Diritto dell'Unione Europea - Daniele

Le origini e lo sviluppo del processo di integrazione europea

L’ideale di un continente europeo non più diviso in tanti stati si afferma fin dal XIX secolo, ma l’occasione per realizzare queste idee si presenta solo alla fine della II guerra mondiale i cui danni convincono i politici dell’epoca all’inevitabilità di un processo di integrazione come unico rimedio per evitare il ripetersi di eventi tanto dannosi. Questo movimento, favorito dalla nascente contrapposizione sovietico-americana, inizialmente riguarda solo alcuni stati dell’Europa occidentale, infatti, gli stati orientali diedero vita ad organizzazioni militari (Patto di Varsavia) ed economiche (COMECON) che facevano riferimento all’Unione Sovietica.

Metodi di integrazione nell’Europa occidentale

L’integrazione dell’Europa occidentale segue due metodi distinti:

• Cooperazione intergovernativa (metodo tradizionale) in cui gli stati partecipanti cooperano tra loro come soggetti sovrani creando apposite strutture per organizzare questa cooperazione; caratteristiche principali sono:
  • La prevalenza di organi di stati (nei principali organi risiedono persone che agiscono come rappresentanti degli stati di appartenenza e ne seguono le direttive).
  • La prevalenza del principio di unanimità (garanzia del diritto di veto).
  • L’assenza o rarità del potere di adottare atti vincolanti (le deliberazioni dell’organizzazione hanno natura di raccomandazioni, l’adozione di decisioni vincolanti è in genere sottoposta al principio dell’unanimità).

Il primo settore in cui si è applicato questo metodo è quello della cooperazione militare (causato dalla divisione nei blocchi orientale ed occidentale) che vide l’istituzione di organizzazioni finalizzate a garantire la difesa collettiva in caso di attacco armato:

• UEO (Unione dell’Europa Occidentale) fondata a Bruxelles nel 1948 da Belgio, Francia, Germania, Grecia, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo, Spagna e Regno Unito ed altri stati che partecipano come osservatori il cui organo principale è il Consiglio composto da rappresentanti permanenti degli altri stati o quando si riunisce a livello interministeriale dai Ministeri degli esteri e della difesa e le cui deliberazioni vengono prese all’unanimità. L’UEO è stata “rivitalizzata” nel 1984, e con i trattati di Maastricht (1992) e di Amsterdam (1996) è diventata lo strumento con cui attuare la componente relativa alla sicurezza e alla difesa comune (PESC) [prospettiva abbandonata dopo il trattato di Nizza (2001)].
• NATO (Organizzazione del Trattato del Nord Atlantico) fondata col trattato di Washington nel 1949, che non è un’organizzazione prettamente europea in quanto vi appartengono anche USA e Canada; il suo organo principale è il Consiglio del Nord Atlantico composto dai rappresentanti permanenti degli altri stati o quando si riunisce a livello interministeriale dai Ministeri degli esteri e della difesa e le cui deliberazioni vengono prese all’unanimità.

Integrazione economica

Nel settore dell’integrazione economica il metodo intergovernativo prende il via dall’esigenza di gestire il piano Marshall, che prevedeva aiuti finanziari dell’America all’Europa subordinati alla condizione che la loro gestione avvenga in maniera coordinata fra tutti gli stati beneficiari. Per rispondere a tale condizione Austria, Belgio, Danimarca, Francia, Grecia, Irlanda, Islanda, Italia, Lussemburgo, Norvegia, Paesi Bassi, Portogallo, Regno Unito, Svezia, Svizzera e Turchia creano l’OECE (Organizzazione Europea per la Collaborazione Economica) istituita col trattato di Parigi del 1948. L’organo principale è il Consiglio, in cui siede un rappresentante per ogni stato membro (designato in funzione della materia), che delibera all’unanimità. Esauritasi la funzione originaria dell’istituzione, l’OECE avrebbe dovuto trasformarsi in una zona di libero scambio fra gli stati membri ma si verificarono alcune divergenze. Infatti, alcuni stati (Belgio, Germania, Francia, Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi) optarono per forme di integrazione economica ancora più spinte dando vita alle tre comunità europee, gli altri istituiscono a Stoccolma nel 1960 l’EFTA (European Free Trade Association). L’OECE viene trasformata a Parigi nel 1960 nell’OCSE (Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico) al quale aderiscono anche USA e Canada.

Cooperazione politica, culturale e sociale

Nel settore della cooperazione politica, culturale e sociale va ricordato il Consiglio d'Europa (Londra 1949) che ha compiti e obiettivi assai ampi come conseguire un’unione più stretta tra gli stati membri, salvaguardare i principi e gli ideali che costituiscono il loro patrimonio comune. L’organo principale è il Comitato dei ministri nel quale siedono i ministri degli esteri degli stati membri o i loro rappresentanti permanenti. Lo strumento d’azione principale consiste nel predisporre e concludere convenzioni internazionali, tra cui la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (Roma 1950) che comprende il catalogo dei diritti dell’uomo e un meccanismo di controllo internazionale del rispetto di tali diritti, la Corte Europea dei diritti dell’uomo.

Metodo comunitario

Anche se il metodo della cooperazione intergovernativa fece conseguire in pochi anni gli obiettivi auspicati, gli strumenti di tale cooperazione presentavano elementi di notevole debolezza in quanto agivano efficacemente solo attraverso il consenso unanime di tutti gli stati, per questo si superò il principio dell’unanimità con innovative forme di cooperazione dando vita al cosiddetto metodo comunitario le cui caratteristiche sono:

• La prevalenza di organi di individui (le persone che siedono nella maggior parte delle istituzioni comunitarie rappresentano se stesse e non lo stato dal quale provengono e sono pertanto portatrici di proprie scelte e decisioni).
• La prevalenza del principio maggioritario.
• L’ampiezza del potere di adottare atti vincolanti.
• La sottoposizione degli atti ad un sistema di controllo giurisdizionale di legittimità.

La nascita di questo metodo si ebbe a Roma il 9 maggio 1950 con la famosa Dichiarazione Schuman in cui il ministro degli esteri francese diede origine al processo di integrazione europea proponendo di mettere l'insieme della produzione franco-tedesca di carbone e di acciaio sotto una comune Alta Autorità, nel quadro di un'organizzazione alla quale possono aderire gli altri paesi europei. Questa proposta venne accolta da sei paesi: Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi che costituirono a Parigi nel 1951 la CECA (Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio). Questa istituzione presenta dei caratteri originali rispetto alle precedenti in quanto si basa su quattro istituzioni:

• L’Alta autorità che ha il ruolo centrale ed è composta da un numero di persone pari al numero di stati membri nominate dagli stati stessi in funzione della loro competenza professionale; può emanare, oltre ai pareri, anche decisioni (vincolanti in tutti gli elementi) e raccomandazioni (vincolanti solo negli scopi).
• Il Consiglio speciale dei ministri composto da un rappresentante per ogni stato membro ed ha funzioni consultive rispetto all’Alta autorità anche se il suo parere è vincolante solo per le materie in cui è previsto che l’alta autorità deliberi su parere conforme del Consiglio.
• L’Assemblea comune riunisce i rappresentanti dei parlamenti nazionali ed ha funzione consultiva.
• La Corte di giustizia esercita funzioni di controllo giurisdizionale sulla legittimità degli atti e sul comportamento delle istituzioni.

La facilità con la quale la CECA entra in funzione e il suo contributo al settore carbo-siderurgico spingono i sei stati fondatori ad immaginare di estendere il metodo nel settore della difesa. Tant’è che a Parigi nel 1952 si negozia e firma il trattato istitutivo della CED (Comunità Europea di Difesa) che prevede un organo indipendente al quale spetta il comando unificato delle forze armate di tutti gli stati membri: il commissariato, affiancato poi da un Consiglio dei ministri, da un’Assemblea e da una Corte di giustizia. Questo trattato però non entrò mai in vigore a causa del rifiuto dell’assemblea nazionale francese di ratificarlo sia per motivi storici contingenti che per la perdita di sovranità che avrebbe investito gli stati europei.

Sviluppi successivi e trattati

Dopo il fallimento della CED seguirono alcuni anni di stasi terminati in occasione della Conferenza di Messina del 1955 in cui si decide di rilanciare il processo di integrazione costituendo un apposito comitato di studio con il compito di formulare proposte per allargare ad altri settori l’esperienza della CECA. Il comitato formula un duplice progetto: l’istituzione di un mercato comune generale e la necessità di prevedere un regime speciale per alcuni settori tra cui quello dell’energia nucleare. Il progetto porta, a Roma nel 1957, alla firma del trattato (TCE) [trattato quadro considerata l’ampiezza della sua portata] che istituisce la CEE (Comunità Economica Europea) e la CEEA (Comunità Economica dell’Energia Atomica) [o EURATOM].

Va ricordato inoltre che in seguito al trattato sull’unione europea (TUE) Maastricht 1992, la denominazione è cambiata in CE. Il quadro istituzionale delle due nuove comunità rispecchia quello della CECA solo che la Commissione prende il posto dell’Alta autorità.

All’indomani dei Trattati di Roma, quindi, il quadro dell’integrazione comunitaria cominciava ad essere piuttosto complesso in quanto ognuna delle tre comunità aveva proprie istituzioni e regole di funzionamento, perciò si tenta da allora di pervenire alla fusione delle tre comunità:

• La prima tappa si ebbe all’atto stesso della firma dei Trattati di Roma dove venne firmata la convenzione su alcune istituzioni comuni delle Comunità europee per effetto della quale le tre comunità si trovarono ad avere la Corte di Giustizia e l’Assemblea parlamentare in comune.
• La seconda tappa è costituita dal Trattato che istituisce un Consiglio ed una Commissione unici delle Comunità europee (Trattato sulla fusione degli esecutivi) firmato a Bruxelles nel 1965.
• La terza tappa si è realizzata in coincidenza con la scadenza del trattato CECA nel 2002 con la scelta dei paesi membri di non rinnovare il vecchio trattato e facendo così ricadere il settore carbo-siderurgico nel campo di applicazione del mercato comune generale.

Allargamento della comunità

Altro sviluppo importante della Comunità riguarda il suo allargamento che si verifica in questo ordine:

• 1957: Italia, Francia, Germania, Belgio, Olanda e Lussemburgo (6)
• 1973: Regno Unito, Irlanda e Danimarca (9)
• 1980: Grecia (10)
• 1985: Spagna e Portogallo (12)
• 1995: Austria, Finlandia e Svezia (15)
• 2004: Slovenia, Polonia, Ungheria, Rep. Ceca, Slovacchia, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta e Cipro (25)
• 2007: Romania e Bulgaria (27)

Questo allargamento da 6 a 27 stati membri fa dell’integrazione europea un progetto assai diverso da quello originale rendendone obsoleta la struttura istituzionale immaginata precedentemente; uno dei più grandi problemi tutt’ora esistente è quello che viene definito deficit demografico in quanto l’istituzione dotata di maggiori poteri è il Consiglio, in cui viene rappresentato il potere esecutivo di ciascuno stato membro e non quello legislativo, che esercita poteri, che se dovessero essere esercitati a livello nazionale, sarebbero prerogativa dell’organo parlamentare.

Per porre fine a questo problema si cercò di ampliare i poteri del Parlamento infatti, quando vengono approvati ed entrano in vigore i trattati di Lussemburgo (1970) e di Bruxelles (1975), noti come trattati di bilancio, al Parlamento europeo vengono attribuiti ampi poteri in merito all’approvazione del bilancio unificato delle tre Comunità; in quella stessa epoca si dà attuazione ad una norma TCE che consentiva il passaggio al suffragio universale diretto per l’elezione dei membri del Parlamento. Forte di ciò, il Parlamento moltiplicò le iniziative per favorire questa riforma e dopo lunghissime discussioni e proposte nel 1986 si firma l’Atto Unico Europeo (AUE) che introduce due novità per quanto riguarda i poteri del Parlamento: la procedura di parere conforme che impedisce al Consiglio di approvare specifici atti senza l’assenso del Parlamento e la procedura di cooperazione che costringe il consiglio all’unanimità qualora non intenda conformarsi alle proposte parlamentari di emendamento. Successivamente nel 1992 a Maastricht viene firmato il Trattato sull’Unione Europea (TUE) con il quale i poteri del parlamento vengono ulteriormente ampliati grazie alla procedura di codecisione che realizza effettivamente il sistema bicamerale in quanto nessuna delle istituzioni è in grado di imporre alle altre la propria volontà. Successivamente col trattato di Amsterdam (1997) si è esteso il campo di applicazione della procedura di codecisione ad altri settori, anche se nei settori di politica estera e sicurezza comune (PESC) e in materia penale e di polizia [II e III pilastro dell’istituzione] i poteri parlamentari sono ancora limitati.

Dimensione intergovernativa

Questa tendenza è stata contrastata dalla riemersione della dimensione intergovernativa con l’istituzione, per esempio, del Consiglio Europeo quale organo al di sopra del Consiglio e dell’intera struttura istituzionale comunitaria, con l’incarico di dare l’impulso necessario allo sviluppo dell’integrazione europea e di definirne gli orientamenti politici generali. La prassi di convocare riunioni tra le massime cariche degli stati membri ha inizio già negli anni 60, ma venne istituzionalizzata nel vertice tenuto a Parigi nel 1974. Queste riunioni servivano per far fronte alle questioni di grande rilevanza politica (adesione nuovi stati, convocazione conferenza per la revisione dei trattati) che si bloccavano in sede di Consiglio. La composizione è sempre quella di Parigi, e cioè i capi di stato, di governo, i ministri degli esteri degli stati membri più il presidente della Commissione assistito da un altro membro della commissione. Le deliberazioni vengono assunte all’unanimità (o quantomeno per consensus) e sono estrinsecate nelle conclusioni della presidenza. Il trattato di Amsterdam ha comunque coinvolto il Consiglio europeo in alcuni procedimenti relativi all’assunzione di decisioni comunitarie di notevole rilevanza.

Un altro campo in cui è riemersa la dimensione intergovernativa dell’Unione sono le votazioni a maggioranza qualificata del Consiglio. Il TCE prevede infatti che in numerosi casi il Consiglio voti a maggioranza qualificata, ma alcuni stati manifestarono resistenze di fronte al rischio di vedere approvate deliberazioni nonostante il proprio voto contrario. In particolare la Francia nel 1965 decide di non partecipare alle riunioni del Consiglio bloccandone i lavori ed aprendo la fase della cosiddetta crisi del seggio vuoto. La soluzione venne trovata nel corso di una riunione straordinaria dei ministri degli esteri tenuta a Lussemburgo nel 1966 (compromesso del Lussemburgo) in cui si stabilì che qualora un membro del consiglio faccia valere che sono in gioco interessi molto importanti del proprio stato, la discussione sarebbe proseguita per un ragionevole lasso di tempo al fine di pervenire a soluzioni che possano essere adottate da tutti i membri del Consiglio. Le riserve nei confronti del voto a maggioranza qualificata si riproposero in vista dell’adesione di Austria, Finlandia e Svezia, sciolte con il compromesso di Ioannina (1994) in cui si definì la minoranza di blocco, cioè il numero di voti sufficiente a bloccare la formazione della maggioranza qualificata per allungare i periodi di discussione fino a raggiungere una soluzione che raccolga una maggioranza superiore al minimo necessario.

Estensione della cooperazione

Con il passare del tempo gli Stati membri avvertirono il bisogno di estendere la cooperazione anche ad altri campi e così l’AUE introduce 4 nuovi settori (ricerca scientifica e tecnologia, ambiente, ambiente di lavoro, politica regionale), il TUE ne introduce 7 (cooperazione allo sviluppo, protezione dei consumatori, reti transeuropee, sanità pubblica, industria, cultura e soprattutto l’UEM (Unione Economica e Monetaria)), il Trattato di Amsterdam introduce l’intero settore dei visti, diritto di asilo, immigrazione, circolazione dei cittadini terzi, occupazione e cooperazione doganale e da ultimo il trattato di Nizza aggiunge delle competenze in campo di cooperazione economica e finanziaria con i paesi terzi. L’assegnazione di queste competenze comporta l’assoggettamento dei nuovi settori ai principi del metodo comunitario e non sempre gli stati membri hanno accettato di agire nel modo descritto infatti a partire dagli anni 70 si assiste all’affermarsi di forme di cooperazione tra stati comunitari, collegate all’attività della Comunità, ma svolte secondo il metodo tradizionale della cooperazione intergovernativa. Il settore più importante in cui si verifica questo è quello della politica estera generale in quanto il TCE attribuisce alla competenza comunitaria solo un aspetto della politica estera, quello degli scambi commerciali internazionali, ma gli stati comunitari hanno bisogno di un coordinamento degli aspetti anche non commerciali per rendere efficaci le loro azioni sul piano internazionale, questo coordinamento non avviene in sede comunitaria preferendo dare vita a periodiche riunioni dei Ministri degli Esteri o dei Capi di Stato o di Governo. Dopo un lungo periodo il coordinamento delle politiche estere nazionali viene trattato dall’AUE nella sua seconda parte in cui si disciplina la Cooperazione Politica Europea (CPE) in materia di affari esteri, ma tra questo e le comunità viene mantenuta una netta distinzione che comincia a venir meno.