Sunto di Diritto dell'Unione Europea, professor Frigessi. Testo consigliato, Diritto dell'Unione Europea, Daniele

Diritto dell’Unione Europea (Daniele)

di Luisa Gasparini

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DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA (Daniele)

Introduzione – LE ORIGINI E LO SVILUPPO DEL PROCESSO DI

INTEGRAZIONE EUROPEA

1. Le esperienze di integrazione secondo il metodo della cooperazione intergovernativa

L’evoluzione dell’Unione Europea passa per 3 momenti fondamentali, ovvero:

1. Trattato di Parigi 12 aprile 1951 – istituzione della CECA

2. Tratto di Lisbona 13 dicembre 2007

3. Riforma sulla governance economica successiva alla crisi economica finanziaria recente.

L’ideale del continente non più diviso in tanti stati si afferma dal XIX secolo, ma l’occasione per realizzare in

merito all’inevitabilità di un processo di integrazione come unico rimedio per evitare il ripetersi altre guerre.

Tali idee circolano inizialmente solo tra gli Stati dell’Europa occidentale, anche a causa dell’opposizione tra

filo – americani e filo – sovietici.

In particolare nell’Europa orientale erano nate organizzazioni come il Patto di Varsavia (militare) o il

Comecon (economica).

L’integrazione dell’Europa occidentale segue due metodi distinti, ovvero:

 

Cooperazione intergovernativa (tradizionale) Metodo unitario (innovativo)

Nella cooperazione intergovernativa (metodo tradizionale) gli stati partecipanti cooperano tra loro come

soggetti sovrani creando apposite strutture. Le caratteristiche principali sono:

o Prevalenza di organi di stati, nel senso che negli organi principali risiedono persone che agiscono come

rappresentanti degli stati di appartenenza e ne seguono le direttive;

o Prevalenza del principio dell’unanimità, ovvero ognuno ha diritto di veto.

o Assenza o rarità del potere di adottare atti vincolanti, nel senso che le deliberazioni

dell’organizzazione hanno natura di raccomandazioni. Se è necessaria l’adozione di decisioni vincolanti

(eccezionalmente) è sottoposta al principio dell’unanimità.

Tale metodo è stato seguito in diversi settori, facendo nascere delle organizzazioni di tipo regionale:

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 UEO (cooperazione militare), Unione dell’Europa Occidentale. È stata fondata a Bruxelles nel 1948 da

Belgio, Francia, Germania, Grecia, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo, Spagna e Regno Unito

ed altri stati che partecipano come osservatori. Dal 2011 non esiste più, anche perché le sue attività

sono fatte rientrare nell’UE.

L’organo principale è il Consiglio, in cui le decisioni sono prese all’unanimità, che è composto dai

rappresentanti permanenti degli altri stati o quando si riunisce a livello interministeriale dai Ministeri

degli esteri e della difesa. e le cui deliberazioni vengono prese all’unanimità.

 NATO (cooperazione militare), Organizzazione del Trattato del Nord Atlantico. È stata fondata col

trattato di Washington nel 1949 e non è un’organizzazione prettamente europea in quanto vi

appartengono anche USA e Canada.

Il suo organo principale è il Consiglio del Nord Atlantico, in cui le decisioni sono prese all’unanimità,

che è composto dai rappresentanti permanenti degli altri stati o quando si riunisce a livello

interministeriale dai Ministeri degli esteri e della difesa e le cui deliberazioni vengono prese

all’unanimità.

 OECE (integrazione economica), Organizzazione Europea per la Collaborazione Economica. È stata

istituita col trattato di Parigi del 1948 con lo scopo di gestire il Piano Marshall (aiuti finanziai dagli Stati

Uniti all’Europa) ed è formata da Austria, Belgio, Danimarca, Francia, Grecia, Irlanda, Islanda, Italia,

Lussemburgo, Norvegia, Paesi Bassi, Portogallo, Regno Unito, Svezia, Svizzera, Turchia. Organo

principale è il Consiglio, in cui ogni stato ha un rappresentante e le cui deliberazioni sono adottate

all’unanimità.

È diventata una zona di libero scambio tra gli Stati membri, anzi in particolare molti stati hanno optato

per forme di integrazione più avanzata ovvero le tre Comunità Europee, mentre altri hanno

conservato l’idea del semplice libero scambio.

 Consiglio d’Europa (cooperazione politica, culturale e sociale) nata nel 1949 e formata ora da 47

membri. Le sue funzioni sono: conseguimento di un’unione più stretta, salvaguardare il patrimonio

comune di valori e principi e facilitare il progresso economico e sociale. L’organo principale è il

Comitato dei ministri nel quale siedono i ministri degli esteri degli stati membri o i loro rappresentanti

permanenti.

Lo strumento d’azione principale consiste nel predisporre e concludere convenzioni internazionali, tra

cui la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (Roma

1950) che comprende il catalogo dei diritti dell’uomo e un meccanismo di controllo internazionale del

rispetto di tali diritti, la Corte Europea dei diritti dell’uomo.

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2. L’integrazione secondo il metodo unitario: le origini

Il metodo della cooperazione intergovernativa ha portato a risultati importanti, ma ha anche elementi di

debolezza come la necessità di un consenso unanime per agire in modo efficace. Di conseguenza sono sorte

delle alternative, tra cui il metodo comunitario (il nome deriva dal fatto che trovava applicazione

inizialmente nelle tre Comunità europee).

Le caratteristiche principali sono:

 Prevalenza di organi di individui, nel senso che le persone che siedono nella maggior parte delle

istituzioni comunitarie rappresentano se stesse e non lo stato dal quale provengono e sono pertanto

portatrici di proprie scelte e decisioni;

 Prevalenza del principio maggioritario

 Ampiezza del potere di adottare atti vincolanti

 Sottoposizione degli atti ad un sistema di controllo giurisdizionale di legittimità.

L’Europa nasce il 9 maggio 1950 a Roma nella “giornata dell’Europa” quando il Ministro degli Esteri francese

Robert Schuman fece una dichiarazione famosa, la Dichiarazione Schuman. Egli ha dato origine ad un

processo di integrazione europea, attuato in modo graduale (Europa dei piccoli passi).

La proposta è un progetto inizialmente franco – tedesco ma si estende a sei paesi, ovvero Belgio, Francia,

Germania, Italia (per inserirla nel gioco d’affari europei e internazionali), Lussemburgo e Paesi Bassi che

costituirono con il Trattato di Parigi del 12 aprile 1951 la CECA (Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio),

il cui obiettivo era riunione il settore carbo - siderurgico. Nasce la Piccola Europa.

Elemento fondamentale di questa organizzazione è la presenza di un mercato comune del carbone e

dell’acciaio, in cui vige un libero scambio tra gli Stati membri.

Dal punto di vista istituzionale, si presenta come un ente sovranazionale con poteri di governo non

riconducibili agli stati nazionali. Sono presenti 4 istituzioni, ovvero:

▪ Alta Autorità, organo formato da 9 individui nominati dagli Stati membri in base alle loro competenze

professionali; ha poteri deliberativi e può emanare pareri, decisioni (vincolanti in tutte le loro parti) e

raccomandazioni (vincolanti solo negli scopi).

▪ Consiglio speciale dei Ministri, composto da un rappresentante del Governo per ogni stato membro e

con funzioni consultive (il parere è vincolante solo in casi specifici).

▪ Assemblea comune, che riunisce i rappresentanti dei parlamenti nazionali ed ha funzione consultiva.

▪ Corte di giustizia, che esercita funzioni di controllo giurisdizionale sulla legittimità degli atti e sul

comportamento delle istituzioni.

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Grazie al buon funzionamento del progetto relativo alla CECA gli stati pensando di replicare il metodo anche

nel settore della difesa. In particolare il 27 maggio 1952 viene firmato a Parigi il trattato istitutivo della CED

(Comunità Europea di Difesa), che prevede come organi:

 Commissariato al quale spetta il comando unificato delle forze armate di tutti gli stati membri

  

Consiglio dei Ministri Assemblea Corte di giustizia.

Questo trattato però non entrò mai in vigore a causa del rifiuto dell’assemblea nazionale francese di

ratificarlo sia per motivi storici che per la perdita di sovranità che avrebbe investito gli stati europei

(nell’ambito della difesa armata), cosa contraria alla filosofia dell’Europa dei piccoli passi.

Durante la Conferenza di Messina del 1955 si decide di rilanciare il processo di integrazione, allargando ad

altri settori l’esperienza della CECA. Il comitato formula un duplice progetto, tradotto nella successiva firma,

il 25 marzo 1957, di due trattati a Roma:

 TCE , con lo scopo di creare un mercato comune generale; è il trattato che istituisce la CEE (Comunità

Economica Europea). Il 7 febbraio 1992 è stato invece firmato a Maastricht il TUE (Trattato sull’Unione

Europea) e la CEE è divenuta CE.

 CEEA, a seguito dell’obiettivo di prevedere un regime speciale per alcuni settori. Nasce la Comunità

Europea dell’Energia Atomica, ovvero la EURATOM.

Il quadro istituzionale delle due nuove comunità rispecchia quello della CECA, tranne per il fatto che al posto

dell’Alta Autorità vi è la Commissione, con potere legislativo. Essa non è l’organo centrale, che è invece il

Consiglio, a cui spetta l’adozione degli atti, in quanto è l’organo in cui gli Stati sono direttamente

rappresentati.

Se il trattato CECA era un trattato legge, che stabilisce la disciplina del mercato carbo – siderurgico, il TCE

invece è un trattato quadro, con una disciplina meno definita e ricca di obiettivi da attuare e di principi da

seguire nell’emanazione degli atti normativi.

3. Lo sviluppo dell’integrazione comunitaria europea: l’unificazione del quadro istituzionale e

l’allargamento a nuovi Stati membri

A questo punto in Europa vi sono tre comunità distinte, ovvero CECA, CE e CEEA, ciascuna con proprie

istituzioni e regole di funzionamento. Si tenta una semplificazione, tramite la fusione delle tre comunità,

attuabile in diverse tappe:

1. Nei trattati di Roma vi è una convenzione su alcune istituzioni comuni delle Comunità europee per

effetto della quale le tre comunità si trovarono ad avere la Corte di Giustizia e l’Assemblea parlamentare

in comune; Diritto dell’Unione Europea (Daniele)

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2. Trattato che istituisce un Consiglio ed una Commissione unici delle Comunità europee (Trattato

sulla fusione degli esecutivi) firmato a Bruxelles nel 1965;

3. Scadenza del trattato CECA nel 2002, con la scelta dei paesi membri di non rinnovarlo, facendo

rientrare il settore carbosiderurgico nel campo di applicazione del mercato comune generale.

L’esperienza comunitaria si conclude con il Trattato di Lisbona, a seguito di cui:

 L’Unione Europea sostituisce e succede alla Comunità Europea

 Il TCE diventa TFUE (Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea)

 La CEEA resta ente autonomo.

Altro sviluppo importante della Comunità riguarda il suo allargamento. Pur non essendo trattati aperti, è

comunque prevista una procedura di adesione successiva, che si è verificata in 7 situazioni.

1973 Regno Unito, Irlanda e Danimarca 9

1980 Grecia 10

1985 Spagna e Portogallo 12

1995 Austria, Finlandia e Svezia 15

2004 Slovenia, Polonia, Ungheria, Rep. Ceca, Slovacchia, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta e Cipro 25

2007 Romania e Bulgaria 27

2013 Croazia 28

In corso Macedonia, Islanda, Montenegro, Serbia, Turchia, Albania, Bosnia Erzegovina, Kosovo

4. Segue: la riduzione del deficit democratico

Uno dei più grandi problemi tutt’ora esistente è quello che viene definito deficit demografico, nel senso che

non viene rispettato il principio della democrazia parlamentare o rappresentativa, in quanto l’istituzione

dotata di maggiori poteri è il Consiglio, in cui viene rappresentato il potere esecutivo di ciascuno stato

membro (e non quello legislativo). Nonostante ciò il Consiglio dispone collegialmente di poteri che

sarebbero tipici dell’organo parlamentare.

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È comunque presente un’Assemblea parlamentare (Parlamento Europeo), nata con funzioni consultive, ma

che rappresenta una possibile prospettiva di soluzione, ampliandone i poteri in modo da controbilanciare

quelli del Consiglio.

Il sistema ha quindi un carattere bicamerale o duale, in modo da tenere conto della duplice fonte di

legittimazione (ribadita nel Trattato di Lisbona) su cui si fonda l’azione dell’Unione, ovvero:

 Volontà dei cittadini (elezione a suffragio universale diretto dei membri del Parlamento europeo)

 Volontà degli Stati membri (rappresentanti dei rispettivi governi nel Consiglio).

L’ampliamento dei poteri dei Parlamento europeo è stato graduale:

 Trattati di bilancio, ovvero trattati di Lussemburgo (1970) e di Bruxelles (1975), con i quali vengono

attribuiti al Parlamento Europeo ampi poteri in merito all’approvazione del bilancio unificato delle

tre Comunità (il bilancio è approvato congiuntamente da Consiglio e Parlamento).

 Suffragio universale diretto per l’elezione dei membri del Parlamento (prima invece i membri erano

designati da ogni Parlamento nazionale tra i rispettivi componenti). In questo modo il Parlamento è

l’unico organo con una legittimazione democratica derivante dal voto popolare.

 Atto Unico Europeo (AUE), firmato tra il 17 e il 28 febbraio 1986, che introduce due novità per quanto

riguarda i poteri del Parlamento, ovvero:

 Procedura di parere conforme che impedisce al Consiglio di approvare specifici atti senza

l’assenso del Parlamento

 Procedura di cooperazione che costringe il consiglio all’unanimità qualora non intenda

conformarsi alle proposte parlamentari di emendamento.

 Trattato sull’Unione Europea (TUE), firmato il 7 febbraio 1992 a Maastricht, con il quale i poteri del

Parlamento vengono ulteriormente ampliati, aggiungendo la procedura di codecisione, che

realizza effettivamente il sistema bicamerale.

 Trattato di Amsterdam (2 ottobre 1997), che estende il campo di applicazione della procedura di

codecisione ad altri settori.

 Trattato di Lisbona (2007), che estende ancora il campo di applicazione della procedura di

codecisione, che viene definita procedura legislativa ordinaria. È estesa in parte al settore della

cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale. Viene introdotto il Consiglio Europeo.

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5. Segue: la riemersione della dimensione intergovernativa

La riduzione del deficit democratico ha come obiettivo quello di rendere l’Unione sempre più simile ad uno

Stato moderno dal punto di vista istituzionale. Di contro si assiste anche alla riemersione della dimensione

intergovernativa. Se da un lato vi è stato l’ampliamento dell’integrazione europea e l’aumento dei poteri

trasferiti dagli Stati al livello europeo, dall’altra si è assistito ad un progressivo recupero di alcune forme

classiche di cooperazione intergovernativa (rispetto al metodo comunitario).

Tale tendenza intergovernativa si manifesta in:

 Istituzione del Consiglio Europeo (con il Trattato di Lisbona), come organo rappresentativo degli Stati

membri, accanto e sopra al Consiglio (formato da semplici ministri). La prassi di convocare riunioni tra

le massime cariche politiche (Capi di Stato o Capi di Governo) dei membri ha inizio negli anni 60 ma

viene istituzionalizzata nel 1974 e ha come ratio quella di dover affrontare le difficoltà incontrate in

alcune questioni (ad esempio adesione di nuovi stati, revisione di trattai ecc).

Esso è composto da Capi di Stato, Capi di Governo, Ministri degli Esteri, Presidente della Commissione

assistito da un altro membro della commissione. Le deliberazioni vengono assunte all’unanimità (o

quantomeno per consensus) e sono estrinsecate nelle conclusioni della presidenza.

 (Deliberazioni e) Votazioni a maggioranza qualificata del Consiglio (raramente maggioranza

semplice). Alcuni stati manifestano resistenze di fronte al rischio di vedere approvate deliberazioni

nonostante il proprio voto contrario. In particolare la Francia nel 1965 decide di non partecipare alle

riunioni del Consiglio bloccandone i lavori ed aprendo la fase della cosiddetta crisi del seggio vuoto. La

soluzione venne trovata nel corso di una riunione straordinaria dei ministri degli esteri tenuta a

Lussemburgo nel 1966 (compromesso del Lussemburgo); si stabilì che, qualora un membro del

Consiglio ritenesse la presenza di interessi molto importanti del proprio stato, la discussione sarebbe

proseguita per un ragionevole lasso di tempo al fine di pervenire a soluzioni adottabili da tutti i membri

del Consiglio.

In vista dell’adesione di Austria, Finlandia e Svezia, furono sciolte delle questioni con il compromesso

di Ioannina (1994) in cui si definì la minoranza di blocco, cioè il numero di voti sufficiente a bloccare la

formazione della maggioranza qualificata per allungare i periodi di discussione fino a raggiungere una

soluzione che raccolga una maggioranza superiore al minimo necessario.

6. Segue: delle Comunità europee all’Unione europea

L’Unione Europea inizialmente viene istituita con il metodo intergovernativo; con il passare degli anni gli

Stati vogliono estendere la cooperazione anche in altri settori ulteriori, attribuendo alla Comunità Europea

nuove competenze, tramite delle modifiche al TCE. Anche se in alcuni settori sono previste delle regole

particolari, in linea di massima vengono conservati:

 

Principio maggioritario Possibilità di adottare atti vincolanti

