Diritto dell'Unione Europea - parte speciale

Parte speciale: Lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia

Questioni generali

Il Trattato di Unione indica alcuni obiettivi specifici ad esso legati da un nesso di funzionalità. Il primo di questi obiettivi consiste nel conferire all’Unione il fine di offrire ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne, in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone insieme a misure appropriate per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, l’asilo, l’immigrazione, la prevenzione della criminalità e la lotta contro quest’ultima (Art. 3 n°2 TUE).

La disciplina puntuale per realizzare questo obiettivo è stabilita nel Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (Artt. 67-89). Quello che cambia rispetto all’assetto stabilito a partire dal Trattato di Amsterdam è l’intero contesto normativo in cui esso si colloca. Il risultato dell’innovazione segnata dal Trattato di Lisbona è conseguito attraverso un diverso ordine nell’indicazione degli obiettivi dell’Unione individuati nell’Art. 3 del Trattato, dove il mercato interno cede il passo allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia (primo elemento di discontinuità).

Questo testimonia il superamento della mera funzionalità mercantile: la cooperazione fra gli Stati membri dell’Unione ha imboccato una via per cui lo spazio economico deve coincidere con uno spazio entro il quale le persone possano liberamente spostarsi, in condizioni di sicurezza, contando su un regime armonizzato circa l’apprezzamento dei valori giuridici che presiedono a tale mobilità e circa le modalità di accesso alla giustizia.

Il termine spazio individua un contesto fisico non necessariamente coincidente con l’insieme dei territori oggetto della sovranità degli Stati membri dell’Unione. Già su un piano generale, il diritto dell’Unione non si estende a tutti i territori soggetti alla giurisdizione degli Stati membri (Artt. 52 TUE e 355 TFUE). Quanto allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia si consente ad alcuni Stati (in particolare Regno Unito, Irlanda e Danimarca) di parteciparvi secondo modalità determinate da protocolli e dichiarazioni allegati ai Trattati (cd. integrazione differenziata).

Le materie funzionali al conseguimento di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia e le competenze attribuite all’Unione

Il conseguimento di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia è affidato alla competenza concorrente di Unione e Stati membri (Art. 4 n°1 lett j TFUE). Obiettivi specifici e relativi poteri di azione dell’Organizzazione si articolano in una serie di materie indicate dall’Art. 67 TFUE, nonché precisati nella disposizione di apertura di ciascuno dei quattro Titoli che specificano le singole competenze, successivamente alle disposizioni generali.

Libertà

Il presupposto per il funzionamento di tale spazio è che tutte le persone devono essere in grado di circolare liberamente e liberamente esercitare le proprie legittime attività nel rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali. Tali libertà sono riconosciute in primis al cittadino dell’Unione ma non possono essere considerate patrimonio esclusivo di questo. Le tradizioni impongono che ne possa godere ciascun individuo e a maggior ragione colui che si trovi a ottenere accesso a questo spazio comune a motivo di esigenze legittime (di natura economica, motivi personali, etc).

• Che non vi siano controlli sulle persone alle frontiere interne;
• Che l’Unione provveda a garantire il controllo delle persone e la sorveglianza efficace dell’attraversamento delle frontiere esterne;
• Che l’Unione provveda ad instaurare progressivamente un sistema integrato di gestione delle frontiere esterne.

E questo è possibile attraverso misure quali (Art. 77 n°2 TFUE):

• La politica comune dei visti e altri titoli di soggiorno di breve durata;
• Controlli ai quali sono sottoposte le persone che attraversano le frontiere esterne;
• Le condizioni alle quali i cittadini dei Paesi terzi possono circolare liberamente nell’Unione per un breve periodo;
• Qualsiasi misura necessaria per l’istituzione progressiva di un sistema integrato di gestione delle frontiere esterne;
• L’assenza di qualsiasi controllo sulle persone, a prescindere dalla nazionalità, all’atto dell’attraversamento delle frontiere interne.

Sicurezza

La permeabilità delle frontiere nazionali interne si traduce in una condizione effettiva di libertà se quest’ultima si accompagna alla consapevolezza di vivere e operare in un contesto di legalità. Lo spazio di sicurezza è quindi quello entro il quale le autorità pubbliche, separatamente e congiuntamente, sono in grado di utilizzare gli strumenti legittimi per combattere e limitare l’azione di chi comprime tali libertà.

L’Unione si vede quindi conferite le competenze necessarie a garantire un livello elevato di sicurezza attraverso misure di (Art. 67 n°3 TFUE):

• Prevenzione e di lotta contro la criminalità, il razzismo e la xenofobia, attraverso;
• Coordinamento e cooperazione tra le forze di polizia e autorità giudiziarie e altre autorità competenti,
• Riconoscimento reciproco delle decisioni necessarie penali e, se necessario, il ravvicinamento delle legislazioni penali.

Cooperazione giudiziaria penale e di polizia

Questo obiettivo si sviluppa in modo assai articolato, su due ambiti di attribuzioni:

• Capo 4: attiene allo sviluppo di una stretta cooperazione fra le autorità giudiziarie penali nazionali, attraverso (Art. 82):
• La definizione di norme e procedure per assicurare il riconoscimento in tutta l’Unione di qualsiasi tipo di sentenza e di decisione giudiziaria;
• La prevenzione e risoluzione dei conflitti di giurisdizione tra Stati membri;
• Il sostegno alla formazione dei magistrati;
• La cooperazione tra le autorità giudiziarie.
• Capo 5: attiene allo sviluppo di una cooperazione di polizia che associa le autorità competenti degli Stati membri. Le misure ritenute necessarie riguardano:
• La raccolta, l’archiviazione, il trattamento, l’analisi e lo scambio delle pertinenti informazioni;
• Sostegno alla formazione del personale e alla cooperazione relativa allo scambio del personale, delle attrezzature e alla ricerca;
• Le tecniche investigative comuni ai fini dell’individuazione di forme gravi di criminalità organizzata (Art. 87 TFUE).

Giustizia

Il presupposto della giustizia implica che libertà e sicurezza si esercitino in uno spazio entro il quale sia assicurato a ciascuno il diritto di rivolgersi ai tribunali. In tale spazio infatti i responsabili di attività criminose non si dovrebbero avvantaggiare delle differenze normative tra i sistemi penali e processuali. Inoltre, in tale spazio, i provvedimenti giudiziari civili e penali delle autorità nazionali devono poter essere rispettati secondo il cd. principio del riconoscimento reciproco.

Competenze residuali

Sono competenze considerate consequenziali all’esercizio degli altri poteri d’azione conferiti:

• Una prima attribuzione attiene alle misure da adottare per assicurare la cooperazione amministrativa tra i servizi competenti nazionali e fra tali servizi e la Commissione (Artt. 6 lett g TUE e 74 TFUE);
• Una seconda attribuzione riguarda il compito dell’Unione di incentivare e sostenere l’azione degli Stati nel campo della prevenzione della criminalità (Art. 84 TFUE).

Si tratta di poteri d’azione esercitati a titolo di competenza di coordinamento, sostegno e completamento rispetto alla competenza degli Stati. In tali ambiti, quindi, l’Unione si affianca all’azione statale, non si sostituisce.

NB. Niente può sollevare gli Stati membri dalla responsabilità loro incombente ai fini del mantenimento dell’ordine pubblico e della salvaguardia della sicurezza interna (Art. 72 TFUE).

Gli strumenti giuridici di costruzione dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia

L’ambito degli strumenti di costruzione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia rappresenta un aspetto di discontinuità rispetto all’assetto precedente. Fin dal Trattato di Maastricht (momento di istituzione dell’Unione) l’Unione si fondava su una struttura suddivisa in pilastri. L’obiettivo di fare dell’Unione uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia fu ripartito dal Trattato di Amsterdam, fra:

• Primo pilastro: le Comunità;
• Terzo pilastro: la cooperazione giudiziaria penale e di polizia.

Secondo una linea di demarcazione che sostanzialmente distingueva fra situazioni riguardanti in generale la libera circolazione delle persone e i fatti giuridici a questa connessi. Questa struttura in pilastri è venuta formalmente a mancare e tutte le materie risultano oggi unificate entro l’unico contenitore rappresentato dall’Unione, seppure ancora fondato su due diversi trattati. Comunque, già dal Trattato di Amsterdam era evidente che il processo di integrazione dei mercati e delle economie non potesse prescindere da forme di cooperazione: nel campo della sicurezza interna; nell’ambito giudiziario civile e penale; fra le autorità nazionali.

Tuttavia questo tipo di attività allora fuoriusciva dalle competenze della Comunità, così gli Stati avevano creato una sede diversa da quella istituzionale: la cd. cooperazione intergovernativa. Peraltro, già il sistema degli Accordi di Schengen aveva valorizzato la complementarità dei due piani di cooperazione:

• Quello relativo alla creazione di uno spazio comune nel quale attuare il principio di libera circolazione delle persone;
• Quello della protezione di questo spazio di libertà.

Tale interdipendenza si era poi rafforzata nella prassi, la quale ha anche esteso alla cooperazione intergovernativa i principi della cooperazione integrata istituzionale (cd. principio di leale cooperazione, cd. principio di coerenza, cd. principio del riconoscimento reciproco, etc).

I poteri di azione riconosciuti all’Unione al fine di conseguire uno spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia si traducono nell’adozione di atti normativi vincolanti (Art. 2 TFUE), che si devono mantenere entro gli orientamenti strategici della programmazione legislativa e operativa fissati dal Consiglio europeo (Art. 68 TFUE).

Il Consiglio di Stoccolma ha nel Dicembre del 2009 dettato i criteri ispiratori per l’azione dell’Unione nel quinquennio 2010-2014:

• Promuovere la cittadinanza e i diritti fondamentali, fra i quali primeggia la libertà di circolazione;
• Rafforzare un’Europa del diritto e della giustizia perseguendo le vie del riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie.

Salvo diversa disposizione del TUE (cosa che accade nella materia della cooperazione amministrativa ex Artt. 74 e 76 TFUE), l’adozione degli atti vincolanti dell’Unione si adotta la cd. procedura legislativa ordinaria. Questo assetto rappresenta il terzo aspetto di discontinuità con la situazione pregressa.

Per lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, proprio in quanto ripartito formalmente in due diversi pilastri dell’Unione, erano previste due diverse procedure:

• Metodo comunitario che determinava l’adozione di un atto comunitario con il concorso delle tre istituzioni nel primo pilastro;
• Metodo intergovernativo che si traduceva in atti adottati dal Consiglio all’unanimità nel terzo pilastro.

Le materie comprese entro lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia possono essere oggetto di cooperazione rafforzata, secondo la disciplina generale ex Artt. 20 TUE e 326-334 TFUE. Tuttavia qui di prevede anche una via alternativa che vede la possibilità per gli Stati di organizzare tra loro e sotto la responsabilità, forme di cooperazione e di coordinamento tra i dipartimenti competenti delle rispettive amministrazioni responsabili per la salvaguardia della sicurezza nazionale (Art. 72 TFUE). Infine, con il Trattato di Lisbona, si dispone che l’Organizzazione possa perdere competenze in quanto dimesse da essa stessa (Art. 2 TFUE).

I principi cui deve informarsi l’azione dell’Unione in materia

All’intera azione dell’Unione in materia di spazio di libertà, sicurezza e giustizia si applicano i principi stabiliti dal Trattato dell’Unione. Particolare enfasi hanno poi quelli espressamente richiamati nelle disposizioni del Titolo V del TFUE:

• Principio di coerenza (Art. 7 TUE) che vede intrecciate:
• La dimensione interna che si traduce in atti unilaterali dell’Organizzazione, la cui efficacia è rivolta allo spazio europeo;
• La dimensione esterna volta ai rapporti con Paesi terzi e indirizzata verso una risposta globale ai problemi di sicurezza.

Tale indirizzo deve essere promosso tramite la cooperazione regionale, sede più adeguata per affrontare problematiche transfrontaliere come la migrazione, la gestione delle frontiere e la criminalità organizzata.

• Principio di sussidiarietà e proporzionalità (l’Art. 69 TFUE richiama l’Art. 5 TUE e Protocollo n.2) ricorda che spetta ai parlamenti nazionali vigilare sul rispetto della sussidiarietà.
• Principio di solidarietà (Art. 67 n°2 TFUE) in particolare a proposito della solidarietà tra Stati membri sulla quale deve fondarsi la politica comune in materia di asilo, immigrazione e controllo delle frontiere esterne.
• Lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia dell’Unione poi deve attuarsi nel rispetto dei diversi ordinamenti giuridici e delle diverse tradizioni giuridiche degli Stati membri (Art. 67 n°2 TFUE).
• Principio del riconoscimento reciproco, il quale è il fondamento della costruzione dell’Unione come spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Esso è una tecnica di coordinamento fra ordinamenti, fondata sulla presunzione dell’equivalenza tra beni e valori di enti di governo differenti.

Questo principio è impiegato nei settori della cooperazione giudiziaria civile e penale. Il TFUE generalizza l’impiego del principio del riconoscimento reciproco, allorché affida al Consiglio il compito di adottare misure che definiscano le modalità di valutazione oggettiva ed imparziale dell’attuazione da parte degli Stati delle politiche comuni in materia al fine di favorire la piena applicazione del principio stesso (Art. 70 TFUE).

• Principio di trasparenza e di controllo democratico, volto:
• Al dialogo franco con la società civile sugli obiettivi;
• A preservare la fiducia nelle autorità garantendo la legittimazione democratica.