Diritto dell'Unione Europea - Appunti

Diritto dell'Unione Europea di Luigi Daniele

Introduzione – Le origini e lo sviluppo del processo d’integrazione europea

Il processo d’integrazione europea si avvia subito dopo la II guerra mondiale e nasce sia per evitare conflitti interni che avrebbero potuto generare una nuova serie di scontri e di guerre, sia per contrapporsi maggiormente al blocco filo-sovietico che raggiunse ben presto una stabilità sotto il profilo economico, tramite il Comecon, ed una stabilità sotto il profilo militare, tramite la firma del Patto di Varsavia.

L’integrazione europea segue due metodi: uno tradizionale ed uno più innovativo, definito come comunitario.

Metodo tradizionale

Il metodo tradizionale si fonda sulla “cooperazione intergovernativa”, basata a sua volta su 3 principi:

• Prevalenza di organi di Stati: organi in cui siedono soggetti direttamente dipendenti nonché appartenenti al potere politico (e quindi al governo) dello Stato di appartenenza;
• Prevalenza del metodo decisionale dell’unanimità: ogni Stato quindi può porre il veto su una determinata decisione;
• Assenza o rarità di atti vincolanti ed obbligatori: vi sono per lo più atti raccomandatori.

Seguendo il metodo tradizionale, la cooperazione intergovernativa si applicherà in 3 diversi campi:

Campo militare

• UEO (Unione Europa Occidentale): trattato di Bruxelles del 17 marzo 1948; vi parteciparono membri a pieno titolo, membri osservatori e membri partner. Organo fondamentale era il Consiglio, che decideva all’unanimità ed era composto da rappresentanti permanenti dei vari Stati. Attuò per un determinato periodo la PESC;
• NATO (Organizzazione del Trattato Nord Atlantico): trattato di Washington del 4 aprile 1949; organizzazione non solo europea sotto il profilo geografico, data la partecipazione di Stati Uniti e Canada. Organo principale: Consiglio del Nord Atlantico, cui partecipano i membri permanenti di ogni Stato, accompagnati dai ministri degli esteri e della difesa. Le decisioni vengono prese all’unanimità e non hanno carattere vincolante.

Campo economico

Occorreva dare applicazione al piano Marshall, il piano di aiuti economici da parte degli USA nei confronti di un'Europa distrutta dalla guerra.

• OECE (Organizzazione Europea per la Cooperazione Economica): trattato di Parigi del 16 aprile 1948. Organo principale: Consiglio, formato da un rappresentante per ogni Stato. Esso decide all’unanimità o a maggioranza, qualora quest’ultima sia stata deliberata comunque da tutti gli Stati. Tra l’altro agli Stati contrari non si applica tale disciplina (NO CARATTERE VINCOLANTE). Esaurita la funzione originaria, l’OECE sarebbe dovuta diventare una zona di libero scambio, il che avvenne per alcuni Stati, tra cui AUS-SVI-UK-SVE-NOR-DAN-POR, i quali diedero vita all’AELE (Associazione Europea Libero Scambio), anche detta EFTA. Altri Stati invece, tra cui GER-ITA-FRA-BEL-OLA-LUX decisero di ampliare la cooperazione e diedero vita alle 3 Comunità europee, alle quali aderiranno in seguito anche gli Stati dell’AELE. L’OECE, invece, si trasformerà con il trattato di Parigi del 1960 in OCSE (Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico).

Campo politico/sociale/culturale

Nacque l’esigenza di collaborare e di unirsi anche sotto una serie di principi comuni, di salvaguardare alcuni interessi fondamentali e di favorire il progresso.

• Consiglio d’Europa: nacque con il trattato di Londra del 5 maggio 1949. Organo principale: Comitato dei ministri, formato dai ministri degli esteri dei vari Stati. Strumento d’azione del Comitato sono le Convenzioni internazionali, tra cui la più importante fra tutte è sicuramente la Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali firmata a Roma il 4 novembre del 1950 (nacque anche la Corte europea dei diritti dell’uomo).

Il metodo tradizionale, benché molto utile, presentava però delle importanti debolezze proprio nei suoi punti chiave. Ecco perché si decise di applicare un metodo più innovativo, definito come comunitario.

Metodo comunitario

Il metodo comunitario si basa su 3 principi:

• Presenza di organi di individui diversi dagli organi di Stato presenti nel metodo tradizionale: i soggetti rappresentano se stessi e sono indipendenti dallo Stato di appartenenza;
• Prevalenza del metodo decisionale maggioritario e presenza di atti vincolanti ed obbligatori per tutti, anche per coloro in minoranza;
• Presenza di un organo giurisdizionale di controllo di legittimità degli atti scaturenti dai vari organi.

Profilo storico metodo comunitario

Il metodo comunitario ed il concetto di Europa fortemente legata sotto diversi profili nacque con la Dichiarazione Schuman del 9 maggio 1950. Schuman, l’allora ministro degli esteri francese, parlò nel suo discorso di “Europa dei piccoli passi”, un’Europa più unita e coesa nei fatti che nelle parole e propose di porre sotto il controllo di un’Alta Autorità, con potere vincolante ed indipendente, il settore carbo-siderurgico francese e tedesco. A tale accordo avrebbero potuto aderire anche altri Stati. In realtà la Francia mirava a diventare il partner ideale degli Stati Uniti, sostituendo così il Regno Unito. Inoltre gli USA premevano per un veloce riarmo tedesco per fronteggiare il blocco filo-sovietico, fatto preoccupante per la Francia, dato che proprio dal riarmo della Germania era partita la Seconda Guerra Mondiale.

Si arrivò quindi nel 1951 al Trattato istitutivo della CECA (Comunità Europea per il Carbone e l’Acciaio), cui aderirono Francia, Germania, Belgio, Lussemburgo, Olanda ed Italia (la quale non voleva rimanere fuori dagli stretti rapporti che sarebbero scaturiti da tale accordo). Si ebbe così il concetto di piccola Europa.

La CECA prevedeva un mercato comune carbo-siderurgico e si presentava come un ente sovranazionale, ossia con potere di vincolare anche soggetti privati di quel settore. Presentava, inoltre, 4 istituzioni:

• L’Alta Autorità, organo di individui (un membro per ogni Stato) con il compito di applicare il Trattato e con il potere di emanare atti vincolanti in tutti i loro elementi (direttive) o solo negli scopi (raccomandazioni);
• Il Consiglio Speciale dei Ministri, che contava un rappresentante per ogni Stato ed aveva funzione consultiva, con il solo potere di fornire parere vincolante su alcune materie all’Alta autorità;
• L’Assemblea Comune, formata dai rappresentanti dei Parlamenti nazionali, che aveva funzione consultiva;
• La Corte di Giustizia, organo adibito al controllo giurisdizionale degli atti dell’Alta autorità.

In seguito si cercò di attuare la medesima cooperazione anche nel settore della difesa, tramite la creazione della CED (Comunità Europea Difesa), all’interno della quale un’istituzione, definita come Commissione, avrebbe avuto lo stesso ruolo dell’Alta Autorità. In realtà il trattato sulla CED non venne mai ratificato, specialmente dalla Francia. Non avendo un potere politico comune alle spalle, la CED non avrebbe mai potuto garantire in egual misura la difesa dei vari territori. Inoltre i singoli Stati avrebbero perso la propria sovranità, rinunciando al supremo potere di comando.

Nella Conferenza di Messina del 1955 venne istituito un apposito Comitato con il compito di ampliare l’esperienza della CECA anche ad altri ambiti.

Nel 1957 si arrivò, dunque, alla firma dei Trattati di Roma, definiti come Trattati della Comunità Europea (TCE) con i quali vennero istituite la CEE (Comunità Economica Europea) e la CEEA (Comunità Europea per l’energia atomica, anche detta Euratom). Furono previste 4 istituzioni: la Commissione, corrispondente all’Alta Autorità della Ceca, il Consiglio, con ampio potere normativo, l’Assemblea Parlamentare e la Corte di Giustizia.

I due trattati istitutivi della CECA e della CEE erano ben diversi tra loro. Il trattato istitutivo della CECA era un trattato-legge, all’interno del quale era già prevista l’intera disciplina che, un organo amministrativo, ossia l’Alta Autorità, avrebbe semplicemente dovuto applicare. Il trattato della CEE, invece, era un trattato-quadro, ossia fissava semplicemente dei principi che, un organo legislativo, ossia il Consiglio, avrebbe dovuto meglio disciplinare. Ecco perché anche la stessa Corte di Giustizia assunse due ruoli diversi: nei confronti della CECA era un giudice amministrativo, mentre verso la CEE si presentava come organo di controllo della conformità degli atti legislativi del Consiglio con il trattato-quadro.

In seguito si cercò di unificare le 3 Comunità, senza però mai riuscirci. Già con i Trattati di Roma del 1957 si unificarono 2 istituzioni: l’Assemblea Parlamentare e la Corte di giustizia. Con il Trattato di Bruxelles del 1965 si unificarono le altre 2: Commissione e Consiglio (sparì quindi l’Alta Autorità, sostituita in tutto e per tutto dalla Commissione). Ovviamente, però, le istituzioni assumevano diversi ruoli di operatività a seconda della Comunità con la quale si rapportavano. Va, inoltre, ricordato che la CECA è scomparsa nel 2001, benché ci fosse la possibilità di rinnovarla.

Allargamento dei paesi membri

Col passare del tempo il processo di integrazione ha coinvolto un numero sempre maggiore di Stati: si è passati dai 6 membri originari (Piccola Europa) a ben 27 Stati (gli ultimi dei quali sono stati la Romania e la Bulgaria nel 2007). Altri Paesi, inoltre, hanno lo status di “candidati” e sono la Turchia, la Croazia e la Repubblica indipendente di Macedonia.

Problema del deficit democratico

Benchè il metodo comunitario sia stato adottato sempre maggiormente dalla Comunità Europea, permane il mancato rispetto del principio della democrazia parlamentare: il Consiglio, che è l’organo di maggior rilievo, è formato dai rappresentanti dei governi degli Stati, non dei loro parlamenti. Sarebbe bastato dare maggior rilievo all’Assemblea Parlamentare, invece che al Consiglio. Nel tempo, però, il ruolo ed i poteri dell’Assemblea Parlamentare sono notevolmente cresciuti.

Prima tappa = Nel 1970 e nel 1975 si sono avuti, rispettivamente, il Trattato di Lussemburgo e quello di Bruxelles, definiti come Trattati Bilancio: all’interno di essi è stato previsto il sistema delle risorse proprie, ossia l’Europa gode di un proprio bilancio e non di singoli finanziamenti da parte degli Stati membri. Inoltre il bilancio delle Comunità deve essere approvato non solo dal Consiglio, ma anche dall’Assemblea Parlamentare, seppur in modo diverso. Si è osservato, infatti, che debba essere un organo rappresentativo del popolo a provvedere all’approvazione delle spese. In realtà sino all’entrata in vigore del trattato di Lisbona del 2007, avvenuta nel dicembre 2009, il Consiglio poteva approvare spese obbligatorie e non, mentre l’Assemblea poteva approvare solo le spese non obbligatorie, potendo solo proporre delle modifiche alle spese obbligatorie e salvo il diritto di rigettare l’intero bilancio x importanti motivi. Il trattato di Lisbona ha eliminato tale differenza.

Seconda tappa: si decise di dare applicazione ad una norma del TCE che prevedeva l’elezione a suffragio universale diretto dei parlamentari europei, diversamente da ciò che avveniva in precedenza, quando erano i Parlamenti nazionali a nominare i parlamentari europei.

Terza tappa: nel 1986 venne firmato l’AUE (Atto Unico Europeo) con il quale:

• L’Assemblea Parlamentare mutò il proprio nome in Parlamento Europeo;
• Venne introdotta la procedura del parere conforme: occorreva l’assenso del Parlamento per alcuni atti del Consiglio;
• Venne introdotta la procedura di cooperazione: il Parlamento proponeva delle modifiche ad alcuni atti del Consiglio che, se non accettate, avrebbero obbligato lo stesso a decidere all’unanimità.

Quarta tappa: partendo dal progetto Spinelli del 1984, venne firmato il Trattato sull’Unione Europea (TUE) il 7 febbraio 1992 a Maastricht, il quale introdusse la procedura di co-decisione: nessuna istituzione avrebbe potuto imporre qualcosa ad un’altra.

Va sottolineato però che in due pilastri dell’Unione Europea, la PESC e la CGAI, il Parlamento ha conservato poteri molto limitati, almeno sino all’entrata in vigore del trattato di Lisbona.

La residua esistenza del metodo tradizionale

Nonostante l’ampliamento dei poteri del Parlamento Europeo, è sempre esistita una tendenza al metodo tradizionale. È sufficiente pensare alla nascita del Consiglio Europeo nel 1961, nato per ovviare alle mancanze del Consiglio delle Comunità, incapace molto spesso di dare nuovi impulsi. Al Consiglio Europeo prendono parte i capi di Stato o di governo dei vari Paesi, accompagnati dai ministri degli esteri ed esso non è un organo delle Comunità, bensì dell’Unione. Le proprie deliberazioni avvengono all’unanimità, o al massimo per consensus, ossia senza l’opposizione di alcuno.

Oppure possiamo sottolineare la continua opposizione di diversi Stati al metodo comunitario: la Francia nel 1965 decise di non partecipare più alle riunioni del Consiglio delle Comunità Europee, creando la cosiddetta crisi del seggio vuoto. In quell’occasione fu necessario il Compromesso di Lussemburgo del 1966, che garantì, agli Stati contrari ad una decisione del Consiglio per motivi d’interesse nazionale, una discussione più lunga per raggiungere un accordo. Col tempo ciò si trasformò in un vero e proprio diritto di veto, prima di cadere in desuetudine.

Poi vi fu il problema della minoranza di blocco, ossia del numero di voti utili per evitare la formazione della maggioranza qualificata e bloccare una determinata decisione. Si temeva, infatti, una scarsa salvaguardia dei diritti degli Stati contrari. Per tale motivo si decise, con il Compromesso di Ioannina del 1994, che dinanzi ad una minoranza rilevante, benché non sufficiente ad evitare la formazione di una maggioranza qualificata, non si passasse subito al voto, ma si discutesse per un tempo ragionevole.

Introduzione dell’Unione Europea

Con il passare del tempo l’esigenza di aumentare i settori di cooperazione tra i vari Stati europei ha portato molto spesso alla modifica dei TCE. Nuove competenze furono attribuite anche dall’AUE del 1986 e dal TUE del 1992. Il tutto, però, è sempre stato assoggettato al metodo comunitario, salvo che per alcuni aspetti, quali la politica estera: il TCE attribuiva competenza comunitaria solo agli scambi internazionali commerciali. Per quanto riguardava, invece, gli scambi di tipo non commerciale occorreva che gli Stati stringessero tra loro accordi specifici. Questo fino a quando l’AUE non disciplinò la CPE (Cooperazione nel settore della politica estera). Inizialmente CPE e CEE avevano organi e ruoli indipendenti. Il TUE, però, trasformò la CPE in PESC (Politica Estera di Sicurezza Comune), creando un terzo settore, ossia la CGAI (Cooperazione nel settore della giustizia e degli affari interni).

3 CE + PESC + CGAI = sono i 3 pilastri dell’Unione Europea, configurata come un tempio, il cui frontone è costituito dalle disposizioni comuni contenute nel TUE, mentre il basamento è costituito dalle disposizioni finali, specialmente quelle contenute negli articoli 48 e 49, inerenti rispettivamente le procedure di modifica dei trattati e l’adesione di nuovi Stati. I tre pilastri hanno istituzioni uniche: Consiglio, Parlamento e Commissione. Le ultime due, però, hanno scarsa importanza all’interno della PESC e della CGAI.

Con i trattati di Amsterdam (1996) e di Nizza (2001) molte materie del pilastro GAI (diritto d’asilo, visti, immigrazione) sono confluite nel primo pilastro e quindi sono state comunitarizzate. All’interno dei GAI rimane solo la cooperazione in materia di polizia e giudiziaria in materia penale. Il metodo della maggioranza qualificata è stato introdotto anche nel II e III pilastro. All’interno di quest’ultimo è stata inserita anche la Corte di Giustizia.

Nota bene: col trattato di Lisbona è sparita del tutto la distinzione tra I & III pilastro, unificati nel TF (Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea), mentre il II pilastro è rimasto indipendente (nuovo testo TUE).

Europa a geometria variabile

Il passaggio dal metodo tradizionale a quello comunitario ha fatto in modo che quest’ultimo, nel tempo, si modificasse notevolmente, accogliendo diverse soluzioni intergovernative:

1. L’accrescimento del ruolo del Consiglio Europeo.
2. Forme di cooperazione differenziata, che hanno creato il concetto di Europa a geometria variabile o Europa a più velocità: quando i Paesi membri si rendono conto che, per poter inglobare un nuovo settore nella competenza comunitaria, occorrerebbe la modifica di un trattato e quindi l’approvazione di tutti gli Stati membri e che alcuni di essi potrebbero non essere d’accordo, optano per accordi tra i singoli Stati, ai quali più in là nel tempo potranno aderire tutti.

Esempi:

• Esempio 1: Accordo di Schengen tra GER-FRA-BEL-OLA-LUS per eliminare i controlli alle frontiere e coordinare la politica d’immigrazione (la disciplina è stata integrata nel sistema dell’Unione Europea dopo il trattato di Amsterdam, ma non si applica a tutti gli Stati (es. Regno Unito));
• Esempio 2: Accordo sulla politica sociale, protocollo allegato al TUE. Solo 11 Paesi su 12 erano d’accordo a conferire tale potere, inerente la politica sociale, alle Comunità. Solo il Regno Unito si oppose. Il protocollo fu abrogato con il Trattato di Amsterdam e le nuove disposizioni si applicano a tutti gli Stati;
• Esempio 3: Unione economica e monetaria (l'esempio continua)