Diritto dell' Unione Europea - Appunti

Diritto dell'Unione Europea

Introduzione

Siamo in una situazione, per quanto riguarda il diritto della UE, caratterizzata dal fatto che il 1.12.2009 è entrato in vigore il trattato di Lisbona; l’entrata in vigore del trattato di Lisbona ha cambiato notevolmente l’assetto della UE ed anche la disciplina sostanziale del diritto della UE e di questo, dunque, dovremo tenerne conto: pertanto la prima raccomandazione che Marchisio fa è di avere sempre con te una versione consolidata del trattato della UE secondo il formato Lisbona che, tra l’altro, sarà messo a disposizione sul sito della cattedra.

Questa novità della entrata in vigore del trattato di Lisbona, infatti, rende obsoleti tutti i manuali al momento esistenti, pertanto siamo in attesa che gli autori dei manuali che si consigliano predispongano nuove edizioni. Marchisio ti consiglia caldamente di venire a lezione perché saprai così gli argomenti sui quali è opportuno soffermarti e tieni inoltre presente che questo è un corso istituzionale e quindi è inutile approfondire teorie o dottrine in argomento ma è molto meglio sapere delle cose essenziali, pratiche, utili al fine del funzionamento della UE.

Domanda: Perché non è più possibile studiare sui vecchi manuali?

Risposta: Per un motivo molto semplice e cioè perché il trattato di Lisbona, pur non avendo rivoluzionato la UE, ha cambiato degli aspetti fondamentali, basilari e la prima indicazione attiene proprio alla espressione Diritto della UE. Già perché se normalmente nella didattica si utilizzava l’espressione diritto della UE come alternativa alla espressione diritto comunitario (espressione che era molto utilizzata per riferirsi al diritto che promana dalla UE) e comunitario fa riferimento alla comunità europea, ma oggi la comunità europea non esiste più, pertanto chiunque si riferisca al fenomeno della integrazione europea deve parlare esclusivamente di UE.

L'art. 1 del trattato di Lisbona

L’art. 1 del trattato di Lisbona statuisce che l’Unione sostituisce e succede alla comunità europea: ecco quindi che in questo art. 1 del trattato sulla UE come riformato a Lisbona è statuito che la UE sostituisce e succede alla comunità europea.

Domanda: Come mai questa indicazione? Come mai si parla di sostituzione e, addirittura, di successione che fa pensare alla estinzione della CE e alla successione della UE?

Risposta: Perché fino al 1.12.2009, momento della entrata in vigore del trattato di Lisbona, avevamo purtroppo a che fare con un’architettura complicatissima, con una UE che era una sorta di ombrello generale e nel cui contesto erano inseriti tre pilastri secondo la famosa struttura a tempio greco che fu realizzata a Maastricht nel 1992, data di nascita della UE appunto con questa costruzione a tempio greco (tre colonne, tre pilastri):

• Primo pilastro: La comunità europea;
• Secondo pilastro: Politica estera comune;
• Terzo pilastro: Sicurezza, giustizia ed affari interni (quindi aspetti attinenti alla cooperazione giudiziaria, al diritto penale ecc).

Tre differenti pilastri, dunque, ognuno regolato da norme e procedure diverse: ecco quindi che in un sistema così complesso convivevano la comunità europea e la UE come soggetti distinti ma oggi per fortuna questo non esiste più, abbiamo soltanto la UE, è l’unico ente di riferimento, i pilastri sono stati aboliti, c’è solo la UE che ha competenze diverse nei vari settori ed infine questa UE succede a titolo universale alla CE, dunque qualunque situazione facesse capo prima alla CE ora fa capo alla UE. Come vedi questo è un aspetto di semplificazione notevole della struttura della UE.

Ora parliamo di comunità europea e, addirittura, di comunità europee (al plurale) solo in senso storico, cioè per raccontare come si è arrivati al trattato di Lisbona ma non certo per configurare l’attuale sistema istituzionale della UE. Il primo punto, dunque, è stato quello di passare da tre pilastri ad un’unica UE con competenze diverse, ancora permangono delle differenze a seconda dei settori in cui ci si trova, i metodi decisionali non sono sempre uguali, in alcuni (come la politica estera) domina l’unanimità, in altri vi sono invece procedure di tipo legislativo, ma fondamentalmente non vi è più quella tripartizione della UE in tre pilastri che era particolarmente complessa perché nello studiare la UE avresti dovuto studiare le procedure, le istituzioni e le norme del primo pilastro, del secondo e del terzo pilastro: oggi, dunque, abbiamo perlomeno una situazione unica.

Marchisio confessa che, però, la situazione non è del tutto semplificata perché la UE continua ad essere un meccanismo piuttosto complicato, però abbiamo un punto di partenza nuovo ed ecco perché ormai non vi sarà più un manuale che si chiami Diritto comunitario ma si chiameranno tutti Diritto della UE (come del resto era ormai invalso da molti anni).

Trattato di Lisbona

Vediamo anzitutto come si è arrivati a questo trattato di Lisbona del 1.12.2009 anzitutto con riferimento alle tappe ultime, poi faremo anche riferimento alla evoluzione meno recente: gli ultimi passi sono quelli che vedono nel 2007 due Paesi della UE e cioè la Francia ed i Paesi Bassi respingere con un referendum un ambizioso trattato europeo che si chiamava costituzione europea: nel 2007, dunque, questi due Paesi con il loro voto negativo (e qui, bada bene, si tratta di referendum che poi hanno imposto alla Francia e ai Paesi Bassi di non ratificare la costituzione per l’Europa) hanno infranto la prospettiva di avere un trattato costituzionale per l’Europa.

Si era, infatti, arrivati a formulare attraverso una lunga fase preparatoria fra il 2001 ed il 2007 questo trattato recante la costituzione per l’Europa, era un notevole passo verso la costituzionalizzazione della UE, però siccome per approvare un trattato nuovo ci vuole l’unanimità degli Stati membri è stato sufficiente che Francia e Paesi Bassi – avendo fatto dei referendum – avessero il voto negativo dei loro cittadini che questi due Paesi hanno interrotto il processo.

Ecco quindi che il trattato di Lisbona è venuto un po’ come un ripiego rispetto a questa costituzione per l’Europa, un obiettivo certo meno ambizioso ma comunque ugualmente modificativo: Marchisio ritiene che in questa questione – per usare una espressione latina – nomina sunt saepe consequentia rerum, cioè questa idea che si passasse dal trattato ad una costituzione per l’Europa ha un po’ disorientato i Paesi europei che spesso sono ondivaghi nella integrazione europea (sono più o meno favorevoli) ma sono sempre piuttosto propensi a non andare oltre certi limiti, a non cedere tutta la loro sovranità.

Era sembrato, dunque, che questo trattato costituzione europea fosse un po’ troppo avanti e quindi si è rimasti al trattato di Lisbona che è un trattato sulla UE. La UE, come dicevamo, è nata nel 1992 a Maastricht (il primo trattato che si chiama di unione europea è, infatti, quello di Maastricht del 1992), prima della UE non è che non vi fosse nulla perché vi erano le comunità europee che rimontavano addirittura al 1951-1957, quindi un percorso assai lungo ma per ora rimaniamo a questa fase della UE che comincia con Maastricht. Maastricht è molto ambiziosa perché introduce l’unione monetaria, è da Maastricht che viene fuori l’euro: l’unione monetaria, dunque, come obiettivo principale del trattato di unione europea.

Ci vogliono vari anni per arrivare all’euro ma comunque siamo arrivati alla fine degli anni ’90 con il famoso passaggio alla unione monetaria, quindi con la cessione della sovranità monetaria alla unione il che non è poca cosa: il fatto che gli Stati europei hanno rinunziato alla sovranità monetaria è stato un passo notevole seppur imperfetto.

Già, imperfetto perché Maastricht parlava di unione economica e monetaria mentre invece si è fatta solo l’unione monetaria e l’unione economica non si riesce a fare, i Paesi europei sono ancora in condizione di libertà per quanto attiene alle loro scelte economiche purché però rimangano nei parametri di Maastricht: ecco perché scopriamo da un giorno all’altro che la Grecia è in condizioni pessime, il debito pubblico va oltre la percentuale prevista da Maastricht rispetto al PIL e così via. Non vi è, dunque, una effettiva governance economica della UE, le politiche economiche non sono ancora coordinate a sufficienza e soprattutto vi è ancora una libertà di azione con quel limite dei parametri di Maastricht: Maastricht, infatti, ha imposto dei limiti per cui deve esservi appunto un rapporto fra debito e PIL, deve esservi un certo tasso di inflazione che non si può superare e così via, vi sono dunque dei limiti macroeconomici che però non significano unione economica e questo provoca ancora scompensi, tuttavia va comunque detto che la unione monetaria è stato già un grosso passo in avanti.

Il trattato di Maastricht del 1992 ha creato per la prima volta la UE e l’ha creata “a tre gambe” e questa UE è stata riformata dopo Maastricht altre due volte, quindi tiene ben presente che fra Maastricht del 1992 e Lisbona del 2009 abbiamo avuto altre due riforme della UE con due trattati intermedi (che sono davvero molto importanti, in particolar modo il secondo):

• Il trattato di Amsterdam del 1997 che ha introdotto modificazioni importanti della UE;
• Il trattato di Nizza del 2001: ecco quindi che sino all’anno scorso agli esami si parlava del trattato di Nizza, ma adesso Lisbona rimette in discussione le acque.

Ecco quindi che dal 1992 al 2009 vi sono stati questi passaggi: Maastricht, Amsterdam, Nizza e Lisbona.

Domanda: Che cosa è successo con il trattato di Lisbona?

Risposta: Il trattato di Lisbona, come detto, ha avuto una sorte migliore del trattato costituzionale perché dopo la sua elaborazione a partire dal 2001 è stato approvato da tutti tranne che da 4 Stati reticenti. L’Italia non è stata reticente perché è come al solito in prima fila nella questione europea, ha subito ratificato il trattato di Lisbona, abbiamo la L. 130/2008 (precisamente la legge è del 2 agosto 2008) che ratifica ed esegue il trattato di Lisbona: come vedi se consideriamo che il trattato è stato firmato il 13.12.2007 questo vuol dire che l’Italia nel giro di pochi mesi ha provveduto alla ratifica e alla esecuzione del trattato con una legge secondo la normale prassi italiana che è quella di incorporare i trattati di unione europea in una legge approvata dal parlamento.

I quattro Paesi reticenti erano la Germania, l’Irlanda, la Polonia e la Repubblica Ceca: come sai gli Stati membri della UE sono da tempo 27 e, quindi, per avere l’entrata in vigore del trattato di Lisbona era necessaria la ratifica di tutti e 27 i Paesi membri della unione e, dunque, questi quattro Paesi sono gli ultimi a far tirare un po’ il sospiro su questo trattato di Lisbona.

Certamente il passaggio più importante era quello della Germania perché era un caso particolare, uno Stato importante, uno dei grandi Stati europei, per cui va detto che una volta che la Germania risolse il suo problema con il trattato di Lisbona gli altri tre hanno anch’essi ratificato.

Domanda: Qual era il problema della Germania?

Risposta: La Germania, da buon Stato serio su queste cose, quando ratifica i trattati europei modifica la costituzione, cosa che invece noi non abbiamo mai fatto perché noi dacché abbiamo aderito alle comunità europee non abbiamo toccato una virgola nella costituzione, quindi noi – contrariamente a quello che hanno fatto tutti gli altri Paesi europei i quali hanno posto delle clausole europee nella costituzione – siamo ancora al testo del 1948 stiracchiato da una parte e dall’altra, vi è sì stata la riforma dell’art. 117 che fa riferimento agli obblighi comunitari ma è un po’ una cosa “entrata dalla finestra”, mentre la Germania ha appunto modificato vari articoli della costituzione ed in particolare quelli che prevedono la partecipazione tedesca alla UE.

In particolare la Germania era preoccupata che questo trattato pregiudicasse le prerogative del parlamento tedesco (del Bundenstag e del Bundesrat) e quindi voleva porre dei paletti rispetto al trattato di Lisbona in modo che tutte le procedure fossero conformi alla costituzione e, se necessario, modificando la costituzione: vi era pertanto stata una pronunzia della corte costituzionale, delle modifiche costituzionali ecc, tutto questo ha richiesto tempo e con la sentenza della corte costituzionale tedesca del 30.6.2009 è stato dato via libera al trattato avendo verificato la compatibilità di queste progettate riforme della costituzione in modo da rendere compatibile il trattato con la costituzione.

Ecco quindi che dopo questa sentenza della corte costituzionale il problema si è risolto e la Germania ha così accettato il trattato di Lisbona nel settembre del 2009. Come dicevamo, dopo la ratifica della Germania è stato facile superare lo scoglio dell’Irlanda che già in precedenza aveva avuto il referendum negativo sul trattato di Lisbona (era stato uno dei primi Paesi a dire NO proprio al trattato di Lisbona con un referendum popolare), poi però vi è stata una forte pressione sulla opinione pubblico, vi è stata anche una mobilitazione politica e di gruppi economici importanti che hanno favorito l’accettazione da parte dell’Irlanda del trattato di Lisbona, il referendum che si è tenuto alla Irlanda ha dato esito favorevole all’accettazione e quindi anche l’Irlanda ha aderito al trattato.

Sono rimasti poi la Polonia e la Repubblica Ceca le quali, però, di fronte all’andamento generale hanno poi finito con l’accettare ambedue il trattato di Lisbona: si sono così risolti gli ultimi scogli, le ultime difficoltà ed il trattato è così entrato in vigore il 01.12.2009. Si ricordi che il trattato di Lisbona prevedeva all’art. 6 di entrare in vigore il primo giorno del mese successivo all’avvenuto deposito dello strumento di ratifica da parte dell’ultimo Stato e questa condizione con la ratifica Ceca si è verificata appunto il 1.12.2009 e quindi il trattato è potuto entrare in vigore.

Domanda: Ma in che cosa consiste questo trattato di Lisbona?

Risposta: Il trattato di Lisbona è un trattato che modifica due precedenti trattati e cioè modifica il trattato sulla UE ed il trattato istitutivo della comunità europea, che erano i due testi previgenti; si consideri che il trattato sulla comunità europea era dentro il trattato della UE ed il trattato di Lisbona li ha modificati entrambi attraverso un metodo molto semplice: già perché non ha utilizzato un testo nuovo consolidato ma se leggi il trattato di Lisbona troverai un trattato abbastanza semplice perché sono 7 articoli, nel quale però l’art. 1 contiene tutte le modifiche a questi due trattati che abbiamo detto, quindi è una “revisione a pettine” e non è una revisione con un nuovo testo consolidato, dunque il trattato di Lisbona li modifica uno ad uno e poi ha posto il problema di fare una versione consolidata dei nuovi trattati.

La versione consolidata, dunque, si è fatta dopo e non è contenuta nel trattato di Lisbona: questo è importante perché potresti andare a cercare on line il trattato di Lisbona trovando così questo trattato in 7 articoli ma non è quello che ti serve perché ciò che ti serve è la versione consolidata del trattato della UE dopo il trattato di Lisbona (e sono due cose diverse). Il trattato di Lisbona, dunque, è un trattato di modifica dei trattati precedenti ed il testo consolidato è stato fatto dopo che il trattato è entrato in vigore ed è quello che noi andiamo a cercare.

Domanda: Com'è composta questa nuova versione consolidata seguente al trattato di Lisbona?

Risposta: Anzitutto va detto che la semplificazione che vale per la UE e di cui parlavamo prima non esclude una certa complessità dei testi che abbiamo di fronte:

• Il trattato di Lisbona versione consolidata consta di una prima parte che è il trattato di UE il quale contiene disposizioni comuni, disposizioni relative ai principi democratici sui quali è basata l’unione, disposizioni relative alle istituzioni della UE, disposizioni sulla politica estera della UE e disposizioni finali, quindi il trattato di UE è il trattato generale in cui vi sono i principi generali, è delineato il quadro istituzionale ed in più vi sono le norme sulla politica estera comune;
• Dopo il trattato di UE viene un altro trattato che si chiama trattato sul funzionamento della UE, quindi è una sorta di implementazione del primo trattato che è generale (quello di UE) e poi tutti i dettagli li troviamo nel trattato sul funzionamento della UE e qui troviamo tutto ribadito, dettagliato, troviamo anzitutto i settori di competenza della UE (e questa è una cosa importantissima), quali sono le competenze che ha la UE, troviamo la disciplina delle politiche della UE (questo è un altro settore molto importante: le politiche della UE sono il mercato interno, la circolazione delle merci, l’agricoltura, la circolazione delle persone, dei servizi, dei capitali, la giustizia, la concorrenza, la f...