Diritto dell'Unione Europea, Borraccetti, programma completo

Diritto dell'Unione Europea

Che cos'è l'Unione Europea?

L'Unione Europea è un'unione economica e politica.

Dal punto di vista del diritto internazionale, gli attori soggetti sono stati e organizzazioni internazionali; talvolta i soggetti singoli, in casi particolari, possono essere soggetti al diritto internazionale.

La UE è un'organizzazione sovrastatale?

Stato

Uno stato è caratterizzato da: indipendenza, originalità, sovranità interna ed esterna, territorio, monopolio legittimo della forza (poteri d’imperio che portano anche all'eventuale utilizzo della forza).

• Territorio: deve essere individuato; uno stato può essere composto da diverse porzioni di territorio che non devono essere obbligatoriamente adiacenti (es. Francia-Corsica). Possono anche esserci parti di uno stato dentro un altro stato. La UE è l'insieme dei territori degli stati membri.
• Popolazione: cittadinanza - il trattato di Maastricht ha creato il concetto di cittadinanza europea. La UE ha dei cittadini e quindi ha un vincolo nei loro confronti. Chi decide se io sono cittadino europeo? Direttamente la UE ma indirettamente gli stati membri perché concedono la cittadinanza ai singoli individui - materia demandata alle norme nazionali.
• Sovranità, potere di imperio: lo stato è tale se ha un complesso di organi che gli permettono di esercitare il potere sugli abitanti di quel territorio.
• Indipendenza (aspetto interno), autonomia (aspetto esterno): lo stato deve avere sovranità interna ed esterna. Uno stato è indipendente nel momento in cui può compiere liberamente le proprie scelte, al di là dei metodi politici. Quindi uno stato è indipendente se non esistono vincoli giuridici, prevalentemente con soggetti di diritto internazionale diversi da lui (un altro stato o organizzazione internazionale). Uno stato è autonomo se ha il controllo dei propri confini, se può compiere le proprie attività, intrattenere le proprie relazioni internazionali con altri soggetti, liberamente.

Tipologie di stati

Due tipologie di stati che possono entrare in gioco quando si parla di UE: federazione e confederazione.

• Stato federale: un insieme di territori che sono sotto un governo centrale che ha determinati compiti e demanda agli altri stati compiti minori. Non basta un governo centrale (questo varrebbe anche per uno stato in cui le autonomie regionali sono affidate alle regioni). Uno stato federale è quindi caratterizzato da un centro, con una costituzione e propri poteri, con altri stati, detti stati federati, che hanno anch'essi una costituzione e una ripartizione dei poteri, che esercitano in ossequio a quello che viene determinato al livello superiore. Dal punto di vista delle relazioni internazionali e della soggettività, per quanto riguarda una federazione, chi è soggetto di diritto internazionale? Lo stato federale ma non gli stati federati (solo se autorizzati dal livello superiore possono intrattenere rapporti esterni).
• Confederazione (americana, elvetica - passato): nella confederazione prevalgono gli stati che hanno dato vita alla confederazione. Nel diritto internazionale, gli stati della confederazione sono soggetti di diritto internazionale, mentre la confederazione stessa non lo è. La confederazione ha natura transitoria, nasce per cessare a breve (infatti ad oggi ne vediamo pochissimi esempi).

Esistono vicende che permettono agli stati di trasformarsi?

• Fusione di stati: stato A e B si fondono creando C; i primi due scompaiono. Tutte le obbligazioni giuridiche di A e B continuano nel nuovo stato.
• Cessione di stati: quando uno stato viene ceduto, cessa di esistere. Entra a far parte di uno stato che già esisteva (nella fusione si crea uno stato nuovo).

Organizzazioni internazionali

Elementi caratteristici che le distinguono dallo stato: non hanno un territorio; appartenenza di stati (che sopravvivono); non hanno soggettività completa perché vengono creati con accordi internazionali; non hanno un popolo o una cittadinanza. Le organizzazioni internazionali si affiancano agli stati, talvolta si sovrappongono a essi.

Il concetto di Unione Europea

È sotto dibattito per la sua inquadratura come stato, stato federale, confederazione o organizzazione internazionale. Si tratta di un'entità sui generis, che è in continua evoluzione.

*Churchill auspicava la creazione degli stati uniti d'Europa*

Dichiarazione Schumann (1950) - dichiarazione che avviene prima della creazione di CECA, CEE e Euratom -

• "Dichiarazioni vincolanti per i paesi che vi aderiranno": dare luogo ad una comunità che possa vincolare, in determinate materie, gli stati membri; questo significa che gli stati membri dovranno cedere parte dei loro poteri sovrani. Fin dalle origini si parla di un'entità aperta a tutti e che serviva a catalizzare i vari stati europei, non solo Francia e Germania.
• "Costituirà un primo nucleo completo di una federazione europea indispensabile al mantenimento della pace": in questo momento si stava parlando della messa in comune delle risorse siderurgiche (CECA) e lì c'è il primo nucleo completo, ma probabilmente ci saranno degli altri passaggi; si sta plasmando una creatura in divenire, che sia destinata ad evolversi. Primo passo concreto di una federazione europea: si parla già di federazione, concetto che lascia presagire la presenza di uno stato. L'utilizzo dell'aggettivo "europea" porta a pensare non solo a due stati, Francia e Germania, ma a molto di più.

Indispensabile al mantenimento della pace

Per quanto sia scontato che originariamente le società nascano per scopi economici, quella della creazione del mercato comune non è che un obiettivo immediato, che diventa poi uno strumento; ma il fine generale è più ampio, è indefinito (unione politica). Successivamente la comunità si evolverà, otterrà più competenze di quelle che aveva in origine, ci saranno degli allargamenti (da 6 a 28 stati), c'è stata l'introduzione della cittadinanza europea e quindi alla presenza più radicata dell'individuo all'interno della comunità. La dichiarazione Schumann ci dà l'idea di come l'obiettivo fosse, fin dall'inizio, molto più ampio di quello che siamo portati a pensare.

Come funziona l'UE

È il frutto della cessione dei poteri sovrani - gli stati si accordano e decidono di conferire parte dei loro poteri all'entità che stanno creando. Esempio di esercizio di poteri che vengono conferiti dagli stati: "decisioni vincolanti" per gli stati, ma possibilmente anche per gli individui. Questo porta a pensare che non sia un'organizzazione internazionale perché quest'ultime non possono adottare atti che sono vincolanti per gli individui.

Unione Europea come stato

• Federazione: I sostenitori dell'idea che l'Unione europea non è una federazione perché gli stati non smettono di essere soggetti di diritto internazionale. Ciò che auspicano coloro che credono fortemente nell'Unione europea è che l'obiettivo finale della UE sia di divenire una federazione; solo in questo modo sarebbe possibile parlare di Stati Uniti d'Europa. Adesso siamo ancora lontani da questo. Ci sono giuristi famosi che hanno avanzato anche un'altra teoria: una federazione può essere considerata anche al di fuori della logica degli stati - cioè una federazione intesa come entità non statale. Una realtà che al suo interno funziona esattamente come una federazione, e al suo esterno (nelle relazioni internazionali) ricopia la personalità internazionale degli stati che ne fanno parte. Questi teorici dicono che se concepiamo l'UE in questi termini, come una federazione intesa come entità non statale, allora la teoria sta in piedi.
• UE oggi. Composta da 28 stati, non vi è stata fusione, non vi è stata cessione né dissoluzione - tutti gli stati continuano ad esistere ma hanno deciso di cedere, per libera scelta, parte della loro sovranità - si sono accordati tra loro hanno deciso che in determinate materie sia l'UE ad avere la possibilità di prendere delle decisioni.
• Costituzione. Alcuni sostengono che non ci sia una costituzione, altri che i Trattati su cui si basa siano la costituzione della UE perché essi racchiudono i valori e le regole su cui si basa l'Unione europea. Il Trattato di Lisbona racchiude gran parte dei contenuti di quello che era stata la bozza di una costituzione, poi rifiutata da Francia e Olanda, togliendo il termine costituzione dal trattato, perché questo termine non piace. Parte del trattato CEE è oggi parte del Trattato di Lisbona, quindi non è che quello che è stato redatto negli anni '50 è andato perduto, magari si è evoluto, alcuni organi non ci sono più, ma l'ossatura sopravvive. Il Trattato di Lisbona che si può intendere come il risultato di numerose evoluzioni che hanno riguardato la Comunità, e poi Unione, europea, si può intendere come una costituzione, e quindi come un documento legittimato dal popolo? È vero che ci sono stati dei referendum ma solamente nel momento in cui si voleva impedire allo stato di riferimento di rifiutare l'adesione (Irlanda).

Dal punto di vista formale è difficile considerare il Trattato di Lisbona come costituzione, però ha dei valori, dei principi. Esistono dei trattati di organizzazioni internazionali, al di là delle Nazioni Unite, che facciano leva su valori, che facciano leva su principi? È molto difficile. Anche la Corte di Giustizia aveva parlato di valori costituzionali, aveva parlato di principi costituzionali, aveva detto che effettivamente i trattati costitutivi dovevano essere considerati come una costituzione. Il fatto che ad esprimersi su questo è stata la Corte non è un fatto irrilevante visto che il diritto dell'UE si evolve soprattutto grazie al suo operato; molto spesso è stata la Corte di Giustizia che ha deciso se l'Unione europea potesse o meno fare qualcosa, anche quando i trattati non dicevano nulla.

Quindi la situazione è complicata. Di fatto non abbiamo una costituzione (e uno stato federale ha una costituzione - altra differenza), ma dal punto di vista sostanziale siamo portati a pensare che i Trattati siano una costituzione e qui si entra in conflitto con il modello confederazionale.

Confederazione

Perché l'UE non può essere considerata una confederazione? L'Unione europea a questo punto non varrebbe dal punto di vista del diritto internazionale; è vero che solo recentemente, con il Trattato di Lisbona, l'UE ha specificato di avere personalità giuridica (Art. 27), però anche precedentemente l'Unione concludeva degli accordi internazionali, il che ci fa pensare che l'UE sia a pieno titolo un soggetto di diritto internazionale. Ma il frutto degli accordi dei paesi che creano una confederazione non è soggetto di diritto internazionale quindi anche qui siamo di fronte ad un empasse.

Poiché non c'è una costituzione vera e propria, che fine fa l'individuo?

L'individuo è rilevante in una confederazione? Gli stati si accordano tra loro, creano un'entità, gli accordano dei fini, generalmente difensivi, però questa entità non produce degli atti necessariamente indirizzati agli individui; questa entità non li rappresenta.

Noi possiamo dire di essere rappresentati nell'UE? Sì perché esiste un Parlamento europeo. Più si va avanti, più l'UE sfugge dalla descrizione sia di stato federale che di confederazione.

Unione Europea come organizzazione internazionale

Quali elementi ci potrebbero portare a dire che l'UE è un'organizzazione internazionale?

• Adesione volontaria.
• Atti vincolanti per gli stati ma anche per i cittadini. Questo è un primo problema - soggettività europea perché l'Unione europea può creare diritto che vincola, generalmente gli stati membri, le istituzioni e gli organi dell'UE, ma che si riverbera più o meno direttamente anche sugli individui. Da un lato, una Direttiva può darmi dei diritti, ma dall'altro lato ci sono anche le Regolazioni che mi impongono di mantenere o meno un dato comportamento. Diritti e obblighi di cui il destinatario è anche l'individuo oltre che lo stato membro - soggettività europea.
• Riguardo sempre agli individui, un altro motivo di contrasto tra modello UE e modello di organizzazione internazionale: rappresentatività. Non esistono organizzazioni internazionali che rappresentano direttamente l'individuo, con un Parlamento ad esempio. Si tratta di una situazione che non si addice al modello di organizzazione internazionale che tratta di un'entità che viene creata da una serie di stati con accordi internazionali tra stati per il perseguimento di determinati fini.
• La cittadinanza: anche per la presenza di una cittadinanza europea che l'UE fatica ad essere considerata in tutto e per tutto come organizzazione internazionale. Parte della UE, coinvolge direttamente il cittadino e quindi fatica ad essere considerata come organizzazione internazionale.
• Costituzione: formalmente non c'è ma dal punto di vista sostanziale si può parlare di costituzione - ci sono Trattati a vocazione costituzionale. Il modello di UE non può essere sovrapposto in tutto e per tutto al modello di organizzazione internazionale. Nelle organizzazioni internazionali è praticamente impossibile trovare carte che possono essere considerate come costituzioni - anche le Nazioni Unite faticano ad avere una carta considerata come costituzione perché il concetto di costituzione inevitabilmente va a parare su quello di individuo.
• A prendere decisioni nella UE sono le diverse istituzioni dell'Unione che sono state appositamente previste all'interno dei trattati. Gli stati membri prendono decisioni? Sì. Gli stati membri possono prendere decisioni all'interno della UE - Trattati di Maastricht con struttura a 3 pilastri. Es. nella PESC gli stati membri sono sovrani; materia come il mercato interno, gli stati hanno deciso sin dall'inizio di cedere i loro poteri sovrani.

Quindi abbiamo un'entità, da alcuni codificabile come organizzazione internazionale, dove però ci sono degli spazi decentrati per tutti. E quindi è difficile considerare l'Unione Europea come un modello prestabilito (federazione, confederazione o organizzazione internazionale).

Probabilmente l'aiuto più consistente è stato fornito nel 1963 dai giudici della Corte di Giustizia della sentenza Van Gend en Loos Comunità - " ": questa sentenza fa capire cosa fosse la Comunità europea all'epoca; sentenza che tutto sommato è ancora attuale.

Definizione dell'Unione europea come

"Ordinamento giuridico di nuovo genere nel campo del diritto internazionale a favore del quale gli stati membri hanno rinunciato ai loro poteri sovrani e a questo ordinamento sono soggetti non soltanto gli stati, ma pure i loro cittadini. Il diritto comunitario, indipendentemente dalle norme emanate dagli stati membri, nello stesso modo in cui impone ai singoli degli obblighi, attribuisce loro dei diritti associativi".

L'elemento caratteristico di questa entità: si è allargata, esistono regole comuni, esiste diritto vincolante, esiste un unico mercato, esiste una cittadinanza, abbiamo una carta dei diritti fondamentali, abbiamo una moneta unica ecc... Tutto questo suggerisce che c'è stata un'evoluzione integrativa - integrazione europea: risultato del riavvicinamento degli ordinamenti di tutti gli stati membri, sotto più punti di vista.

Questo caratterizza l'Unione in un duplice senso perché l'ordinamento dell'UE e l'ordinamento degli stati membri non viaggiano su binari paralleli; è vero che gli stati membri, in quanto stati, emanano il loro diritto e l'UE è un soggetto di diritto internazionale che emana le proprie regole. C'è un rapporto di integrazione: il diritto dell'UE si ripercuote necessariamente su quello degli stati membri, integrandosi all'interno dell'ordinamento degli stati membri.

Terza via: processo d'integrazione

Se l'UE non è uno stato, non è un'organizzazione internazionale, numerosi giuristi oggi definiscono la come processo di integrazione o organizzazione di integrazione. Il risultato del dibattito che l'UE non può essere considerata come uno stato, tuttavia l'obiettivo dell'integrazione dovrebbe essere quella di creare uno stato federale. Non esiste uno stato federale al momento, né formalmente né sostanzialmente; ci sono caratteristiche comuni ma i due modelli non corrispondono.

Tra organizzazione internazionale e stato, preferiamo chiamarla organizzazione internazionale, con tutti i contro già visti. Proprio per questo motivo l'Unione Europea non viene definita nella sua natura neanche dal Trattato di Lisbona. Oggi viene considerata come processo di integrazione: si è espansa nelle sue dimensioni, nelle sue competenze - nasce in funzione della creazione di un mercato comune e poi si espande su quasi tutti i fronti, anche se restano alcune materie di competenza degli stati membri.

Che cos'è l'Unione Europea?

• Non è uno stato non è una Federazione né Confederazione
• Non è un’organizzazione internazionale
• UE ha propria cittadinanza e soggettività europea = diritti e obblighi in capo agli stati e agli individui