Diritto dell'Unione Europea - parte speciale

LO SPAZIO DI LIBERTÀ, SICUREZZA E GIUSTIZIA

Questioni generali.

Il Trattato di Unione indica alcuni obiettivi specifici ad esso legati da un nesso di funzionalità.

Il PRIMO di questi obiettivi consiste nel conferire all'Unione il fine di offrire ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne, in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone insieme a misure appropriate per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, l'asilo, l'immigrazione, la prevenzione della criminalità e la lotta contro quest'ultima (Art. 3 n°2 TUE).

La disciplina puntuale per realizzare questo obiettivo è stabilita nel Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (Artt. 67-89).

Quello che cambia rispetto all'assetto stabilito a partire dal Trattato di Amsterdam è l'intero contesto normativo in cui esso si colloca.

Il risultato dell'innovazione segnata dal Trattato di

Lisbona è conseguito attraverso un diverso ordine nell'indicazione degli obiettivi dell'Unione individuati nell'Art. 3 del Trattato, dove il mercato interno cede il passo allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia (primo elemento di discontinuità). Questo testimonia il superamento della mera funzionalità mercantile: la cooperazione fra gli Stati membri dell'Unione ha imboccato una via per cui lo spazio economico deve coincidere con uno spazio entro il quale le persone possano liberamente spostarsi, in condizioni di sicurezza, contando su un regime armonizzato circa l'apprezzamento dei valori giuridici che presiedono a tale mobilità e circa le modalità di accesso alla giustizia. Il termine spazio individua un contesto fisico non necessariamente coincidente con l'insieme dei territori oggetto della sovranità degli Stati membri dell'Unione. Già su un piano generale, il diritto dell'Unione non

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si estende a tutti i territori soggetti allagiurisdizione degli Stati membri (Artt. 52 TUE e 355 TFUE).

Quanto allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia si consente ad alcuni Stati (in particolare RegnoUnito, Irlanda e Danimarca) di parteciparvi secondo modalità determinate da protocolli edichiarazioni allegati ai Trattati (cd. integrazione differenziata).

Le materie funzionali al conseguimento di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia e lecompetenze attribuite all’Unione.

Il conseguimento di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia è affidato alla competenzaconcorrente di Unione e Stati membri (Art. 4 n°1 lett j TFUE).

Obiettivi specifici e relativi poteri di azione dell’Organizzazione si articolano in una serie dimaterie indicate dall’Art. 67 TFUE, nonché precisati nella disposizione di apertura di ciascuno deiquattro Titoli che specificano le singole competenze, successivamente alle disposizioni generali.

1 A)

LIBERTÀ: Il presupposto per il funzionamento di tale spazio è che tutte le persone devono essere in grado di circolare liberamente e liberamente esercitare le proprie legittime attività nel rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali. Tali libertà sono riconosciute in primis al cittadino dell'Unione ma non possono essere considerate patrimonio esclusivo di questo. Le tradizioni impongono che ne possa godere ciascun individuo e a maggior ragione colui che si trovi a ottenere accesso a questo spazio comune a motivo di esigenze legittime (di natura economica, motivi personali, etc). È quindi necessario per la realizzazione di tale obiettivo:

• Che non vi siano controlli sulle persone alle frontiere interne;
• Che l'Unione provveda a garantire il controllo delle persone e la sorveglianza efficace dell'attraversamento delle frontiere esterne;
• Che l'Unione provveda ad instaurare progressivamente un sistema integrato

digestione delle frontiere esterne. E questo è possibile attraverso misure quali (Art. 77 n°2 TFUE): - La politica comune dei visti e altri titoli di soggiorno di breve durata; - Controlli ai quali sono sottoposte le persone che attraversano le frontiere esterne; - Le condizioni alle quali i cittadini dei Paesi terzi possono circolare liberamente nell'Unione per un breve periodo; - Qualsiasi misura necessaria per l'istituzione progressiva di un sistema integrato digestione delle frontiere esterne; - L'assenza di qualsiasi controllo sulle persone, a prescindere dalla nazionalità, all'atto dell'attraversamento delle frontiere interne. B) SICUREZZA: La permeabilità delle frontiere nazionali interne si traduce in una condizione effettiva di libertà se quest'ultima si accompagna alla consapevolezza di vivere e operare in un contesto di legalità. Lo spazio di sicurezza è quindi quello entro il quale le autorità

pubbliche, separatamente e congiuntamente, sono in grado di utilizzare gli strumenti legittimi per combattere e limitare l'azione di chi comprime tali libertà. L'Unione si vede quindi conferite le competenze necessarie a garantire un livello elevato di sicurezza attraverso misure di (Art. 67 n.3 TFUE):

• prevenzione e di lotta contro la criminalità, il razzismo e la xenofobia, attraverso;
• coordinamento e cooperazione tra le forze di polizia e autorità giudiziarie e altre autorità competenti,
• riconoscimento reciproco delle decisioni penali necessarie e, se necessario, il ravvicinamento delle legislazioni penali.

Questo obiettivo si sviluppa in modo assai articolato, su due ambiti di attribuzioni:

1. [CAPO 4] attiene allo sviluppo di una stretta cooperazione fra le autorità giudiziarie penali nazionali, attraverso (Art. 82):
1. la definizione di norme e procedure per assicurare il riconoscimento in tutta l'Unione di qualsiasi tipo

di sentenza e decisione giudiziaria; a.ii. la prevenzione e risoluzione dei conflitti di giurisdizione tra Stati membri; a.iii. il sostegno alla formazione dei magistrati; a.iv. la cooperazione tra le autorità giudiziarie. b. [CAPO 5] attiene allo sviluppo di una cooperazione di polizia che associa le autorità competenti degli Stati membri. Le misure ritenute necessarie riguardano: b.i. La raccolta, l'archiviazione, il trattamento, l'analisi e lo scambio delle pertinenti informazioni; b.ii. Sostegno alla formazione del personale e alla cooperazione relativa allo scambio del personale, delle attrezzature e alla ricerca; b.iii. Le tecniche investigative comuni ai fini dell'individuazione di forme gravi di criminalità organizzata (Art. 87 TFUE). C) GIUSTIZIA: Il presupposto della giustizia implica che libertà e sicurezza si esercitino in uno spazio entro il quale sia assicurato a ciascuno il diritto di rivolgersi ai tribunali. In tale spazio infatti iresponsabili di attività criminali non si dovrebbero avvantaggiare delle differenze normative tra i sistemi penali e processuali. Inoltre, in tale spazio, i provvedimenti giudiziari civili e penali delle autorità nazionali devono poter essere rispettati secondo il cd. principio del riconoscimento reciproco. D) COMPETENZE RESIDUALI: Sono competenze considerate consequenziali all'esercizio degli altri poteri d'azione conferiti: a. Una prima attribuzione attiene alle misure da adottare per assicurare la cooperazione amministrativa tra i servizi competenti nazionali e fra tali servizi e la Commissione (Artt. 6 lett g TUE e 74 TFUE); b. Una seconda attribuzione riguarda il compito dell'Unione di incentivare e sostenere l'azione degli Stati nel campo della prevenzione della criminalità (Art. 84 TFUE). Si tratta di poteri d'azione esercitati a titolo di competenza di coordinamento, sostegno e completamento rispetto alla competenza degli Stati. In tali ambiti,quindi, l'Unione si affianca all'azione statale, non si sostituisce. NB. Niente può sollevare gli Stati membri dalla responsabilità loro incombente ai fini del mantenimento dell'ordine pubblico e della salvaguardia della sicurezza interna (Art. 72 TFUE). Gli strumenti giuridici di costruzione dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia. strumenti di costruzione L'ambito degli di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, secondo aspetto di discontinuità rispetto all'assetto precedente rappresenta il . Fin dal Trattato di Maastricht (momento di istituzione dell'Unione) l'Unione si fondava su una struttura suddivisa in pilastri. L'obiettivo di fare dell'Unione uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia fu ripartito dal Trattato di Amsterdam, fra: - PRIMO PILASTRO le Comunità - TERZO PILASTRO la cooperazione giudiziaria penale e di polizia Secondo una linea di demarcazione che sostanzialmentedistingueva fra situazioni riguardanti in generale la libera circolazione delle persone e i fatti giuridici a questa connessi. Questa struttura in pilastri è venuta formalmente a mancare e tutte le materie risultano oggi unificate entro l'unico contenitore rappresentato dall'Unione, seppure ancora fondato su due diversi trattati. Comunque, già dal Trattato di Amsterdam era evidente che il processo di integrazione dei mercati e delle economie non potesse prescindere da forme di cooperazione: nel campo della sicurezza interna; nell'ambito giudiziario civile e penale; fra le autorità nazionali. Tuttavia questo tipo di attività allora fuoriusciva dalle competenze della Comunità, così gli Stati avevano creato una sede diversa da quella istituzionale: la cd. cooperazione intergovernativa. Peraltro, già il sistema degli Accordi di Schengen aveva valorizzato la complementarità dei due piani di cooperazione: a) quello relativo alla

creazione di uno spazio comune nel quale attuare il principio di liberacircolazione delle persone;

b)quello della protezione di questo spazio di libertà. Tale interdipendenza si era poi rafforzata nella prassi, la quale ha anche esteso alla cooperazioneintergovernativa i principi della cooperazione integrata istituzionale (cd. principio di lealecooperazione, cd. principio di coerenza, cd. principio del riconoscimento reciproco, etc).

I poteri di azione riconosciuti all'Unione al fine di conseguire uno spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia si traducono nell'adozione di atti normativi vincolanti (Art. 2 TFUE), che sidevono mantenere entro gli orientamenti strategici della programmazione legislativa e operativafissati dal Consiglio europeo (Art. 68 TFUE).

Il Consiglio di Stoccolma ha nel Dicembre del 2009 dettato i criteri ispiratori per l'azionedell'Unione nel quinquennio 2010-2014:

- promuovere la cittadinanza e i diritti fondamenta