previdenziale, queste sono solo alcune che nel tempo hanno iniziato ad ampliarsi:

• Assicurazione obbligatoria contro gli infortuni e le malattie professionali
• Tutele di indennità di disoccupazione
• Tutela pensionistica

La relativa complessità ne ha individuato l’autonomia scientifica e didattica. Parlare di prestazioni previdenziali significa anche analizzare quanto costano le prestazioni previdenziali, se noi guardiamo ai dati, il totale di prestazioni erogate impatta su circa il 66% della spesa sociale, di queste 66 i 2/3 della spesa pubblica sono destinate al pagamento delle pensioni.

Differenza tra diritto della previdenza e diritto dell’assistenza

La previdenza sta ai lavoratori come l’assistenza sta ai cittadini, significa che l’erogazione delle prestazioni assistenziali sorge in base al rapporto di cittadinanza e non prevede la verifica di una certa anzianità contributiva, null’altro se non la cittadinanza. Il diritto alla assistenza sociale è rivolto ai cittadini, a prescindere dalla maturazione di determinati requisiti contributivi.

Esemplificazioni di forme di tutela assistenziale:

• Tutele di contrasto della povertà (come il reddito di cittadinanza);
• Servizi per l’infanzia (es. bonus bebè);
• Servizi per la gravidanza (bonus mamma);
• Social card Pag.
• Indennità di accompagnamento.

Il reddito di cittadinanza, il legislatore lo rivolge a tutti i cittadini, non richiede altri requisiti. Nasce per tutelare lo stato di povertà, la condizione economica è il criterio principale. I bonus ad esempio il bonus mamma ecc. La misura assistenziale più ribattuta rimane l’indennità di accompagnamento, intendiamo l’indennità di accompagnamento delle persone over 90, viene riconosciuto anche ai disabili o persone con autismo, parliamo di soggetti per i quali lo stato si attiva per prendere delle misure che non escludano quelle persone dalla società.

Nascita della previdenza sociale

A questo punto possiamo parlare della nascita della previdenza sociale, nasce nel complesso della trasformazione economica e sociale che ha interessato nel 800 il sistema contributivo e l’intera società. Il fenomeno che si studia è l’incidere della rivoluzione industriale, assume rilevanza il fatto che non sia più semplice continuare a gestire le situazioni di bisogno affidandosi alla principale rete di solidarietà che è quella famigliare. A quel tempo si ravvisa l’inadeguatezza e anche l’insufficienza di tutti quegli strumenti di beneficienza pubblica o privata che avevano consentito di mandare avanti quel sistema. Alla metà del 800 ci si chiede come dobbiamo gestire l’impatto che veicola la rivoluzione industriale e come occuparci di garantire i strumenti di sostentamento a persone per cui da un lato non c’è più l’erogazione della forma di beneficienza familiare pubblica o privata che in passato aveva garantito la gestione del governo in situazioni di bisogno.

Lo stato si interessa a questa tematica perché c’è la necessità di tenere abbastanza controllato il formarsi di un conflitto sociale, che andasse ad avere delle ripercussioni sul mantenimento dell’ordine pubblico. A fronte di questi enigmi, la paura che si possano formare dei conflitti sociali, porta a costruire delle reti di solidarietà tra i soggetti che avevano la necessità di tutela nei confronti dello stato di bisogno. Quindi la previdenza sociale nasce nel momento in cui, una categoria di lavoratori si organizzano per istituire le prime forme di solidarietà, che prende il nome di società di mutuo soccorso, la caratteristica di queste società era quella che nasceva dalla spontanea volontà di lavoratori, che aderivano a una società di mutuo soccorso versando dei contributi e che successivamente sarebbero stati utili a erogare prestazioni in caso di bisogno. Questo modello è andato avanti per tantissimo tempo, successivamente nel giro di pochi anni si è dimostrato inappagante e non del tutto soddisfacente, perché chi versava i contributi era una piccolissima parte dei lavoratori, solo i meglio retribuiti, i più ricchi. Un altro problema era che nel tempo soprattutto i giovani, non andavano a mettere il loro capitale all’interno delle società di mutuo soccorso dove c’erano i più anziani, ma costituivano nuove società di mutuo soccorso, qui la crisi del sistema porta il legislatore a interessarsi all’argomento.

L’operato dello stato, inizialmente molto limitato, poi diventato molto determinante dopo l’entrata in vigore della Carta costituzionale. Alla fine del 800 promulga una legge e si istituisce la legge n. 80/1898 quella che si chiama assicurazione obbligatoria contro le malattie e gli infortuni professionali, e nel contesto della tutela obbligatoria contro gli infortuni e le malattie professionali che nasce il primo intervento dello stato nel contesto della previdenza sociale, benché con una regolazione che nel tempo ha subito diverse modifiche, che originariamente non conteneva tutti i requisiti che oggi noi troviamo nella tutela assicurativa Inail contemplata in un dpr del 1965.

Questa legge del 1898 sancisce l’obbligo per il datore di lavoro di assicurarsi contro la responsabilità civile, significa che il lavoratore si espone ad un rischio che si chiama rischio professionale che può creare delle conseguenze dannose per il lavoratore, perché può avere un infortunio oppure incontrare una malattia professionale, quindi il legislatore dice; tu datore di lavoro come ti avantaggi della prestazione lavorativa, ti devi preoccupare anche di tutelarlo di fronte alla situazione di bisogno che può verificarsi di fronte ad un infortunio o malattia professionale.

Sempre nel 1898 il legislatore non si limita a intervenire solo nel contesto di malattia e infortuni ma interviene anche istituendo la Cassa di previdenza doc riservata alla vecchiaia e l’invalidità degli operai. Questi due stati di bisogno, ovvero l’invalidità e la vecchiaia, sono collegati ad una sola specifica categoria di lavoratori, gli operai. Al di fuori di questa categoria, la cassa di previdenza non trova alcuna forma di applicazione. Questa cassa viene però soltanto istituita, che lo stato intervenga con le proprie risorse è un passaggio che si è dovuto segmentare nel tempo, al punto che, il suo finanziamento inizialmente è stato rimesso soltanto ai lavoratori, (se tu lavoratore volevi ricevere una prestazione contro lo stato di bisogno della vecchiaia o l’invalidità, versavi i tuoi contributi all’interno di questa cassa e al verificarsi degli eventi ricevevi la quota) il legislatore ha cominciato a pensare però, che se noi dovessimo lasciare tutto in mano ai lavoratori, ben pochi sarebbero stati i lavoratori con l’accesso a questa Cassa di previdenza. Quindi nel 1919 obbliga a finanziare questa cassa di previdenza i datori di lavoro, sempre sulla stessa idea che aveva portato anni prima al rischio professionale, questo determina:

1. Che venga corretto un problema che in passato aveva determinato la fragilità delle mutue soccorso
2. Responsabilizza il datore di lavoro coinvolgendolo nel rendere più diffusa possibile questa tutela dei lavoratori benché con tutta la selezione di cui abbiamo parlato.

L’intervento dello stato che poteva essere utile allo scopo nel giro di poco tempo si è capito essere stato un altro fallimento, questo fallimento poteva essere evitato finanziando le prestazioni previdenziali. Questo cambio di prospettiva si registra quando il legislatore a livello costituzionale assume l’impegno della sicurezza sociale, nella duplice prospettiva dell’assistenza sociale e della previdenza sociale.

La costituzione

La costituzione ci dice qual è il DNA della previdenza sociale, nell’ambito della previdenza sociale la costituzione è stata richiamata più volte a pronunciarsi la Corte costituzionale, non tanto in relazione ai conflitti di competenza, ma in relazione all’art.3 della costituzione, perché disciplinare alcune prestazioni a favore di una specifica categoria di soggetti e non di altri, quale problema giuridico propone? Perché io sì e lui no? Nascono così i conflitti.

La contrattazione collettiva ha interesse a intervenire sul punto? Cosa può fare se interviene sul punto? Nessun patto tra lavoratore e datore di lavoro potrà andare contro alla legge. Il diritto europeo è molto importante, si occupa al tema della sicurezza sociale, previdenza, assistenza sociale. L’Ue ha cercato di aiutare gli stati membri durante la pandemia istituendo il fondo "shiuur" che è praticamente un prestito.

Art 3 comma 2: è compito dello stato rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale e che limitando di fatto alla libertà e l’uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del paese.

Un ruolo chiave ha assunto l’art. 3 della costituzione, perché il diritto alla previdenza sociale è stato inteso come un settore del diritto finalizzato a rimuovere disuguaglianze, la rimozione di disuguaglianze connesse al sussistere di uno stato di bisogno, è stato analizzato per perseguire l’obbiettivo dell’art.3 che è quello di rimuovere gli ostacoli che si contrappongono alla esplicazione della persona e della personalità nel contesto politico, economico e sociale del paese. Quindi parlare di diritto della previdenza sociale significa volgere l’attenzione alla definizione di misure che nascono con un obbiettivo di realizzare l’eguaglianza sostanziale.

ART 4: La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendano effettivo questo diritto. Ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, un'attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società.

Altra norma del diritto della previdenza sociale è stata anche strettamente collegata all’articolo 4 della costituzione dove si sancisce l’impegno della repubblica di riconoscere a tutti i cittadini il diritto al lavoro e nell’ambito del quale si prevede anche l’impegno dello stato a prodigarsi per creare tutte le condizioni necessarie a rendere effettivo il diritto del lavoro e il diritto al lavoro. In questa parte della costituzione, art.4, c’è un periodo in cui parallelamente al diritto al lavoro dobbiamo riferirci a questo ambito della personalità anche per ravvisare nel lavoro un obbligo del cittadino, a concorrere per il tramite della propria prestazione lavorativa al progresso materiale e spirituale della società, la previdenza è chiaro che si sofferma sulla prima parte della previdenza, quindi di creare le condizioni perché questo diritto al lavoro sia effettivo, quindi non soltanto un enunciazione teorica ma un qualcosa che anche nella previdenza trovi delle ragioni e degli argomenti utili a rafforzarne l’eternità di questa garanzia costituzionale.

ART 32: La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti. Nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge. La legge non può in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana.

Un'altra norma importante è l’art. 32 della costituzione perché tra le situazioni di bisogno, malattia professionale, infortunio ecc. quindi la centralità indiscussa della salute ci porta ad analizzare tra le norme costituzionali di nostro riferimento anche l’art. 32, dove struttura non è molto diversa dall’art.4. Perché se leggiamo l’art. 32 si presenta innanzitutto come un impegno della repubblica, la repubblica è una tutela e nel tutelarlo lo assurge al rango di diritto fondamentale. Diritto fondamentale dell’individuo ma diritto fondamentale anche della collettività, dove la situazione di bisogno emerge dichiaratamente, al riconoscimento di cure per le persone indigenti, indigente è un soggetto che versa in uno stato di bisogno, per cui lo stato interviene nel caso concreto garantendo delle cure che non determinano alcun esborso economico per la persona che non ne ha la possibilità. Nessun cittadino può essere obbligato ad un determinato trattamento sanitario se non per disposizioni di legge e la legge non può in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona. Più specifica rispetto alle norme precedentemente citate si presenta l’art. 38.

Art. 38 COST.

«Ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all'assistenza sociale». «I lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria». «Gli inabili ed i minorati hanno diritto all'educazione e all'avviamento professionale». «Ai compiti previsti in questo articolo provvedono organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato. L'assistenza privata è libera.

L’art. 38 è la nostra valla di riferimento, perché ciascun comma di questo articolo ci dice tanto sulla base di riferimento che si è imposta a fondamento della costruzione del sistema della sicurezza sociale, tanto come riguardo all’assistenza sociale, quanto relativamente alla previdenza sociale. Il primo comma sancisce che ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere, ha diritto al mantenimento e alla assistenza sociale. Significa che basta il requisito della cittadinanza per attivare azioni, che possono essere pubbliche ma non necessariamente, orientate ad una finalità specifica, la finalità specifica è di intervenire per correggere una situazione di bisogno, nella quale qualsiasi cittadino può incorrere uno nel ipotesi che non abbia abilità professionale, e 2 oltre ad essere soggetto inabile al lavoro, quindi non ha la competenza, la capacità, e soprattutto l’abilità di inserirsi in un circuito professionale nel mercato del lavoro, non è sufficiente quello ma è anche necessario che questa persona manchi dei mezzi necessari per garantirsi una vita libera e dignitosa. È per questo che nella distinzione tra previdenza e assistenza si è detto che l’assistenza guarda la totalità dei cittadini, non seleziona esclusivamente i lavoratori, ma guarda la collettività intervenendo con misure di assistenza sociale al sussistere delle necessità, l’inabilità al lavoro di un cittadino se non ci sono queste non opera alcun tipo di assistenza sociale, salvo che la legge non preveda diversamente. Più controverso invece è il comma 2 che si occupa di previdenza sociale.

Per capire questo art dobbiamo avere chiaro il concetto di solidarietà, quando parliamo di previdenza sociale non possiamo dimenticare che quest’ultima si a rendere effettivo il principio di solidarietà, che è previsto come dovere di solidarietà all’art.2, ed è un criterio centrale per comprendere tutte le scelte legislative che sono state fatte nel tempo per assicurare l’obbiettivo di eguaglianza sostanziale. Il dovere di solidarietà va inteso come una leva fond...