Diritto dell'Unione Europea - quadro istituzionale

Capitolo I

La Struttura Istituzionale

1. Le Istituzioni dell’Unione

Il quadro istituzionale della UE è stato ridisegnato dal Trattato di Lisbona, con l’obiettivo di

“promuoverne i valori, perseguirne gli obiettivi, servire i suoi interessi, quelli dei suoi cittadini e

quelli degli Stati membri, garantirne la coerenza, l’efficacia e la continuità delle sue politiche e

delle sue azioni (art. 13 n.1, TUE)”.

Nel nuovo assetto vengono qualificate come istituzioni della UE:

- il Parlamento;

- il Consiglio Europeo;

- il Consiglio;

- la Commissione;

- la Corte di giustizia dell’Unione;

- la Corte dei conti;

- la Banca centrale europea.

Sono state poi introdotte nuove figure, come il Presidente del Consiglio europeo e l’Alto

rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e per la politica di sicurezza. Al fianco delle

istituzioni, operano anche altri organismi, alcuni menzionati dai trattati (es. Comitato economico

sociale), altri creati con atti delle istituzioni sulla base della c.d. clausola di flessibilità.

2. Il Parlamento Europeo

La sede della struttura amministrativa del Parlamento è Lussemburgo, mentre le riunioni delle

commissioni si svolgono a Bruxelles e la sessione plenaria mensile si tiene a Strasburgo.

Il Parlamento è composto dai “rappresentanti dei cittadini dell’Unione” ( questo testo è stato modificato

dal Trattato di Lisbona; la versione precedente faceva riferimento ai “rappresentanti dei popoli degli Stati riuniti nella

).

Comunità”

Esso esercita, “congiuntamente al Consiglio, la funzione legislativa e la funzione di bilancio”,

nonché “funzioni di controllo politico e consultive alle condizioni stabilite dai trattati”; ed “elegge il

Presidente della Commissione” (art. 14 TUE).

Anomalo (rispetto alle altre istituzioni) sia per composizione che per attribuzione di competenze, il

Parlamento riassume le spinte verso la realizzazione di un modello di tipo federale.

Originariamente Assemblea comune, poi Assemblea parlamentare europea, in concomitanza con la

creazione della CEE e dell’Euratom, finalmente Parlamento europeo in virtù di una sua decisione

del 30 marzo 1962 e poi dell’Atto unico, l’istituzione fu per molti anni composta da membri dei

Parlamenti nazionali, da questi designati.

Tale rappresentanza era:

- indiretta : in quanto i parlamentari non venivano eletti direttamente dai cittadini europei,

bensì dai rappresentanti di questi ultimi eletti in seno ai rispettivi Parlamenti;

- imperfetta : perché in alcuni casi non rifletteva esattamente e proporzionalmente la presenza

di tutte le componenti politiche in seno ai Parlamenti nazionali.

L’elezione diretta dei membri del Parlamento fu decisa da un Atto del Consiglio Europeo nel 1976 e

successivamente realizzata con apposite leggi nazionali (le prime elezioni si tennero nel 1979).

Il numero dei membri, che nella legislatura 2009 – 2014 è di 736, nella legislatura 2014 – 2019 non

deve superare i 751 (750 + Presidente, art.14 n.2 TUE).

Però, il Consiglio europeo, deliberando all’unanimità, su iniziativa ed approvazione del Parlamento,

può modificare la composizione.

I parlamentari hanno un mandato di 5 anni e sono divisi in gruppi politici e non in gruppi nazionali.

Stando al Trattato, i membri del Parlamento dovrebbero rappresentare i cittadini dell’Unione

collettivamente considerati.

Dunque i partiti politici sono definiti a livello europeo (art. 10, n. 4, TUE); il loro Statuto e le norme

sul loro funzionamento, sono stabilite dal Consiglio e dal medesimo Parlamento attraverso la

procedura legislativa ordinaria.

Nell’organizzazione dei lavori, i parlamentari si dividono in commissioni permanenti ma con

competenze per materie, che riflettono la suddivisione tra le Direzioni Generali della Commissione.

Il Parlamento europeo elegge, tra i suoi membri, il presidente e l’ufficio di presidenza.

In baso al Capo III del Protocollo n.7, i parlamentari non possono essere ricercati, detenuti o

perseguiti per le loro opinioni o per i voti espressi nell’esercizio della loro funzione.

In ambito nazionale, vengono loro riconosciute le stesse immunità riconosciute ai membri del

Parlamento del loro Paese.

Sul territorio degli altri Stati membri, i parlamentari europei sono esenti da provvedimenti di

detenzione e da procedimenti giudiziari.

Tali immunità incontrano un limite nell’ipotesi di flagrante delitto; allo stesso Parlamento è

riconosciuta la possibilità di privare un parlamentare di tali immunità.

Infine, i parlamentari hanno ampia libertà di movimento per raggiungere i luoghi delle riunioni.

Ai sensi dell’art. 231 TFUE, il Parlamento delibera a maggioranza dei suffragi espressi. Il quorum è

raggiunto quando sono presenti in aula 1/3 dei membri; ciononostante, le delibere si ritengono

valide a meno che non venga constatata la mancanza del numero legale.

In taluni casi è, invece, richiesta la maggioranza assoluta dei componenti del Parlamento (es.

elezione del Presidente della Commissione.

È richiesta la maggioranza dei componenti e dei 2/3 dei voti espressi, per l’approvazione della

mozione di censura sull’operato della Commissione (“in seguito a ciò i membri della Commissione

e l’Alto rappresentante si dimettono collettivamente dalle loro funzioni”) e per la constatazione del

rischio evidente di violazione grave da parte di uno Stato membro dei valori su cui si fonda

l’Unione.

Infine è prevista la maggioranza dei componenti e dei 3/5 dei suffragi espressi qualora il Parlamento

europeo volesse confermare gli emendamenti al bilancio respinti dal Consiglio.

Come già detto, il Parlamento ha dei poteri di controllo, partecipa al processo di formazione delle

norme e a quello di approvazione del bilancio.

Relativamente al potere di controllo, il Trattato di Lisbona ha introdotto significative novità circa la

partecipazione del Parlamento, che deve:

- eleggere il Presidente della Commissione proposto dal Consiglio europeo;

- deve esprimere un “voto di approvazione” del Presidente, dell’Alto rappresentante degli

affari esteri e degli altri commissari collettivamente considerati, nominati solo

successivamente dal Consiglio europeo.

La Commissione è inoltre tenuta a presentare annualmente all’esame del Parlamento una relazione

generale sull’attività svolta nell’anno precedente, nonché relazioni annuali sulla situazione sociale e

sulla politica di concorrenza.

A ciò si aggiungono le interrogazioni del Parlamento o dei suoi membri alla Commissione, la quale

è tenuta a rispondere oralmente o per iscritto. Lo stesso vale per le interrogazioni al Consiglio.

Importante è anche la partecipazione dei membri o dei funzionari della Commissione e del

Consiglio ai lavori delle commissioni parlamentari, che si risolve in un dialogo continuo tra le

istituzioni e contribuisce a rendere effettiva l’attività di controllo del Parlamento.

Il Parlamento, inoltre, partecipa alla funzione normativa, in particolar modo al processo di

formazione degli atti dell’Unione (art. 289 e 294 TFUE) e di conclusione di accordi internazionali

(art. 218 TFUE).

Tale partecipazione si manifesta con modalità ed intensità diverse a seconda dei casi e del tipo di

procedura prevista di volta in volta dal Trattato.

I trattati di riforma hanno progressivamente rafforzato il ruolo del Parlamento.

Il Trattato di Nizza ha collocato il Parlamento sullo stesso piano della Commissione e del Consiglio

quanto alla possibilità di adire la Corte di Giustizia sollevando l’azione di annullamento.

Altra novità introdotta da questo Trattato riguarda la possibilità per il Parlamento, e non più soltanto

per Consiglio, Commissione e Stati membri, di chiedere alla Corte di Giustizia un parere sulla

compatibilità di un accordo internazionale con le disposizioni del Trattato.

Tale potere può avere un notevole impatto, se si considera che il parere negativo della Corte implica

la necessità di ricorrere alla procedura di revisione dei trattati.

Il Trattato di Lisbona ha accresciuto ancor di più il ruolo del Parlamento:

- estendendo la procedura di codecisione (procedura legislativa ordinaria), coinvolgendolo,

nella forma dell’approvazione e consultazione, nella definizione degli accordi internazionali

negoziati dalla Commissione e dal Consiglio;

- attribuendo al Parlamento europeo nella procedura di bilancio una posizione equiparata al

Consiglio;

- ampliandone il ruolo nella procedura di revisione dei trattati;

- accrescendone il ruolo di controllo delle funzioni esecutive della Commissione.

3. Il Consiglio europeo

Il Consiglio europeo è nato parallelamente ma all’esterno della struttura istituzionale comunitaria,

dalla prassi delle riunioni al vertice fra i capi di Stato o di governo degli Stati membri, che dal 1961

e fino ai primi anni ’70 si sono tenute per discutere questioni attinenti alla vita ed allo sviluppo della

Comunità.

Tale prassi trovò una prima formalizzazione al vertice di Parigi del dicembre 1974, in cui i capi di

Stato e di governo decisero di riunirsi come “Consiglio europeo”, assieme ai loro ministri degli

affari esteri ed ai rappresentanti della Commissione (il Presidente ed uno dei vicepresidenti), con

cadenza periodica (3 volte l’anno) e sotto la presidenza del capo di Stato o di governo che esercita

la presidenza del Consiglio delle Comunità.

L’Atto unico ha poi sancito formalmente l’esistenza del Consiglio europeo e la cadenza delle sue

riunioni.

Nel sistema antecedente all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona il Consiglio europeo occupava

una posizione peculiare, di rilievo, ma non era collocato all’interno del sistema istituzionale in

senso proprio.

È stato il Trattato di Lisbona ad inserirlo a pieno titolo tra le istituzioni dell’Unione (art. 13 TUE e

artt. 235 e 236 TFUE).

Il suo ruolo è quello di definizione degli orientamenti e delle priorità politiche generali, necessarie

allo sviluppo dell’Unione europea.

Le novità più significative introdotte dal Trattato riguardano la composizione: ai sensi dell’art. 15

TUE, il Consiglio europeo è composto dai capi di Stato o di Governo (dipende dalle norme

nazionali) degli Stati membri e dal suo Presidente e dal Presidente della Commissione.

L’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri partecipa ai lavori, senza farne parte.

Soltanto se l’ordine del giorno lo richiede, ciascun membro può farsi assistere da un ministro e il

Presidente della Commissione da un membro della Commissione.

Il Presidente del Parlamento europeo (che incontra il Consiglio all’inizio di ogni riunione) può

essere eventualmente invitato alle riunioni per essere ascoltato.

Il consiglio europeo si riunisce 2 volte a semestre su convocazione del presidente, che può

convocare anche riunioni straordinarie qualora la situazione lo richieda.

Per quanto riguarda la procedura di voto, il Consiglio europeo si pronuncia per consenso, salvi i

casi in cui i trattati dispongano diversamente (art. 15, n.4, TUE).

Il Consiglio può infatti deliberare a maggioranza qualificata (es. per stabilire l’elenco delle

formazioni del Consiglio) o a maggioranza semplice (in merito a questioni procedurali e per

l’adozione del suo regolamento interno).

Non partecipano alla votazione i Presidenti del Consiglio europeo e della Commissione.

Novità rilevante è la stabilità attribuita al Presidente, eletto dal Consiglio europeo a maggioranza

qualificata per un periodo di due anni e mezzo, rinnovabile una volta (art. 5 TUE) e preclusivo di

ogni mandato nazionale.

Il Presidente è investito innanzitutto del compito di presiedere e animare i lavori del Consiglio: ne

deve assicurare la preparazione e la continuità, in cooperazione con il presidente della Commissione

e in base ai lavori del Consiglio.

Deve, inoltre, presentare una relazione al Parlamento dopo ciascuna delle riunioni del Consiglio.

Spetta al Presidente assicurare la rappresentanza esterna dell’Unione per le materie relative alla

politica estera e di sicurezza, coordinandosi con l’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari

esterni e la politica di sicurezza.

In definitiva, il Consiglio ha assunto un ruolo importante nel processo decisionale dell’Unione, nel

processo di formazione delle istituzioni, nella nomina della Commissione, nella gestione degli affari

esterni dell’Unione.

Per quanto riguarda le competenze, l’art. 14 TUE sancisce che il Consiglio ha un ruolo d’impulso e

di definizione degli orientamenti politici generali, necessari allo sviluppo dell’Unione; e precisa che

esso non esercita funzioni legislative.

In particolare, il Consiglio ha una funzione di indirizzo politico nel settore della politica estera e

sicurezza comune.

A volte il Consiglio è chiamato ad un ruolo di politica attiva: ad esempio, quando decide sulle

formazioni del Consiglio (dei ministri) o sulla composizione del Parlamento europeo. Mentre si

configura come organo gerarchicamente superiore al Consiglio, quando quest’ultimo deferisce ad

esso taluni questioni. Ad esempio, in materia di sicurezza sociale, qualora uno Stato opponga

resistenza all’adozione di un atto, il problema viene sottoposto al Consiglio europeo.

Quando poi il Consiglio europeo delibera all’unanimità, senza la partecipazione del Presidente e del

Presidente della Commissione, esso si configura come una riunione di organi degli Stati membri.

Lo stesso Consiglio europeo opera viceversa come organo di presidenza collegiale quando nomina

il proprio Presidente e l’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di

sicurezza.

È, inoltre, attribuito al Consiglio europeo il ruolo di garante del rispetto dei principi fondamentali

(libertà, democrazia, diritti dell’uomo e stato di diritto) cui sono tenuti tutti gli Stati membri (art. 7

TUE).

4. Il Consiglio

Questa istituzione ha sede a Bruxelles, ma tiene le sue sessioni a Lussemburgo nei mesi di aprile,

giugno e ottobre. Esso si riunisce in seduta pubblica quando delibera e vota un progetto di atto

legislativo; negli altri casi le sue sedute non sono pubbliche.

Il Consiglio dell’Unione (Consiglio dei ministri) è composto dai rappresentanti di tutti gli Stati

membri, scelti nell’ambito dei rispettivi governi, normalmente con il rango di ministri, in funzione

della materia trattata (“il Consiglio è formato da un rappresentante di ciascuno Stato membro a

livello ministeriale, abilitato ad impegnare il Governo di detto Stato membro”; art. 16 TUE).

Il Trattato, con il sancire espressamente il rango ministeriale dei suoi componenti, ha voluto

consentire agli Stati membri di farsi rappresentare anche da membri di governi regionali.

Dunque il Consiglio è un organo di Stati, in quanto i membri che lo compongono rappresentano i

rispettivi Stati membri e a questi ultimi rispondono.

È un organo a composizione variabile e si riunisce in diverse formazioni (es. agricoltura, trasporti,

ambiente ecc…), il cui elenco è adottato a maggioranza qualificata dal Consiglio europeo.

Fanno eccezione le formazioni:

- Consiglio “affari generali”: assicura la coerenza dei lavori delle varie formazioni del

Consiglio e rappresenta un collegamento rispetto al Consiglio europeo, preparandone i

lavori e confermandone l’inserimento nel quadro istituzionale dell’Unione;

- Consiglio “affari esteri”: elabora l’azione esterna dell’Unione secondo le linee strategiche

definite dal Consiglio europeo e assicura la coerenza dell’azione dell’Unione.

La presidenza delle formazioni del Consiglio è esercitata da gruppi predeterminati di 3 Stati membri

per un periodo di 18 mesi, secondo un sistema di rotazione paritaria, stabilito da una deliberazione,

a maggioranza qualificata, del Consiglio europeo.

Ai sensi della Dichiarazione n.9 allegata al Trattato di Lisbona, tali gruppi sono composti tenendo

presente le diversità degli Stati membri e degli equilibri geografici dell’Unione.

Ciascuno dei 3 Stati esercita a turno la presidenza, per un periodo di 6 mesi e gli altri due lo

assistono sulla base di un programma stabilito in comune.

A differenza del passato, dunque, il Trattato di Lisbona, pur mantenendo la turnazione tra gli Stati,

introduce una programmazione articolata in 18 mesi, un arco temporale che rende possibile fissare

obiettivi più impegnativi.

La Presidenza ha anche una valenza politica, che si può manifestare, ad esempio, nella

convocazione delle riunioni.

Il Consiglio, nei casi espressamente previsti dal Trattato, agisce come un organo che riunisce i

rappresentanti degli Stati membri: in questa ipotesi, i rappresentanti degli Stati membri si

riuniscono e deliberano in quanto tali e non in quanto componenti del Consiglio; e la deliberazione

non è presa più dall’Istituzione, ma da un organo intergovernativo: un esempio è la nomina dei

membri della Corte di giustizia.

Il Consiglio si riunisce su convocazione del Presidente, per iniziativa di quest’ultimo o di uno dei

suoi membri o della Commissione.

Il Consiglio è assistito da un Segretario generale, che ne rappresenta un supporto funzionale ed

amministrati