Diritto della comunicazione - Radiotelevisione 1a parte

Radiotelevisione e sistema radiotelevisivo

Sistema radiotelevisivo e forma di Stato

Questo mezzo di comunicazione è stato un vero e proprio “laboratorio”, con una storia molto diversa dagli altri mezzi di informazione, poiché lo Stato non solo ha dettato i limiti all’esercizio della libertà, ma ha, soprattutto, ricoperto il ruolo di soggetto attivo nel soddisfare le esigenze collettive legate al sistema radiotelevisivo (monopolio).

In parallelo al dispiegarsi delle potenzialità del mezzo radio tv, l’attività di informazione ha acquisito una valenza diversa da quella tradizionale, intesa come libertà di esprimere liberamente le proprie convinzioni culturali, politiche etc… una valenza aggiuntiva che attiene alla posizione del destinatario del messaggio, il quale ha diritto ad un sistema informativo pluralistico, imparziale, completo.

Questa evoluzione appare tutt’oggi lontana dall’aver raggiunto risultati soddisfacenti: tuttavia, l’evoluzione è interessante per quanto riguarda lo studio dell’atteggiamento dello Stato in una materia decisiva (la radiotelevisione) per la democraticità complessiva del sistema costituzionale. Sotto questo profilo va segnalato subito come un ruolo fondamentale sia stato svolto dalla Corte Costituzionale, che si è spinta sino alla indicazione precisa, al Legislatore, dei contenuti minimi delle future leggi in materia di radiotelevisione.

Elementi comuni nei paesi europei

Il periodo tra le due guerre mondiali in Europa

Questo periodo è caratterizzato in Europa da scelte di monopolio pubblico: ciò per ragioni di ordine tecnico, legate alla natura del mezzo radiofonico e alla sua limitata disponibilità in termini di frequenze radiofoniche.

Al sistema di effettivo monopolio si arriva dopo una serie di interventi legislativi graduali, che mirano a far scomparire le iniziative private in favore di emittenti a prevalente o totale partecipazione pubblica (così in Austria, Inghilterra, Italia, Finlandia) o in favore di enti pubblici nazionali di radiodiffusione (Danimarca, Belgio).

Così l’attività radiofonica viene esercitata in esclusiva dal soggetto pubblico, sia sotto l’aspetto tecnico (le frequenze), sia sotto l’aspetto del contenuto informativo relativo alla programmazione.

Questa evoluzione ha il suo punto d’arrivo nel monopolio pubblico come scelta per scongiurare fenomeni di concentrazione delle emittenti radiofoniche, che già in quel periodo (primi del 1900’) stavano portando all’eliminazione della concorrenza informativa.

Con il monopolio lo Stato (in particolare il Governo) ha numerosi compiti e poteri: dalla nomina degli organi direttivi degli Enti (si pensi alla RAI), ai poteri di vigilanza e controllo sulla gestione finanziaria e sul contenuto della programmazione, poteri che finiscono per fare capo ad un Ministero competente. A ciò si aggiunga l’efficacia del nuovo mezzo comunicativo per la conquista e il consolidamento del consenso sociale a favore degli assetti politici, soprattutto per i regimi autoritari affermatisi in Europa tra le due guerre.

Le innovazioni della legislazione degli anni ’60 e ’70

La seconda fase di evoluzione dei sistemi radiotelevisivi europei è caratterizzata da una riforma dei monopoli pubblici, ora non più solo radiofonici ma anche televisivi, riforma che lascerà molti aspetti invariati: rimane cioè la scelta di un modello pubblicistico in cui lo Stato esercita sia l’attività di gestione degli impianti di trasmissione, sia l’attività di diffusione dei programmi.

L’abbandono del modello pubblicistico doveva rivelarsi difficile, anche per l’assenza nelle costituzioni europee di un'apposita disciplina del mezzo radiotelevisivo.

Da qui lo sviluppo di un dibattito, politico e scientifico, sulla possibilità di estendere, a tale mezzo, le garanzie previste per la manifestazione del pensiero (in particolare della libertà di stampa), dibattito che si incentrava:

• Sulle caratteristiche tecniche del mezzo (frequenze via etere, non illimitate);
• Sul suo impatto sociale a livello di informazione e formazione culturale e politica dei cittadini.

Frutto di questo dibattito è stata la messa a punto di un principio costituzionale comune alla grande maggioranza degli ordinamenti europei: ossia l’inquadramento dell’attività radio-televisiva nell’ambito della libertà di manifestazione del pensiero, accompagnato da una concezione di Stato come legislatore ma soprattutto come gestore del mezzo.

È su questa base che la legislazione europea degli anni '60-'70 (Austria, Svezia, Olanda, Belgio, Francia, Italia nel 1975) riforma la disciplina del monopolio tentando di conciliare insieme la nozione di “servizio pubblico” (di tipo monopolistico) e la nozione di libertà di manifestazione del pensiero (nel senso di pluralismo informativo). Si tenta di fare ciò su tre diversi piani:

• Valorizzando il ruolo del Parlamento, quale soggetto istituzionale più idoneo e rappresentativo per garantire libertà e pluralismo;
• Valorizzando il ruolo delle autonomie locali, mediante funzioni consultive sulla programmazione e sulle scelte di gestione del servizio;
• Introducendo forme di partecipazione (diritto di accesso) dei gruppi sociali alla gestione ed utilizzazione del mezzo.

Le leggi della “terza generazione” e il superamento del monopolio

Con l’inizio degli anni ’80 si avvia la terza fase dell’evoluzione europea. In questo periodo, in molti paesi europei la legislazione si trova a fronteggiare una realtà complessa, sia per l’accelerazione delle innovazioni tecnologiche (reti via cavo, via satellite, televisione diretta, ecc.), sia per la crescente pressione esercitata dal mondo imprenditoriale e pubblicitario per liberalizzare e privatizzare l’attività radiotelevisiva, sia per le esigenze dell’equilibrio generale dell’informazione.

Per la prima volta in Europa è una legge inglese del 1954 ad affiancare all’Ente pubblico radiotelevisivo, BBC, un altro ente, anch’esso pubblico, ma con il compito di diffondere i programmi radiotelevisivi prodotti da società private e finanziati con la pubblicità commerciale. Da allora, dovevano passare 30 anni prima che soluzioni simili venissero adottate nel continente europeo.

Ad ogni modo, il primo terreno di liberalizzazione negli anni '70-'80 è rappresentato dalle reti via cavo, che i privati, previa autorizzazione, possono installare e gestire, giusto lo sviluppo tecnologico del mezzo, che sviluppava la disponibilità di frequenze utilizzabili, consentendo pluralità di iniziative private e facendo venir meno una delle ragioni che aveva giustificato il monopolio pubblico.

Se la spinta verso la privatizzazione rappresenta la nota comune di quella che abbiamo chiamato la “terza legislazione”, va sottolineato come ad essa si accompagni anche l’introduzione di specifiche normative antitrust.

In questo campo la legislazione europea pare ispirarsi ad un modello comune: esso si basa sulla definizione di “soglie” massime di concentrazione non superabili (che rappresentano le c.d. “posizioni dominanti”), nonché una serie di obblighi di trasparenza delle vicende societarie delle imprese operanti nel settore.

Insomma, si afferma l’idea che un’informazione imparziale, oggettiva, completa e funzionale alla partecipazione dei cittadini, possa essere raggiunta meglio attraverso il concorso di più iniziative private (che la nostra Corte Costituzionale chiamerà “concorso esterno”) chiamate ad affiancare le già esistenti emittenti pubbliche nazionali. Nasce così un sistema misto pubblico-privato, nel quale il soggetto pubblico tende a mantenere una posizione di preminenza.

Il caso italiano: la radiofonia nel periodo fascista

Nel precedente periodo liberale, si era già sancita la...