Diritto dell'unione europea - quadro istituzionale completo, definizioni, analisi di alcuni casi - Prof Venturi

Diritto dell'Unione Europea

Storia

Rinascimento (1400/1500): dopo la nascita degli stati come monarchie che sono in conflitto l’uno con l’altro, nasce l’idea che gli stati trovino un accordo per giungere alla pace perpetua – Erasmo da Rotterdam – identificando delle regole comuni internazionali di convivenza con un tribunale comune.

Illuminismo (1700): Kant sostiene l’importanza della popolazione (democraticità, partecipazione politica), UE come federazione di stati che assicuri un impegno degli enti nazionali che non sono autonomi, che abbia un potere maggiore di quello dei singoli stati. Kant viene influenzato dai fatti in USA, che diventano una federazione, in cui i singoli stati rinunciano a parte della loro sovranità cedendola a un organo superiore.

Restaurazione (dopo 1815 Congresso di Vienna): le monarchie restringono le libertà e la democraticità per tornare alle monarchie dopo la Rivoluzione francese. Mazzini: Giovine Italia e Giovine Europa.

1850: Il progetto europeo è un elemento dei partiti e elettorale, fa parte del dibattito politico nazionale.

1900: Unione pan-europea: idea del governo austriaco dal conte Kalergi, in cui si crede che la mancanza dell’Europa, ha portato addirittura alla 1GM, poiché l’UE ha bisogno di un’identità propria verso le due potenze USA e Urss. L’Austria propone una confederazione, con un solo esercito, moneta e una sola frontiera, ma che tuteli le diversità tra i popoli che comprenda tutti i paesi d’Europa.

1941: Manifesto di Ventotene di Spinelli, Rossi e Colorni: Federazione UE dove gli stati rinunciano a parte della propria sovranità in favore di un ente, con proprio esercito e moneta (simile a Kalergi).

1950: De Gasperi, Adenauer, Spaak, Monet e Schuman: Europa a piccoli passi, non si rinuncia alla sovranità degli stati, e si punta a un’integrazione magari più ristretta o concentrata su meno progetti ma che in questi ambiti sia efficace.

1948: Piano Marshall: progetto degli USA di finanziamento per la ricostruzione europea, che impone la collaborazione degli stati per gestire gli aiuti finanziari, che non vengono assegnati ai singoli stati ma all’Organizzazione Europea di Cooperazione Economica (OECE) a cui partecipano molti paesi europei. Questa è stata la scintilla per la creazione del progetto europeo, perché è stato il primo luogo di dibattito effettivo dopo anni di idee.

Metodi di azione dell'Unione

Esistono due tipi di dibattito:

Metodo intergovernativo

• Dialogo in cui gli stati mantengono interamente la loro identità nazionale e sovranità, utilizzato per dare il via al progetto UE.
• Ogni esito deve essere approvato a unanimità (o con voto o con “consensus” cioè non si vota ma si condivide un documento finale).
• Non si costituiscono organi terzi con poteri vincolanti per i membri.
• Se vi sono organi che sovrintendono il dialogo, essi sono composti da rappresentanti di stati, non sono organi indipendenti.

Area militare

1948: Trattato di Bruxelles: Unione dell’Europa Occidentale (UEO) per una difesa comune (GB, Olanda, Lussemburgo, Belgio e Francia, dopo + Italia e Germania), gestita da un organo di stato il Consiglio, che opera ad unanimità. Questa organizzazione opera poco nella storia, è più presente negli anni ’90 nella crisi dei Balcani. 2001: assorbita dall’UE.

1949: Trattato di Washington, Patto Atlantico e NATO: organizzazione intergovernativa nata per la difesa dell’Europa dall’Urss con l’aiuto degli USA, con un organo di stato il Consiglio che prende decisioni unanimi.

Area economica

1948: Organizzazione Europea di Cooperazione Economica (OECE).

Area socio-politica

1949: Trattato di Londra: Consiglio d’Europa (NO UNIONE EUROPEA) che ha come obiettivo lo sviluppo di valori comuni come democrazia, diritti umani, sociali, culturali. Ha avuto molto successo con il metodo intergovernativo, e l’organo principale è il “Comitato dei Ministri” è composto da rappresentanti di stato e opera all’unanimità. Hanno approvato la Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU) e la Carta Sociale Europea.

Metodo comunitario

• Gli organi possono essere anche organi di individui portatori anche di altri interessi diversi da quelli degli stati.
• Metodo della maggioranza per le decisioni.
• Gli atti degli organi possono avere carattere vincolante per gli stati.
• Esistono organi indipendenti che controllano l’adempimento degli obblighi e ne stabilisce le sanzioni in caso di violazione.

Questo metodo affianca il metodo intergovernativo per la costituzione del progetto Europa.

9 maggio 1950: Dichiarazione Schuman: la Francia cerca di coinvolgere la Germania per un dialogo sulla produzione del carbone e dell’acciaio, che può essere condivisa tra i 2 paesi facendo aumentare l’economia. Il dialogo è necessario per lo sviluppo economico e per la pace, ed esso è aperto ad altri stati e a altre materie che possono essere aggiunte in seguito.

1951: Trattato di Parigi: Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio (CECA), tra Germania e Francia + Italia, Olanda, Belgio e Lussemburgo per creare un mercato comune e rafforzare la pace con il metodo comunitario. Ci sono 4 enti:

• Alta autorità: organo decisionale di governo e indirizzo delle politiche industriali sul carbone e sull’acciaio, composto da individui indipendenti rispetto agli stati.
• Assemblea comune: composto da rappresentanti di parlamentari nazionali, organo di individui che rappresentano gli interessi degli elettori non direttamente quello degli stati, con potere di controllo politico sull’Alta Autorità.
• Consiglio speciale dei Ministri: organo di stati che emana dei pareri di indirizzo.
• Corte di Giustizia: organo di individui che deve sorvegliare il rispetto delle regole.

La gestione della CECA implica una cessione di sovranità degli stati a un organo composto in buona parte da terzi indipendenti. 1952: Comunità Europea della Difesa (CED), metodo comunitario, possibilità di avere un unico esercito, era composta da organi indipendenti: commissariato, Consiglio dei ministri, assemblea e corte di giustizia simili a quelli della CECA. Non è efficace e fallisce nel 1954, perché la Francia decide di non ratificare questa convenzione, perché c’era una riduzione molto forte della sovranità nazionale ed era uno dei paesi più importanti.

1955: I membri della CECA riavviano il processo di integrazione per arrivare a un mercato comune.

1957: Trattati di Roma:

• Costitutivo della Comunità Economica Europea (CEE): mercato interno basato sulla libera circolazione di beni, capitali, servizi e collaboratori, con un’unica barriera doganale esterna.
• Comunità Europea per l’Energia Atomica (EURATOM): per accelerare la ricerca e dare un vantaggio competitivo al mercato dell’energia atomica.

Le due nuove Comunità CEE e EURATOM hanno un’organizzazione simile:

• Commissione (=alta autorità CECA): organo di individui indipendenti dagli stati con poteri amministrativi esecutivi ma non ha potere decisionale.
• Assemblea (=CECA) è lo stesso organo, le stesse persone che però hanno poteri diversi in base al trattato.
• Consiglio (=CECA) organo di stati: qui ha un potere decisionale.
• Corte di giustizia (=CECA).

Il trattato CECA è un trattato-legge cioè che contiene una definizione di dettaglio di tutte le regole di condotta e azioni che sono necessari per raggiungere gli obiettivi del trattato. Gli organi specifici non possono modificare le attività che sono fortemente delineate nel trattato stesso. L’alta autorità aveva potere decisionale perché era solo un potere implementativo di qualcosa che era già definito nel trattato già stabilito dagli stati. Il trattato CEE è un trattato-quadro lasciano alle istituzioni un potere autonomo per poter prendere decisioni. La commissione non ha un potere decisionale effettivo ma un potere di amministrativo di implementazione e di gestione di decisioni che vengono prese dal Consiglio, che è un organo di stati che ha il potere vero decisionale. Il metodo comunitario che affida a individui indipendenti dei poteri anche molto importanti nella CEE trova una mediazione, poiché essi possono agire solo in base a una legge-quadro.

2007: Trattato di Lisbona: creazione del TUE: revisione dell’UE che si appoggia alla CECA, CEE e EURATOM. Il progetto finale di UE si è svolto su 5 direttrici o aree di sviluppo:

Unificatrice

Da 3 a 1 una sola organizzazione, con la semplificazione del quadro istituzionale (infatti 2 organi della CEE sono gli stessi della CECA), nel 1965 le 3 istituzioni hanno gli stessi organi che cambiano potere in base a quale istituzione deve agire. Vi è stato progressivamente un assorbimento delle 3 comunità in una sola. 1992: Trattato di Maastricht: nasce l’idea l’Unione Europea, un contenitore perché non è un ente giuridico in senso stretto, che unisce le Comunità Europee e Giustizia e Affari Interni (GAI) e Politica Estera e Sicurezza Comune (PESC). GAI e PESC agiscono secondo il metodo intergovernativo, cioè all’unanimità e con decisioni non vincolanti. 2002: Scade la CECA e vi è un’altra unificazione. 2007: Trattato di Lisbona: L’Unione Europea diventa un soggetto giuridico.

Allargamento

Rispetto ai paesi membri: allargamento ai paesi occidentali negli anni ’70. Dal 2000 si è avuto un allargamento a est. Per ora ci sono dei candidati Albania, Turchia…

• Materie di competenza: dalle materie economiche, all’ambiente, asilo e immigrazione, cooperazione con paesi terzi, GAI e PESC e unione monetaria.

Partecipazione dei cittadini

Recuperare il deficit democratico, riconoscendo come obiettivo e valore il principio di democraticità e prossimità (vicinanza a dove si deve svolgere l’azione) e focalizzando il potere nell’assemblea (oggi parlamento).

• 1970 e 1975: Trattati di bilancio: conferiscono al Parlamento europeo un potere vincolante sull’approvazione del bilancio, cioè dà dei limiti alla spesa, e il budget ha il principio di autofinanziamento, cioè devono trovare i fondi per supportare le spese.
• 1976: Prima il Parlamento europeo è composto da un gruppo eletto dai parlamentari nazionali ma era rappresentativo in modo indiretto. Da quell’anno c’è il suffragio universale diretto, con incompatibilità tra l’incarico di parlamentare europeo e nazionale.
• 1986: Atto unico europeo: Il Parlamento ottiene competenze legislative (prima proposta della commissione e decisione del consiglio, con parere non vincolante del Parlamento).

Parere conforme: il parere diventa vincolante per prendere la decisione, cioè il Consiglio può prendere la decisione solo se è d’accordo anche il Parlamento, quindi quest’ultimo può bloccare la decisione. Cooperazione: condivisione del potere decisionale non sullo stesso piano tra i due organi, se il Parlamento non è pienamente d’accordo è previsto un processo di decisione più lungo al Consiglio. Codecisione: 1992: Tratt. Di Maastricht: per materie specifiche il potere decisionale è in mano a tutti e due gli organi in maniera paritetica. È qui che il parlamento acquisisce il primo vero potere decisionale. 2007 Tratt di Lisbona: La procedura di codecisione per materie specifiche diventa metodo ordinario per tutte le decisioni, anche se ci sono aree come la PESC in cui il Parlamento europeo non ha potere.

Organizzazione sovranazionale

Gli stati acconsentono a una riduzione sostanziale della loro sovranità e la trasferiscono all’organizzazione, nei limiti delle competenze. Oggi: primato del diritto dell’UE su quello nazionale (sent. Costa-Enel). Affermazioni degli effetti giuridici vincolanti diretti nei confronti dei soggetti privati, le norme prevalgono sul diritto nazionale ma sono anche direttamente applicabili agli individui senza nessun adattamento. Gli effetti diretti sono:

• Verticali: nel rapporto tra individuo e stato.
• Orizzontali: nel rapporto tra individui.

La Corte di Giustizia ha una funzione di controllo sul rispetto del diritto UE, e può fare il “rinvio pregiudiziale” garantisce il potere di essere chiamata in causa dai tribunali nazionali per verificare la coerenza della legge nazionale con quelle UE. Ha un potere di controllo sulla legittimità degli atti nazionali.

Infiltrazione del metodo intergovernativo nel meccanismo comunitario

Dovuto all’ampliamento delle competenze e dei poteri, si nota nel quadro istituzionale:

Trattato di Lisbona (2007): nasce il Consiglio Europeo (=/ dal Consiglio dell’UE) che sono riunioni dei capi di stato e di governo con sedute periodiche, che ha una funzione di definizione politica quadro. Ha poteri forti nella PESC. Vi è un ritorno al metodo intergov. perché è un organo di stati per controllare un po’ le ampie competenze dell’UE.

1966: Compromesso del Lussemburgo: se nel Consiglio dell’UE, un paese si oppone a una decisione per interessi fondamentali, si deve trovare una mediazione anche se hanno la maggioranza per agire, vi è una ponderazione cioè un’attribuzione di peso al voto dello stato (dopo crisi della sedia vuota Francia). Oggi: Si va oltre alla maggioranza aritmetica.

2017: riforma del trattato di Lisbona: il Consiglio delibera con una doppia maggioranza, una qualificata aritmetica uguale al 55% dei membri, e una collegata alla quantità della popolazione che questi membri rappresentano pari al 65% (concetto che i paesi più grandi debbano essere d’accordo).

Oggi: metodo intergov usato nella PESC. L’UE ha un’integrazione a geometria variabile, cioè non tutti i paesi allo stesso modo:

• Area Schengen: libera circolazione dei cittadini, gli stati dell’UE non nell’area possono solo fare i controlli.
• Euro: solo in alcuni paesi ma non in tutti. Con metodo intergov.

2011: Meccanismo Europeo di Stabilità: che ha istituito il Fondo Salva-Stati, che deve gestire fondi con contributi nazionali, e distribuiscono i fondi ai paesi nell’area euro che non riescono a ripagare il debito.

L’UE è un’organizzazione internazionale:

• Ha personalità giuridica (art 47 TUE) può essere titolare di diritti e di obblighi, ha una piena soggettività giuridica internazionale.
• Ha una soggettività interna: gli stati riconoscono all’UE che è un ente giuridico capace di essere titolare di diritti e di obblighi.
• Immunità dalla giurisdizione: nell’esercizio delle loro funzioni i funzionari, gli organi e le istituzioni non sono assoggettabili a procedimenti nei singoli stati, sono immuni alla giurisdizione civile e penale.

La struttura dell'Unione Europea

- Trattato dell’Unione europea (dal 1º dicembre 2009 55 art)

- Trattato sul funzionamento dell’UE (dal 1º dicembre 2009)

- Protocolli addizionali

- Dichiarazioni: strumenti che gli stati adottano per attuare le riserve interpretative, strumenti flessibili che consentono di aderire a un trattato pur non condividendolo interamente.

I due trattati comprendono disposizioni complementari, regolano il quadro istituzionale, le competenze e la parte sostanziale (come e in quali ambiti opera l’UE). Essi si applicano agli stati membri 28, e dove questi stati esercitano la sovranità. La sovranità comprende le terre emerse, spazi aerei, il mare territoriale (costa/12 miglia) e oltre il mare territoriale nella piattaforma continentale e nella zona economica esclusiva la sovranità è funzionale, cioè diritto esclusivo solo per alcune finalità, nei limiti dell’attività che sono collegati nell’esercizio di quella sovranità.

Caso 247/10 Salemik (?): Nella piattaforma continentale l’Olanda ha una sovranità piena e quindi l’attività deve essere coerente con la legislazione olandese e quindi si applica la regolamentazione dell’UE.

TFUE: I trattati vengono applicati anche nei territori europei di cui uno stato membro assume la rappresentanza nei rapporti con l’estero; i microstati che non hanno la capacità rappresentativa affidano la gestione diplomatica a terzi stati (es. Gibilterra gestita da GB: finché la GB sarà stato membro anche a Gibilterra si applicheranno i trattati).

L'ingresso di nuovi membri

Trattato dell’UE: è un trattato aperto, che ambisce ad ampliarsi e a trovare nuovi membri.

Art 49: disciplina l’adesione di nuovi stati che si divide in due fasi:

• Processo di adesione che coinvolge il quadro istituzionale dell’UE, lo stato che vuole entrare fa una domanda ma deve avere due requisiti per poter entrare:
• Deve essere uno stato europeo non in senso strettamente geografico ma geopolitico (es Turchia).
• Volontà di rispettare i valori dell’UE (art2).

La domanda deve essere presentata al Consiglio (org di stati) e l’info deve essere data al Parlamento Eu perché è l’organo che rappresenta il popolo e gli individui, e a quelli nazionali perché sono poi gli stati che devono accettare l’ingresso del nuovo membro.

Il Consiglio può deliberare l’accettazione della domanda all’unanimità, previo parere della Commissione e approvazione del Parlamento europeo, processo che quindi coinvolge quasi tutti gli organi più importanti. La Commissione non ha parere vincolante ma il Consiglio può deviare solo con motivazione mentre il voto del Parlamento Eu, a maggioranza semplice, è vincolante.

Il test per l’ammissibilità della domanda viene svolto dal Consiglio sulla base di 3 criteri:

• Giuridico: valuta se l’ordinamento contiene le leggi adeguate per rispettare i valori dell’UE.
• Politico: se l’ambiente politico è adeguato a rispettare i valori dell’UE.
• Economico: se lo stato ha le risorse per essere membro e se il mercato è in linea con la libera circolazione.

Il Consiglio ha la titolarità di decidere.