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soluzione alternativa; il Trattato di Nizza lo ha introdotto. Per istituire una cooperazione rafforzata è

necessario che questa risponda a numerosi requisiti e cioè deve:

- essere diretta a promuovere gli obiettivi dell’Unione;

- rispettare i Trattati e il Quadro istituzionale unico;

- rispettare l’acquis;

- rimanere nell’ambito delle competenze dell’Unione;

- non recare pregiudizio al mercato interno;

- riunire almeno 8 Stati membri rispettando competenze, obblighi e diritti degli stati non

partecipanti;

- essere aperta a tutti gli Stati membri.

La disciplina dell’autorizzazione all’instaurazione di una cooperazione rafforzata varia da pilastro

a pilastro, infatti per il II (PESC) l’art. 27 TUE prevede che la richiesta sia presentata dagli Stati

membri al Consiglio che, raccolto il parere della Commissione, decide a maggioranza qualificata

con possibilità di opposizione da parte di uno Stato che invochi motivi di importante interesse

nazionale; nel I e nel III pilastro, disciplinati rispettivamente dagli art. 11 e 40 TUE, la richiesta di

cooperazione è presentata inizialmente alla Commissione o in assenza al Consiglio da almeno otto

Stati membri che, previa consultazione del Parlamento (parere conforme solo nei casi in cui sia

prevista la procedura di codecisione)delibera a maggioranza qualificata.

La procedura per la conclusione degli atti internazionali

La procedura per negoziare e concludere accorsi internazionali della Comunità con gli Stati terzi o

con le altre organizzazioni internazionali è disciplinata dall’art. 300 TCE che prevede l’apertura del

negoziato in seguito alla delibera a maggioranza qualificata del Consiglio su raccomandazione della

Commissione alla quale spetta svolgere il negoziato accompagnata da eventuali comitati previsti dal

Consiglio ed attenendosi alle direttive che il Consiglio può impartire. La firma, la conclusione e la

sospensione dell’accordo sono decise dal Consiglio sempre a maggioranza qualificata. Con

esclusione degli accordi di politica internazionale il Parlamento è sempre consultato dal Consiglio

accordi di associazione accordi che

e il suo parere è meramente consultivo a parte nei casi di ● ●

organizzano procedure di cooperazione accordi che hanno ripercussioni finanziarie influenti per

la Comunità accordi che implicano la modifica di un atto adottato con la procedura di

codecisione (art. 251). 16

III – L’ORDINAMENTO COMUNITARIO

La Corte di giustizia ha sempre qualificato la Comunità e l’Unione europea come enti portatori di

propri ordinamenti giuridici distinti sia dall’ordinamento internazionale che dagli ordinamenti

interni degli Stati membri; questa situazione sarà comunque superata dalla Costituzione che abolirà

la struttura a pilastri, ricondurrà tutte le competenze e le politiche dell’Unione nell’ambito di un

unico trattato e ne riconoscerà la personalità giuridica portando alla fusione del diritto dell’Unione

in un ordinamento onnicomprensivo.

L’ordinamento comunitario si basa su un sistema di fonti di produzione del diritto che riposa su un

un’unica distinzione: fonti di diritto primario (TCE e le altre fonti di cui il TCE riconosce pari

natura[atti di base]) e fonti di diritto secondario o derivato (atti che le istituzioni della Comunità

hanno il potere di adottare in virtù del TCE[atti di esecuzione o di attuazione]). Tra i due livelli ci

possono essere delle fonti intermedie la cui giuridicità deriva dal TCE ma prevalgono sul diritto

secondario, si tratta di una categoria eterogenea che può comprendere i principi generali, le norme e

gli accordi di diritto internazionale.

Tra le fonti secondarie figurano categorie di atti molto diversi, in particolare l’art. 249 contempla

tre categorie di atti vincolanti (regolamenti, direttive e decisioni) ma non prevede alcuna gerarchia

tra loro, in quanto il TCE specifica, materia per materia, il tipo di atto che può essere adottato

evitando conflitti tra atti appartenenti a categorie diverse.

Gli atti di diritto derivato si distinguono anche in funzione delle istituzioni dalle quali sono

adottati, infatti l’art. 249 prevede che possono essere emanati dal Parlamento congiuntamente al

Consiglio, dal Consiglio, dalla Commissione e dalla BCE. Spesso però gli atti della Commissione

sono emanati in forza di una delega contenuta in un atto base del Parlamento e del Consiglio o solo

del Consiglio, o gli atti del Consiglio danno attuazione a un piano adottato congiuntamente da

Parlamento e Consiglio stesso e solo in questi casi, gli atti di attuazione devono rispettare l’atto di

base, ma al di fuori di questa ipotesi manca una regola, anche implicita, che stabilisca la prevalenza

degli atti adottati da un’istituzione rispetto a quelli adottati da un’altra. L’eventuale conflitto tra atti

indipendenti tra di loro e adottati da due diverse istituzioni andrà risolto in termini di individuazione

della base giuridica.

Le fonti del diritto primario: il trattato CE

Le fonti del diritto primario comunitario sono contenute perlopiù nel TCE; natura di fonti primarie

hanno anche i protocolli allegati al TCE, al TUE , ai trattati CECA e CEEA. Per prassi all’atto

finale della CIG convocata per approvare i trattati di revisione del TCE o del TUE vengono

allegate alcune Dichiarazioni aventi ad oggetto una o più disposizioni del Trattato che possono

essere di tre tipi: a) dichiarazioni della Conferenza; b) dichiarazioni di uno o più stati membri;

c)dichiarazioni di una o più istituzioni; le prime possono fare da guida per l’interpretazione delle

disposizioni alle quali si riferiscono, ma non costituiscono un vero e proprio vincolo, le ultime due

hanno minore rilevanza perché non emanano da coloro (almeno non tutti) che detengono

collettivamente il potere di revisione.

Una delle questioni centrali dello studio giuridico dell’Unione consiste nell’individuare la natura

giuridica del TCE tra il considerarlo un trattato istitutivo di un’organizzazione internazionale e

considerarlo una carta costituzionale di un’entità di tipo statuale.

A sostegno della prima ipotesi si può invocare il fatto che il TCE e il TUE siano stati conclusi

seguendo formule e procedimenti propri dei trattati internazionali ed anche la maniera in cui sono

stati scritti gli articoli del TCE in quanto prevalgono le norme riferite agli Stati membri ai quali

vengono imposti diritti e doveri, facendogli mantenere la propria sovranità delegandone l’esercizio

agli organi comunitari.

Ponendoci invece in una prospettiva interna al sistema giuridico comunitario non si può negare che

il TCE assolve ad una funzione di natura costituzionale in quanto definisce la struttura

istituzionale, le procedure per l’adozione degli atti di diritto derivato, prevede una serie di norme

materiali che dettano i principi e le regole di base applicabili ai vari settori della competenza

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comunitaria e regola i rapporti tra i soggetti degli ordinamenti interni degli stati membri;

quest’ultima caratteristica rende impossibile confinare l’ordinamento comunitario nell’ambito di

quello internazionale rendendo impossibile la configurazione del TCE come un semplice trattato

internazionale.

Da parte sua la Corte di giustizia considera il TCE come una costituzione; questa considerazione si

riflette nei criteri interpretativi contestuali e teleologici usati dalla Corte. Un altro criterio

interpretativo è quello detto dell’effetto utile (la Corte preferisce l’interpretazione che consente di

riconoscere alla norma la maggiore effettività possibile di modo che gli scopi prefissati siano

facilmente raggiungibili).

Il TCE può essere modificato ricorrendo alla procedura di revisione (art. 48 TUE) che consiste di

due fasi:

- la fase preparatoria in cui il Consiglio deve esprimere parere favorevole alla convocazione

di una conferenza tra i rappresentanti degli Stati membri (CIG) per deliberare sulle eventuali

modifiche; il parere viene dato su un progetto presentato dal Governo di qualsiasi Stato

membro o dalla Commissione sul quale vengono consultati il Parlamento, la Commissione o

la BCE se riguarda modifiche istituzionali nel settore monetario;

- una volta che il Consiglio ha espresso voto favorevole la CIG viene convocata dal

Presidente del Consiglio passando così alla fase deliberativa. Le modifiche ai Trattati

devono essere stabilite all’unanimità ed entrano in vigore dopo essere state ratificate da tutti

gli Stati membri, quindi l’esito della procedura di revisione è rappresentato da un nuovo

trattato.

La Costituzione prevede una nuova procedura di revisione che dopo la decisione a maggioranza

semplice del Consiglio europeo favorevole all’esame delle modifiche proposte da uno Stato

membro, dalla Commissione o dal Parlamento convoca una Convenzione (che riunisce

rappresentanti dei Governi, del Parlamento europeo, della Commissione, dei Parlamenti nazionali e

dei Paesi candidati all’adesione) che adotta una raccomandazione che sarà sottoposta alla CIG

secondo il metodo attuale. I limiti al potere di revisione riguardano le norme che compongono il

“nocciolo duro”dell’ordinamento, e cioè le norme sul: sistema giurisdizionale previsto dal

Trattato, la libertà di circolazione, la concorrenza e quelle che sono espressione di principi

generali del diritto comunitario.

Un altro modo per modificare i trattati è previsto dall’art. 49 del TUE che disciplina la procedura

di adesione all’Unione da parte di nuovi Stati; secondo questo articolo possono presentare domanda

di adesione ogni Stato europeo che rispetti i principi dell’art. 6 (libertà, democrazia, diritti

dell’uomo…). Anche questa procedura si articola in due fasi:

1. la domanda di adesione deve essere approvata all’unanimità del Consiglio, previa

consultazione della Commissione e su parere conforme del Parlamento;

2. gli Stati hanno il compito di stabilire le condizioni per l’ammissione e gli adattamenti da

apportare ai Trattati (concludendo un trattato di adesione che deve essere ratificato da

tutti gli Stati contraenti e attraverso questa procedura possono essere apportati solo degli

adattamenti e non delle vere modifiche).

Questa procedura è stata modificata nella prassi con l’usanza di svolgere contemporaneamente le

due fasi sotto il controllo diretto del Consiglio europeo che ne determina i tempi e le modalità di

svolgimento; gli ultimi due allargamenti hanno visto l’affermarsi di una fase preliminare detta dei

negoziati di preadesione nel corso della quale lo Stato candidato deve dimostrare di rispondere ad

alcuni criteri.

La nuova procedura prevista dalla Costituzione rispecchia molto quella prevista dall’art. 49 ma

introduce la possibilità di recesso dall’Unione.

I principi generali del diritto

Tra le fonti intermedie si segnalano innanzitutto i principi generali del diritto comunitario che

includono i principi di: 18

• •

non discriminazione; competenza di attribuzione;

• •

libera circolazione; di sussidiarietà;

• •

tutela giurisdizionale; di proporzionalità.

In secondo luogo troviamo i principi generali del diritto comuni agli Stati membri utilizzati

maggiormente per verificare la legittimità del comportamento delle istituzioni e degli Stati membri

in relazione alla posizione dei singoli. Tra questi si segnalano i principi:

• •

di legalità; del contraddittorio;

• •

della certezza del diritto; di proporzionalità.

Tra questi è compresa un’ulteriore tipologia di principi, cioè quelli attinenti alla protezione dei

diritti fondamentali dell’uomo. In origine questi non erano disciplinati dai trattati facendo correre

il rischio che, per effetto del trasferimento di determinati poteri dagli Stati membri alla Comunità, i

singoli subissero una diminuzione di tutela, non essendo applicabili alla Comunità le forme di

protezione dei diritti dell’uomo garantite dalle Costituzioni nazionali o dagli accordi internazionali

ai quali gli Stati membri aderivano. Una forte reazione a questa situazione si ebbe da parte delle

Corti costituzionali italiana e tedesca che partendo dal presupposto che le norme per l’adesione alla

Comunità europea non consentono di derogare le altre fonti riguardanti i diritti fondamentali della

persona umana, devono essere rispettate anche dagli atti adottati dalle istituzioni comunitarie. In

caso di contrasto le due Corti devono assicurare la prevalenza delle norme costituzionali impedendo

che l’atto comunitario trovi applicazione nell’ordinamento interno. Questa soluzione però comporta

un attentato al carattere unitario del diritto comunitario. La Comunità ha cercato rimedio a questa

lacuna da un lato adottando la Dichiarazione comune (Lussemburgo 1977) in cui Parlamento

europeo, Consiglio e Commissione manifestano la loro adesione ai principi fondamentali, ma si

tratta di un atto privo di valore giuridico, dall’altro la Corte di giustizia recupera in via

giurisprudenziale una forma comunitaria di tutela dei diritti fondamentali basata su due postulati:

il rifiuto di ammettere che la validità di un atto di un’istituzione possa essere messa in discussione

alla luce di norme nazionali la riconduzione della tutela dei diritti fondamentali ai principi

generali del diritto che le istituzioni comunitarie devono rispettare e la cui osservanza è sottoposta

al giudizio della Corte. Quindi secondo l’impostazione della Corte i diritti fondamentali vanno

tutelati nell’ordinamento comunitario in quanto rientranti nei principi generali del diritto, e al fine

di definire il contenuto di questi diritti e la portata della tutela che deve essere accordata ad essi, la

Corte utilizza come fonti di ispirazione le tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri e i

trattati internazionali che riguardano la tutela dei diritti dell’uomo. Questo comporta che alla

Corte sia riservato il compito di individuare i diritti da considerare fondamentali alla luce delle

esperienze costituzionali degli Stati ma anche di determinare il contenuto e la portata dei suddetti

diritti. Ma la circostanza che la Corte non sia tenuta ad applicare un testo scritto attribuisce un

elevato grado di flessibilità ai suoi interventi in materia di diritti umani accrescendo

l’imprevedibilità dei risultati; per ovviare a questo problema il Consiglio europeo di Colonia del

1999 ha promosso l’elaborazione di una Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea che

sancisca l’importanza e la portata di detti principi. La Carta fu approvata nel Consiglio europeo

tenutosi a Biarritz nel 2000 e fu proclamata dai presidenti di Commissione, Parlamento europeo e

Consiglio nel Consiglio europeo di Nizza del 2000. Contrariamente agli auspici di alcuni stati, la

Carta è ancora priva di valore normativo autonomo, ma la solennità del processo di elaborazione

ne fanno comunque uno strumento interpretativo privilegiato per ricostruire la portata dei diritti

fondamentali protetti dall’ordinamento comunitario.

Le funzioni dei principi generali sono:

• criteri interpretativi;

• parametro di legittimità per gli atti delle istituzioni;

• parametro di legittimità per alcuni comportamenti degli stati membri (se esiste

collegamento tra il comportamento dello stato e il diritto comunitario [competenza]).

Il diritto internazionale generale e gli accordi internazionali 19

La Comunità è un soggetto di diritto internazionale autonomo rispetto agli stati che la

compongono e per questo è tenuta a rispettare le norme di diritto internazionale che la vincolano

unicamente nei confronti degli stati terzi; gli stati membri non possono applicare tali principi tra

loro quando agiscono nel campo di competenza dell’Unione.

Gli accordi internazionali con stati terzi sono di 3 tipi:

a) accordi internazionali conclusi dagli Stati membri,che generalmente non fanno parte

dell’ordinamento comunitario, ma assumono rilevanza solo nella misura in cui possono

essere invocati dagli Stati membri contraenti come causa di giustificazione per il mancato

rispetto di obblighi comunitari. Nel caso di accordi stipulati prima della data in cui il

Trattato è entrato in vigore si applica un principio di diritto internazionale (recepito

dall’Unione nell’art. 307 [clausola di compatibilità]) secondo cui un trattato non può essere

modificato o abrogato da un trattato successivo; nel caso contrario è stata configurata un

sostituzione della Comunità negli accordi degli Stati membri contraenti;

b) accordi internazionali conclusi dalla Comunità con Stati terzi o altre organizzazioni

internazionali occupano un posto molto importante all’interno dell’ordinamento comunitario

anche se la competenza esterna della comunità ha portata limitata in quanto soggiace alla

competenza d’attribuzione;

c) accordi internazionali conclusi dalla Comunità e dagli Stati membri utilizzati di fronte a

ipotesi di accordi riguardanti materie che non rientravano affatto nella competenza

comunitaria o erano sottoposte alla competenza concorrente di Comunità e Stati membri.

Gli atti delle istituzioni

L’art. 249 TCE contiene l’elencazione degli atti tipici, ma non esaustivamente in quanto taluni

articoli del trattato prevedono l’emanazione di atti diversi o autorizzano le istituzioni ad adottare atti

rispondenti ad una delle denominazioni utilizzate nell’art. 249 ma con caratteristiche proprie, quindi

atti atipici. Accanto a questi ultimi la Commissione pubblica periodicamente delle comunicazioni

per rendere noto il modo in cui intende applicare le norme del trattato con riferimento a determinate

categorie di fattispecie.

Gli atti tipici sono 5:

• regolamenti; atti normativi

• direttive; atti VINCOLANTI

• decisioni; atto amministrativo

• raccomandazioni;

• pareri. atti NON VINCOLANTI

I regolamenti hanno portata generale, sono obbligatori in tutti i loro elementi e sono direttamente

applicabili in ciascuno degli Stati membri. La caratteristica della portata generale indica la natura

normativa dell’atto in quanto pone delle regole di comportamento alla generalità dei soggetti che lo

devono rispettare in tutti i suoi elementi (obbligatorietà generale); inoltre la diretta applicabilità

in ciascuno degli Stati membri riguarda l’adattamento degli ordinamenti interni che avviene

automaticamente e direttamente (effetti diretti) e quindi i regolamenti sono atti ad attribuire ai

singoli dei diritti che i giudici nazionali devono tutelare.

Le direttive, disciplinate dal terzo comma dell’art. 249, vincolano lo Stato membro a cui sono

rivolte per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi

nazionali in merito alla forma e ai mezzi. La direttiva ha portata individuale, è obbligatoria in

tutti i suoi elementi e non gode della diretta applicabilità in quanto gli Stati membri sono tenuti a

modificare l’ordinamento interno per assicurare che il risultato voluto sia raggiunto. L’obbligo di

attuazione è assoluto per ciascun stato membro e va adempiuto entro il termine di attuazione

fissato dalla direttiva stessa; inoltre lo Stato membro non può adottare provvedimenti in contrasto

con l’obiettivo della direttiva (obbligo di stand-still). Gli Stati membri sono competenti

unicamente per la scelta delle forme e dei mezzi di attuazione anche se non sono del tutto liberi in

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quanto è necessario che gli strumenti scelti dal legislatore nazionale siano idonei a produrre le

modifiche richieste.

Le decisioni sono obbligatorie in tutti i suoi elementi per i destinatari da loro designati. Quindi

coniugano le caratteristiche dei due atti precedenti in quanto sono obbligatorie in tutti i loro

elementi e individuali in quanto si riferiscono solo ai destinatari da esse designati.

Gli atti del secondo e del terzo pilastro

Gli atti del III pilastro possono essere:

• le posizioni comuni che definiscono l’orientamento dell’unione in merito ad una questione

specifica;

• le decisioni quadro che vengono adottate per il riavvicinamento delle disposizioni

legislative e regolamentari degli Stati membri e sono vincolanti per gli Stati membri

quanto al risultato, salva restando la competenza delle autorità nazionali su forma e mezzi;

• le decisioni che sono vincolanti e non hanno efficacia diretta;

• le convenzioni.

Gli atti del II pilastro sono molto diversi dagli atti comunitari e sono:

• le strategie comuni che sono atti decisi dal Consiglio europeo su raccomandazione del

Consiglio che poi le attua. Sono atti di altissima politica che stabiliscono le linee guida su

cui l’Unione deve muoversi nel settore della politica estera quindi fissano i rispettivi

obiettivi, le durata e i mezzi che l’Unione e gli Stati membri devono mettere a disposizione;

• le azioni comuni disciplinate dall’art. 14 TUE affrontano specifiche tematiche in cui si

ritiene necessario un intervento operativo dell’Unione e definiscono obiettivi, portata e i

mezzi di cui l’Unione deve disporre, le condizioni di attuazione e la durata. Esse hanno

valore vincolante;

• le posizioni comuni non riguardano questioni operative ma si limitano a definire

l’approccio dell’Unione su una particolare questione geografica o tematica.

Gli atti delle istituzioni nella Costituzione

Il progetto di Costituzione introduce innovazioni per quanto riguarda la tipologia degli atti: infatti

distingue solo tra atti legislativi e atti di altra natura.

Gli atti legislativi possono essere:

• leggi europee con le caratteristiche degli attuali regolamenti e

• leggi quadro europee corrispondenti alle direttive.

Gli atti non legislativi possono essere:

• regolamenti europei che pur non avendo natura legislativa hanno portata generale e sono

rivolti a dare attuazione a specifiche disposizioni della Costituzione; possono essere

configurati sia come regolamenti per l’obbligatorietà, sia come direttive in quanto non

godono della diretta applicabilità. Si distinguono a loro volta:

regolamenti europei delegati emanati dalla Commissione in forza di delega

o contenuta in una legge europea che servono per completare o modificare determinati

elementi non essenziali della legge;

regolamenti europei d’esecuzione contengono misure necessarie all’attuazione di

o atti giuridicamente obbligatori quando richiedono condizioni uniformi di esecuzione;

• decisioni europee obbligatorie in tutti i loro elementi per gli stati destinatari.

L’adattamento dell’ordinamento italiano al diritto comunitario

I Trattati dell’Unione europea di presentano come trattati internazionali e non meraviglia che l’Italia

abbia dato loro esecuzione ricorrendo alla procedura standard, cioè l’ordine di esecuzione dato con

legge dal Parlamento al Capo dello Stato affinché ratifichi il Trattato. 21

Più difficile è risultato il compito di assicurare l’attuazione del diritto comunitario secondario per

l’attuazione del quale inizialmente si ricorreva ad una delega legislativa al Governo, finché non è

stato adottato un nuovo meccanismo di attuazione degli atti comunitari con la legge La Pergola che

introduce un meccanismo legislativo annuale: ogni anno il Parlamento approva una legge

comunitaria che contiene provvedimenti rivolti a rendere conforme l’ordinamento italiano a tutti

gli obblighi comunitari che vengono a maturazione entro l’anno di riferimento. Vengono previsti tre

metodi principali attraverso i quali la legge comunitaria opera per modificare l’ordinamento

interno:

a) l’attuazione diretta che prevede l’abrogazione o la modifica delle disposizioni statali

vigenti dalla stessa legge comunitaria e può essere seguita quando: 1 – le disposizioni statali

vigenti sono in contrasto con gli obblighi specificati; 2 – le disposizioni statali vigenti sono

oggetto di procedure di infrazione avviate dalla commissione delle Comunità europee nei

confronti della Repubblica italiana;

b) la delega legislativa al governo;

c) l’attuazione in via regolamentare e amministrativa che rappresenta l’elemento di

maggior rilievo introdotto dalla legge La Pergola in quanto il regolamento emanato in forza

di questa disposizione è in grado di modificare norme di legge preesistenti grazie

all’espressa autorizzazione del Parlamento; si opera pertanto la delegificazione delle materie

interessate. 22

IV - FONTI COMUNITARIE E SOGGETTI DEGLI ORDINAMENTI INTERNI

Caratteristica propria dell’ordinamento comunitario consiste nel riconoscere come titolari di

soggettività giuridica non soltanto gli Stati membri, ma anche coloro ai quali tale soggettività

spetta nell’ambito degli ordinamenti interni degli Stati membri, creando le due dimensioni delle

norme comunitarie: internazionale e interna.

Di tipo internazionalistico sono una serie di diritti e obblighi che la Comunità, attraverso le sue

istituzioni, o ogni Stato membro può far valere nei confronti di un altro Stato membro o di

un’istituzione.

Alla dimensione interna dell’ordinamento di ciascun Stato membro appartengono i rapporti

giuridici interessati dal diritto comunitario che coinvolgono soggetti di tali ordinamenti; possono

essere rapporti orizzontali quando contrappongono un soggetto privato ad un altro, o rapporti

verticali quando sorgono tra un soggetto privato e un soggetto pubblico. Il diritto comunitario può

intervenire in questi rapporti o con l’effetto sostituzione quando fornisce la disciplina di tali

rapporti con i regolamenti che sono direttamente applicabili e quindi costituiscono fonte normativa

all’interno degli ordinamenti nazionali, o con l’effetto di opposizione quando l’ordinamento detta

principi generali o regole particolari contrarie alle norme interne.

In questi casi la norma comunitaria produce effetti diretti (ha efficacia diretta) negli ordinamenti

interni, ciò implica il fatto che il soggetto nei cui confronti la norma produce effetti favorevoli può

pretenderne il rispetto (efficacia diretta in senso sostanziale) e in caso di mancato rispetto anche

l’invocabilità in giudizio. Le norme comunitarie possono assumere rilevanza normativa anche

attraverso due forme di efficacia indiretta : l’interpretazione conforme alla quale sono soggetti i

giudici nazionali e il risarcimento del danno proveniente dalla mancata attuazione di una norma

non direttamente applicabile.

I presupposti dell’efficacia diretta

L’efficacia diretta quindi non è una caratteristica di ogni norma comunitaria e l’onere di verificare

la presenza della caratteristiche sostanziali (sufficiente precisione e incondizionatezza) spetta al

giudice nazionale.

Il presupposto della sufficiente precisione riguarda la formulazione della norma e richiede la

specificazione di: a) titolare dell’obbligo; b) titolare del diritto; c) contenuto del diritto-obbligo

creato dalla norma stessa. L’incondizionatezza invece riguarda le clausole che subordinano

l’applicazione della norma ad ulteriori interventi normativi. Ai fini dell’efficacia diretta la

destinatarietà formale della norma non ha alcun rilievo.

In linea di massima i presupposti dell’efficacia diretta sono gli stessi qualunque sia il tipo di norma

comunitaria.

Per quanto riguarda le disposizioni del Trattato va rilevato che alcune di esse si riferiscono

espressamente ai singoli (norme in materia di concorrenza) quindi i Trattati producono effetti sia nei

rapporti orizzontali che in quelli verticali, quindi hanno efficacia diretta orizzontale e verticale.

Gli accordi internazionali conclusi dalla Comunità con Stati terzi hanno anche il problema

dell’efficacia diretta in quanto è possibile che soggetti privati siano interessati a far valere la

disciplina contenuta in tali accordi per contestare quella prevista dagli Stati membri o dalle

istituzioni. .Per ovviare a questo problema la Corte dedica particolare attenzione al contesto, la cui

analisi si svolge in due tempi: prima bisogna dimostrare che la natura e la struttura di un atto

internazionale permetta di riconoscere effetti diretti e successivamente è necessario provare che la

specifica disposizione presenti le caratteristiche della sufficiente precisione e della

incondizionatezza.

I regolamenti non hanno problemi del genere in quanto la caratteristica della diretta applicabilità

implica che le disposizioni dei regolamenti siano anche capaci di produrre effetti diretti. 23

Il caso delle direttive e delle decisioni

Nell’ambito delle direttive l’efficacia interna risponde ai criteri di sufficiente precisione,

incondizionatezza e la portate temporale e soggettiva.

Siccome la disciplina dei rapporti giuridici interni rientranti nell’oggetto della direttiva non viene

imposta dalla direttiva stessa ma dalle norme di attuazione di ciascuno Stato, le direttive hanno

efficacia normativa interna indiretta o mediata; gli effetti diretti si creano dopo la scadenza del

termine di attuazione. Per quanto riguarda invece la portata soggettiva vediamo che le direttive

hanno solamente efficacia diretta verticale in quanto i privati non possono essere considerati

responsabili della mancata attuazione e anche perché il mero fatto che l’applicazione di una

direttiva inattuata comporti effetti sfavorevoli per i singoli non sempre porta a classificare le

fattispecie come ipotesi di efficacia diretta orizzontale (rapporti triangolari [un privato invoca

l’applicazione di una direttiva inattuata nei confronti di un organo pubblico sia a titolo principale

che per gli altri soggetti la cui posizione verrebbe compromessa dall’applicazione della direttiva];

direttive che prevedono procedure comunitarie di controllo [in quanto non sono dirette ad attribuire

ai singoli diritti o a definire la disciplina dei loro rapporti contrattuali, ma riguardano adempimenti

prescritti a carico dei soli Stati membri]; successione di norme interne [per i casi in cui la più

recente norma interna sia incompatibile con una direttiva rispetto alla precedente]).

Raramente la Corte si è pronunciata sull’efficacia diretta delle decisioni ma ha riconosciuto la

possibilità che le decisioni possano essere invocate sia dalle istituzioni che da qualsiasi soggetto

interessato al suo adempimento.

L’obbligo di interpretazione conforme

L’obbligo di interpretazione conforme è la prima forma di efficacia indiretta e consiste nell’obbligo

per gli operatori giuridici e i giudici di interpretare le norme in conformità con il diritto comunitario

anche se incontra alcuni limiti e cioè: l’esistenza di un margine di discrezionalità che consente

all’interprete di scegliere tra più interpretazioni possibili anche se questo obbligo non può servire da

fondamento ad una interpretazione contra legem del diritto nazionale e il limite temporale che

impedisce all’obbligo di sorgere prima della scadenza del termine di attuazione.

Il risarcimento del danno

Un’altra forma di efficacia indiretta consiste nel riconoscere che la normativa comunitaria può

essere fonte di un diritto al risarcimento del danno, in quanto, qualora gli organi di uno degli Stati

membri ledano il diritto attribuito ad un singolo da una norma comunitaria direttamente efficace,

provocando un danno, questi organismi sono tenuti al risarcimento. Più problematica è l’ipotesi di

mancata attuazione di una direttiva priva di efficacia diretta, in questi casi, il comportamento

omissivo degli organi statali impedisce il sorgere del diritto che la direttiva intendeva garantire ai

singoli, per cui il pregiudizio non si rapporta alla lesione di un diritto già sorto, ma ne precede il

sorgere. In questi casi si può parlare di efficacia indiretta della direttiva posto che il diritto al

risarcimento è un diritto a sé stante e non un’integrazione o un’alternativa.

Le condizioni necessarie al sorgere del diritto al risarcimento sono:

1- la norma comunitaria violata deve essere diretta a garantire diritti ai singoli danneggiati, il

cui contenuto possa essere individuato in base alla norma stessa;

2- la violazione della norma deve essere sufficientemente grave e manifesta;

3- tra la violazione e il danno deve esistere un nesso di causalità diretto.

Le condizioni formali e sostanziali per l’esercizio del diritto al risarcimento dipendono dalle varie

legislazioni nazionali salvo il rispetto dei limiti di competenza.

La disciplina processuale della tutela dei diritti di origine comunitaria

Le norme comunitarie possono essere invocate davanti ai giudici degli Stati membri per ottenere la

tutela giurisdizionale delle posizioni create in loro favore da tali norme; in linea di massima la

definizione degli aspetti processuali (termini di prescrizione o decadenza, giudice competente,

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domande proponibili…) spetta all’ordinamento nazionale dello Stato membro nel cui ambito la

norma comunitaria è azionata (autonomia processuale degli Stati membri) anche se incontra

alcuni limiti:

- le modalità definite dal diritto nazionale per l’esercizio di posizioni di derivazione

comunitaria non possono essere meno favorevoli di quelle applicate per la protezione in via

giudiziaria di posizioni analoghe, di origine puramente interna (principio di equivalenza);

- le modalità non possono essere tali da rendere praticamente impossibile o eccessivamente

difficile l’esercizio dei diritti di derivazione comunitaria (principio di effettività).

Il primato del diritto comunitario

La capacità del diritto comunitario di produrre effetti diretti all’interno degli ordinamenti degli Stati

membri pone il problema dei conflitti che possono sorgere tra norme comunitarie e norme interne

incompatibili, problema risolto dal principio del primato del diritto comunitario secondo il quale

le norme nazionali non possono in alcuna maniera ostacolare l’applicazione del diritto comunitario

all’interno degli ordinamenti degli Stati membri.

Il principio del primato si salda con l’efficacia diretta altrimenti la norma comunitaria non potrebbe

creare dei diritti in capo ai soggetti di quegli ordinamenti degli Stati membri in cui fossero presenti

norme interne incompatibili e l’efficacia delle norma comunitaria varierebbe così da uno Stato

membro all’altro. Di fronte alle incertezze manifestate dalla giurisprudenza di alcuni giudici

nazionali la Corte di giustizia ha precisato che l’ordinamento comunitario non solo impone la

prevalenza della norma comunitaria sulla norma interna, ma determina anche le modalità attraverso

cui tale prevalenza deve trovare applicazione e in particolare l’organo competente a farlo valere;

l’incompatibilità di una norma interna non esime lo Stato membro interessato dall’abrogazione o

dalla modifica della norma.

La giurisprudenza della Corte costituzionale italiana

La piena accettazione del principio del primato da parte della Corte costituzionale italiana è risultata

particolarmente difficoltosa; inizialmente partiva dall’assunto che, secondo l’ordinamento

costituzionale italiano,l’unico procedimento per rendere inapplicabile una legge in vigore è la

dichiarazione di incostituzionalità (134 Cost.) e quindi cercava di individuare un “aggancio” che le

consenta di riconoscere valenza costituzionale al diritto comunitario e comporti di conseguenza

l’incostituzionalità della norma di legge contraria.

Successivamente la Corte valorizzò l’art. 11 deducendone che sono possibili limitazioni di sovranità

con leggi ordinarie e in particolare che queste leggi non ostacolino, attraverso l’emanazione di leggi

successive, la diretta applicabilità dei regolamenti prescritta nell’art. 249 TCE, quindi il giudice

italiano può disapplicare una legge interna contraria al diritto comunitario qualora questa preceda

nel tempo la norma comunitaria, in caso contrario il giudice non potrà far altro che sollevare la

questione di legittimità costituzionale e attendere la decisione della Corte.

Dopo la sentenza Simmenthal (<<

il giudice nazionale incaricato di applicare nell’ambito delle propria

competenza le disposizioni di diritto comunitario, ha l’obbligo di garantire la piena efficacia di tali norme,

disapplicando all’occorrenza di propria iniziativa, qualsiasi disposizione contrastante della legislazione nazionale,

anche posteriore, senza doverne chiedere o attendere la previa rimozione in via legislativa o mediante qualsiasi altro

>>…) la Corte costituzionale modifica il proprio orientamento con la

procedimento costituzionale

sentenza Granital nella quale si rifiuta di assimilare le norme comunitarie a quelle nazionali

rendendo impossibile usare i metodi di risoluzione previsti tra norme nazionali e proponendo il

criterio della competenza, quindi bisognerà stabilire se la materia disciplinata rientra tra quelle che

l’Italia ha accettato, in conformità con l’art. 11, di limitare la propria sovranità in favore della

Comunità. Comunque la Corte costituzionale esclude in due ipotesi il potere del giudice di applicare

immediatamente la norma comunitaria:

1. norma comunitaria contraria ai principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale e ai

diritti dell’uomo;

2. norme di legge dirette a impedire il rispetto dei principi fondamentali del Trattato. 25

Con la riforma del Titolo V della Costituzione il principio del primato del diritto comunitario su

quello interno ha trovato un’esplicita consacrazione nel nuovo testo dell’art. 117 <<la potestà

legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto […]dei vincoli derivanti

dall’ordinamento comunitario>>. 26

V – IL SISTEMA DI TUTELA GIURISDIZIONALE

L’ordinamento comunitario comprende un sistema di tutela giurisdizionale che assicura la

protezione delle posizioni giuridiche nate per effetto del diritto comunitario; questo sistema è

ripartito tra giudice comunitario (Corte di giustizia, Tribunale di primo grado e Tribunale della

funzione pubblica) e giudici degli Stati membri. La competenza esclusiva del giudice comunitario è

determinata dal TCE e comprende le cosiddette competenze dirette e cioè:

• ricorsi per infrazione (proposti nei confronti di uno Stato membro accusato di aver

violato gli obblighi derivanti dal Trattato);

• ricorsi d’annullamento (con i quali viene contestata la legittimità degli atti delle

istituzioni);

• ricorsi in carenza (con i quali si vuole far constatare l’illegittimità delle omissioni

addebitabili alle istituzioni);

• ricorsi per risarcimento (che mettono in gioco la responsabilità extracontrattuale delle

istituzioni).

Al di fuori di tali azioni vige la competenza dei giudici nazionali.

Questi due livelli di tutela non operano in maniera distinta per evitare che nell’applicazione del

diritto comunitario i giudici nazionali possano pregiudicare l’uniformità delle disposizioni di tale

diritto; infatti il TCE nell’art. 234 prevede la procedura del rinvio pregiudiziale grazie alla quale il

giudice nazionale ha la facoltà o l’obbligo di deferire alla Corte di giustizia le questioni riguardanti

il diritto comunitario preservandone il carattere uniforme.

Il ricorso per infrazione (art. 226 e 227 TCE)

L’oggetto del ricorso è la violazione da parte di uno Stato membro di uno degli obblighi a lui

incombenti in virtù del presente Trattato e può riguardare la violazione di qualsiasi obbligo

derivante dal Trattato o degli atti adottati in base ad esso ed è presa in considerazione nel suo

obiettivo manifestarsi.

Il procedimento per proporre un ricorso per infrazione varia a seconda del soggetto che ne assume

in quanto custode della legalità comunitaria, ma

l’iniziativa, di solito è la Commissione (art. 226)

anche uno Stato membro può farlo. In entrambi i casi sono previste due fasi:

(art. 227)

- la fase precontenziosa che favorisce la composizione amichevole del conflitto ed è una

condizione di ricevibilità del ricorso alla Corte;

- la fase contenziosa che prevede il ricorso alla Corte di giustizia e l’emanazione di una

decisione giudiziaria.

L’art. 226 disciplina il caso in cui la scelta di dare avvio al procedimento e di portarlo a termine

spetta alla Commissione che gode di ampio potere discrezionale; in pratica la fase precontenziosa si

articola nei seguenti momenti:

a. invio allo stato membro di un atto non formale , la lettera di messa in mora, con cui la

Commissione, dopo aver contestato determinati comportamenti, fissa un termine entro il

quale presentare le proprie osservazioni;

b. presentazione delle osservazioni (in mancanza la Commissione può passare alla fase

successiva)

c. emissione di un parere motivato nel quale si espongono in via definitiva gli addebiti mossi

allo Stato e lo invita a conformarsi entro il termine fissato; atto non obbligatorio in quanto il

potere di constatare l’infrazione commessa da uno Stato membro non spetta alla

Commissione ma la Corte di giustizia.

Il passaggio alla fase contenziosa è possibile soltanto una volta che il termine fissato nel parere

motivato sia decorso invano. Una volta presentato il ricorso alla Corte di giustizia, l’eventuale

eliminazione da parte dello Stato membro della violazione contestata non comporta alcuna

conseguenza sull’esito del giudizio perché la situazione dell’infrazione si cristallizza al momento

della presentazione del ricorso. La fase contenziosa termina con una sentenza di mero

27

accertamento (non di accertamento costitutivo né di condanna) che non contiene né gli

adempimenti né il termine entro il quale lo Stato dovrà provvedere.

La mancata o ritardata adozione dei provvedimenti necessari per uniformarsi alla sentenza può

indurre la Commissione ad avviare nei confronti di uno Stato membro un secondo procedimento

di infrazione per violazione dell’art. 228 che conduce ad una vera e propria sentenza di condanna

e al pagamento di una sanzione pecuniaria.

L’art. 227 invece disciplina il procedimento di infrazione avviato su iniziativa di uno Stato

membro secondo cui lo Stato deve rivolgersi alla Commissione chiedendole di agire nei confronti

dell’altro Stato membro. La Commissione deve porre gli stati interessati di presentare in

contraddittorio le loro osservazioni scritte e la Commissione emette un parere motivato; se non lo

fa entro tre mesi dalla domanda lo Stato può presentare ricorso direttamente alla Commissione.

Il ricorso di annullamento (art. 230 e ss.)

Il ricorso di annullamento è la forma principale di controllo giurisdizionale di legittimità per gli

atti delle istituzioni comunitarie. Gli atti impugnabili sono definiti facendo riferimento a tre criteri:

adottati congiuntamente da Parlamento e Consiglio secondo la procedura

1- autore (gli atti :

di codecisione; del Consiglio; della Commissione; della BCE; del Parlamento);

2- tipo (l’art. 230 perla genericamente di atti quindi sono ritenuti impugnabili sia gli atti tipici

{regolamenti direttive e decisioni [art. 249]} che quelli atipici);

3- effetti (permette di limitare l’impugnazione ad atti suscettibili di creare effetti giuridici

obbligatori).

I soggetti legittimati a proporre il ricorso (legittimazione attiva) sono divisi in tre categorie:

1- ricorrenti privilegiati (Stati membri, Parlamento, Consiglio, Commissione) il cui diritto di

ricorso non è soggetto ad alcun limite;

2- ricorrenti intermedi (Corte dei conti, BCE) la cui legittimazione a ricorrere è

specificatamente finalizzata a salvaguardare le loro prerogative;

3- ricorrenti non privilegiati (persone fisiche e giuridiche) le cui condizioni per il ricorso

sono restrittive e delineano due ipotesi distinte:

quando la persona fisica o giuridica impugna una decisione nei suoi confronti, cioè una

decisone di cui il ricorrente sia destinatario e occorre soltanto dimostrare di avere interesse a

ricorrere;

quando una persona fisica o giuridica impugna un atto di cui formalmente non è il

destinatario, in quanto appare come un regolamento o una decisione rivolta ad altre

persone. Per ricorrere contro un atto del genere il ricorrente deve dimostrare che l’atto lo

riguarda direttamente e individualmente.

L’identificazione dei casi in cui tale doppio requisito (interesse diretto e individuale) sia

soddisfatto, genera un problema interpretativo che può essere superato distinguendo a

seconda che l’atto impugnato sia:

a) una decisione rivolta ad un’altra persona fisica o giuridica (che non sia uno Stato

membro), l’onere probatorio da superare non è eccessivo in quanto basta dimostrare che il

ricorrente è portatore di un interesse qualificato all’annullamento dell’atto;

b) un regolamento o una decisione rivolta a uno o più Stati membri le difficoltà non

sorgono nell’individuare l’interesse diretto ma l’interesse individuale in quanto la

giurisprudenza comunitaria applica una formula particolarmente rigorosa che determina

come aspetto rilevante non il fatto che l’atto impugnato colpisca il ricorrente ma a quale

titolo il ricorrente sia colpito, quindi se l’atto produce effetti giuridici soltanto sulla

posizione individuale o se produce effetti giuridici diversi rispetto a quelli che si verificano a

carico di tutti gli altri soggetti.


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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza (PADOVA, TREVISO)
SSD:
Docente: Barel Bruno
Università: Padova - Unipd
A.A.: 2013-2014

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher melody_gio di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto dell'Unione Europea e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Padova - Unipd o del prof Barel Bruno.

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