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Diritto dell'Unione Europea - gli organi comunitari Appunti scolastici Premium

Appunti di Diritto dell'Unione Europea, in cui vengono analizzate le principali Istituzioni comunitarie. Gli argomenti trattati sono i seguenti: il Consiglio Europeo, le sue attribuzioni, le sue funzioni, il Consiglio, il COREPER, la Commissione Europea e le sue funzioni.

Esame di Diritto dell'Unione Europea docente Prof. G. Di Federico

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L’effetto diretto è l’idoneità della norma comunitaria a creare in capo ai singoli diritti invocabili direttamente dinanzi al

giudice nazionale. L’applicabilità diretta costituisce una qualità di quegli atti le cui norme non richiedono per produrre

effetti alcun provvedimento interno ulteriore.

La norma comunitaria provvista di effetto diretto obbliga alla sua applicazione non soltanto il giudice ma tutti gli organi

dell’amministrazione statale, da quelli centrali a quelli periferici, quali la Regione o il Comune. Dell’effetto diretto sono

provviste tutte le disposizioni comunitarie che siano chiare e precise e la cui applicazione non richieda l’emanazione di

ulteriori atti comunitari o nazionali, di esecuzione o comunque integrativi. Possono essere provviste di effetto diretto anche

norme indirizzate agli Stati membri, in quanto ad essi impongono un obbligo di fare o di non fare, ma la cui osservanza si

collega comunque ad un diritto singolo.

I requisiti richiesti sono sempre quelli individuati nella pronuncia sull’art. 25: la norma deve essere chiara, precisa e

suscettibile di applicazione immediata, dunque non condizionata ad alcun provvedimento formale dell’autorità nazionale.

Tali caratteristiche sono presenti nei regolamenti che regolano direttamente una fattispecie, senza che occorra alcun

provvedimento ulteriore; ciò non vuol dire che le disposizioni di un regolamento siano tutte provviste dell’effetto diretto;

alcune disposizioni possono vietare un comportamento agli Stati membri, obbligandoli ad adottare le normative diverse e

ulteriori. Se il regolamento è applicabile ed è provvisto di effetto diretto, ogni misura è superflua.

Dell’effetto diretto sono provviste le decisioni. Non è escluso che l’obbligo imposto da una decisione ad uno Stato membro

quando quest’ultimo non vi abbia adempiuto determini in capo ai singoli una situazione giuridica soggettiva da far valere

direttamente dinanzi al giudice.

Quando si tratta di una direttiva, il problema degli eventuali effetti diretti della direttiva non si pone, dal momento che i

singoli ne saranno investiti attraverso i provvedimenti nazionali di attuazione. Le direttive sono provviste di effetto diretto

quando hanno un contenuto precettivo sufficientemente chiaro e preciso, tale da non essere condizionato all’emanazione di

atti ulteriori. L’effetto diretto è una sanzione per gli Stati inadempienti nella misura in cui attribuisce al giudice nazionale,

attraverso la cooperazione del giudice comunitario, il compito di realizzare comunque lo scopo della direttiva in funzione

della tutela delle posizioni giuridiche individuali in ipotesi lese dal comportamento dello Stato.

L’effetto diretto verticale sottolinea la invocabilità della direttiva da parte dei singoli solo nei confronti dello Stato. Si tratta

di un effetto verticale unilaterale nel senso che il singolo che fa valere il proprio diritto lo Stato non può opporre la mancata

trasposizione della direttiva di cui si è reso inadempiente. Solo a partire del momento della sua corretta trasposizione il

singolo sarà in grado di conoscere e con la dovuta certezza la portata dei diritti che gli sono conferiti dalla direttiva e nella

condizione di poter valutare se ricorrere o meno al giudice.

La giurisprudenza ha escluso l’effetto diretto orizzontale cioè la possibilità per il singolo di far valere la norma anche nei

confronti di soggetti privati, questo perché la direttiva vincola solo lo Stato o gli Stati cui è rivolta.

La giurisprudenza sull’effetto diretto solo verticale delle direttive appare contestabile e in diritto poco rigorosa (pag. 152).

Il giudice è obbligato ad interpretare il diritto nazionale in modo compatibile con il diritto comunitario. Questo criterio di

interpretazione conforme riguarda la direttiva in quanto tale, indipendentemente dal suo eventuale effetto diretto.

La Corte ha trasformato il problema della portata dell’effetto diretto della direttiva in un problema di interpretazione

conforme; il criterio dell’interpretazione conforme non può giovare quando vi sia una palese e non sanabile difformità tra

la norma interna e quella contenuta nella direttiva.

Per le norme prive di effetto diretto il loro vigore si collega ai meccanismi di adattamento propri di ciascun Stato; così

come i regolamenti e le decisioni in quanto direttamente applicabili; Una direttiva trasposta è legittima, quella non

trasposta può essere utilizzata solo nei confronti di Stato o di un ente pubblico e solo attraverso l’espediente della

interpretazione conforme.

Il primato del diritto comunitario sul diritto interno

Un'altra qualità delle norme comunitarie è il primato o la prevalenza sulle norme interne con esse contrastanti, sia

precedenti che successive e quale ne sia il rango, all’occorrenza anche costituzionale. La conseguenza della prevalenza

della norma comunitaria è che la norma interna con essa contrastante non può essere applicata ma deve essere disapplicata.

Il giudice nazionale ha l’obbligo di applicare integralmente il diritto comunitario e di dare al singolo la tutela che quel

diritto gli attribuisce, disapplicando di conseguenza la norma interna configgente, sia anteriore che successiva a quella

comunitaria.

Il Trattato (pronuncia Van Gend Loos) ha istituito un ordinamento giuridico proprio, integrato con quelli nazionali, il

giudice comunitario ne ha dedotto che gli Stati membri non potrebbero opporre al Trattato leggi interne successive, senza

con questo far venir meno la necessità uniformità ed efficacia del diritto comunitario in tutta la Comunità, nonché il senso

della portata e degli effetti attribuiti dall’art. 249 al regolamento. Quindi una normativa nazionale incompatibile col diritto

comunitario è del tutto priva di efficacia anche se successiva; il diritto comunitario prevale in virtù di una forza propria

secondo una visione monista del rapporto tra norme comunitarie e diritto interno.

L’effetto diretto e il primato sono elementi intrinseci alle norme in quanto necessari a soddisfare l’esigenza fondamentale

di uniformità di applicazione e di efficacia all’interno della Comunità.

I due ordinamenti sono distinti e tra loro autonomi anche se coordinati, in quanto in forza dell’art. 11 della Costituzione

sono state trasferite alle istituzioni comunitarie le competenze relative a determinate materie. L’autonomia importa, da un

lato, che la norma comunitaria provvista del requisito della immediata applicabilità impedisce alla norma nazionale

contrastante di venire in rilievo per la disciplina del rapporto da parte del giudice; dall’altro, che la norma nazionale

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confliggente non è né nulla né invalida, ma solo inapplicabile al rapporto controverso. Ne consegue che la norma

comunitaria provvista di effetto diretto va applicata immediatamente dal giudice in luogo della norma nazionale

confliggente, senza bisogno di ricorrere al giudizio di costituzionalità. L’effetto diretto della norma comunitaria rende

inammissibile la questione di legittimità costituzionale della norma nazionale confliggente. La corte costituzionale ha

lasciato che non si sottraggano alla sua verifica due ipotesi: quella di un eventuale conflitto con i principi fondamentali del

nostro ordinamento costituzionale e con i diritti inalienabili della persona umana.

Una norma interna che sia di ostacolo alla protezione giurisdizionale effettiva di un diritto che il singolo vanta in forza del

diritto comunitario deve essere disapplicata dal giudice nazionale; né ha importanza che la norma interna compatibile sia

anteriore o posteriore a quella comunitaria.

Rilievi sulla natura del rapporto tra diritto comunitario e diritto italiano.

Il rapporto tra il diritto comunitario e il diritto interno viene regolato e instaurato a mezzo degli strumenti costituzionali di

adattamento e di attuazione degli Stati membri. La ricostruzione dell’efficacia del diritto comunitario all’interno degli

ordinamenti giuridici nazionali come il frutto di una forza propria del diritto comunitario è formula di auspicio; che la

norma com. produca i suoi effetti o che vengano prodotti da meccanismi di adattamento nazionali è uguale. L’importante è

che la norma produca i suoi effetti nel modo e nei tempi da essa voluti. Dalla sentenza Simmenthal il giudice nazionale è

tenuto a disapplicare le norme nazionali posteriori incompatibili.

Non ci può essere una forza propria del diritto comunitario riguardo ai rapporti con il diritto interno in quanto:

1. qualunque integrazione del Trattato richiede normali procedure costituzionali di adattamento da parte degli Stati.

2. le competenze comunitarie sono quelle attribuite dagli Stati membri con il Trattato e non altre.

3. l’operatività delle norme comunitarie che non sono provviste di effetto diretto è condizionata nei tempi e nei modi dai

meccanismi di adeguamento predisposti dai sistemi costituzionali interni.

4. la norma interna in contrasto con una comunitaria non è nulla ma deve quando sia necessario essere abrogata dagli

Stati; la disapplicazione rileva solo in caso di contrasto con una norma provvista dell’ effetto diretto mentre nel caso di

contrasto con una norma priva di effetto diretto la regola nazionale ha intatto il proprio valore e spiega la sua efficacia,

tanto da dover essere rimossa attraverso un procedimento di controllo di legittimità costituzionale.

Tutela giurisdizionale

Il sistema di tutela giurisdizionale è lo strumento per rendere effettivo il sistema giuridico nel suo complesso e per

realizzare la ricordata Comunità di diritto. Tale sistema si articola su 2 piani procedurali distinti, ma funzionalmente

collegati.

• Il primo è quello del controllo diretto della Corte di giustizia e/o del Tribunale, controllo che, attivate dalle istituzioni,

dagli Stati membri o dai singoli si esaurisce con la pronuncia del giudice comunitario.

• Il secondo è quello della procedura pregiudiziale, fondata sulla cooperazione tra giudice nazionale e giudice

comunitario, attraverso il rinvio pregiudiziale dal primo al secondo che si risolve in un controllo indiretto della Corte

di giustizia, la pronuncia del giudice nazionale decidendo la causa come tale.

Sotto il profilo funzionale il sistema di controllo giurisdizionale comunitario investe la legittimità degli atti comunitari e la

compatibilità di norme e prassi nazionali con il diritto comunitario.

Il controllo diretto sulla legittimità di atti e comportamenti delle istituzioni comunitarie. L’azione di annullamento.

Il controllo giurisdizionale diretto sulla legittimità degli atti comunitari è attribuito alla competenza esclusiva del giudice

comunitario: al tribunale di primo grado il contenzioso sul rapporto d’impiego presso la Comunità ed ai ricorsi individuali;

alla Corte di giustizia per i ricorsi degli Stati membri e delle istituzioni, nonché in secondo grado rispetto alle sentenze del

Tribunale.

Il controllo si realizza attraverso procedure e con effetti diversi: l’azione di annullamento, l’azione in carenza, l’eccezione

incidentale d’invalidità, l’azione di danni da responsabilità extra-contrattuale della Comunità, il contenzioso in materia di

personale.

L’azione di annullamento è regolata dall’art. 230 del T. e consiste nell’impugnazione mediante ricorso di un atto adottato

dalle istituzioni comunitarie che si pretende viziato e pregiudizievole. Gli atti impugnabili sono gli atti adottati

congiuntamente dal Consiglio e dal Parlamento; gli atti che non siano raccomandazioni o pareri, posti in essere dal

Consiglio, dalla Commissione e dalla BCE; gli atti del Parlamento destinati a produrre effetti giuridici nei confronti dei

terzi (quindi solo gli atti vincolanti sono impugnabili: regolamenti, direttive e decisioni). La Corte ha ampliato la categoria

degli atti impugnabili precisando che sono impugnabili tutti gli atti e i provvedimenti posti in essere dalle istituzioni

comunitarie che producano o mirino a produrre effetti vincolanti per i destinatari.

Impugnabili sono gli atti definitivi, sotto tale profilo non sono impugnabili gli atti preparatori in senso proprio in quanto

non modificano la posizione giuridica del destinatario. È viceversa impugnabile l’atto con cui la Commissione comunica di

aver archiviato definitivamente una denuncia di violazione delle norme di concorrenza e anche l’apertura di una procedura

di controllo della compatibilità di un aiuto statale. Sono anche impugnabili gli atti che autorizzano o approvano la

conclusione di un accordo anche perché avviene con una deliberazione che resta consegnata in un processo verbale.

Legittimati ad impugnare gli atti comunitari sono anzitutto e comunque gli Stati membri anche rispetto ad atti destinati ad

altri membri o a individui. È attribuita allo Stato e non alle loro articolazioni decentrate, esse solo come persone giuridiche.

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Legittimate all’impugnazione sono le istituzioni comunitarie: il Consiglio (per gli atti di Commissione e P.) e la

Commissione. Quanto al P. europeo la Corte ha affermato che è legittimato ad impugnare un atto, limitatamente all’ipotesi

che il vizio fatto valere consista nel mancato rispetto delle prerogative e competenze proprie dello stesso Parlamento; la

posizione del P. resta diversa rispetto a quella della Commissione e del Consiglio quanto alla legittimazione attiva. Si tratta

di una legittimazione limitata alla tutela delle sue prerogative e dunque all’apprezzamento degli aspetti connessi alle

modalità di formazione dell’atto impugnato; mentre per le altre 2 istituzioni la legittimazione è generale.

Possono impugnare gli atti comunitari i singoli, persone fisiche o giuridiche, in primo grado dinanzi al Tribunale e in

secondo grado dinanzi alla Corte. Il singolo non è legittimato ad impugnare tutti gli atti:

• può impugnare le decisioni a lui indirizzate.

• il singolo può impugnare atti di cui non sia il formale destinatario e persino regolamenti, alla condizione che tali atti lo

riguardino direttamente e individualmente. Cioè che sia identificabile quale destinatario sostanziale dell’atto e che vi

sia un nesso di causalità tra la situazione individuale e la misura adottata.

Lo scopo è di evitare che utilizzando la forma del regolamento le istituzioni comunitarie evitino l’impugnazione della

decisione che direttamente ed individualmente investe la posizione del singolo.

Quanto alla circostanza che il ricorrente deve essere direttamente riguardato, ciò si verifica quando non è richiesta alcuna

misura di esecuzione per l’applicazione dell’atto di cui si tratta; quando l’atto comunitario incida direttamente sulla

posizione giuridica del singolo senza che ai fini della sua applicazione sia necessaria una ulteriore attività normativa.

Relativamente al requisito dell’individualità esiste il principio che chi non sia destinatario di una decisione può sostenere

che questa lo riguarda individualmente soltanto qualora il provvedimento lo tocchi a causa di determinate qualità personali,

o di particolari circostanze atte a distinguerlo dalla generalità, e quindi lo identifichi alla stessa stregua dei destinatari.

Il termine per l’impugnazione è di 2 mesi a decorrere dalla pubblicazione dell’atto, o dalla sua notificazione al

ricorrente o dal giorno in cui il ricorrente ne ha avuto effettiva conoscenza.

I vizi che possono essere fatti valere sono quelli tradizionali del contenzioso amministrativo: incompetenza,

violazione di forme sostanziali, violazione del Trattato o di norme relative alla sua applicazione, sviamento di potere.

• L’incompetenza comprende sia l’incompetenza dell’istituzione che ha adottato l’atto, sia l’incompetenza della

Comunità in quanto tale.

• La violazione delle forme sostanziali comprende il difetto di motivazione, la mancata consultazione di un’altra

istituzione o di un organo comunitario allorché espressamente prevista; nonché l’errata individuazione della base

giuridica.

• La violazione di legge comprende la violazione, oltre che di norme del Trattato e di diritto comunitario derivato, anche

dei principi generali consolidatisi nella giurisprudenza della Corte e le norme che vincolano la Comunità come le

norme internazionali convenzionali e consuetudinarie.

• Lo sviamento di potere si verifica quando l’amministrazione, nell’ambito della discrezionalità di cui gode, esercita un

determinato potere allo scopo esclusivo o almeno determinante di raggiungere fini diversi da quelli per il quale il

potere in questione le è stato conferito

L’art. 242 del Trattato prevede la possibilità di chiedere alla Corte, in via cautelare la sospensione dell’atto impugnato. La

domanda presuppone già introdotto il ricorso o può essere contestuale. La misura viene decisa dal Presidente della Corte; è

prevista anche un udienza a breve, nel corso della quale sono sentite le parti e gli intervenienti.

L’esito del giudizio è, in caso di accoglimento del ricorso, l’annullamento dell’atto impugnato, in particolare la

dichiarazione che l’atto è nullo e non avvenuto. La sentenza di annullamento che è efficace dal giorno in cui è pronunciata

ha l’effetto della cosa giudicata, sia in senso formale che sostanziale. Viceversa un atto che sia uscito indenne da una

procedura di annullamento può essere rimesso in discussione sotto profili e per altri motivi in un successivo procedimento,

evidentemente diverso dall’azione diretta di annullamento, dato il termine di 2 mesi prescritto per proporla.

L’annullamento può essere richiesto anche solo in relazione ad una disposizione dell’atto; quindi la Corte può annullare un

atto solo in parte, ove ciò sia possibile e solo se il punto viziato sia separabile, lasciando vivere e continuare ad essere

perfettamente valide le parti restanti anche dopo la sentenza. L’art. 231 prevede la facoltà per la Corte di stabilire gli effetti

dell’atto che devono essere considerati come definitivi e può dichiarare che l’annullamento di un regolamento abbia effetti

ex nunc invece che ex tunc. La Corte ha esteso la possibilità offerta dalla disposizione in questione anche alle ipotesi di

annullamento di una direttiva o di una decisione richiamandosi a motivi di certezza del diritto (principio di applicazione

generale, valido per il caso di annullamento di tutti gli atti che incidono sulla posizione giuridica dei destinatari).

L’azione in carenza.

Il ricorso in carenza pone rimedio alla illegittima inattività di una istituzione comunitaria. Tale strumento consente di

mettere in discussione il comportamento del Consiglio e della Commissione a seguito delle modifiche introdotte dal

Trattato di Maastricht del Parlamento e della BCE.

Il ricorso in carenza riguarda non l’ipotesi di un rifiuto che è pur sempre un provvedimento, ma quella di illegittima

assenza di decisione e tende precisamente ad una constatazione della inerzia dell’istituzione.

L’introduzione del ricorso davanti alla Corte è subordinata ad una fase amministrativa preliminare. Perché il ricorso sia

ricevibile, occorre che l’istituzione cui è rimproverata l’inerzia sia stata invitata a prendere posizione; una tale messa in

mora deve intervenire a giudizio della Corte, entro un termine ragionevole a partire dal momento in cui appare chiaro che

l’istituzione in questione non ha intenzione di agire. Dal momento della messa in mora, l’istituzione dispone poi di un

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periodo di 2 mesi, per prendere posizione; trascorso invano tale periodo, l’autore della messa in mora può introdurre il

ricorso, a sua volta entro un termine di 2 mesi.

L’assenza di decisione deve essere attuale e permanere anche durante tutto il corso della procedura; se l’istituzione

risponde alla messa in mora che gli è stata indirizzata, adottando l’atto voluto dal richiedente, la procedura diventa senza

oggetto.

L’azione in carenza può essere introdotto dagli Stati membri e dalle istituzioni in relazione a qualunque ipotesi di

astensione che integri una violazione del Trattato. Il singolo può agire in carenza solo quando l’istituzione abbia omesso di

emanare nei suoi confronti un atto che non sia una raccomandazione o un parere.

L’eccezione d’invalidità.

Si tratta di una eccezione incidentale che le parti possono sollevare nel corso di una procedura già attivata per altri motivi

dinanzi alla Corte, al fine di far dichiarare l’inapplicabilità del regolamento di cui si tratta facendo valere, anche dopo che

sia trascorso il termine d’impugnazione previsto per il ricorso di annullamento. L’ipotesi e quella dell’eccezione

d’invalidità di un regolamento di base in occasione dell’impugnazione di un atto di esecuzione di quel regolamento e come

motivo dell’invalidità dell’atto impugnato.

La sfera di applicazione dell’eccezione di invalidità e limitata ai regolamenti; ma si è ampliato a tutti gli atti aventi portata

generale; atti che producono gli stessi effetti del regolamento e producono effetti analoghi e non potrebbero essere

impugnati dai singoli.

L’effetto di un eventuale accoglimento dell’eccezione d’invalidità è l’inapplicabilità dell’atto e non già il suo

annullamento. Formalmente l’atto viene dichiarato inapplicabile alla fattispecie ma resta pienamente in vigore.[approfond.]

L’azione di responsabilità extracontrattuale.

La competenza del giudice comunitario in materia di responsabilità extracontrattuale della Comunità e di conseguente

risarcimento dei danni, va anch’essa collegata alla funzione di controllo sulla legittimità degli atti comunitari.

Il T. CE impone alla Comunità di risarcire conformemente ai principi generali comuni ai diritti degli Stati membri, i danni

causati dalle sue istituzioni o dagli agenti nell’esercizio delle loro funzioni.

La competenza della Corte sussiste solo quando il danno sia stato cagionato da un’istituzione comunitaria in senso lato o

dai suoi agenti nell’esercizio delle loro funzioni. Per contro la competenza appartiene ai giudici nazionali quando risulti che

il danno allegato è stato prodotto da organi nazionali.

La ricevibilità dell’azione di responsabilità è stata messa in discussione rispetto all’ipotesi di applicazione, da parte di

organi nazionali, di provvedimenti adottati in esecuzione di atti comunitari di cui è stata poi contestata la validità.

[guarda bene pag. 215].

Il contenzioso in materia di personale.

La competenza a conoscere delle controversie tra la Comunità e i suoi agenti appartiene alla Corte, nei limiti e alle

condizioni determinati dallo statuto del personale o risultanti dal regime ad essi applicabile. Il giudice comunitario è

competente a conoscere tutte le controversie che afferiscono al rapporto d’impiego: assunzioni, condizioni di lavoro,

trattamento economico e benefici sociali. Il regime del contenzioso della funzione pubblica è disciplinato dagli artt. 90 e 91

dello statuto del personale che prevedono in primo luogo una specifica procedura precontenziosa.

Oltre all’esperimento di un apposito reclamo in via amministrativa e al formarsi di una decisione, la ricevibilità del ricorso

è subordinata alla circostanza che il ricorrente abbia un interesse ad agire e che l’atto impugnato che può finanche rivestire

forma verbale sia tale da arrecargli pregiudizio. Il termine per agire è di 3 mesi, che decorrono dal giorno della notifica

della decisione che statuisce sul reclamo. Quanto al merito, il ricorso può essere diretto ad ottenere sia l’annullamento di un

atto, sia il risarcimento dei danni derivanti da un atto o da un comportamento dell’istituzione di cui si tratta.

L’impugnazione della sentenza del Tribunale. La revisione.

Il controllo giurisdizionale sugli atti comunitari è in gran parte esercitato in primo grado dal Tribunale. Al Tribunale è stata

infatti attribuita la competenza a conoscere dei ricorsi proposti dalle imprese avverso le decisioni CECA in tema di quote di

acciaio, dei ricorsi individuali in tema di concorrenza e delle azioni relative alla responsabilità extracontrattuale della

Comunità, quando siano collegate ai ricorsi di sua competenza.

Dal 1993 la competenza del Tribunale è estesa a tutti i ricorsi proposti da persone fisiche o giuridiche. La versione dell’art.

225 successiva al T.di Maastricht prevede ormai la possibilità che tutte le azioni siano trattate in primo grado dal Tribunale,

fatta eccezione per i rinvii pregiudiziali. La competenza riguarda anche i ricorsi individuali contro atti adottati non da

istituzioni comunitarie, bensì da altri organi istituiti da atti comunitari di diritto derivato e dunque rientranti nel sistema

comunitario in senso ampio.

Il trasferimento di competenze al Tribunale ha contribuito ad un miglioramento del livello di tutela giurisdizionale

complessivamente offerto dal sistema comunitario, con riguardo alla tutela dei singoli. Ciò va inteso sotto un doppio

profilo:

1. doppio grado di giurisdizione, che non essendo un proprio principio del diritto processuale è un segno di civiltà

giuridica di non poco rilievo.

2. l’attenzione che si deve ai fatti, alle esigenze istruttorie ed ai relativi strumenti processuali, specie nelle cause in cui

proprio la ricchezza dei fatti ne impone un uso maggiore. 14

La creazione del Tribunale ha consentito un accrescimento della tutela giurisdizionale dei singoli sotto entrambi i profili

sottolineati. Ciò ha comportato per la Corte una riduzione del numero delle cause e un’accentuazione del suo ruolo di

giudice costituzionale in senso lato, custode dell’uniformità di applicazione del diritto comunitario nei paesi membri e

dunque dell’armonia del sistema nel suo insieme.

La cognizione del Tribunale si sostituisce in primo grado nelle competenze che il Trattato attribuiva alla Corte rispetto alle

azioni attivate dai ricorsi individuali: di annullamento, in carenza, di responsabilità extracontrattuale.

La Corte e il Tribunale possono essere chiamati contemporaneamente a decidere su cause aventi lo stesso oggetto, che

sollevino le stesse questioni d’interpretazione o mettano in discussione la legittimità di uno stesso atto. In tale ipotesi la

norma dello statuto della Corte consente varie soluzioni:

1. il Tribunale potrà sospendere la procedura e attendere la pronuncia della Corte: soluzione che rischia di pregiudicare il

ruolo del Tribunale e delle parti almeno sotto il profilo della decisione sulla questione di diritto, assicurata alla Corte,

tra l’altro in un processo in cui la parte privata non potrebbe in alcun modo interloquire.

2. il Tribunale può scegliere di spogliarsi della causa declinando la competenza e lasciare che sia la Corte a decidere:

processo deciso dalla Corte e sacrificio della doppia tutela.

3. la Corte sospende la procedura dinanzi ad essa pendente; in tal caso si continuerà dinanzi al Tribunale: doppia tutela e

decisione del Tribunale non condizionata.

L’impugnazione della sentenza di primo grado può essere proposta entro 2 mesi dalle parti, principali e intervenute. Una

posizione privilegiata è assicurata agli Stati e alle istituzioni i quali possono impugnare una sentenza del Tribunale

indipendentemente dalla loro presenza nella procedura dinanzi al Tribunale.

L’impugnazione deve essere diretta a rimediare ai pretesi errori in diritto della sentenza di primo grado. Essa non può

limitarsi ad una mera riproposizione della domanda originaria ma deve indicare espressamente i punti della sentenza

impugnata di cui si chiede l’annullamento perché viziati. In definitiva al giudice di secondo grado è stata lasciata una

cognizione finalizzata all’eliminazione degli errori di diritto che possono pregiudicare la coerenza dell’ordinamento e

l’uniformità di applicazione delle norme. L’errore di diritto deve comprendere non solo l’errore nell’interpretazione della

norma ma anche l’errore nella qualificazione giuridica dei fatti accertati e/o della fattispecie che comporti l’applicazione

della norma ad una fattispecie non regolata.

La funzione lato sensu che la Corte è chiamata ad assicurare nel quadro del giudizio d’impugnazione richiede comunque un

approccio rigoroso alla delimitazione del giudizio sui fatti rispetto al giudizio di diritto, sul quale solo opera il controllo

della Corte. Il Problema si è posto con riferimento alla valutazione delle prove operata dal Tribunale, rispetto alla quale la

Corte ha affermato la competenze esclusiva del Tribunale.

Un altro elemento che può dar luogo a difficoltà è il vizio di motivazione della sentenza impugnata; la contraddittorietà

della motivazione come la sua insufficienza, risolvendosi in una violazione dell’obbligo del Tribunale di motivare le

proprie denuncie, rappresenta un errore di diritto, invocabile nel giudizio d’impugnazione di fronte alla Corte.

La sentenza della Corte che accoglie l’impugnazione comporta l’annullamento della pronuncia del T. La Corte può rinviare

la causa nuovamente al Tribunale perché quest’ultimo decida.

Il controllo giurisdizionale sulla corretta applicazione del diritto C. negli Stati membri. La procedura d’infrazione.

Il controllo giurisdizionale delle Corte di giustizia sulla applicazione del diritto comunitario in tutti gli Stati membri mira

non solo a verificare la compatibilità di atti e comportamenti di tali Stati con il diritto comunitario, ma anche ad assicurare

la necessaria uniformità di applicazione delle norme comunitarie in tutti gli Stati membri. Il controllo garantisce l’armonia

del sistema giuridico comunitario considerato nel suo insieme e rispetto alle sue diverse articolazioni normative.

La procedura d’infrazione è attivata dalla Commissione nei confronti di uno Stato membro, ai sensi e per gli effetti art. 226

nel Trattato CE mentre il Trattato CECA prevede all’art. 88 che sia la stessa Commissione a constatare autonomamente

con decisione vincolante l’infrazione commessa dallo Stato membro. Lo Stato inadempiente è ritenuto ad avere l’onere di

proporre ricorso dinanzi alla Corte, cui spetta controllare la fondatezza della decisione adottata dalla Commissione.

Quanto alla natura dell’infrazione, essa consiste all’evidenza nella violazione di una qualsiasi obbligazione che incomba su

di uno Stato membro; si tratta di tutti gli obblighi che derivano dal sistema giuridico comunitario considerato nel suo

insieme, in particolare dagli atti comunitari vincolanti e dagli accordi internazionali.

L’inadempimento può consistere in un comportamento o in un atto normativo o nell’aver omesso di dare formale

attuazione ad un obbligo comunitario.

1. La procedura d’infrazione ha in primo luogo una fase precontenziosa, che si svolge su impulso e comunque sotto la

responsabilità della Commissione. Quest’ultima esercita un controllo sistematico almeno sull’osservanza di alcune

categorie di obblighi da parte dei Paesi membri. L’attenzione della Commissione risulta spesso richiamata da comuni

cittadini o da associazioni che indirizzano un esposto scritto in cui indicano le inosservanze del diritto.

2. Se all’esito di una verifica la Commissione ritiene che un’infrazione sia stata commessa dallo Stato membro, la stessa

invia a quest’ultimo una lettera di messa in mora che è una prima contestazione degli addebiti; è un indicazione delle

ipotesi di inosservanza del diritto comunitario che la Commissione imputa allo Stato membro. Lo Stato ha la

possibilità di rispondere alle censure della Commissione.

3. Il passo formale ulteriore della Commissione, se non ritiene adeguate le osservazioni dello Stato membro, è l’invio a

quest’ultimo di un parere motivato nel quale sono specificate le infrazioni che ancora si ritengono commesse e gli

elementi di diritto e di fatto che sostengono la constatazione ed è specificato il termine entro il quale lo Stato è tenuto a

mettere fine all’inadempimento. 15

La lettera di messa in mora e il parere motivato sono passaggi obbligati della procedura d’infrazione, in quanto valgono a

definire l’oggetto della controversia e a soddisfare l’esigenza del contraddittorio cui è ispirata anche la fase precontenziosa.

Se entro il termine fissato nel parere motivato lo Stato non si adegua a quanto richiesto dalla Commissione, quest’ultima

può presentare un ricorso alla Corte di giustizia.

Nel ricorso i motivi devono corrispondere a quelli indicati nella fase precontenziosa e agli argomenti di diritto enunciati nel

parere motivato. Un ricorso è irricevibile quando contiene addebiti che non hanno formato oggetto della procedura

precontenziosa e sui quali non si è realizzato alcun contraddittorio tra l’istituzione e lo Stato interessato.

L’inadempimento deve essere provato dalla Commissione e non può essere fondato su presunzioni.

Non è previsto un termine per la presentazione del ricorso da parte della Commissione, che conserva un’ampia

discrezionalità; la Commissione ha la facoltà e non l’obbligo di attivare e proseguire la procedura d’infrazione.

La possibilità per la Commissione di introdurre un ricorso dinanzi alla Corte è determinata dalla scadenza del termine. Ma

sussiste e permane l’interesse pieno della Commissione a portare lo Stato dinanzi alla Corte, con la conseguenza che

quest’ultima è tenuta a giudicare con l’eccezione della rinuncia all’azione da parte della stessa Commissione.

La procedura d’infrazione è condotta nei confronti dello Stato membro, in quanto è allo Stato unitariamente considerato

che l’inadempimento viene attribuito; lo Stato è riconosciuto come l’unico interlocutore delle istituzioni o degli altri Stati.

Il Trattato riconosce solo gli Stati e non anche le articolazioni interne attraverso le quali lo Stato esercita i diritti e adempie

agli obblighi che il Trattato prefigura; lo Stato membro è libero di articolare come meglio crede le competenze sul piano

interno e anche di affidare l’attuazione di normative comunitarie alle amministrazioni periferiche. Ma una tale circostanza

non può essere invocata dallo Stato per giustificare il mancato rispetto degli obblighi e l’esecuzione delle direttive.

Ciò va considerato nella prospettiva più ampia delle giustificazioni che lo Stato può opporre alla contestazione di

un’infrazione e alla sussistenza dell’inadempimento, tra le quali non figurano disposizioni del proprio sistema giuridico o il

timore di difficoltà interne.

La Corte ha precisato che è possibile invocare la forza maggiore per giustificare difficoltà temporanee di adempimento ma

solo per il periodo necessario ad una amministrazione diligente per porvi rimedio.

Oltre alla procedura d’infrazione disciplinata dall’art. 226 del Trattato va ricordato che in virtù dell’art. 227 la

stessa procedura può essere attivata da uno Stato membro, per vedere riconosciuto l’inadempimento di un altro Stato.

Effetti della sentenza di inadempimento e sanzione pecuniaria.

Gli effetti di una pronuncia della Corte all’esito di una procedura d’infrazione sono prefigurati dall’art. 228.

La sentenza riconosce testualmente che lo Stato è inadempiente rispetto ad una o più obbligazioni che gli derivano dal

Trattato o da un atto comunitario.

Gli Stati dichiarati inadempienti sono tenuti a prendere i provvedimenti che l’esecuzione della sentenza impone:

all’occorrenza, abrogare o introdurre una norma nell’ordinamento, trasporre una direttiva, modificare una prassi. La Corte

ha precisato che una legge incompatibile con il Trattato comporta per lo Stato l’obbligo di modificarla, adeguandola alle

esigenze del diritto comunitario; e l’obbligo per i giudici di garantire l’osservanza della norma.

Il Trattato non fissa alcun termine per l’esecuzione della sentenza che accerti l’inadempimento ma i tempi sono brevi.

L’ipotesi di mancata o non corretta esecuzione della sentenza era configurabile come normale inadempimento, come tale

passibile ad una procedura d’infrazione (doppia condanna).

Il T. di M. ha aggiunto nell’art. 228 la previsione di una sanzione pecuniaria per l’ipotesi che uno Stato membro non abbia

adottato le misure necessarie per dare esecuzione ad una sentenza che riconosce l’inadempimento; è possibile anche la

condanna dello Stato al pagamento di una penalità di mora.

La sanzione può consistere sia nella sospensione dell’erogazione di fondi, sia nell’adozione da parte degli altri S. membri

di misure derogatorie dell’art. 4 per neutralizzare gli effetti dell’adempimento.

Con la sentenza di condanna si impone al giudice la non applicazione della norma interna confliggente con la norma

comunitaria provvista di effetto diretto così come interpretata dalla Corte di giustizia.

Controllo giurisdizionale e cooperazione tra giudice naz. e giudice com. Funzione e oggetto del rinvio pregiudiziale.

Nel sistema di controllo giurisdizionale sulla corretta ed uniforme applicazione del diritto comunitario in tutti gli Stati

membri, un rilievo decisivo ha assunto la cooperazione tra giudice comunitario e giudice nazionale, quest’ultimo non a

caso definito giudice comune o anche naturale del diritto comunitario.

A fare applicazione del diritto comunitario, direttamente o nella forma dell’atto nazionale imposto da una normativa

comunitaria è principalmente il giudice nazionale. Peraltro è chiaro che la circostanza che i giudici di 15 paesi diversi sono

chiamati ad applicare in via diretta o mediata il diritto comunitario crea un problema di uniformità e di corretta

applicazione dello stesso diritto comunitario.

Il rinvio pregiudiziale (art. 234) dà al giudice la facoltà di chiedere alla Corte di giustizia una pronuncia sull’interpretazione

o sulla validità di una norma comunitaria quando siffatta pronuncia sia necessaria per risolvere la controversia di cui è stato

investito.

Di fronte alla possibile o accertata rilevanza di una norma comunitaria per la soluzione della controversia, può essere

necessario al giudice nazionale avere una risposta ai seguenti interrogativi:

• Quale sia la corretta interpretazione e con essa la portata della norma comunitaria; se la corretta interpretazione della

norma comunitaria precluda l’applicazione di un atto amministrativo o di una norma costituzionale. 16

• Se la norma comunitaria rilevante sia valida ed efficace.

Le 2 ipotesi corrispondono al rinvio pregiudiziale d’interpretazione e di validità delle norme comunitarie.

La funzione essenziale del rinvio pregiudiziale è di realizzare una interpretazione e quindi una applicazione del diritto

comunitario uniforme in tutti i Paesi membri, in modo che esso abbia dovunque la stessa efficacia. È necessario che le

norme comunitarie ricevano la stessa chiave di lettura, e di conseguenza le stesse possibilità di applicazione in tutti i Paesi

membri. È fisiologico che vi sia una diversità di approccio e di applicazione, ma il fenomeno deve restare per quanto

possibile temporalmente limitato e comunque deve alla lunga essere eliminato grazie ad una interpretazione centralizzata.

Alla Corte di giustizia spetta l’ultima parola in ordine all’interpretazione del diritto comunitario; e solo in questo senso la

sua competenza può anche considerarsi esclusiva; infatti in prima battuta è il giudice nazionale ad applicare e ad

interpretare il diritto comunitario.

La seconda funzione del rinvio pregiudiziale d’interpretazione è quella di verificare la legittimità di una legge nazionale o

di un atto amministrativo o anche di una prassi amministrativa rispetto al diritto comunitario. Il meccanismo è complesso

in quanto la sentenza del giudice nazionale che accerta la legittimità o meno della norma nazionale consegue ad una

interpretazione del diritto comunitario da parte della Corte di giustizia. Il controllo della Corte sulla legittimità di norme è

stato affermato come momento fondamentale del sistema di tutela dei diritti che il singolo vanta in forza del diritto

comunitario.

Quando un singolo ritiene di aver subito un pregiudizio per effetto dell’applicazione di una norma o di una prassi nazionale

assunta come incompatibile con il diritto comunitario, può far valere tale incompatibilità e provocarne l’accertamento in 2

modi.

1. segnalazione alla Commissione, che a sua volta deciderà se attivare o meno la procedura d’infrazione.

2. chiedere al giudice nazionale dinanzi al quale sia stata portata la controversia di procedere al rinvio pregiudiziale

d’interpretazione.

Si può procedere nei 2 modi, stimolando sia l’apertura di una procedura d’infrazione da parte della Commissione, sia un

rinvio pregiudiziale da parte del giudice, con il risultato che si potranno avere 2 sentenze della Corte. Restano così 2

procedure con oggetto e conseguenze diverse non solo sul piano formale.

L’una tende all’accertamento di una violazione da parte del diritto nazionale, l’altra ad una lettura della norma comunitaria

dalla quale potrà eventualmente dedursi una incompatibilità di una norma nazionale.

La terza funzione del rinvio pregiudiziale consiste nel completare il sistema di controllo giurisdizionale sulla legittimità

degli atti comunitari. Dinanzi al giudice nazionale può essere messa in discussione la norma comunitaria direttamente

applicabile o la base giuridica comunitaria dell’atto. Lo scopo è quello di farne valere l’illegittimità o di farne accertare

definitivamente la contestata legittimità, in entrambi i casi chiamando in causa la Corte di giustizia.

La sua competenza è esclusiva rispetto al controllo sulla legittimità degli atti comunitari, nel senso che solo al giudice

comunitario spetta di dichiarare l’eventuale illegittimità dell’atto; il giudice nazionale può solo confermarne la legittimità.

L’ipotesi del rinvio pregiudiziale di validità rientra a pieno titolo nell’esercizio della funzione di controllo giurisdizionale

sugli atti comunitari devoluta alla Corte. Ciò vuol dire che il rinvio pregiudiziale di validità completa il sistema dei rimedi

giurisdizionali predisposti per la tutela dei diritti del singolo rispetto agli atti posti in essere dalle istituzioni comunitarie.

L’oggetto del rinvio pregiudiziale è ampio; per il rinvio d’interpretazione, si tratta di tutto il sistema giuridico comunitario,

dai trattati istitutivi agli accordi di associazione, dagli atti delle istituzioni, anche quelli non vincolanti, ai principi generali

del diritto comunitario. Gli atti sottoposti alla verifica di validità sono quelli posti in essere dalle istituzioni comunitarie.

Il T. di Amsterdam ha ampliato le competenze del giudice comunitario, introducendo anche qualche peculiarità rispetto al rinvio pregiudiziale, in

particolarità in tema di circolazione delle persone e per effetto della comunitarizzazione dell’accordo di Schengen.

Condizioni soggettive e oggettive del rinvio pregiudiziale.

Il rinvio pregiudiziale può essere deciso da qualunque giudice nazionale: amministrativo o penale, civile o tributario o del

lavoro purché si tratti della giurisdizione di uno Stato membro.

La cooperazione tra giudice comunitario e giudice nazionale esclude che la Corte possa sindacare la motivazione del

provvedimento di rinvio e la pertinenza delle questioni ivi contenute; d’altra parte, quando le questioni sollevate portano

sull’interpretazione del diritto comunitario la Corte è tenuta a decidere.

La Corte ha poi sindacato la pertinenza dei quesiti pregiudiziali ad essa sottoposti riservandosi il potere di verificare la

propria competenza a rispondere. La Corte ha sottolineato la necessità che nel quesito pregiudiziale siano espresse con

chiarezza le ragioni per cui il giudice nazionale considera necessaria la pronuncia della Corte; ha escluso di pronunciarsi in

presenza di questioni ipotetiche o non necessarie al giudice nazionale per risolvere la controversia dinanzi ad esso pendente;

la parsimonia della motivazione del rinvio è ragione sufficiente per far dichiarare irricevibili talune domande pregiudiziali.

La Corte può rifiutarsi di rispondere ai quesiti posti dal giudice di rinvio quando l’atto di cui è richiesta l’interpretazione non

è configurabile come atto adottato dalle istituzioni; o quando le norme comunitarie in questione non sono applicabili alla

fattispecie oggetto della causa, in quanto si tratta di una situazione puramente interna cioè di una situazione che non presenta

alcun nesso con una qualsiasi delle situazioni considerate dal diritto comunitario. [approfondimento 276].

Facoltà ed obbligo di rinvio.

Il giudice nazionale che non sia di ultima istanza ha la facoltà di sottoporre alla Corte un quesito pregiudiziale ogni volta che

la risposta è indispensabile per giudicare della controversia dinanzi ad esso pendente. 17

Il giudice che ha rivolto il quesito alla Corte, deve essere lo stesso che ne riceverà la risposta, nel senso che quest’ultima deve

essere necessaria per la decisione di quell’organo giurisdizionale e non per quella di un organo diverso.

Quando si tratta di un giudice di ultima istanza (Corte di Cassazione, Consiglio di Stato), inteso come giudice le cui sentenze

non siano soggette ad impugnazione, egli ha l’obbligo di operare il rinvio. Tale differenza trova giustificazione nella

circostanza che normalmente la giurisprudenza delle corti supreme si consolida con maggior forza ed autorità, determinando

un rischio maggiore rispetto all’esigenza di uniforme applicazione del diritto comunitario, che rappresenta il fondamento

principale del meccanismo del rinvio pregiudiziale.

Si è ammessa un’eccezione per l’ipotesi in cui la risposta al quesito non alimenti alcun ragionevole dubbio interpretativo; si è

così voluto introdurre nel sistema comunitario la teoria dell’atto chiaro.

La decisione del rinvio è solo del giudice che può operarlo anche d’ufficio. Sebbene nella maggior parte dei casi sono le parti

a sollecitare il rinvio ed a suggerire i termini dei quesiti da sottoporre alla Corte, è sempre il giudice che provvede alla loro

formulazione.

Giudizio cautelare nazionale e rinvio pregiudiziale.

È opportuno richiamare l’attenzione su pronunce in cui la Corte si è soffermata sulla tutela cautelare che i giudici devono

poter apprestare a diritti vantati dai singoli in forza di norme comunitarie ed in attesa della sentenza definitiva.

1. Una azienda chiedeva la tutela cautelare del diritto che pretendeva essergli conferito da una norma comunitaria; quindi

richiamo all’art. 234, al meccanismo che provvede al controllo sulla coerenza con il diritto comunitario degli

ordinamenti nazionali e la cui utilità verrebbe ridotta se il giudice nazionale non potesse concedere misure provvisorie

fino all’esito della causa.

2. potere del giudice nazionale di sospendere in via cautelare l’applicazione di una norma nazionale a ragione di una

pretesa di illegittimità dell’atto comunitario di cui l’atto impugnato rappresenta la misura interna di attuazione. Si tratta

per il giudice nazionale di sospendere l’atto comunitario, che mal si concilierebbe con la mancanza di competenza

sulla sua validità, che è esclusiva del giudice comunitario. La Giuris. ha riconosciuto che il giudice nazionale può

esercitare in via cautelare il potere in questione purché operi un rinvio alla Corte di giustizia affinché si pronunci in via

pregiudiziale sulla validità dell’atto.

Gli effetti della sentenza pregiudiziale.

La sentenza interpretativa della Corte pronunciata su rinvio pregiudiziale vincola con tutta evidenza il giudice che è tenuto

a fare applicazione della norma comunitaria così come interpretata dalla Corte, all’occorrenza lasciando inapplicata la

norma nazionale contrastante. Ciò non esclude la possibilità di un ulteriore rinvio pregiudiziale, per sollecitare un

ripensamento della Corte sulla base di nuovi elementi o per avere dei chiarimenti sulla pronuncia già resa.

Diverso è il caso della sentenza su rinvio pregiudiziale di validità. Quando la Corte si pronuncia nel senso della validità

dell’atto comunitario, l’effetto è limitato al caso di specie e ai motivi specifici della censura; dall’esame delle questioni

sottoposte alla Corte non sono emersi elementi idonei ad inficiare la validità dell’atto. Quando invece la Corte si pronuncia

nel senso della invalidità dell’atto si produce lo stesso effetto di una sentenza di annullamento, dunque l’effetto della cosa

giudicata sia formale che sostanziale. L’istituzione che ha posto in essere l’atto potrà solo adottare un atto diverso che

tenga conto dei motivi che hanno portato la Corte alla dichiarazione d’invalidità.

Merita attenzione il problema degli effetti del tempo della sentenza pregiudiziale. Si tratta di una efficacia ex tunc in

quanto definisce la portata della norma comunitaria così come avrebbe dovuto essere intesa ed applicata fin dal momento

della sua entrata in vigore. L’effetto della sentenza si estende anche a rapporti sorti in epoca precedente alla sentenza stessa

L’ipotesi di effetti ex nunc della sentenza interpretativa resta eccezionale.

I pareri della Corte di giustizia.

La Corte di giustizia è competente a rendere pareri in ordine della compatibilità con il trattato di accordi previsti fra la

Comunità e Paesi terzi o organizzazioni internazionali. Il parere può essere chiesto dal Consiglio, dalla Commissione o da

uno Stato membro cui la prassi più recente consente di presentare osservazioni scritte e di partecipare all’eventuale

udienza.

Il parere della Corte è preventivo e dunque non può che essere chiesto ed intervenire in un momento precedente alla

stipulazione. È sufficiente affinché la domanda di parere sia ricevibile che l’oggetto dell’accordo sia già noto, anche se i

negoziati siano ancora in una fase iniziale. Lo scopo del parere è quello di evitare che i dubbi di compatibilità con il

Trattato o anche di competenza a stipulare della Comunità diano luogo ad un contenzioso successivo alla stipulazione, ciò

che potrebbe pregiudicare gli interessi delle parti. Ed è questa la ragione che ha determinato la Corte a rispondere alla

richiesta di parere anche in una fase del tutto preliminare sia rispetto alla determinazione del contenuto dell’accordo sia

rispetto all’inizio dei negoziati. 18


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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
Università: Bologna - Unibo
A.A.: 2007-2008

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher melody_gio di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto dell'Unione Europea e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Bologna - Unibo o del prof Di Federico Giacomo.

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