Diritto dell'Unione Europea - gli organi comunitari

Diritto comunitario

Consiglio europeo

Il Consiglio europeo non è una istituzione comunitaria ed è nato parallelamente all'esterno della struttura istituzionale comunitaria dalla prassi delle riunioni al vertice fra i capi di stato o di governo degli stati membri. Dal 1974 i capi di stato decisero di riunirsi come consiglio europeo assieme ai loro ministri degli affari esteri ed ai rappresentanti della Commissione (presidente ed uno dei vice) con cadenza periodica (3 l’anno) e sotto la presidenza del capo di Stato o di governo che esercita la presidenza del consiglio delle comunità.

L’art. 2 dell’atto unico ha sancito formalmente l’esistenza del Consiglio europeo e la cadenza delle riunioni. Il consiglio europeo ha un ruolo di impulso e di definizione degli orientamenti politici generali necessari allo sviluppo dell’Unione europea; è previsto che presenti al Parlamento europeo una relazione dopo ciascuna delle riunioni, nonché una relazione scritta annuale sui progressi compiuti dall’Unione. È un punto di riferimento nel processo decisionale della comunità e il protagonista della cooperazione politica fra gli Stati membri.

Istituzioni comunitarie

Il Consiglio è composto dai rappresentanti di tutti gli stati membri scelti nell’ambito dei rispettivi governi, normalmente con il rango di ministri, in funzione della materia trattata. Il consiglio è un organo di stati in quanto i membri che lo compongono rappresentano i rispettivi Stati membri e a questi ultimi rispondono; ed è un organo a composizione variabile (agricoltura, industria, trasporti) con i ministri competenti, oltre al consiglio generale dove siedono i ministri degli affari esteri.

La presidenza spetta a ciascuno stato membro per la durata di un semestre e ha una valenza politica che si manifesta sia nella convocazione delle riunioni sia più in generale nell’impulso da attribuire ai diversi argomenti di discussione e di deliberazione. Il consiglio è assistito da un segretariato generale che ne rappresenta il supporto funzionale ed amministrativo e alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune.

Il COREPER è responsabile della preparazione del lavoro del consiglio e della realizzazione dei compiti attribuiti dello stesso consiglio. È un organismo autonomo cui è attribuito il potere di adottare decisioni di procedura nei casi previsti dal regolamento interno. Collega la comunità con i paesi membri e coordina il lavoro delle tante commissioni tecniche che preparano l’attività normativa del consiglio e ne rappresenta al tempo stesso il filtro politico.

Al consiglio è stato attribuito il più vasto potere normativo:

• Provvede al coordinamento delle politiche economiche generali degli stati membri,
• Dispone di un potere di decisione,
• Conferisce alla Commissione le competenze di esecuzione delle norme che stabilisce.

Il potere di decisione si manifesta principalmente attraverso l’adozione di direttive e di regolamenti, i due principali atti comunitari espressione dell’attività normativa. Riguardo alla responsabilità dei rapporti esterni, il consiglio autorizza la commissione a negoziare accordi internazionali così come il consiglio li conclude.

Una parte delle deliberazioni del Consiglio sono prese a maggioranza dei membri che lo compongono, altre richiedono una maggioranza qualificata, calcolata con riferimento alla ponderazione dei voti per ciascuno Stato membro. Sono necessari 62 voti per le deliberazioni da adottare su proposta della Commissione; 62 voti di almeno 10 stati membri in tutti gli altri casi. Per alcune altre deliberazioni è richiesta l’unanimità sia pure nella circostanza che l’astensione non ne impedisce l’adozione.

L’unanimità, relativamente alla procedura di formazione degli atti comunitari, è prevista quando il consiglio voglia discostarsi dalla posizione formalmente espressa dalla Commissione o quando sulla posizione comune del Consiglio vi sia stato un voto negativo del Parlamento. Si tratta in ogni caso di ipotesi in cui il Consiglio è chiamato a deliberare in via generale e con limiti scarsamente definiti come:

• Le direttive di coordinamento delle norme nazionali sull’accesso e l’esercizio delle professioni che comportino una modifica delle disposizioni vigenti in tema di formazione e di accesso,
• Le direttive di ravvicinamento delle normative nazionali che incidono sull’instaurazione e il funzionamento del mercato comune,
• Raccomandazioni in tema di cooperazione culturale,
• Disciplina dei fondi strutturali in vista della coesione economica e sociale,
• Nomina segretariato generale e vicesegretariato… etc.

Il consiglio attribuisce alla Commissione le competenze di esecuzione degli atti che esso adotta, salvo casi specifici in cui riserva a sé stesso l’esercizio di tali competenze; può condizionare l’esercizio al rispetto di determinate modalità. La Commissione è un organo di individui nel senso che i suoi membri esercitano le loro funzioni in piena indipendenza nell’interesse generale della Comunità e non sollecitano né accettano istruzioni da alcun governo.

I membri della commissione sono 20, il loro mandato è rinnovabile ed è di 5 anni allineandosi alla durata di una legislatura del Parlamento. Gli stati membri designano di comune accordo la persona che intendono nominare come Presidente. Poi gli stessi Stati membri procedono alla designazione delle persone che intendono nominare come commissari. La commissione nel suo insieme è sottoposta ad un voto di approvazione del Parlamento.

Il Presidente ha il compito di fissare gli orientamenti politici dell’istituzione, ed è affidato il coordinamento dell’attività della Commissione e la rappresentanza esterna, inoltre gode di un potere nell’attribuzione delle competenze ai singoli commissari, competenze che potrebbe anche ridimensionare in corso di mandato. Ciascun commissario ha la responsabilità di un settore di attività (mercato interno, relazione esterne, politica agricola, politica regionale) e può adottare misure di gestione specifiche.

La commissione ha un ruolo centrale nell’assetto istituzionale in quanto partecipa in modo sostanziale al processo di formazione delle norme, ne controlla la puntuale esecuzione ed ha la rappresentanza della Comunità nei rapporti esterni; essa ha altresì un autonomo potere di decisione in settori specificamente definiti dal Trattato e qualora il Consiglio lo preveda negli atti da esso adottati, un potere delegato.

La proposta della Commissione che può anche essere sollecitata dal Consiglio o dal Parlamento è il frutto di valutazioni tecniche, economiche ed in parte anche politiche. Ed infatti un progetto di proposta che nasce all’interno della direzione generale competente, viene esaminato dal servizio giuridico e da commissioni di esperti, anche esterni alla struttura, normalmente inviati dalle amministrazioni competenti dei Paesi membri; vengono poi sentiti gli organismi di categoria e all’occorrenza le parti sociali; infine esso viene sottoposto all’approvazione collegiale.

Il potere d’iniziativa legislativa è condiviso in parte con altre istituzioni: in relazione al funzionamento dell’unione economica e monetaria con la BCE, con il Parlamento sia pure nei suoi limiti, e codecisione di Consiglio e Parlamento. Alla commissione spetta l’esecuzione del Trattato e degli atti derivati, sotto il duplice profilo del controllo sull’osservanza del diritto comunitario e dell’esecuzione in senso proprio.

• Il potere di controllo è generale e si estrinseca soprattutto nella verifica dell’osservanza degli obblighi comunitari da parte degli Stati membri. A tal fine è stato predisposto un meccanismo generale di contestazione delle infrazioni che la commissione attiva nei confronti dello Stato membro inadempiente a mezzo di una messa in mora e quindi di un parere motivato.
• Sotto il profilo dell’esecuzione, la Commissione ha un potere generale di adottare le misure necessarie per dare esecuzione agli atti del Consiglio. L’esercizio di tale potere può essere limitato dal Consiglio attraverso l’utilizzazione della procedura dei comitati consultivi, di gestione e di regolamentazione. I comitati sono formati da esperti degli Stati membri e da rappresentanti della Commissione, che contribuiscono a dare un elemento di continuità. La commissione nei casi stabiliti deve consultare il comitato prima di adottare delle misure; se il parere non è favorevole, la commissione può adottare misure urgenti, ma le deve trasmettere al Consiglio, che può revocarle o modificarle entro 3 mesi.

La Commissione ha inoltre il potere generale di raccogliere tutte le informazioni e di procedere a tutte le verifiche necessarie per l’esecuzione di compiti affidatile. La C. ha un autonomo potere di decisione su: esenzioni individuali in materia di concorrenza, imprese pubbliche, aiuti di Stato, politica commerciale.

Parlamento europeo

Il Parlamento europeo è composto dai rappresentanti dei popoli degli stati riuniti nella comunità ed esercita i poteri che gli sono attribuiti dal Trattato. Riassume le spinte verso una democratizzazione dei processi decisionali e nello stesso tempo verso la realizzazione di un livello più marcato di integrazione, tendenzialmente sul modello di una struttura di tipo federale.

Dal 1976 i membri vengono eletti direttamente dai cittadini europei, sono 626 ed è previsto che non possano essere più di 700, hanno un mandato di 5 anni e sono divisi in gruppi politici e non in gruppi nazionali, i membri dovrebbero rappresentare tutti i popoli della comunità collettivamente considerati. La sede della struttura amministrativa del Parlamento è Lussemburgo, mentre le riunioni delle Commissioni si svolgono a Bruxelles e la sessione plenaria mensile si tiene a Strasburgo.

Il Parlamento ha poteri di controllo, inoltre partecipa al processo di formazione delle norme e a quello di approvazione del bilancio. Relativamente al potere di controllo, non c’è mai stato un vero rapporto di fiducia; con il trattato di Maastricht si è data più partecipazione al Parlamento.

Il P. è chiamato ad approvare la designazione del Presidente della commissione fatta dagli Stati membri di comune accordo e esprimere un voto di approvazione sul Presidente e gli altri commissari collettivamente considerati, che saranno formalmente nominati solo in un momento successivo dalla conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri.

La commissione è tenuta a presentare annualmente al Parlamento una relazione generale sull’attività svolta nell’anno precedente; a ciò si aggiungono le interrogazioni del Parlamento alla Commissione (o Consiglio), cui quest’ultima è tenuta a rispondere oralmente o per iscritto. Il P. ha la facoltà di pronunciare una censura sull’operato della Commissione, da approvare con la maggioranza dei due terzi dei voti espressi e la maggioranza dei membri.

Il P. partecipa alla funzione normativa, si tratta di una partecipazione più o meno intensa al processo di formazione degli atti comunitari e di conclusione di accordi internazionali; si è avuto un progresso nel corso degli anni con un consolidamento della presenza del Parlamento nel processo decisionale. Tale partecipazione si manifesta con modalità ed intensità diverse a seconda dei casi e del tipo di procedura prevista dal Trattato.

Tra gli aspetti più significativi della situazione attuale, oltre al potere di fissare il proprio statuto e le condizioni per l’esercizio delle funzioni dei suoi membri, c’è che il parlamento gode ormai di un vero e proprio potere generale di pre-iniziativa legislativa.

Corte di giustizia

La Corte di giustizia è l’istituzione cui è stato attribuito il controllo giurisdizionale sulla legittimità degli atti e dei comportamenti delle istituzioni comunitarie rispetto ai trattati e sull’interpretazione del diritto comunitario. La Corte di giustizia è composta da 15 giudici e 8 avvocati generali, ha sede a Lussemburgo ed è organo di individui, nel senso che i suoi membri non rappresentano i rispettivi stati e non ne ricevono istruzione alcuna.

Giudici e avvocati generali hanno lo stesso statuto e sono nominati di comune accordo dagli Stati membri per la durata di 6 anni, tra personalità che offrano tutte le garanzie d’indipendenza e che riuniscano le condizioni per l’esercizio delle più alte funzioni giurisdizionali. Il Presidente della Corte viene eletto tra i giudici per 3 anni. Egli dirige l’attività della Corte nel suo insieme, sotto il profilo sia giurisdizionale che amministrativo. Presiede le udienze plenarie, designa il giudice relatore per ogni causa ed esercita tutte le competenze che il regolamento di procedura gli attribuisce, ha competenza in materia di provvedimenti cautelari o di emergenza o sospensione dell’esecuzione di sentenze.

L’avvocato generale ha il compito di presentare pubblicamente conclusioni scritte e motivate in tutte le cause trattate dinanzi alla Corte. Il ruolo è di difensore del diritto e non la comunità o uno Stato membro. Non è previsto alcunché circa la nazionalità dei giudici o degli avvocati, ma ogni paese indica un giudice; il giudice dispari che si rende necessario quando il numero degli stati membri è pari è proposto a turno da Francia, Germania, Italia, UK, Spagna.

La Corte può sedere sia nella sua composizione plenaria (plenum) talvolta ridotto al piccolo plenum (11 giudici) sia in sezioni di 5 o 3 giudici (dopo T. di Maastricht più flessibile). La Corte di giustizia nomina per un periodo di 6 anni il Cancelliere che provvede all’amministrazione ed alla gestione finanziaria della Corte sotto la responsabilità del Presidente (inoltre tiene il ruolo della cause, ricezione di tutti gli atti e documenti a queste relativi, notifiche previste dalle norme di procedura, assistenza nelle udienze etc.).

Alla Corte di giustizia è affidato il Tribunale di primo grado delle Comunità europee. Pur non essendo una delle istituzioni comunitarie menzionate all’art. 7, il Tribunale è divenuto parte integrante dell’apparato giurisdizionale comunitario, senza che la sua stessa esistenza dipenda da un atto del Consiglio, il cui potere è ora limitato alla definizione dell’organizzazione e delle competenze del nuovo organo.

Composto da 15 giudici ha sede a Lussemburgo e diversamente dalla Corte, il Tribunale, nella trattazione delle cause che gli vengono sottoposte non viene sistematicamente assistito dall’avvocato generale, il quale viene nominato scegliendolo tra i giudici, soltanto quando siede in plenaria o allorché lo esigono le difficoltà in diritto ovvero la complessità in fatto della causa.

La competenza del Tribunale riguarda il contenzioso del personale ed ai ricorsi individuali in materia di concorrenza e a tutti i ricorsi diretti proposti da soggetti diversi dagli Stati e dalle istituzioni comunitarie, siano essi persone fisiche o giuridiche. Restano esclusive della Corte le questioni pregiudiziali e i ricorsi diretti delle istituzioni e degli stati membri.

Le sentenze possono essere impugnate dinanzi alla Corte solo per motivi di diritto (spetta anche agli stati e alle istituz.). Dal 1999 il Tribunale può decidere anche con giudice unico salvo opposizione di uno stato membro o di una istituzione comunitaria, ma la possibilità è limitata alle cause di personale, ai ricorsi di annullamento o di responsabilità contrattuale.

Corte dei conti

La Corte dei conti è stata elevata al rango di istituzione dal Trattato di Maastricht. È un organo di individui ed è composta da 15 membri designati dai rispettivi governi tra personalità che abbiano maturato un’esperienza nelle istituzioni nazionali di controllo ovvero che posseggano qualificazioni specifiche per tale funzione. I membri designati sono nominati dal Consiglio (per 6 anni) con deliberazione presa all’unanimità, previa consultazione del Parlamento.

La Corte dei conti oltre ad assistere l’autorità di bilancio (Parlamento e Consiglio) nell’esercizio della funzione di controllo sull’esecuzione del bilancio, ha il compito di assicurare il controllo sulla gestione finanziaria della Comunità. A tal fine essa esamina tutte le entrate e le spese della Comunità e degli organismi da questa creati, tranne espressa esclusione.

Il controllo si svolge tanto su documenti che con accesso presso le istituzioni comunitarie o negli Stati membri, in tal caso con la collaborazione degli organi di controllo o delle amministrazioni nazionali competenti. L’affidabilità dei conti e la legittimità e regolarità delle relative operazioni è attestata in una dichiarazione presentata al Consiglio ed al Parlamento.

Alla chiusura dell’esercizio, la Corte dei conti presenta la relazione annuale con una dichiarazione di affidabilità dei conti e di regolarità delle operazioni, comunicata alle altre istituzioni e pubblicata sulla Gazzetta ufficiale insieme alle risposte delle istituzioni ai suoi rilievi. La C. dei c. può presentare relazioni speciali o dare pareri su richiesta di una delle istituzioni comunitarie.

Altri organi

Il Comitato economico sociale CES, organo consultivo delle CE e dell’Euratom, è composto dai rappresentanti di diverse categorie della vita economica e sociale (222): imprenditori, agricoltori, professionisti, commercianti, nominati per 4 anni dal Consiglio. È organo di individui e agiscono indipendentemente e nell’interesse generale della Comunità.

Il Comitato consultivo della CECA ha la stessa funzione consultiva del CES ma nel processo decisionale il suo ruolo è di maggior rilievo; composto dai rappresentanti delle organizzazioni di imprenditori e lavoratori (durata 2 anni).

Il Comitato delle regioni, è un organo consultivo della CE e al pari del CES è un organo di individui e i membri (222) sono nominati dal Consiglio. Deve essere consultato nei casi previsti dal Trattato o quando necessario.