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Il Consiglio non va confuso neanche con il COREPER, COMITATO dei RAPPRESENTANTI PERMANENTI, il quale è

composto da soggetti appartenenti ai vari Stati membri, ma di rango diplomatico e non ministeriale. Esso funge da

organo preparatore dei lavori del Consiglio, ma il suo ruolo più importante è quello di FILTRO tra la Commissione ed il

Consiglio. Le proposte della Commissione, infatti, devono essere dapprima visionate e relazionate dal COREPER, che

può decidere di inserirle tra i punti “A” dell’ordine del giorno del Consiglio, ed in tal caso si provvederà

all’approvazione delle stesse senza discussione (salvo il caso in cui la stessa non sia richiesta da un Paese membro), o

tra i punti B dell’ordine del giorno, ed in tal caso saranno discusse dallo stesso Consiglio.

Il Trattato di Amsterdam aveva introdotto la figura del SEGRETARIO GENERALE del Consiglio, diventato col Trattato di

Nizza ALTO RAPPRESENTANTE PER LA POLITICA ESTERA E DI SICUREZZA COMUNE (detto SIGNOR PESC), per garantire

maggiore unitarietà all’azione esterna dell’Unione, mentre affidava al VICESEGRETARIO GENERALE i compiti relativi al

Trattato di Lisbona

funzionamento amministrativo del SEGRETARIATO GENERALE. Il ha istituito la figura dell’ALTO

RAPPRESENTANTE DELL’UNIONE PER GLI AFFARI ESTERI E LA POLITICA DI SICUREZZA, con il compito di guidare la

PESC, in qualità di mandatario dell’Unione, di presiedere il Consiglio Affari Esteri e di essere il vicepresidente della

Commissione. Egli sarà nominato dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata (e rimosso allo stesso modo),

previa approvazione del Presidente della Commissione, e durerà in carica, salvo revoca del mandato, per un periodo

pari a quello dei membri della Commissione stessa.

Per concludere possiamo dire che il Consiglio (non quello europeo) funge da organo, insieme al Parlamento, per

l’esecuzione della funzione legislativa e di Bilancio, conferendo incarichi di attuazione alla Commissione e definendo

“indirizzi di massima”, dapprima delineati dal Consiglio Europeo.

LA COMMISSIONE

Anzitutto dobbiamo specificare che, a differenza del Consiglio, la Commissione è un organo di individui, formato cioè

da soggetti che pur rappresentando il proprio Stato di appartenenza, portano nell’istituzione di cui fanno parte la loro

personale esperienza e sono indipendenti ed autonomi rispetto ai Governi dei propri Paesi o a qualsivoglia altro

organismo. L’art.213 del TCE stabiliva la composizione della Commissione, la quale doveva contare un componente

per ogni Stato membro, incluso il Presidente, ossia 27 membri in totale. Già il progetto di Costituzione europea, però,

aveva preannunciato la riduzione dei membri della Commissione: a turnazione,quindi, alcuni Stati membri avrebbero

Trattato di Lisbona

perso il proprio rappresentante. Il ha stabilito che si vada avanti fino al 2014 con la composizione

odierna, mentre dopo tale date i componenti passeranno a due terzi del numero degli Stati membri, compresi il

Presidente e l’Alto rappresentante (vicepresidente).

I membri della Commissione sono scelti in base alla propria competenza, alla propria professionalità e devono, come

abbiamo già preannunciato, offrire garanzia d’indipendenza. Qualora violino i propri compiti, la Corte di Giustizia, su

istanza del Consiglio e della Commissione, può pronunciare le dimissioni d’ufficio del componente o decidere la

decadenza del diritto alla pensione, anche in seguito alla cessazione della carica.

Il mandato dei membri della Commissione dura 5 anni, di pari passo con il mandato dei parlamentari europei, in

maniera tale che primo compito del nuovo Parlamento sia quello di nominare i componenti della Commissione. Il

Trattato di Lisbona ha stabilito che la carica dell’intera Commissione o di alcuni membri possa cessare

anticipatamente, per “dimissioni individuali o collettive”, per “decisione della Corte in base alla violazione degli

obblighi a carico dei componenti, o per “mozione di censura” votata dal Parlamento europeo.

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Appunti di foxshark

Per quanto concerne la procedura di nomina della Commissione va sottolineato come in passato essa dipendesse

dagli Stati membri che, di comune accordo, ne nominavano i componenti. Il Trattato di Nizza ha sostituito il “comune

accordo”con un voto a maggioranza qualificata da parte del Consiglio. La procedura odierna comprende 5 fasi:

1. Designazione del Presidente della Commissione da parte del Consiglio che si esprime a maggioranza

qualificata;

2. Approvazione del Parlamento Europeo per quanto riguarda il Presidente;

3. Designazione da parte del Consiglio, unitamente al Presidente della Commissione, degli altri componenti

della stessa;

4. Approvazione da parte del Parlamento degli altri membri, la quale non avviene collettivamente, ma dopo

audizioni separate per ciascuna persona. Il Parlamento potrebbe minacciare, qualora non sia d’accordo sulla

nomina di uno o più componenti, di rigettare l’intera Commissione;

5. Il Consiglio approva a maggioranza qualificata l’intera Commissione e il suo Presidente.

Trattato di Lisbona

Il ha modificato la parte relativa alla nomina del Presidente, stabilendo che sia il CONSIGLIO

EUROPEO a proporre al Parlamento un candidato, deliberando a maggioranza qualificata. La proposta dovrà essere

approvata dal Parlamento a maggioranza dei suoi componenti e nel caso in cui dovesse essere rigettata, il Consiglio

Europeo dovrà proporre entro un mese un nuovo candidato. La restante parte di nomina ed approvazione dei

componenti rimane invariata, salvo per il fatto che il ruolo del Consiglio sia sostituito da quello del Consiglio Europeo.

Il presidente della Commissione riveste un ruolo importantissimo all’interno dell’istituzione che presiede: questo lo si

può anche dedurre dal procedimento di nomina separato rispetto a quello dei componenti di cui abbiamo già

parlato. Egli coordina il lavoro della Commissione, stabilendone l’orientamento. Inoltre determina l’organizzazione

interna della stessa e ripartisce le competenze durante il proprio mandato. Egli può anche obbligare, previa

approvazione del collegio, un componente della Commissione stessa a rassegnare le dimissioni. Addirittura nella

Convenzione sul futuro dell’Europa si era ipotizzata un’unione della cariche di Presidente del Consiglio Europeo e

Trattato di Lisbona

Presidente della Commissione. Così non è stato, anche se il non detta un’incompatibilità delle

cariche. Il presidente della Commissione è parte, comunque, integrante del Consiglio Europeo.

La Commissione delibera a maggioranza dei suoi componenti. Essa si presenta suddivisa in varie DIREZIONI

GENERALI, affidate a dei COMMISSARI.

La Commissione riveste un ruolo chiave a livello europeo, detenendo alcuni fra i compiti più importanti. Essa è la

Trattato di Lisbona,

“custode della legalità comunitaria” vigilando, sia secondo quanto disponeva il TCE sia secondo il

sull’applicazione dei trattati in un tutte le loro forme. Esercita, infatti, tale ruolo sia nei confronti degli Stati

membri,tramite il ricorso per infrazione, sia nei confronti delle altre istituzioni sfruttando i ricorsi d’annullamento.

Essa può agire anche verso persone fisiche e giuridiche che non rispettando le norme comunitarie (esempio: in tema

di regole della concorrenza). Essa,inoltre, formula raccomandazioni e pareri nei campi in cui i trattati le attribuiscono

competenza e partecipa anche alla formazione di atti del Consiglio e del Parlamento. Residua, inoltre, un parere

decisionale autonomo su un ristretto numero di materie (esempio: nel campo del controllo degli aiuti di Stato alle

imprese). Essa, infine, applica le norme che scaturiscono dal Consiglio (competenza di esecuzione).

LA CORTE DI GIUSTIZIA 15

Appunti di foxshark

Abbiamo già visto come l’istituzione della Corte di Giustizia nacque all’interno del TCE del 1957 e fu adoperata anche

per quanto riguardava la CECA, con l’unificazione delle Istituzioni. Per Corte di giustizia, in realtà, si intende sia la

Trattato di Lisbona

Corte in senso proprio, sia il TRIBUNALE DI PRIMO GRADO & le CAMERE GIURISDIZIONALI. Il ha

esplicitato la suddivisione, tracciando una netta differenza tra Corte – istituzione e Corte – giurisdizione: all’interno

della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, infatti, ritroviamo la Corte di giustizia, il Tribunale ed i Tribunali

specializzati (corrispondenti alle camere giurisdizionali di cui sopra).

Si tratta pur sempre di un organo di individui pienamente indipendenti, che decidono secondo coscienza, anche se la

propria nomina dipende dal comune accordo tra gli Stati membri. I propri membri possono essere rimossi dalla

propria carica su decisione unanime della stessa Corte.

La Corte di Giustizia è disciplinata sia all’interno del TCE, sia nel TUE, oltre che all’interno del Protocollo sullo Statuto

della Corte di Giustizia allegato al TCE. Il regolamento di procedura della Corte, inoltre, è stabilito dalla Stessa, anche

se necessita dell’approvazione a maggioranza qualificata del Consiglio.

La Corte di Giustizia è composta da un giudice per ogni Stato membro, tra cui viene eletto un presidente la cui carica

rinnovabile dura per tre anni. Essi fanno parte del collegio giudicante. Accanto ai giudici figurano anche gli AVVOCATI

GENERALI, i quali hanno il compito di suggerire alla Corte come andrebbe risolta una determinata causa. Il loro

parere, però, non è in alcun modo vincolante, né tanto meno necessario nei casi in cui non vengano sollevate nuove

questioni di diritto. Gli avvocati generali sono 8, 4 dei quali devono appartenere obbligatoriamente ai 4 Stati maggiori

(Italia, Francia, Germania e Regno Unito), mentre gli altri 4 sono nominati a rotazione tra gli altri Stati membri. La

NOMINA di giudici ed avvocati è decisa di <<comune accordo tra gli Stati membri>>, salvo il rispetto di quanto ha

Trattato di Lisbona,

previsto il ossia che prima della nomina, sulla candidatura si debba pronunciare un apposito

comitato composto da ex giudici della Corte di Giustizia e del Tribunale di primo grado. Il MANDATO dura sei anni ed

è rinnovabile, oltre ad essere previsto un rinnovo parziale ogni tre anni che riguarda la metà dei componenti.

La Corte di Giustizia si divide in:

• Sezioni a tre giudici e Sezioni a cinque giudici: si tratta delle sezioni ordinarie; la distribuzione delle cause tra

quelle a tre giudici e quella a cinque giudici dipende dall’importanza della causa stessa;

• Grande Sezione: formata da 11 giudici, tra cui il Presidente ed i presidenti delle sezioni ordinarie a 5; essa si

riunisce su richiesta di uno Stato membro o di un’istituzione;

• Seduta plenaria: comprende tutti i giudici e si riunisce o quando la Corte ritiene la materia e la causa di

notevole importanza, o per la rimozione del Mediatore Europeo, di un membro della Corte dei Conti o della

Commissione.

La procedura dinanzi alla Corte si suddivide in più fasi:

• FASE SCRITTA, NECESSARIA: consiste nello scambio o nel deposito di memorie scritte;

• FASE ORALE, NON SEMPRE NECESSARIA: comprende l’udienza con le parti e la lettura o il deposito delle

conclusioni dell’avvocato generale.

• DECISIONE DELLA CORTE IN CAMERA DI CONSIGLIO e lettura della decisione in pubblica udienza.

N.B. in taluni casi può essere adottata una procedura d’urgenza (specie quando si tratti di materie che appartenevano

al III PILASTRO). 16

Appunti di foxshark

La funzione principale della Corte è quella giurisdizionale che esamineremo più avanti. Funzione secondaria è

sicuramente quella consultiva: il parere della Corte, laddove richiesto da Consiglio,Parlamento, Commissione o Stato

membro, è PARZIALMENTE VINCOLANTE, in quanto obbliga il richiedente, qualora la Corte abbia espresso parere

negativo, a ricorrere ad una procedura di revisione lunga e faticosa.

IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO E LE CAMERE GIURISDIZIONALI

In origine la Corte di Giustizia venne concepita come organo di primo ed ultimo grado. Col passare del tempo, però,

nacque la convinzione che istituire un altro tribunale di prima istanza avrebbe, da un lato abbreviato i tempi di

decisione della Corte di Giustizia, mentre dall’altro avrebbe fatto in modo che la Corte non si trovasse sommersa di

lavoro. Inoltre l’istituzione di un secondo tribunale avrebbe garantito una maggiore tutela giurisdizionale a livello

comunitario. Per questo motivo venne istituito il TRIBUNALE DI PRIMO GRADO, disciplinato dal TCE ed in parte anche

dallo Statuto della Corte di Giustizia. Il Tribunale, inoltre, avrebbe potuto adottare dei propri regolamenti di

procedura, “di concerto” con la Corte di Giustizia e salvo approvazione a maggioranza qualificata del Consiglio. Il

Trattato di Lisbona ha introdotto, inoltre, delle notevoli modifiche: è stata eliminata la dicitura “DI PRIMO GRADO”, in

quanto il Tribunale fungerà da giudice d’impugnazione, e quindi di secondo grado, rispetto al Tribunale della funziona

pubblica.

Sotto il profilo istituzionale il Tribunale, almeno inizialmente, appariva come un organo secondario ed ausiliario

rispetto alla Corte. In seguito,invece, con il Trattato di Nizza del 2001 i due organi furono posti sullo stesso piano,

anche se con compiti diversi, per quanto concerneva l’applicazione e l’interpretazione del diritto comunitario. Con il

Trattato di Lisbona si è deciso che Corte di Giustizia e Tribunale siano organi pari – ordinati, facenti parte della

medesima istituzione, la CORTE DI GIUSTIZIA DELL’UNIONE EUROPEA.

Sotto il profilo giurisdizionale, invece, permane una notevole differenza: il Tribunale è comunque in una posizione di

subordinazione rispetto alla Corte di Giustizia. Va precisato, però, che non si tratta di un doppio giudizio, in quanto

chi si è rivolto al Tribunale, non sempre può far ricorso alla Corte. La stessa,infatti, non può entrare nel merito della

faccenda, risolvendosi così in un unico grado la questione posta dinanzi al Tribunale. Si potrà far ricorso alla Corte

solo per “MOTIVI DI DIRITTO”. La procedura, quindi, rispecchia più che altro un ricorso per Cassazione. Il termine per

lo stesso è di due mesi dalla notifica della decisione.

I giudici del Tribunale vengono nominati, anch’essi, di comune accordo dagli Stati membri e sono 27, tanti quanti

sono i Paesi dell’Unione Europea. Il mandato dura sei anni ed i giudici eleggono un presidente, in carica per tre anni. I

requisiti di professionalità ed indipendenza sono i medesimi richiesti per i giudici della Corte. Non sussistono,invece,

avvocati generali, anche se un giudice del tribunale può fungere da avvocato generale in casi estremi. Lo Statuto può

prevedere, tra l’altro, l’assistenza di un avvocato generale a favore del Tribunale.

Il Tribunale si suddivide in sezioni ordinarie a 3 o a 5 giudici. E’ lo statuto a disporre quando lo stesso debba riunirsi in

sezione plenaria, in Grande sezione o debba decidere attraverso un giudice unico.

Per quanto riguarda la competenza di primo grado del Tribunale, sussistono diversi aspetti complessi, dato che la

disciplina ha subito notevoli cambiamenti con il passare del tempo. Anzitutto su alcune materie la Corte di Giustizia

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Appunti di foxshark

funge ancora da unico organo giudicante competente. Inoltre è stata istituita la prima delle camere giurisdizionali,

ossia il TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA, nei confronti del quale il Tribunale funge da organo di appello, di

secondo grado.

Il Tribunale funge da organo di primo grado nei seguenti casi:

• Ricorsi di persone fisiche e giuridiche CONTRO organi ed istituzioni ;

• Ricorsi d’annullamento e per inazione proposti dai Paesi membri contro la Commissione;

• Ricorsi d’annullamento proposti dagli Stati membri contro il Consiglio in caso di:

1. Decisioni inerenti aiuti di Stato alle imprese;

2. Atti adottati relativi a misure di difesa commerciale;

3. Atti d’esercizio da parte del Consiglio su competenze d’esecuzione.

Quindi ricorsi contro il Parlamento o contro il Parlamento ed il Consiglio inerenti la procedura di codecisione da parte

di uno Stato membro rimangono di competenza in un unico grado della Corte di Giustizia.

Al Tribunale vi è, tra l’altro, la possibilità di attribuire una COMPETENZA PREGIUDIZIALE RISPETTO ALLA CORTE, anche

se ancora questa possibilità rimane inapplicabile e difficile da attuare.

Secondo il Trattato di Nizza, infine, il Consiglio ha la possibilità di creare un ulteriore passaggio giurisdizionale: quello

delle camere giurisdizionali. Esse sarebbero competenti in primo grado su determinate materie specifiche, in cui il

Tribunale fungerebbe da organo di secondo grado. Ci si potrebbe rivolgere, infine, ma solo per determinati casi

eccezionali alla Corte di Giustizia, avendo così un terzo grado.

Trattato di Lisbona

Il ha deciso di definire le camere giurisdizionali come Tribunali SPECIALIZZATI che entrano in tutto

e per tutto a far parte dell’istituzione Corte di Giustizia Europea. L’atto istitutivo di un Tribunale Specializzato sarà, tra

l’altro, un regolamento e non una decisione, come è avvenuto sino ad ora.

Primo Tribunale Specializzato ad essere istituito è stato quello della Funzione Pubblica (TFP), composto da sette

giudici nominati all’unanimità dal Consiglio, previa consultazione di un comitato apposito, ed aventi requisiti di

professionalità ed indipendenza. Chiunque sia in possesso dei requisiti richiesti può proporre la propria candidatura.

Le decisione del Tribunale della Funzione Pubblica possono essere impugnate per soli motivi di diritto dinanzi al

Tribunale. Solo se è a rischio l’unità e la coerenza del diritto comunitario ci si potrà rivolgere in terzo grado alla Corte

di Giustizia. A proporre il riesame, tra l’altro, dovrà essere un avvocato generale. La Corte deciderà entro un mese se

accogliere l’impugnazione o meno: in caso positivo deciderà tramite procedura d’urgenza.

LA CORTE DEI CONTI E GLI ALTRI ORGANI

La Corte dei Conti è un organo di individui, di cui pertanto fanno parte soggetti che pur rappresentando uno Stato

membro, sono del tutto indipendenti. Essa è composta da un cittadino per ogni Stato ed i suoi componenti sono

nominati all’unanimità dal Consiglio, previa consultazione del Parlamento, per un mandato di 6 anni.

Devono,ovviamente, avere gli stessi requisiti d’indipendenza dei componenti della Corte di Giustizia. Compito della

Corte dei Conti è quello di vigilare sulla legittimità e sulla regolarità delle entrate e delle spese. Tale funzione di

controllo si estrinseca nella presentazione al Parlamento di una dichiarazione che attesti legittimità,regolarità ed

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Appunti di foxshark

affidabilità dei conti, del bilancio e dalla relazione annuale che la Corte redige alla chiusura di ogni esercizio

finanziario, che viene trasmessa alle Istituzioni e pubblicata sulla GU, contenente anche le risposte delle varie

istituzioni alle osservazioni formulate dalla Corte sui propri bilanci.

Vi sono poi una serie di organi con ruolo consultivo. Essi sono pur sempre organi di individui, in quanto non legati a

nessun mandato da parte dei Paesi rappresentati. Distinguiamo, per esempio, il CES, COMITATO ECONOMICO &

SOCIALE, i cui 353 membri nominati dal Consiglio a maggioranza qualificata rappresentano le categorie produttive e

sociali dell’intera Unione Europea. Vi è poi il COMITATO DELLE REGIONI, anch’esso composto da 353 membri

nominati dal Consiglio, di cui fanno parte soggetti eletti a livello regionale nei vari Stati membri. I due suddetti

comitati possono interagire con il Consiglio, la Commissione ed il Parlamento quando ciò è previsto dal TCE, fornendo

dei pareri obbligatori e non vincolanti. Laddove, invece, sia stata un’istituzione delle suddette a chiedere un parere

esso è soltanto facoltativo. Il Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea ha previsto, inoltre, che il Comitato

delle Regioni possa ricorrere dinanzi alla Corte di Giustizia qualora sia stato adottato un atto legislativo per il quale

era obbligatorio chiedere un parere al Comitato.

Vi sono poi organi creati dal TUE in ambito dell’UEM. SI tratta della Banca Centrale Europea (BCE) e del Sistema

Europeo delle Banche Centrali (SEBC). La BCE è composta da un Comitato esecutivo (presidente,vice presidente e 4

membri nominati dai Governi degli Stati membri di comune accordo su proposta del Consiglio) e da un Consiglio

Direttivo, composto dai membri del Comitato esecutivo e dai Governatori delle Banche nazionali. Hanno poteri di

regolamentazione sulle materie di propria competenza.

Altro organo è la Banca Europea degli Investimenti (BEI), che ha personalità giuridica propria e a cui partecipano gli

Stati che ne sottoscrivono il capitale. Trattato di

Vi sono poi tutta una serie di agenzie autonome/indipendenti, disciplinate anche all’interno del TF del

Lisbona (es. Ufficio di Armonizzazione a livello di mercato interno per il rilascio dei marchi comunitari).

PARTE II – LE PROCEDURE DECISIONALI

Per PROCEDURA DECISIONALE si intende la sequenza di atti e fatti richiesta dai trattati per fare in modo che l’Unione

manifesti la propria volontà attraverso un determinato atto.

Le Procedure hanno anzitutto carattere INTERISTITUZIONALE, in quanto vengono poste in essere da diverse

Istituzioni dell’Unione. Inoltre le procedure si distinguono per la loro VARIETA’, in quanto vi sono alcune delle stesse

che vanno applicate per atti specifici, altre invece che vanno adottate per particolari atti (per esempio appartenenti al

II e III pilastro). Per quanto concerne l’applicazione del TCE, invece, non sussisteva, almeno fino all’entrata in vigore

Trattato di Lisbona,

del una differenziazione tra le procedure in merito al ruolo delle istituzioni o al tipo di atto da

Trattato di Lisbona

adottare. Fortunatamente il suddetto ha eliminato questo difetto, prevedendo per i soli “ATTI

LEGISLATIVI” alcune particolari procedure, dette appunto PROCEDURE LEGISLATIVE:

• PROCEDURA LEGISLATIVA ORDINARIA, che prevede l’adozione congiunta di un regolamento, una decisione o

una direttiva da parte del Parlamento e del Consiglio, su proposta della Commissione. Tale procedura ha

applicazione generale e corrisponde alla precedente PROCEDURA DI CODECISIONE;

• PROCEDURA LEGISLATIVA SPECIALE, la quale prevede l’adozione di una direttiva, di un regolamento o di una

decisione da parte del Parlamento con la partecipazione del Consiglio o viceversa. Tale procedura, però, si

applica soltanto NEI CASI SPECIFICI PREVISTI DAI TRATTATI. In tali casi, tra l’altro, l’iniziativa può partire anche

dagli stessi Stati membri o dal Parlamento, così come dalla BCE o dalla BEI, o dalla stessa Corte di giustizia.

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Appunti di foxshark

Nella distinzione tra le varie procedure d’applicazione generale pesa molto il ruolo del Parlamento, il quale ha un

compito meramente consultivo per l’adozione di alcuni atti attraverso la PROCEDURA DI BASE ed un potere di

codecisione nell’ambito della stessa PROCEDURA DI CODECISIONE. A seconda del modello di procedura da utilizzare,

inoltre, si distinguono i vari modi di deliberazione delle varie istituzioni (esempio: in caso di procedura di codecisione

il Consiglio può deliberare a maggioranza qualificata).

Per sapere quale modello di procedura applicare, occorre individuare la BASE GIURIDICA dell’atto, ossia da quale

Trattato e da quale norma dello stesso le istituzioni traggono il potere di adottare quell’atto. Ovviamente individuare

la base giuridica non è un procedimento semplice e molto spesso ha fatto in modo che sorgessero notevoli contrasti

tra le varie istituzioni, sino a giungere ad un ricorso d’annullamento dinanzi alla Corte di Giustizia per due motivi

fondamentali:

• Il ricorrente ha interesse a far valere una diversa norma di un trattato o addirittura un diverso trattato come

base giuridica in quanto, qualora si fosse preso spunto dalla norma alternativa rispetto a quella scelta dal

Consiglio come base giuridica, si sarebbe applicato un diverso modello di procedura che avrebbe permesso al

ricorrente di avere un ruolo fondamentale nell’adozione dell’atto (esempio: il Parlamento ricorre dinanzi alla

Corte nei confronti del Consiglio perché magari la procedura utilizzata per l’adozione dell’atto ha richiesto

semplicemente un “consultazione del Parlamento” , ispirata dalla base giuridica scelta dal Consiglio, mentre

la base giuridica alternativa proposta dal Parlamento avrebbe previsto una partecipazione attiva del

Parlamento e quindi una procedura di cooperazione = Caso Chernobyl 1990);

• Il ricorrente ha interesse a far valere una diversa base giuridica ispiratrice di una differente procedura non

perchè, come descritto in precedenza, avrebbe un ruolo più significativo nell’adozione dell’atto, ma

semplicemente perché l’atto ricadrebbe in un settore di competenza diverso, maggiormente caratterizzato

dal modello comunitario (esempio: la Commissione ricorre dinanzi alla Corte contro il Consiglio impugnando

un atto in base all’erronea scelta della base giuridica Non perché avrebbe un ruolo maggiore nella procedura,

ma magari perché usando la base giuridica alternativa il Consiglio avrebbe dovuto adottare una procedura di

cooperazione, invece che deliberare all’unanimità = Caso Erasmus 1989).

La scelta della corretta BASE GIURIDICA dipende da due elementi che contraddistinguono l’atto da adottare: lo

SCOPO ed il CONTENUTO, basandosi però su elementi oggettivi suscettibili di sindacato giurisdizionale e non sulla

convinzione soggettiva dell’istituzione che adotta una determinata procedura.

Se un atto presenta una pluralità di scopi e di contenuti, andrà preso in considerazione il CENTRO DI GRAVITA’

dell’atto, non tenendo conto di scopi o contenuti secondari ed accessori.

Se poi i vari scopi e contenuti sono sullo stesso piano, ossia sono tutti di particolare importanza e nessuno è

secondario o accessorio rispetto ad un altro, andrà scelta una BASE GIURIDICA PLURIMA, fondata su diverse norme

anche di diversi trattati: qualora, però, ciò porti a modelli di procedura da applicare totalmente diversi, andrà scelta la

base giuridica tenendo conto del fatto che la disposizione di portata più GENERALE andrà preferita a quella di

portata più specifica e non potrà essere scelta una base giuridica che pregiudichi il ruolo di partecipazione del

Parlamento Europeo.

Bisogna inoltre precisare che, qualora l’istituzione competente decida con ATTO DI PRIMO GRADO di disciplinare gli

elementi essenziali di una materia e di affidare ad un ATTO DI SECONDO GRADO le disposizione di attuazione, non è

necessario che il secondo atto rispetti la procedura del primo, potendo decidere l’istituzione di affidare l’applicazione

della disciplina alla Commissione o di utilizzare essa stessa una procedura semplificata.

PROCEDURA DI BASE 20

Appunti di foxshark

L’art. 250 del TCE è uno degli articoli più longevi del Trattato relativi alla procedura decisionale. Inizialmente, in realtà,

quella descritta dall’articolo suddetto era l’unica procedura che, in relazione ad altre disposizioni del TCE, definiva il

modo di deliberazione del Consiglio o prescriveva la consultazione o meno del Parlamento. Ecco perché la procedura

dell’art. 250 viene definita come PROCEDURA DI BASE, sulla modificazione della quale sono sorte le altre procedure.

Spesso viene definita come PROCEDURA DI CONSULTAZIONE, in riferimento al ruolo che il Parlamento assume

all’interno di questa procedura (un ruolo consultivo appunto), ma la denominazione può essere accettata solo se si

tiene conto che tale consultazione non è sempre prevista (esempio: adozione di misure di politica commerciale).

La PROCEDURA DI BASE si apre con la proposta della Commissione, unico organo che possiede tale facoltà. E’ la

Commissione, infatti, la portatrice dell’interesse generale della Comunità a cui fa da contrappeso il ruolo decisionale

Trattato di Lisbona

del Consiglio, che rappresenta gli Stati membri. Anche il ha ribadito l’esclusività di iniziativa della

Commissione. Tuttavia altri organi possono rivolgersi alla Commissione per sollecitare proposte da portare dinanzi al

Consiglio. Primo fra tutti è il Parlamento: in realtà la Commissione non ha l’obbligo di presentare la proposta di

matrice parlamentare al Consiglio, ma è doveroso ricordare che un continuo rifiuto della stessa potrebbe indurre il

Parlamento a votare o anche solo a minacciare una “mozione di sfiducia” che comporterebbe le dimissioni forzate

della Commissione. Anche il Consiglio stesso può invitare la Commissione a fargli determinate proposte su un tema

Trattato di Lisbona,

particolare. Ed analogo potere di sollecitazione possiede il Consiglio Europeo. Il inoltre, ha

introdotto la possibilità per un milione di cittadini di sottoporre all’attenzione della Commissione una particolare

proposta, che la stessa può decidere di ignorare senza andare incontro ad alcuna conseguenza.

Le proposte della Commissione, tra l’altro, prima di giungere dinanzi al Consiglio, passano dal filtro costituito dal

COREPER.

L’art 250 TCE prevede, inoltre, che il Consiglio possa emendare la proposta della Commissione, apportando così delle

notevoli modifiche: dobbiamo, però, prestare attenzione al termine “emendamenti”, che non possono del tutto

stravolgere il testo e gli obiettivi della proposta. La modifica, tra l’altro, può avvenire solo e solamente

all’UNANIMITA’. La possibilità di emendare la proposta, tuttavia, potrebbe portare ad una situazione di paralisi in

quanto il Consiglio potrebbe non approvare la proposta, ma potrebbe trovarsi anche a non poterla modificare perché

uno o più membri sono magari d’accordo con la proposta originaria della Commissione. In tal caso il membro della

Commissione presente in Consiglio può decidere di modificare la proposta per garantire una più semplice

approvazione, o può d’altro canto decidere di ritirare totalmente la stessa.

Abbiamo visto, inoltre, come in taluni casi specificati dal TCE (non direttamente dall’art.250) sia necessario che il

Consiglio consulti il Parlamento Europeo o addirittura altri organi prima di approvare l’atto. Ne deve,quindi, chiedere

il parere. Distinguiamo 3 tipi di pareri:

1. Parere FACOLTATIVO: il Consiglio può chiederlo come non chiederlo al Parlamento. Tuttavia, una volta fornito,

il parere non ha effetto vincolante;

2. Parere CONSULTIVO: il Consiglio è obbligato, in taluni casi specifici, a chiedere un parere al Parlamento.

Tuttavia neanche in questo caso il parere è vincolante ed il Consiglio può discostarsene;

3. Parere CONFORME: introdotto dall’AUE, tale parere deve obbligatoriamente essere chiesto al Parlamento ed

il Consiglio non può decidere diversamente da ciò che il parere suggerisce. Si ha, quindi, una specie di

divisione del potere decisorio, una specie di procedura di codecisione, anche se in quest’ultima il Parlamento

può partecipare alla formazione dell’atto, mentre in questo caso può solo approvare o respingere l’atto in

Trattato di Lisbona,

questione. Il infatti, ha eliminato la dicitura “pare conforme” e ha previsto “una forma di

approvazione del Parlamento”. 21

Appunti di foxshark

Anche la giurisprudenza della Corte di Giustizia ha collaborato ad accrescere l’importanza della consultazione del

Parlamento da parte del Consiglio, ovviamente quando ciò sia previsto dal TCE. Occorre, secondo quanto previsto

dalla Corte, che la consultazione sia effettiva e regolare: il parere non deve essere stato semplicemente chiesto, ma

anche emesso dal Parlamento (esempio: caso Roquette Freres, adozione di un regolamento senza aver sentito il

parere del Parlamento). Il TCE permette al Consiglio di stabilire un tempo massimo per l’emanazione del parere, ma

solo in materia di accordi internazionali. In tutti gli altri casi non può essere stabilito un termine massimo entro il

quale il Parlamento deve esprimersi. Questo potrebbe indurci a pensare che, per un proprio capriccio, il Parlamento

possa non emettere tale parere, il che però non è possibile dato che uno dei principi base su cui è fondata la

Comunità Europea (ed anche l’UNIONE) è quello della leale collaborazione, il che comporta che il Parlamento debba

esprimersi entro un tempo ragionevole. Inoltre se il Parlamento ha emesso il proprio parere ed il Consiglio provvede,

solo in un secondo momento, ad emendare la proposta della Commissione (o magari la Commissione stessa ritira la

prima proposta e ne formula una simile, ma non uguale), il Consiglio è tenuto a chiedere una seconda consultazione

Trattato di Lisbona

al Parlamento. Il ha confermato questo orientamento.

PROCEDURA DI COOPERAZIONE

Introdotta tramite l’art.252 all’interno del TCE dall’AUE del 1986, la procedura di cooperazione ha segnato un notevo

passo in avanti per l’aumento dei poteri parlamentari. Il TUE del 1992 ed in seguito anche il Trattato di Amsterdam ne

Trattato di Lisbona,

hanno ridotto il campo di applicazione: essa è sopravvissuta, infatti, solo nel campo dell’UEM. Il

infine, l’ha eliminata definitivamente.

La procedura di cooperazione prevede una DOPPIA LETTURA, da parte del Parlamento e del Consiglio, della proposta

proveniente dalla Commissione: non è altro, quindi, che una variante della procedura di base. Il Parlamento, infatti,

provvede ad una prima lettura della proposta e fornisce un parere (consultivo) sulla stessa. Segue a ciò la prima

lettura del Consiglio che approva a maggioranza qualificata una posizione comune sulla proposta in questione. Si

passa quindi alla seconda lettura del Parlamento che può decidere se:

1. Approvare la posizione comune od omettere di pronunciarsi entro il termine di tre mesi;

2. Respingere la posizione comune a maggioranza assoluta dei suoi componenti;

3. Proporre degli emendamenti alla posizione comune (sempre a maggioranza assoluta dei suoi componenti).

Nell’ultimo caso la questione torna dinanzi alla Commissione, la quale può decidere di accogliere gli emendamenti

proposti dal Parlamento o di motivarne il rifiuto, restituendo la proposta RIESAMINATA al Consiglio.

Il Consiglio può anch’esso optare per diverse soluzioni, a seconda della decisione del Parlamento:

1. Può adottare definitivamente l’atto sulla base dell’approvazione del Parlamento o dell’omissione di

pronunciarsi;

2. Può approvare l’atto nel caso di rigetto, ma all’UNANIMITA’;

3. Può, nel caso di emendamenti alla posizione comune:

• Approvare la proposta riesaminata dalla Commissione a MAGGIORANZA QUALIFICATA;

• Approvare gli emendamenti parlamentari, non accolti dalla Commissione, all’UNANIMITA’;

• Modificare la proposta riesaminata all’UNANIMITA’.

22

Appunti di foxshark

Come possiamo notare, quindi, in questa procedura di cooperazione il ruolo del Parlamento è notevolmente

accresciuto rispetto al passato, anche se in realtà non può far altro che provocare la votazione all’unanimità dell’atto

da parte del Consiglio. Il Consiglio stesso continua ad essere l’unica istituzione ad avere un ruolo decisionale. Mentre

chi esce da tale procedura davvero sconfitta è la Commissione, la quale può solo approvare o meno gli emendamenti

del Parlamento, ma non può in alcun modo modificare essa stessa la proposta. Qualora tra l’altro il Consiglio voglia

dar ragione al Parlamento e torto alla Commissione lo può tranquillamente fare nel corso della seconda fase.

PROCEDURA DI CODECISIONE

La Procedura di Codecisione è stata introdotta dal TUE del 1992 e la sua portata è stata estesa dal Trattato di

Amsterdam del 1996. Essa pian piano ha sostituito totalmente la procedura di cooperazione, di cui tra l’altro

rappresenta un’ evoluzione. Dalla procedura di codecisione non scaturiscono più atti del Consiglio, in cui il

Parlamento ha solo un ruolo consultivo, ma atti congiunti del Parlamento e del Consiglio: è il mezzo che garantisce al

Parlamento di partecipare attivamente al procedimento legislativo.

Anche la procedura di codecisione si basa su un procedimento di doppia lettura, anche se la seconda può essere

totalmente evitata. Tutto parte dalla proposta della Commissione, consegnata questa volta sia al Parlamento che al

Consiglio. Inizia così la prima fase: il Parlamento provvede alla prima lettura formulando un parere (consultivo). Poi

tocca alla prima lettura del Consiglio, con la quale la procedura potrebbe tranquillamente terminare in caso di

approvazione della proposta e degli eventuali emendamenti parlamentari. In caso contrario il Consiglio delibera a

maggioranza qualificata una POSIZIONE COMUNE. Inizia la SECONDA FASE. Il Parlamento procede alla seconda

lettura, al termine della quale può:

1. Approvare la posizione comune od omettere di pronunciarsi entro il termine di tre mesi;

2. Respingere la posizione comune a maggioranza assoluta dei suoi componenti;

3. Proporre degli emendamenti alla posizione comune (sempre a maggioranza assoluta dei suoi componenti).

Nel primo caso (approvazione od omissione di pronuncia) l’atto si considera ADOTTATO.

Nel secondo caso l’atto si considera NON ADOTTATO.

Nel terzo caso la proposta torna alla Commissione che emette un PARERE (non una proposta riesaminata). Il Consiglio

in tal caso può decidere a maggioranza qualificata se:

• Approvare tutti gli emendamenti parlamentari (nel caso in cui la Commissione fosse contraria occorre

l’UNANIMITA’) e l’atto si considera APPROVATO;

• Non approvare tutti gli emendamenti ed aprire la TERZA FASE.

Nella Terza Fase viene convocato un COMITATO DI CONCILIAZIONE composto da rappresentanti parlamentari e

rappresentanti del Consiglio (o loro delegati) e viene elaborato un PROGETTO COMUNE, in collaborazione con la

Commissione. Se entro 6 settimane non viene elaborato alcun progetto, l’atto si considera NON ADOTTATO. Se invece

viene elaborato un progetto in tal senso si passa alla TERZA LETTURA, in cui Parlamento e Consiglio devono

approvare il progetto (il Consiglio a maggioranza qualificata) per adottare l’atto, altrimenti si considererà NON

ADOTTATO.

Analizziamo il ruolo delle istituzioni: il Parlamento ha acquisito, senza dubbio, un notevole potere. Esso è, infatti,

attivo nel procedimento legislativo e senza il proprio consenso l’atto non può essere adottato in alcuna maniera.

23

Appunti di foxshark

Il ruolo del Consiglio,invece, rimane lo stesso seppur il Parlamento sia posto sullo stesso piano.

La Commissione, invece, ne esce del tutto sconfitta. L’organo che dovrebbe rappresentare l’interesse delle comunità

ha solo il compito di formulare la proposta e la possibilità di ritirarla sino alla seconda lettura. In terza lettura non può

più ritirare la suddetta e funge, all’interno del Comitato di conciliazione, solo da paciere tra Parlamento e Consiglio.

Abbiamo visto, inoltre, che il Consiglio può deliberare il più delle volte a maggioranza qualificata. Il Trattato di

Amsterdam dapprima, ed il Trattato di Nizza del 2001 in un secondo momento hanno reso necessario il voto

all’unanimità del Consiglio.

Trattato di Lisbona

Inoltre, il ha sostituito la procedura di codecisione con la PROCEDURA LEGISLATIVA ORDINARIA,

estendendone il campo di applicazione. La procedura rimane la medesima, con l’unica differenza che il Parlamento in

prima lettura non può emettere un parere consultivo, ma prendere, come era già previsto per il Consiglio, una

posizione comune. In tal modo le due istituzioni sono del tutto parificate, poste sullo stesso piano.

PROCEDURE DEL SECONDO E TERZO PILASTRO

Abbiamo potuto notare come all’interno del PRIMO PILASTRO si sia notevolmente diffuso il metodo comunitario: il

ruolo degli organi di individui è sempre più importante, le decisioni sono vincolanti, il metodo maggioritario viene

sempre più tenuto in considerazione, gli atti sono soggetti al controllo di legittimità giurisdizionale della Corte di

Giustizia. All’interno del SECONDO & TERZO PILASTRO, invece, il metodo comunitario è stato per molto tempo

assente. Solo il Trattato di Amsterdam e quello di Nizza hanno permesso una lieve contaminazione della PESC e di ciò

che resta della CGAI (COOPERAZIONE NEL SETTORE DELLA GIUSTIZIA E DEGLI AFFARI INTERNI),oggi ridotta alla sola

COOPERAZIONE DI POLIZIA E GIUDIZIARIA IN MATERIA PENALE.

Tuttavia, nonostante gli sforzi degli ultimi 15 anni, esistono ancora differenze notevoli tra I PILASTRO da un lato e gli

altri due dall’altro. Le decisione del Consiglio sono prese per lo più all’unanimità e quando è prevista la maggioranza

qualificata si tratta soltanto di decisioni di secondo grado. Sono, tra l’altro, presenti clausole di salvaguardia che fanno

in modo che gli Stati membri possano causare una votazione all’unanimità. Inoltre un’altra istituzione, il Consiglio

Europeo, è del tutto orientato ad un metodo tradizionale. Esso riveste un ruolo cardine all’interno della PESC. I ruoli

di Parlamento e Commissione sono del tutto irrisori, mentre la competenza della Corte di Giustizia è quasi del tutto

assente.

Analizziamo ora le sostanziali differenze rispetto al PRIMO PILASTRO.

Se analizziamo il II PILASTRO, quello della PESC (Titolo V del TUE), notiamo come importanza rilevante abbia in tal

settore il Consiglio Europeo, il quale oltre a dettare i principi e gli orientamenti generali, provvede anche a formulare

Trattato di Lisbona,

le strategie comuni. Il che istituzionalizza il Consiglio Europeo, ne conferma il ruolo preminente

nell’ambito della PESC: esso detta orientamenti generali, ma prende anche DECISIONI su interessi ed obiettivi

strategici dell’Unione, deliberando sempre all’unanimità.

Anche le deliberazioni dello stesso Consiglio (non Europeo) sono prese all’unanimità in ambito PESC e tra l’altro è

previsto un ulteriore istituto, quello dell’ASTENSIONE COSTRUTTIVA. Noi sappiamo che una delibera del Consiglio

dovrebbe avere carattere vincolante nei confronti di tutti gli Stati membri, anche di quelli che si sono astenuti dal

pronunciarsi. Questa novità, invece, permette agli astenuti di non vincolare il proprio Paese, ma di accettare

comunque la decisione del Consiglio, vincolandosi a non ostacolarla. Qualora, però, gli astenuti fossero superiori ad

Trattato di Lisbona

un terzo, l’atto risulterebbe NON ADOTTATO. Il ha lasciato tutto invariato, tranne per il fatto che

l’atto risulta NON ADOTTATO solo nel momento in cui ad astenersi siano un terzo dei componenti che rappresentano

un terzo della popolazione dell’Unione, in osservanza del nuovo metodo di calcolo della maggioranza qualificata.

24

Appunti di foxshark

E’ previsto, tuttavia, in contrasto con quanto abbiamo sostenuto finora, che il Consiglio possa deliberare in ambito

PESC anche a maggioranza qualificata. Questo, però, è possibile solo nell’ipotesi in cui manchi la proposta della

Commissione, ossia sempre in ambito PESC e solo nei seguenti casi:

• Approvazione di un’azione comune, di una posizione comune o di una strategia comune;

• Adozione di decisione relative all’attuazione di un’azione comune o di una posizione comune;

• Nomina di un rappresentante speciale.

Come possiamo notare, però, si tratta pur sempre di atti di secondo grado: l’adozione di strategie comuni da parte del

Consiglio proviene dall’approvazione unanime delle stesse strategie da parte del Consiglio Europeo. Anche nel

secondo case, l’attuazione di azioni o posizioni comuni dipende dal voto unanime, questa volta però del Consiglio.

Anche la nomina di un rappresentante speciale si può dedurre che provenga dalla necessità sancita da decisioni

comuni unanimi precedenti.

Trattato di Lisbona

Il ha previsto, inoltre, un’ulteriore possibilità di votazione a maggioranza qualificata. Essa riguarda

i casi in cui il Consiglio adotta una decisione che definisce un’azione o una posizione dell’Unione su proposta dell’Alto

Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, su richiesta specifica rivolta a quest’ultimo

dal Consiglio Europeo. Anche in tal caso si presume, anzi è certo, che il Consiglio Europeo abbia deliberato

all’unanimità.

Va aggiunto, infine, che la possibilità di deliberare a maggioranza qualificata può essere evitata tramite la CLAUSOLA

DI SALVAGUARDA A FAVORE DEGLI STATI MEMBRI: se un membro del Consiglio, nell’interesse della politica nazionale

dello Stato di appartenenza, si oppone all’adozione di una decisione che richiede una votazione a maggioranza

qualificata, il Consiglio potrà, sempre a maggioranza qualificata, deferire la decisione sulla questione al Consiglio

Europeo che deciderà all’unanimità.

Il ruolo della Commissione, invece, nell’ambito PESC è del tutto irrilevante: essa conserva un potere di proposta, ma

non esclusivo in quanto concesso anche agli Stati membri. Il ruolo del Parlamento è del tutto inesistente: esso non è

contattato neanche in via consultiva, se non per le sole scelte fondamentali della PESC.

All’interno del TERZO PILASTRO ritrovavamo prima la CGAI, COOPERAZIONE NEL SETTORE DELLA GIUSTIZIA E DEGLI

AFFARI INTERNI. Le disposizioni relative ai visti, al diritto d’asilo, all’immigrazione ed alla cooperazione giudiziaria in

materia civile, sono poi state comunitarizzate e sono confluite, quindi, nel PRIMO PILASTRO. Nel terzo, infatti, è

rimasta solo la COOPERAZIONE DI POLIZIA E GIUDIZIARIA IN MATERIA PENALE.

Nel terzo pilastro, comunque, ritroviamo alcune differenze sostanziali rispetto al primo che abbiamo già analizzato in

ambito PESC. Non viene, in realtà, riconosciuto un ruolo specifico al Consiglio Europeo, mentre analoga è la disciplina

del Consiglio. Si fa una netta distinzione tra casi che richiedono l’unanimità e casi in cui si delibera a maggioranza

qualificata. Occorre l’unanimità, che è la regola di base, per quattro tipi di atti:

• Posizioni comuni;

• Decisioni – quadro;

• Decisioni;

• Convenzioni tra gli Stati membri.

A maggioranza qualificata sono invece deliberate soltanto le misure di attuazione delle decisioni.

25

Appunti di foxshark

Il potere di proposta della Commissione è, anche qui, condiviso con gli Stati membri.

Il potere del Parlamento, invece, è notevolmente accresciuto rispetto al SECONDO PILASTRO, ma pur sempre

inferiore rispetto al pilastro comunitario. Il Consiglio, infatti, deve sempre consultare il Parlamento Europeo, tranne in

caso di adozione di posizioni comuni. Il Parlamento, però, deve esprimere tale parere entro il termine fissato dal

Consiglio, oltre il quale, qualora il Parlamento non si sia pronunciato, il Consiglio può deliberare.

NOTA BENE: TRATTATO DI LISBONA

IL FARA’ CONFLUIRE LE MATERIE DEL TERZO PILASTRO ALL’INTERNO DEL PRIMO

PILASTRO, QUELLO COMUNITARIO. CRESCERANNO DI CONSEGUENZA I RUOLI DELLA COMMISSIONE E DEL

PARLAMENTO (VEDI PAGINA 117/118).

COOPERAZIONE RAFFORZATA

L’istituto della Cooperazione rafforzata è stato introdotto dal Trattato di Amsterdam del 1996 ed inizialmente era

previsto solo all’interno del PRIMO & TERZO PILASTRO. In seguito, invece venne introdotto dal Trattato di Nizza

all’interno anche della PESC. Tramite tale istituto è possibile che alcuni Stati membri possano instaurare tra loro

forme di cooperazione non condivise da tutti i Paesi dell’UE. Ciò in realtà è possibile SOLO NEL RISPETTO di alcuni

requisiti della cooperazione, che deve:

• Essere diretta a promuovere obiettivi dell’Unione e della Comunità;

• Rispettare i Trattati;

• Rispettare l’Acquis, ossia il diritto comunitario;

• Rimanere nell’ambito delle competenze dell’Unione o della Comunità;

• Non recare danno al mercato interno;

• Riunire almeno 8 Stati membri;

• Non recare pregiudizio agli altri Stati;

• Essere aperta a tutti;

• Essere l’unica via percorribile, perché impossibile sarebbe l’accordo fra tutti gli Stati.

Occorre, tuttavia, un’autorizzazione a procedere alla COOPERAZIONE RAFFORZATA.

In ambito PESC la richiesta è avanzata al Consiglio, che sentita la Commissione ed informato il Parlamento, decide a

MAGGIORANZA QUALIFICATA, sempre che non vi sia opposizione da parte di uno Stato membro per interesse

nazionale.

In ambito degli altri due pilastri la richiesta di cooperazione va fatta alla Commissione, che provvede a formulare una

proposta. Su questa si pronuncerà il Consiglio a maggioranza qualificata, sentito il parere del Parlamento. Un membro

del Consiglio può chiedere, tra l’altro, che la proposta venga esaminata dal Consiglio Europeo, che però non potrà

concedere esso stesso l’autorizzazione. Inoltre se la Commissione inizialmente non dovesse consegnare la proposta al

Consiglio, potrebbero farlo 8 Stati membri al suo posto.

Trattato di Lisbona

Il ha confermato l’istituto della cooperazione rafforzata, introducendo anche quello della

cooperazione strutturata permanente in ambito di PESD (POLITICA EUROPEA DI SICUREZZA E DIFESA), un ramo della

PESC. SI tratterà di una cooperazione di tipo militare, permanente e non solo momentanea come alcune missioni.

26

Appunti di foxshark

PROCEDURA PER LA CONCLUSIONE DI ACCORDI INTERNAZIONALI

Particolare attenzione merita la procedura di negoziazione e di conclusione di accordi internazionali da parte della

COMUNITA’ EUROPEA con Stati terzi o organizzazioni internazionali. Il negoziato può essere avviato solo dopo che il

Consiglio, a maggioranza qualificata, ha autorizzato la Commissione a trattare. Dopo la negoziazione, occorre per la

FIRMA, la CONCLUSIONE, l’APPLICAZIONE PROVVISORIA e la SOSPENSIONE che il Consiglio deliberi allo stesso modo.

Esso deve sentire a livello consultivo il Parlamento: il parere fornito, assume il carattere di PARERE CONFORME,

qualora si tratti:

• Accordi di associazione;

• Accordi con notevoli ripercussioni sul bilancio della Comunità;

• Accordi di cooperazione;

• Accordi che modificano un atto adottato a norma dell’art.251 TCE.

Consiglio, Parlamento, Commissione e qualsiasi Stato membro possono domandare alla Corte di Giustizia se l’accordo

entrerebbe o meno in contrasto con il trattato.

Anche l’Unione può concludere accordi a livello internazione, seppur con piccole diversità, in quanto un ruolo

preponderante è rivestito dalla Presidenza del Consiglio. (vedi pagina 121)

Trattato di Lisbona

Il ha unificato le procedure per la Comunità e per l’Unione, prevedendo però in ambito PESC un

ruolo centrale dell’Alto Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Sarà egli ad avviare i

negoziati ed a sottoporli all’attenzione del Consiglio, che delibererà all’unanimità senza neanche consultare il

Parlamento.

PARTE III – L’ORDINAMENTO DELL’UNIONE EUROPEA

Il complesso di norme contenute nel TCE e nel TUE costituiscono un ordinamento autonomo rispetto agli

ordinamenti interni degli Stati membri e rispetto al diritto internazionale?

E’ da questo quesito che dobbiamo partire per capire quanto il diritto comunitario influisca sul diritto dei Paesi

membri e sulla vita dei cittadini dell’Unione. Per quanto concerne tutto il contenuto del TCE, la Corte di giustizia ha

affermato, in più di un’occasione, che il diritto comunitario non solo risulta a se stante rispetto agli ordinamenti

interni agli Stati in quanto ne limita la sovranità seppur solo in alcuni settori, ma che vive come ordinamento

autonomo anche nei confronti di coloro che a tali norme sono sottoposti, in particolare rispetto ai cittadini (Sentenza

Van Gend & Loos del 1963 e sentenza Costa c.ENEL del 1964).

Un’analoga affermazione giurisprudenziale non si ha invece per quanto riguarda l’Unione Europea. Le discipline del II

e del III pilastro, infatti, sembrano delineare più che un ordinamento fuso con quello comunitario, un nuovo ramo

Trattato di Lisbona,

dell’ordinamento internazionale. Il eliminando la struttura a pilastri e riconoscendo l’Unione

Europea come persona giuridica in forza della soppressione della CE, ha riconosciuto il diritto dell’Unione come

omnicomprensivo, come un grande unico ordinamento.

Come ogni ordinamento, anche quello comunitario ha un sistema di fonti di produzione del diritto. Distinguiamo, a

tal proposito, fonti primarie e fonti secondarie. Sono fonti di diritto primario il TCE e le altre fonti che il TCE riconosce

27

Appunti di foxshark

di pari natura. Sono, invece, fonti di diritto secondario tutti gli atti che le istituzioni possono adottare in forza dello

stesso TCE. Tra i due livelli figurano anche fonti intermedie, che prevalgono sul diritto secondario.

Tra le fonti di diritto secondario o derivato troviamo tutta una serie di atti, molto spesso diversi tra loro: regolamenti,

direttive e decisioni. Non è previsto un ordine gerarchico, tuttavia è lo stesso TCE a prevedere che vadano adottati in

situazioni diverse, o meglio viene specificato quale tipo di atto andrà adottato in determinate discipline.

Un’ulteriore distinzione è quella tra atti di PRIMO GRADO ed atti di SECONDO GRADO: tra questi vi è una differenza

del tutto gerarchica. Quelli di secondo grado sono, infatti, subordinati ai primi. Non possono né abrogare né entrare

in contrasto con quelli di primo grado e devono rispettarne i principi di base, altrimenti l’atto di secondo grado

potrebbe essere annullato.

Gli atti di diritto derivato possono, tra l’altro, essere distinti in base all’istituzione dalla quale provengono: Parlamento

congiuntamente con il Consiglio, Commissione o solo Consiglio. In genere, però, la Commissione può emanare atti

solo in forza di una delega concessa dalle altre due istituzioni: l’atto in tal caso non dovrà eccedere la delega,

rispettandone i principi ed il campo di operatività.

L’eventuale conflitto tra atti indipendenti di diverse istituzioni dovrà risolversi, in mancanza di una norma specifica,

ricollegandosi alla base giuridica dell’atto ed analizzando quale istituzione fosse idonea ad emanare quel determinato

Trattato di Lisbona

atto. Il ha introdotto una differenziazione tra atti giuridici che spiegheremo più avanti.

FONTI DI DIRITTO PRIMARIO

Abbiamo già detto che fonte primaria per eccellenza è sicuramente il TCE, come emendato dai trattati di revisione e

di adesione che si sono succeduti nel tempo. Sono, inoltre, fonti primarie anche i Protocolli allegati agli stessi Trattati,

non solo quelli riferiti al TCE, ma anche quelli inerenti la CECA (fino a che è stata in vigore) e la CEEA. Inoltre, dopo

una qualsiasi revisione dei trattati, solitamente vengono allegate delle DICHIARAZIONI, che possono essere di due

tipi: • Dichiarazioni della Conferenza, ossia di tutti gli Stati membri, che hanno funzione interpretativa delle

disposizioni dei trattati;

• Dichiarazioni di uno o più Paesi membri, che possono essere prese in considerazione dall’interprete, ma

sottolineando che esse non provengono da tutti gli Stati.

Nello studio del TCE, almeno sotto il punto di vista tecnico, ci si domanda quale sia la NATURA GIURIDICA dello

stesso. Una risposta univoca è impossibile, ma sono state seguite due tesi diverse. La prima vede il TCE come un

TRATTATO INTERNAZIONALE: la struttura degli articoli, i procedimenti seguiti, i destinatari dell’atto (gli Stati membri)

che mantengono una propria autonomia (sovranità) sono tutti fattori che riconducono il TCE ad un atto costitutivo di

un’organizzazione sovrannazionale. La seconda tesi, invece, vede il TCE come una vera e propria CARTA

COSTITUZIONALE: il fatto che la disciplina contenuta nel trattato sia inderogabile dagli Stati membri se non tramite

revisione dello stesso e l’operatività giurisdizionale di cui gode la Corte di Giustizia manifesterebbero, infatti, una

tendenza ad una carta costituzionale di tipo statuale. E’ vero, però, che alle spalle del Trattato non vi è un unico Stato

europeo di cui il trattato costituisca la carta fondamentale. Potremmo concludere che la natura giuridica del TCE si

può ritrovare a metà strada tra le due definizioni appena date, essendo il TCE stesso una figura in corso di

trasformazione.

Anche la Corte di Giustizia, tuttavia, tratta il TCE come una carta costituzionale. Essa tende sempre ad

un’interpretazione estensiva sia delle norme inerenti le quattro libertà di circolazione (merci, persone, capitali e

servizi), sia delle norme che attribuiscono competenze alla CE. Al contrario la Corte tende ad interpretare

28

Appunti di foxshark

restrittivamente tutte quelle norme che garantiscono agli Stati membri di trattare le stesse materie in maniera

parallela. Tra l’altro va sottolineato come la Corte, tra i propri criteri interpretativi, adoperi quello dell’EFFETTO UTILE,

interpretando una norma sempre nel modo che più riconosce alla stessa la maggiore effettività possibile.

Il TCE può essere modificato in base alla PROCEDURA DI REVISIONE contenuta all’interno dell’art.48 TUE. La

procedura presenta due fasi: una PREPARATORIA, cui partecipano le istituzioni dell’Unione ed una DELIBERATIVA, cui

partecipano gli Stati membri. La fase preparatoria si apre con la consegna al Consiglio di un progetto di revisione da

parte di uno Stato membro o della Commissione. Il Consiglio deve esprimere parere favorevole alla convocazione di

una CIG per la discussione della revisione, sentito però il Parlamento Europeo. Qualora il parere sia favorevole, il

Presidente del Consiglio convoca la CIG (CONFERENZA INTERGOVERNATIVA) e si passa alla fase deliberativa: le

decisioni andrebbero prese all’unanimità e senza che ad esse partecipi alcuna delle istituzioni dell’Unione. L’esito

della CIG configura un nuovo trattato, che i Paesi membri devono ratificare. Nella prassi, però, anche all’interno della

fase deliberativa gioca un ruolo chiave il Consiglio Europeo, il quale si esprime sul trattato prima che questo venga

Trattato di Lisbona

sottoposto alla firma dei rappresentanti degli Stati membri. Il ha modificato anche la procedura di

revisione: è previsto, infatti, che il Consiglio si pronunci a maggioranza semplice su una proposta di revisione

proveniente o da uno Stato membro, o dal Parlamento o dalla Commissione e che convochi una CONVENZIONE

all’interno della quale siedono anche rappresentanti delle istituzioni (è stato preso spunto dalla Convenzione sul

futuro dell’Europa): essa esprimerà una raccomandazione sulla proposta di revisione, della quale la CIG che deciderà

dovrà tener conto.

Il potere di revisione, tra l’altro, sembra essere, a norma dell’art.48, illimitato. Più volte, però, la Corte di Giustizia ha

sancito come inviolabili alcuni principi comunitari, quali quelli inerenti la libera circolazione o la concorrenza, o

comunque i principi generali del diritto comunitario.

Trattato di Lisbona,

Il accanto alla procedura di revisione ordinaria, ha introdotto due PROCEDURE SEMPLIFICATE DI

REVISIONE: la seconda di queste prevede l’aumento dei casi di decisione a maggioranza semplificata da parte del

Consiglio e del Consiglio Europeo, ed i casi di procedura legislativa ordinaria. Le modifiche saranno adottate con

decisione all’unanimità del Consiglio, tenendo conto del parere conforme del Parlamento e senza ratifica dei

Parlamenti nazionali.

Un altro procedimento di revisione dei trattati lo ritroviamo all’interno dell’art.49 del TUE, il quale disciplina

l’ADESIONE di nuovi Stati. Può presentare domanda di adesione all’Unione ogni Stato europeo in senso geografico e

che rispetti, al proprio interno, principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà

fondamentali e dello stato di diritto. La procedura è anch’essa suddivisa in due fasi, la prima delle quali è sicuramente

più rilevante rispetto alla procedura di revisione trattata dall’art.48 TUE, in quanto la domanda di adesione deve

essere approvata all’unanimità dal Consiglio, previa consultazione della Commissione e parere conforme del

Parlamento. Occorre, quindi, il consenso del Parlamento e del Consiglio per accettare tale adesione. Solo nella

seconda fase gli Stati membri si occupano di modificare i trattati in base all’adesione dei nuovi Paesi, ma si tratta di

modifiche minori. Anche tale procedura, nella prassi, ha subito notevoli modifiche: le due fasi si svolgono

contemporaneamente e tutta la procedura è seguita e coordinata dal Consiglio Europeo. Inoltre la prima fase è

preceduta da negoziati pre-adesione, all’interno dei quali gli Stati candidati devono dimostrare di rispondere ad

alcuni criteri (criteri politici, economici, criteri relativi all’acquis comunitario). Solo in un secondo momento si può

Trattato di Lisbona

passare alla prima fase. Il ha mantenuto questa procedura, prevedendo soltanto come

innovazione che sia il Consiglio Europeo a dettare i criteri da rispettare, di cui le istituzioni devono tener conto.

Inoltre è stato introdotto il diritto di recesso unilaterale da parte di uno Stato membro.

Va sottolineato come, se considerassimo il TCE come un semplice trattato internazionale, gli Stati membri potrebbero

anche non attenersi al dettaglio della procedura di revisione per modificarlo, ma basterebbe l’accordo unanime.

29

Appunti di foxshark

Nell’ottica, invece, di carta costituzionale risulta necessaria l’osservazione dell’art.48 TUE per la modifica del TCE. La

Corte di Giustizia non si è mai potuta pronunciare sull’argomento, ma seguendo la sua giurisprudenza possiamo

notare come si orienterebbe verso l’impossibilità della modifica nella mancata osservanza dell’art.48 TUE.

Infine dobbiamo analizzare come il TCE sia mutato dal momento in cui è entrato in vigore il TUE. Tra essi non vi è mai

stato un rapporto gerarchico, ma bisogna riconoscere che con l’entrata in vigore del TUE, il TCE ha perso la natura di

carta fondamentale autonoma, in quanto è entrato a far parte di un complesso di trattati, di cui è il più importante,

Trattato di Lisbona

che fanno parte del TUE. Il ha sottolineato ancora maggiormente questa dipendenza, attuando

una differenziazione tra TUE, in cui sono comprese le norme più importanti, e TF (trattato sul funzionamento

dell’Unione Europea) che ha sostituito il TCE, il quale reca norme di minore importanza. I due trattati (TUE & TF),

tuttavia, hanno pari natura giuridica.

PRINCIPI GENERALI DEL DIRITTO

Abbiamo già definito le FONTI INTERMEDIE, quelle cioè che si trovano a metà strada tra fonti primarie e fonti

secondarie. Tra queste rientrano, sicuramente, i PRINCIPI GENERALI DEL DIRITTO, la cui tipologia è abbastanza ampia.

Una prima categoria è costituita dai PRINCIPI GENERALI DEL DIRITTO COMUNITARIO, i quali vengono espressi,

esplicitamente o implicitamente, all’interno del TCE e godono di una notevole importanza. Un esempio è dato dal

PRINCIPIO DI NON DISCRIMINAZIONE, tutelato all’interno di diversi articoli del TCE e che non permette agli Stati

membri di attuare distinzioni di alcun tipo tra gli stessi cittadini. La Corte di Giustizia, inoltre, ha fatto in modo che

alle discriminazioni palesi si aggiungessero le discriminazioni occulte, ossia quelle che pur essendo basati su principi

diversi, portano comunque allo stesso risultato di quelle palesi configurando una vera e propria discriminazione. Il

principio di non discriminazione gode, tra l’altro, di una propria AUTONOMIA, nel senso che può essere applicato

anche in situazione non specificatamente previste dalle norme del TCE. La Corte di Giustizia ha, invece, respinto il

fatto che nel campo di applicazione del suddetto principio rientrino le DISCRIMINAZIONI ALLA ROVESCIA, ossia quelle

nate quando un principio comunitario entra a far parte del diritto interno di uno Stato membro: un cittadino di un

Paese dell’Unione non può evocare la discriminazione attuata nei propri confronti perché magari un cittadino

comunitario di un diverso Stato membro gode di un più vantaggioso diritto. La Corte ha, infatti, previsto che sia il

legislatore interno a sanare le differenze, perché in contrasto con il principio di eguaglianza rispetto ad altri cittadini

comunitari.

Altri principi generali del diritto comunitario sono, senza dubbio, quello della LIBERA CIRCOLAZIONE e quello della

TUTELA GIURISDIZIONALE EFFETTIVA. Anch’essi rappresentano fonti intermedie e per tal motivo prevalgono sulle

fonti secondarie, ma non sui trattati, che costituiscono fonti primarie.

Una seconda categoria di fonti intermedie è costituita dai PRINCIPI GENERALI DEL DIRITTO COMUNI AGLI

ORDINAMENTI DEGLI STATI MEMBRI. In tal caso, quindi, si tratta di principi accolti a livello comunitario dopo un

esame parallelo degli ordinamenti nazionali. Tra i principi comuni ritroviamo:

• Principio di LEGALITA’, secondo cui ogni potere esercitato dalle istituzioni deve trovare nei trattati la propria

fonte legittimante;

• Principio della CERTEZZA DEL DIRITTO, in base al quale chi è tenuto al rispetto di una norma giuridica deve

essere messo nella condizione di conoscerla e poterla rispettare;

• Principio del LEGITTIMO AFFIDAMENTO, che impone alle modifiche normative improvvise di essere

giustificate da un interesse generale;

• Principio del CONTRADDITTORIO, secondo cui l’autorità comunitaria che intende assumere un

30

Appunti di foxshark

provvedimento nei confronti di un singolo deve concedergli di esprimere il proprio punto di vista;

• Principio di PROPORZIONALITA’, in base al quale l’autorità può limitare diritti dei singoli SOLO nel

raggiungimento di un interesse pubblico e prevedendo atti necessari a tal fine, che non facciano subire ai

singoli sacrifici superflui.

Tra i principi generali del diritto comuni agli ordinamenti degli Stati membri vi è una particolare categoria che merita

una trattazione separata, ossia quella della PROTEZIONE DEI DIRITTI FONDAMENTALI DELL’UOMO. In origine il

Trattato non sanciva l’intangibilità di tali diritti. Nel 1973, con la sentenza Frontini, la Corte Costituzionale italiana

decide che non possono essere ammessi all’interno del nostro ordinamento principi comunitari che entrino in

contrasto con i diritti fondamentali dell’uomo tutelati all’interno della nostra carta costituzionale. La Corte

Costituzionale sottolinea di non potersi esprimere sulla legittimità dell’atto comunitario, in quanto non rientra nelle

proprie competenze a norma dell’art.134 della Costituzione italiana, ma potrà esprimersi a favore

dell’incostituzionalità della legge di ratifica del Trattato e dell’ordine di esecuzione in essa contenuto. La Corte, quindi,

minaccia di dichiarare incostituzionale e quindi di disapplicare l’intero trattato. Nel 1974 anche la Corte costituzionale

tedesca attua una decisione simile, addirittura spingendosi oltre e sindacando sulla legittimità dell’atto comunitario

perché in contrasto con la costituzione federale tedesca. Le due decisioni rischiano, a quel punto, di minare l’intero

sistema di diritto comunitario. La Dichiarazione Comune del PE, del Consiglio e della Commissione del 1977 sancisce

il rispetto dei diritti fondamentali, ma non è in alcun modo un atto di valore giuridico, e pertanto risulta inidoneo a

produrre effetti. E’ semplicemente una presa di posizione, a favore della salvaguardia dei diritti fondamentali

dell’uomo, da parte delle istituzioni. Con la sentenza NOLD del 1974 la Corte di Giustizia aveva però già previsto che i

diritti fondamentali venissero tutelati all’interno dell’ordinamento comunitario in quanto rientranti nei principi

generali del diritto, di cui fonte di ispirazione erano le tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri ed i trattati

internazionali sui diritti dell’uomo.

Le tradizioni costituzionali comuni ed i trattati internazionali di cui parla la Corte di Giustizia, però, non hanno valore

normativo immediato e pertanto non vincolano la Corte, anche per quanto riguarda la CONVENZIONE EUROPEA PER

LA SALVAGUARDI DEI DIRITTI DELL’UOMO E DELLE LIBERTA’ FONDAMENTALI, firmata a Roma nel 1950. Benché la

Corte si sia espressa più volte a favore della Convenzione, questo non basta a renderla vincolante nei confronti della

Trattato di Lisbona

Comunità. Il ha previsto, infatti, che l’Unione aderisca alla Convenzione, mantenendo però

inalterate le proprie competenze definite nei trattati.

Il fatto di considerare il diritto fondamentali come rientranti nei principi generali del diritto comunitario, infatti, dava

ampio spazio al ruolo della Corte di Giustizia, che poteva, in maniera del tutto flessibile, dare maggior rilievo a

determinati diritti fondamentali, escludendone degli altri, data l’assenza di un documento scritto che fosse un atto

normativo al quale fare riferimento. Ecco che quindi nel 1999 si decide di promuovere l’elaborazione di una CARTA

DEI DIRITTI FONDAMENTALI DELL’UNIONE EUROPEA, che riassuma tutti quelli che sono i diritti fondamentali accolti a

livello comunitario. Alla realizzazione di un così importante documento partecipano i rappresentanti degli Stati, ma

anche quelli delle istituzioni comunitarie. La CARTA viene proclamata dai Presidenti di Commissione, PE e Consiglio in

occasione del Consiglio Europeo di Nizza del 2000. I tre presidenti non perdono occasione per emendarla anche in

Trattato di Lisbona.

occasione della firma del Tale CARTA ha, più che un valore normativo, un valore documentale, in

quanto appare come un riassunto di quelli che sono i diritti fondamentali, prendendo spunto anche dalla

Convenzione di Roma del 1950. Viene prevista anche una CLAUSOLA DI COMPATIBILITA’, che garantisca, qualora la

CARTA stessa non sia sufficiente, l’applicazione di altri documenti internazionali (es. CONVENZIONE di Roma del 1950)

che meglio salvaguardino determinati diritti. Contrariamente, però, agli auspici iniziali, la Carta è priva di un proprio

valore normativo quale FONTE AUTONOMA DEL DIRITTO: essa è più che altro uno strumento interpretativo. Il

progetto di Costituzione dell’Unione prevedeva la completa adesione alla Convenzione di Roma del 1950, il che non è

Trattato di Lisbona.

avvenuto, neanche con il 31

Appunti di foxshark

FUNZIONE DEI PRINCIPI GENERALI

Ma qual è la funzione dei principi generali del diritto?

Essi fungono anzitutto da CRITERI INTERPRETATIVI delle altre fonti del diritto comunitario: tanto i trattati quanto gli

atti delle istituzioni devono essere interpretati il più coerentemente possibile con i principi generali.

Inoltre i principi generali sono il PARAMETRO DI LEGITTIMITA’ PER GLI ATTI DELLE ISTITUZIONI: essi possono essere

annullati o invalidati per violazione di un principio comunitario di diritto.

I principi generali operano anche come PARAMETRODI LEGITTIMITA’ PER ALCUNI COMPORTAMENTI DEGLI STATI

MEMBRI: i Paesi dell’Unione, infatti, anche nell’applicare le norme di un trattato o dell’atto di un’istituzione devono

rispettare tali principi ed i diritti fondamentali. Ovviamente per contestare ad un Paese membro la violazione di un

principio occorre un COLLEGAMENTO TRA IL COMPORTAMENTO DELLO STATO MEMBRO ED IL DIRITTO

COMUNITARIO: la violazione, in poche parole, deve scaturire dall’attuazione, da parte dello Stato in questione, di un

atto comunitario o quantomeno il comportamento deve riguardare un settore di competenza comunitaria, altrimenti

la Corte di Giustizia non potrà esercitare la propria competenza per assicurare l’osservanza di tali principi (esempio:

sentenza Grogan 1991).

Solo in caso di “rischio di violazione grave” o di “violazione grave e persistente” di un principio generale può mancare

il collegamento tra comportamento degli Stati membri e diritto comunitario.

Il rispetto dei principi generali vale anche per le materie del II e dell’ex III pilastro.

IL DIRITTO INTERNAZIONALE GENERALE E GLI ACCORDI INTERNAZIONALI

La Comunità, avendo personalità giuridica, è un vero e proprio SOGGETTO DI DIRITTO INTERNAZIONALE e come tale

può stringere accordi con Stati terzi ed entrare a far parte di organizzazioni sovrannazionali. Lo stesso non si poteva

dire dell’Unione, che non era qualificata come persona giuridica all’interno di nessun trattato e nei settori non

Trattato di Lisbona

comunitari (II & III pilastro) non poteva stringere autonomamente accordi. Il ha sopperito a tale

mancanza qualificando l’Unione come persona giuridica. Ovviamente sia la Comunità dapprima, che l’Unione oggi

hanno il dovere di rispettare il diritto internazionale generale, salvo andare incontro a spiacevoli inconvenienti nei

confronti degli Stati terzi con cui vi erano degli accordi. Va sottolineato che un Paese membro, tuttavia, non può in

alcun modo pretendere nei propri confronti il rispetto di un accordo di diritto internazionale, in quanto esso fa parte

dell’Unione ed è quindi sottoposto a disciplina comunitaria.

Va ricordato, inoltre, che la funzione del diritto internazionale generale è la medesima dei principi generali del diritto

comunitario: esso serve, infatti, come criterio interpretativo, nel senso che una norma comunitaria va applicata

tenendo presente quelli che sono gli accordi internazionali stipulati dalla Comunità o, prossimamente, dall’Unione.

Gli accordi internazionali con Stati terzi che risultano essere più rilevanti rispetto all’ordinamento comunitario sono di

tre tipi:

1. Accordi internazionali conclusi da Stati membri;

2. Accordi internazionali conclusi dalla Comunità;

3. Accordi internazionali conclusi da Stati membri e Comunità (accordi misti);

Partiamo dai primi: ACCORDI INTERNAZIONALI CONCLUSI DA STATI MEMBRI.

32

Appunti di foxshark

Essi continuano a vincolare lo Stato membro nei confronti dello Stato terzo innanzitutto se l’accordo internazionale è

stato stipulato prima di un Trattato. Secondariamente il TCE ha riconosciuto, tramite una clausola di compatibilità,

che il Paese membro contraente dell’accordo internazionale è tenuto a rispettare tanto tale accordo, quanto il

trattato comunitario. Addirittura se la materia oggetto del suddetto accordo rientra nella competenza comunitaria,

non solo lo Stato membro interessato, ma l’intera Comunità saranno tenuti a rispettarlo. Lo Stato membro, tra l’altro,

può sottrarsi alla disciplina comunitaria SOLO nella misura in cui ciò sia utile al rispetto dell’accordo.

Passiamo ai secondi: ACCORDI INTERNAZIONALI CONCLUSI DALLA COMUNITA’.

Anche la Comunità, come abbiamo visto, godendo di personalità giuridica può concludere autonomamente degli

accordi con Stati terzi o organizzazioni internazionali, benché essa abbia pur sempre un limite di competenza esterna

dettato dagli stessi trattati.

Analizziamo i terzi: ACCORDI MISTI

Inizialmente alcuni Stati terzi non riconoscevano come persona giuridica la Comunità ed occorreva la partecipazione

dei vari Stati membri alla stipulazione di accordi internazionali. Oggi, invece, gli accordi misti vengono stipulati

sempre più frequentemente, specie riguardo a materie oggetto di competenza concorrente tra Stati membri e

Comunità.

Sotto il profilo del VALORE GIURIDICO gli accordi internazionali sono VINCOLANTI per le istituzioni comunitarie e per

gli Stati membri: ciò significa che né le une, né gli altri, né tanto meno entrambi congiuntamente potranno adottare

atti che non rispettino gli accordi conclusi dalla Comunità. Ciò significa che anche gli accordi internazionali fungono

da PARAMETRO DI LEGITTIMITA’ degli atti delle istituzioni. Questo è senza dubbio vero ma NON SEMPRE. Esistono

taluni accordi internazionali che non possono fungere da parametro di legittimità per via della loro flessibilità: un

esempio considerevole è l’ACCORDO ISTITUTIVO DELL’OMC (ORGANIZZAZIONE MONDIALE DEL COMMERCIO), che la

Corte di Giustizia non può usare come parametro di legittimità di atti comunitari, almeno che gli atti stessi SIANO

ADOTTATI PER DARE ESECUZIONE AGLI OBBLIGHI DERIVANTI DA TALI ACCORDI oppure RICHIAMINO ESPRESSAMENTE

DETERMINATE DISPOSIZIONE DELL’ACCORDO OMC. Un altro esempio è dato dalla Convenzione delle NAZIONI UNITE

di Montego Bay del 1982 sul diritto del mare.

GLI ATTI DELLE ISTITUZIONI

Gli atti delle istituzioni possiamo distinguerli in TIPICI ed ATIPICI.

Sono classificabili come atti tipici tutti quelli contemplati direttamente dall’art.249 TCE.

Per atti atipici, invece, si intendono quegli atti che pur non corrispondendo a quanto previsto dall’art.249 TCE, hanno

la stessa denominazione.

Un esempio di atto tipico è il BILANCIO della Comunità, atto produttivo di effetti vincolanti, tanto da poter essere

impugnato dinanzi alla Corte di Giustizia.

Un esempio di atto atipico è dato dal potere del Consiglio di deliberare l’istituzione di camere giurisdizionali di primo

grado tramite DECISIONI, non corrispondenti alle decisioni di cui parla l’art.249.

Accanto agli atti atipici, inoltre, ritroviamo tutta una serie di atti che si sono affermati nella prassi, specie per opera

della Commissione in tema di concorrenza ed aiuti di stato alle imprese. La Commissione, infatti, per orientare i

comportamenti di imprese (per la concorrenza) e di Stati membri (per gli aiuti di Stato) pubblica delle Comunicazioni

(anche dette linee direttive, orientamenti) per comunicare come attuare le norme contenute nel trattato in

33

Appunti di foxshark

riferimento a specifiche fattispecie. Le comunicazioni, in realtà, NON HANNO VALORE NORMATIVO, ma sono pur

sempre atti della Commissione, da cui la stessa non può discostarsi nell’analisi di casi singoli.

Gli atti tipici di cui parla l’art.249 TCE sono cinque: DIRETTIVE, REGOLAMENTI, DECISIONI, PARERI E

RACCOMANDAZIONI.

Sono ATTI VINCOLANTI, con i quali le istituzioni pongono nuovi obblighi a carico dei destinatari, le decisioni, le

direttive e i regolamenti.

Sono ATTI NON VINCOLANTI i pareri e le raccomandazioni, con cui l’istituzione mira ad ottenere che i destinatari si

orientino spontaneamente verso una linea guida conforme all’interesse generale comunitario.

Tra gli atti vincolanti dobbiamo poi distinguere quelli di natura AMMINISTRATIVA, ossia le decisioni, che hanno

portata individuale, da quelli di natura NORMATIVA, ossia i regolamenti e le direttive, che hanno portata generale ed

introducono nuove norme o ne abrogano/modificano delle altre.

Molto spesso sono gli stessi trattati a prevedere quale tipo di atto l’istituzione, per assolvere il proprio compito,

debba adottare. Altrettanto soventemente il trattato nulla prevede circa la natura dell’atto, lasciando ampio spazio

all’autonomia dell’istituzione.

REGOLAMENTI

Il regolamento è un ATTO VINCOLANTE NORMATIVO. Esso, quindi, ha portata generale ed introduce nuove norme (o

le abroga/modifica) all’interno dell’ordinamento comunitario e quindi degli Stati membri.

Esso è previsto dall’art.249 TCE comma 2 e pertanto è un ATTO TIPICO. Il regolamento è obbligatorio in tutti i suoi

elementi e direttamente applicabile negli Stati membri. Riassumiamone, quindi, le caratteristiche:

• PORTATA GENERALE: ha natura normativa e non è rivolto a soggetti specifici in funzione della loro situazione

individuale. Può capitare che sia rivolto ad un numero stretto di soggetti all’interno dell’Unione, ma non per

questo perde la propria portata generale. Qualora avesse portata individuale, qualsivoglia persona fisica e

giuridica potrebbe impugnarlo dinanzi alla Corte di Giustizia attraverso un ricorso d’annullamento.

• OBBLIGATORIETA’ INTEGRALE: il regolamento va applicato nella sua interezza. Gli Stati membri non possono

decidere di applicarne una parte, lasciando il resto inapplicato. Non è possibile, quindi, l’applicazione

parziale;

• DIRETTA APPLICABILITA’, la quale presenta due profili distinti:

1. L’ADATTAMENTO DEGLI ORDINAMENTI INTERNI AGLI STATI MEMBRI: il regolamento, sin dall’emanazione

dello stesso, si adatta automaticamente agli ordinamenti nazionali degli Stati membri. Gli Stati, pur volendo,

non possono ratificarlo tramite una legge interna, perché in tal modo non farebbero altro che trasformarlo in

un provvedimento interno. Diverso è il caso in cui lo stesso regolamento preveda che siano gli Stati membri

ad adottare provvedimenti nazionali INTEGRATIVI;

2. EFFICACIA DIRETTA: il regolamento produce effetti diretti nei confronti non solo degli Stati membri, ma anche

dei singoli, a cui attribuisce diritti che i giudici nazionali devono tutelare.

Il regolamento deve rispettare dei requisiti formali: deve essere MOTIVATO e fare RIFERIMENTO A PROPOSTE E

PARERI PREVISTI OBBLIGATORIAMENTE. Esso è firmato dal Presidente del Consiglio e dal Presidente del Parlamento,

qualora l’atto provenga dalle due istituzioni; solo dal Presidente del Consiglio, qualora il regolamento scaturisca dal

34

Appunti di foxshark

solo Consiglio. E’ pubblicato nella GAZZETTA UFFICIALE DELL’UNIONE EUROPEA (ex GUCE) ed entra in vigore 20 giorni

dopo la pubblicazione, salvo diversa previsione.

DIRETTIVE

La direttiva è un ATTO TIPICO, in quanto previsto dal terzo comma dell’art.249 TCE, VINCOLANTE NORMATIVO, in

quanto introduce nuove norme (o le abroga/modifica) all’interno dell’ordinamento comunitario e quindi degli Stati

membri.

Essa vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, mentre resta agli organi

nazionali la competenza in merito alla forma ed ai mezzi.

Notiamo, quindi, come la direttiva abbia portata individuale e non generale, in quanto rivolta a destinatari definiti.

Talune volte, però, la direttiva può essere rivolta a tutti i Paesi membri, ed in tal caso si parla di DIRETTIVA GENERALE.

Tuttavia le misure di attuazione delle direttive hanno portata generale ed è per tal motivo che la direttiva rappresenta

uno STRUMENTO DI NORMAZIONE IN DUE FASI. La PRIMA FASE si ha a livello comunitario, dove vengono fissati

principi ed obiettivi generali, mentre la SECONDA FASE è decentrata a livello nazionale, dove spetta allo Stato

membro attuare la disciplina contenuta nella direttiva.

Anche la direttiva ha dei caratteri propri, così come abbiamo visto per il regolamento. Tra questi figura

l’OBBLIGATORIETA’ INTEGRALE: pur imponendo solo e solamente un obbligo di risultato, la direttiva deve essere

attuata totalmente e non è suscettibile di applicazione parziale.

Abbiamo visto che i regolamenti, oltre al suddetto carattere, presentavano anche quello della DIRETTA

APPLICABILITA’ sotto due diversi punti di vista: sotto il profilo dell’adattamento immediato agli ordinamenti interni e

sotto il profilo dell’efficacia diretta, essendo possibile attuare gli stessi anche in mancanza di misure di attuazione. E’

facile capire che, in linee generali, la direttiva non gode di applicabilità diretta perché non può avere un adattamento

immediato, data la necessità d’intervento dei legislatori nazionali. Per quanto riguarda il secondo profilo, però,

dobbiamo chiarire che ANCHE la direttiva può avere EFFICACIA DIRETTA, che però differentemente da ciò che avviene

per i regolamenti, non è presunta, ma deve soddisfare alcune condizioni temporali e sostanziali individuate dalla

Corte di Giustizia.

Ogni Stato membro, infatti, ha l’OBBLIGO DI ATTUAZIONE della direttiva: esso può evitare di applicarla all’interno

dell’ordinamento nazionale solo qualora riesca a dimostrare che la propria legge interna si ispiri già autonomamente

alla normativa prevista dalla direttiva.

Inoltre l’obbligo di attuazione va adempiuto entro un determinato TERMINE previsto dalla stessa direttiva, che può

variare da pochi mesi ad anni, a seconda delle difficoltà che l’adattamento agli ordinamenti interni potrebbe

incontrare. Il termine, però, è perentorio e non è possibile addurre giustificazioni di alcun tipo. In pendenza del

termine, però, lo Stato membro non può in alcun modo adottare provvedimenti legislativi in contrasto con la direttiva

o che possano ostacolarne l’attuazione (OBBLIGO DI STANDSTILL o di NON AGGRAVAMENTO).

Secondo quanto abbiamo detto la scelta delle forme e dei mezzi per attuare la direttiva spetta agli Stati ai quali è

rivolta; tuttavia tale scelta non è libera, in quanto è necessario che il legislatore nazionale tenga conto della gerarchia

delle fonti di diritto interna: egli non può in alcun modo attuare la direttiva tramite mezzi inefficaci (se per esempio la

direttiva interviene su una materia già disciplinata da legge ordinaria, occorrerà una successiva legge ordinaria per

attuarla e non un semplice regolamento, che sarebbe di grado gerarchico inferiore).

35

Appunti di foxshark

Capita, tuttavia, che la stessa direttiva non descriva solo il risultato da raggiungere, ma anche i mezzi e le forme per

farlo: si tratta delle cosiddette DIRETTIVE DETTAGLIATE, molto spesso paragonate impropriamente ai regolamenti.

Anche la direttiva deve rispettare determinati REQUISITI: deve essere anch’essa motivata. Tuttavia è previsto che

SOLO le direttive adottate congiuntamente da Parlamento e Consiglio, o quelle adottate solo dal Consiglio o solo dalla

Commissione e rivolte a tutti gli Stati membri vadano pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea, ed

entrano in vigore dopo venti giorni, salvo diverso termine previsto. Le altre direttive sono notificate direttamente ai

destinatari ed entrano in vigore con la notificazione.

DECISIONI

Le decisioni sono ATTI TIPICI, in quanto previsti dal quarto comma dell’art.249 TCE, ed ATTI VINCOLANTI

AMMINISTRATIVI. Così come i regolamenti e le direttive, anche le decisioni sono vincolanti nella loro interezza

(obbligatorietà integrale). Hanno, invece, a differenza dei regolamenti, portata individuale, potendo vincolare NON

SOLO singoli Stati membri, ma anche singoli soggetti all’interno dell’Unione.

Le decisioni rivolte agli Stati membri possono imporre OBBLIGHI DI FACERE (e l’attuazione è uguale a quella delle

direttive, seppur venga lasciato un ambito di operatività più ristretto rispetto alle stesse), oppure OBBLIGHI DI NON

FACERE, imponendo dei divieti.

Le decisioni possono essere, inoltre, rivolte ai singoli. I casi più importanti li ritroviamo quando la Commissione

impone le proprie decisioni nell’ambito della disciplina della concorrenza, comminando sanzioni il più delle volte

pecuniarie (sanzioni, quindi, amministrative). La decisione costituisce titolo esecutivo e sarà possibile ottenere

l’esecuzione forzata.

I requisiti formali sono gli stessi previsti per le direttive rivolte solo ad alcuni Stati membri: vengono notificate ai

destinatari ed hanno efficacia in virtù della notifica.

GLI ATTI DEL SECONDO E TERZO PILASTRO

Cominciamo analizzando quelli che sono gli atti del III pilastro. L’art.34 TUE elenca quattro tipi di atti:

1. POSIZIONI COMUNI: definiscono l’orientamento, le linee direttrici dell’Unione in merito ad una questione

specifica;

2. DECISIONI QUADRO: servono, così come le direttive comunitarie, per ravvicinare le normative degli Stati

membri. Anch’esse, al pari delle direttive comunitarie, obbligano i destinatari nel risultato, non nei mezzi e

nella forma, che vengono lasciati all’autonomia degli Stati destinatari dell’atto. Al contrario delle direttive,

però, per le quali il problema è stato risolto dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia, NON HANNO

EFFICACIA DIRETTA;

3. DECISIONI: sono vincolanti e non hanno efficacia diretta. Hanno, invece, obbligatorietà integrale, altrimenti

sarebbero uguali alle decisioni-quadro. Mentre per le decisioni-quadro l’attuazione è affidata agli Stati

membri, in questo caso l’attuazione è nelle mani del Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata.

Possono perseguire qualsiasi obiettivo, tranne ravvicinare le normative degli Stati membri, per il cui compito

esistono già le decisioni-quadro;

4. CONVENZIONI: il Consiglio ne approva il testo, ma spetta agli Stati membri entro un determinato tempo

ratificarle secondo le rispettive norme costituzionali. Basta che a ratificarle siano la metà degli Stati membri,

nei confronti dei quali le convenzioni vengono applicate.

36

Appunti di foxshark

NOTA BENE: sono tutti atti del CONSIGLIO.

NOTA BENE 2: anche all’interno del III PILASTRO c’è la possibilità di concludere accordi internazionali.

Passiamo ad analizzare gli atti del II pilastro, quelli relativi alla PESC. In tal caso, però, gli atti si differenziano

notevolmente da quelli comunitari. Sono previste 4 categorie:

1. STRATEGIE COMUNI (art.13 TUE): si tratta di atti di altissima politica decisi dal Consiglio Europeo su proposta

del Consiglio, che provvederà, oltretutto, ad attuarli. Costituiscono le linee guida su cui l’Unione deve

muoversi nel settore della politica estera;

2. AZIONI COMUNI (art.14 TUE): esse affrontano situazioni specifiche in cui è necessario un intervento

dell’Unione. Si estrinsecano in azioni concrete, differentemente dai pareri comuni. Sono vincolanti per tutti

gli Stati membri. Atto del Consiglio;

3. PARERI COMUNI (art.15 TUE): definiscono l’approccio dell’Unione ad una questione geografica o tematica.

Non sono vincolanti e non riguardano questioni operative. Atto del Consiglio;

4. ACCORDI INTERNAZIONALI (art.24 TUE).

ATTI DELLE ISTITUZIONI NEL TRATTATO DI LISBONA

Già da tempo si avvertiva il bisogno di una differenziazione del sistema delle fonti del diritto dell’Unione Europea.

Occorreva, infatti, distinguere le istituzioni incaricate di emanare atti amministrativi, da quelle addette

all’emanazione di atti normativi. Bisognava fare una distinzione tra le diverse procedure decisionali, optando per

quelle maggiormente complesse per gli atti legislativi (procedura di codecisione) e garantendo procedure

semplificate agli atti amministrativi. La Costituzione europea avrebbe garantito una perfetta distinzione, ma come

ben sappiamo il progetto è stato abbandonato.

Trattato di Lisbona

Il non ha modificato la tipologia di atti giuridici delle istituzioni, che resta quella dell’art.249 TCE,

ma ha introdotto una distinzione tra ATTI LEGISLATIVI E ATTI NON LEGISLATIVI. In realtà la categoria degli atti NON

legislativi è molto eterogenea: ne fanno parte atti che a livello interno avrebbero assunto la forma di atti

amministrativi, tanto quanto ne fanno parte atti che nel nostro ordinamento interno avrebbero assunto la forma di

atti costituzionali (es. le decisioni del Consiglio circa la composizione del Parlamento Europeo). Il Trattato ha, inoltre,

disciplinato gli atti di secondo grado, distinguendone le funzioni rispetto a quelli di primo ed ha, infatti, introdotto la

distinzione tra ATTI DELEGATI ed ATTI DI ESECUZIONE. Tutti gli atti, comunque, sono stati semplificati sotto il profilo

della tipologia per via della soppressione della struttura a pilastri.

Abbiamo già detto che non saranno introdotto nuovi atti, ma semplicemente la distinzione tra ATTI LEGISLATIVI e

ATTI NON LEGISLATIVI. Il nuovo art.288 TF ha sostituito in tutto e per tutto l’art.249 TCE, ma la denominazione degli

atti rimane la stessa, così come la loro funzione (salvo per le DECISIONI, per le quali sarà prevista ANCHE una portata

generale = decisioni generali): ciò che cambia è solo il procedimento legislativo d’adozione dell’atto. Solo gli atti

adottati mediante procedura legislativa sono atti legislativi. Gli atti adottati con altra procedura, pur avendo il nome

di decisioni, regolamenti e direttive non sono atti legislativi.

Per distinguere gli atti legislativi dagli atti non legislativi bisogna anzitutto servirsi di un CRITERIO ISTITUZIONALE: solo

dal Parlamento congiuntamente con il Consiglio, o da uno soltanto di essi, può pervenire un atto legislativo. Gli atti

della Commissione e quelli del Consiglio Europeo saranno di per se atti non legislativi.

37

Appunti di foxshark

Per distinguere, invece, tra gli atti del Consiglio e/o del Parlamento quelli legislativi e quelli che legislativi non sono,

occorre rifarsi alla base giuridica dell’atto, la quale stabilisce quale procedura debba essere utilizzata: è comunque un

dato di fatto che la maggior parte degli atti di queste due istituzioni saranno legislativi.

SI può anche notare se l’adozione di un atto è prevista dai trattati o da altro atto delle istituzioni. Nel secondo caso si

tratta di atti giuridici DI SECONDO GRADO e pertanto non si può parlare di atti legislativi (essi sono emanati dalla

Commissione e raramente dal Consiglio tramite procedura semplificata non legislativa). Tra l’altro bisogna precisare

che gli atti di secondo grado devono essere etichettati come ATTI DELEGATI O ATTI D’ESECUZIONE.

Tra l’altro se si tratta di atto legislativo i lavori del Consiglio vanno svolti in seduta pubblica e quindi ciascuna sessione

è divisa in due parti: l’una in cui si trattano gli atti legislativi e l’altra per attività non legislativa. Solo in caso di atti

legislativi i parlamenti nazionali esercitano un potere di controllo per il rispetto del principio di sussidiarietà ed i

ricorsi d’annullamento di persone fisiche e giuridiche presentati per atti legislativi saranno più severi rispetto a quelli

inerenti atti regolamentari.

Per quanto concerne gli atti di secondo grado, ossia quegli atti che scaturiscono da un precedente atto legislativo,

abbiamo già detto che possono essere di due tipi: delegati e d’esecuzione. Gli atti delegati modificano determinati

elementi NON ESSENZIALI di un atto legislativo. Essi possono essere emanati dalla Commissione sulla base di un ATTO

LEGISLATIVO DI DELEGA del Parlamento o del Consiglio, all’interno del quale sono previsti la portata, la durata, i

contenuti e gli obiettivi ai quali la Commissione deve attenersi, oltre che la fissazione delle condizioni alle quali la

delega deve attenersi. Ciò comporta un potere di controllo degli organi deleganti sull’organo delegato (la

Commissione appunto), tale da poter comportare la revoca della stessa delega o l’impedimento di entrare in vigore

dell’atto stesso. Si potranno, pertanto, avere direttive o regolamenti delegati (la dicitura "delegato" deve essere

sempre contenuta). L’altro tipo di atti di secondo grado che abbiamo sono gli atti d’esecuzione, ideati per dare

esecuzione ad ATTI VINCOLANTI DELL’UNIONE EUROPEA. Il potere di esecuzione sarà dato alla Commissione e solo in

casi eccezionali al Consiglio (in ambito PESC), e tra l’altro solo nel caso in cui serva un’attuazione uniforme, altrimenti

a ciò sopperiranno gli Stati membri. Questi ultimi, inoltre, in caso di attuazione da parte della Commissione potranno

esercitare un potere di controllo sulla stessa, tramite regole e principi stabiliti dal PE e dal Consiglio.

Trattato di Lisbona,

Il nuovo regime di atti giuridici è dato dalla fusione, operata dal del I pilastro con il III. Spariscono

quindi tutte le categorie di atti previste all’interno del III pilastro, nel quale ora è possibile emanare direttive e

regolamenti. Il trattato ha, invece, mantenuto la differenza di atti per quanto riguarda la PESC, prevedendo però

anche qui una semplificazione: vi sono, infatti, gli ORIENTAMENTI GENERALI, atti del Consiglio che corrispondono alle

vecchie “strategie comuni” e le DECISIONI PESC, che possono equivalere alle vecchie “azioni comuni/posizioni

comuni” oppure essere atti di 2° grado di esecuzione. In ambito PESC, comunque, non figurano atti legislativi.

L’ADATTAMENTO DELL’ORDINAMENTO ITALIANO AL DIRITTO COMUNITARIO

All’interno del nostro ordinamento tutti i trattati si presentano come semplici trattati internazionali, ai quali l’Italia ha

dato esecuzione tramite leggi ordinarie del Parlamento: l’ORDINE DI ESECUZIONE infatti è stato recepito in tal modo.

Una gran parte della politica e della giurisprudenza avrebbe preferito, invece, una norma costituzionale per dar

applicazione al processo d’integrazione comunitario, come del resto hanno fatto diversi Stati come la Francia. In

realtà l’adesione dell’Italia dapprima alla Comunità ed in seguito all’Unione si è sempre poggiata sul testo dell’art.11

della nostra Costituzione, il quale prevede che <<l’Italia, in condizioni di parità con gli altri Stati, consente alle

limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le nazioni, promuovendo le

organizzazioni sovrannazionali volte a tale scopo>>. Tale tesi è stata appoggiata anche dalla Corte Costituzionale, la

quale ha sottolineato che l’art.11 non è solo una norma che abilita ad accettare limitazioni di sovranità, ma anche

una norma procedurale che consente di NON MODIFICARE la Costituzione.

38

Appunti di foxshark

Più difficile, all’interno del nostro ordinamento, è stata l’attuazione del diritto comunitario secondario, specie con

riferimento alle direttive, le quali come ben sappiamo prevedono un intervento dello Stato membro. Inizialmente, nel

nostro Paese, si ricorreva allo strumento della DELEGA LEGISLATIVA AL GOVERNO: il Parlamento, con legge,

provvedeva a delegare al Governo il compito di emanare decreti legislativi per l’attuazione di un certo numero di atti

comunitari, ma ciò comportava tempi troppo lunghi. Per tal motivo, nel 1989 venne emanata la L.86, detta Legge La

Pergola, sostituita recentemente dalla L.11/2005. La Legge La Pergola ha introdotto un nuovo meccanismo annuale:

ogni anno il Parlamento italiano approva una LEGGE COMUNITARIA che conforma l’ordinamento italiano a quello

comunitario (oggi anche le regioni adoperano questo metodo delle leggi comunitarie regionali). Sono previsti TRE

METODI PRINCIPALI attraverso cui opera la legge comunitaria:

1. METODO DELL’ATTUAZIONE DIRETTA: è la stessa legge comunitaria ad abrogare o modificare disposizioni

vigenti perché in contrasto con gli obblighi di emanazione di atti comunitari o perché disposizioni statali

vigenti sono oggetto di procedura d’infrazione da parte della Commissione;

2. METODO DELLA DELEGA LEGISLATIVA AL GOVERNO: la legge comunitaria funge da legge delega alla quale il

Governo deve ispirarsi nell’emanazione di un decreto legislativo delegato;

3. METODO DELL’ATTUAZIONE IN VIA REGOLAMENTARE ED AMMINISTRATIVA: si procede alla delegificazione di

una determinata materia, dapprima disciplinata da legge dello Stato italiano benché NON CI FOSSE RISERVA

DI LEGGE, ed in seguito a ciò disciplinata da un semplice regolamento, quindi da una fonte di rango inferiore.

Per quanto concerne le Regioni, invece, la modifica del Titolo V Parte II della Costituzione avvenuta nel 2001 ha

previsto che tra le materie di competenza concorrente tra Stato e regioni, ed in alcuni casi tra le materie di

competenza esclusiva delle regioni, rientri l’attuazione del diritto comunitario. Le regioni, quindi, secondo il nuovo

testo dell’art.117 della Costituzione, possono dare immediata applicazione alle direttive comunitarie, grazie anche

alla L.11/2005, senza tra l’altro, come invece prevedeva la legge La Pergola, un parere preventivo dello Stato. Questo

non esclude che, in materia di competenza concorrente, sia lo Stato a fissare i principi fondamentali di attuazione,

mentre le regioni si occupano della disciplina specifica. Inoltre lo Stato ha anche, in forza sempre dell’art.117 Cost. V

comma, un potere sostitutivo nel caso di inadempimento regionale, che opera tramite una “sostituzione preventiva”,

prendendo provvedimenti che opereranno solo a partire dalla scadenza del periodo entro cui le regioni avrebbero

dovuto provvedere all’attuazione degli atti comunitari, oppure tramite una “sostituzione successiva”, concedendo alle

regioni di potersi ancora adeguare al diritto comunitario autonomamente, almeno prima dell’intervento del Consiglio

dei Ministri.

PARTE IV – DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA E SOGGETTI DEGLI ORDINAMENTI INTERNI

L’intero complesso di norme dell’ordinamento comunitario, cioè derivante dal TCE, riconosce come titolari di

soggettività giuridica non solo gli Stati membri, ma anche le stesse persone fisiche e giuridiche appartenenti a tali

Stati, il che comporta che le norme comunitarie presentano due dimensioni: una INTERNAZIONALE ed una INTERNA.

A livello internazionalistico la Comunità (oggi l’Unione) attraverso le sue istituzioni può far valere diritti ed obblighi

nei confronti degli Stati membri o delle altre istituzioni. In caso di controversi si può sfociare in procedimenti

giudiziari di soluzione. Sotto il profilo interno, invece, molto spesso troviamo contrapposti tra loro soggetti privati

(rapporti orizzontali) o un soggetto pubblico ed uno privato (rapporti verticali). Il diritto comunitario interviene su tali

rapporti soventemente tramite la disciplina dei rapporti stessi: i regolamenti, per esempio, essendo direttamente

applicabili disciplinano un’intera materia sostituendosi alle norme interne preesistenti (EFFETTO DI SOSTITUZIONE).

Altre volte, invece, il diritto comunitario si limita ad impedire l’applicazione di norme interne contrarie a principi e

regole comunitarie (EFFETTO DI OPPOSIZIONE). In tali casi la norma comunitaria, si suol dire, che produce effetti

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Sara F

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Corso di laurea: Corso di laurea in Giurisprudenza
SSD:
Università: Bari - Uniba
A.A.: 2013-2014

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Sara F di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto dell'Unione europea e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Bari - Uniba o del prof Garofalo Luigi.

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