Diritto dell'Unione Europea, appunti

Diritto dell'Unione Europea

Il processo di integrazione europea

Il processo d’integrazione europea agì in due sensi, ossia in un allargamento della stessa comunità e in un approfondimento della cooperazione (es. con l’introduzione della moneta unica).

Approfondimento della cooperazione

Il 9 maggio 1950 costituisce la data della Dichiarazione Schuman (dal nome del ministro degli esteri francese, Robert Schuman, sottoscrittore dell’atto), con lo scopo di superare le rivalità storiche tra Francia e Germania. La proposta prevedeva la creazione di un mercato comune nei settori del carbone e dell’acciaio, i settori maggiormente produttivi a quei tempi. L’atto era formalmente rivolto alla Germania (l’allora Repubblica Federale Tedesca), anche se l’idea proposta era aperta a tutti i paesi europei. La proposta, infatti, venne accolta non solo dalla Germania, ma anche da altri quattro paesi (Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Belgio) che, nel 1951, firmarono a Parigi (Trattato di Parigi) il trattato istitutivo della CECA (Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio).

Questo primo processo d’integrazione venne favorito dalla politica americana che, tramite il Piano Marshall di aiuti finanziari, auspicava una sua attuazione mediante forme di cooperazione tra i paesi europei, con lo scopo di prevenire futuri conflitti. Il primo risultato del Piano Marshall fu la creazione dell’OCSE (Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico, ex OECE, Organizzazione Europea Cooperazione Economica) che, tuttavia, non diede alcun risultato. Attualmente, tale organizzazione internazionale ha compiti di studio, di ricerca e di formulazione di raccomandazioni.

La CECA era formalmente un’organizzazione internazionale, ossia un’associazione di stati che regola il proprio funzionamento mediante un trattato. Inoltre, essa mostrava caratteri totalmente nuovi nel panorama internazionale, quali il potere vincolante nei confronti degli stati aderenti e gli atti direttamente applicabili per i soggetti privati, che siano essi persone fisiche o persone giuridiche. La creazione di questa organizzazione internazionale ebbe un enorme successo, prefigurando le linee di sviluppo di un processo d’integrazione europea.

Inizialmente, i primi settori coinvolti nell’integrazione europea furono i mercati del carbone e dell’acciaio; successivamente, però, vi fu un graduale ampliamento in altri settori economici. L’enorme successo della CECA spinse i paesi che ne facevano parte a mettere in comune anche il settore della difesa tramite la firma, nel 1952, del trattato per la creazione della Comunità europea di difesa. Tale idea, però, fallì clamorosamente, in quanto gli stati non ratificarono il trattato.

Il periodo successivo fu particolarmente complicato, in quanto si è assistito a un rallentamento del processo d’integrazione europea. Questo rallentamento fu evidente sino al 1957, anno della firma dei Trattati di Roma istitutivi della CEE (Comunità Economica Europea) e dell’EURATOM (Comunità europea dell’energia atomica). A differenza della CEE, l’EURATOM e la CECA sono organizzazioni internazionali a contenuto limitato (c.d. organizzazioni settoriali).

Successivamente, nel 1979 vi fu per la prima volta l’elezione universale del Parlamento europeo (in precedenza era un organo composto da deputati nominati dai singoli paesi membri), creando così una nuova dimensione politica, caratterizzata da maggiore autorevolezza dell’organo stesso.

Importante è l’Atto unico europeo del 1986: si tratta di un trattato che modificò i Trattati di Roma (istitutivi della CEE ed EURATOM) in modo significativo. Vennero, in primo luogo, attribuite nuove competenze al Parlamento europeo in merito di nuove politiche (specialmente in materia di politica estera). Tale trattato, però, si ricorda per la creazione del mercato unico interno, ossia un perfezionamento del concetto di mercato comune, volto a creare uno spazio senza frontiere interne entro il 1° gennaio 1993 (abbattimento delle barriere fisiche e tecniche, queste ultime non percepibili fisicamente).

Nel 1992 venne firmato il Trattato di Maastricht (Trattato sull’Unione europea) istitutivo dell’Unione europea. Da questo momento in poi, la disciplina europea sarà composta sostanzialmente da due trattati: un primo sulla Comunità Europea (Trattati di Roma) e, ovviamente, il TUE. Quest’ultimo viene spiegato con una struttura a tempio che poggiava su tre pilastri fondamentali, il risultato di un compromesso fra i paesi aderenti all’Unione (alcuni progressisti, altri conservatori):

• Pilastro comunitario (vi sono tre comunità ancora in vigore, ossia CECA, EURATOM e CE, ognuna delle quali regolate da propri trattati istitutivi).
• Pilastro fondato sulla politica estera e di sicurezza comune (PESC), che riprende le norme sulla cooperazione in materia di politica estera già presenti nell’Atto unico europeo.
• Cooperazione in materia di giustizia penale e affari interni.

È possibile notare una differenza tra il primo pilastro e gli altri due:

• Per il primo pilastro si applica il metodo comunitario, ossia le regole già stabilite nei Trattati di Roma del 1957 e gli atti adottati per le materie del primo pilastro (es. agricoltura) devono essere approvati a maggioranza, inoltre essi hanno effetto diretto. Importante, poi, è il ruolo che viene attribuito al Parlamento europeo ed alla Corte di Giustizia, oltre che al Consiglio dell’Unione europea.
• Per gli altri due pilastri, invece, si applica il metodo intergovernativo, in quanto gli atti devono essere adottati all’unanimità, spesso non solo vincolanti e, in ogni caso, non sono direttamente applicabili. Si sottolinea, inoltre, che il ruolo del Parlamento europeo e della Corte di Giustizia è inesistente, in quanto il Consiglio dell’Unione europea è l’unico che adotta tali deliberazioni.

Importante è poi sottolineare che il Trattato di Maastricht introduce alcuni criteri per poter aderire all’unione monetaria, necessari anche per la permanenza.

Dopo il TUE si sentì la necessità di apportare delle riforme al sistema giuridico europeo. Furono questi gli intenti del Trattato di Amsterdam (1999) e del Trattato di Nizza (2001). Riguardo a quest’ultimo, si sottolinea che, durante i negoziati di Nizza, si parlò anche riguardo ad un ulteriore documento, corrispondente alla codificazione dei diritti fondamentali che l’Unione deve garantire: si tratta della Carta dei diritti fondamentali (2000). Essa, inizialmente, non aveva valore vincolante.

La Carta di Nizza venne immaginato come un primo passo verso un lungo e lungimirante cammino di riforme. Cominciò, infatti, a prendere l’idea che si dovesse redigere un trattato costituzionale dell’Unione, un progetto di costituzione europea; a tale scopo, pertanto, venne creata una Convenzione. Il trattato venne firmato a Roma nel 2004 e, successivamente, venne sottoposto a ratifica che, tuttavia, diede esito negativo (Francia e Paesi Bassi non ratificarono il trattato in seguito ad esito negativo di un referendum).

Il fallimento del trattato costituzionale provocò un blocco nell’approfondimento della comunità. Un ulteriore passo importante venne fatto nel 2009, anno di entrata in vigore del Trattato di Lisbona (Trattato sul funzionamento dell’Unione europea). Esso, in primo luogo, accoglieva tutte le modifiche che erano state proposte nel trattato costituzionale e poi prevedeva l’abolizione di ogni idea in tema di costituzione. Ad oggi, quindi, si hanno due trattati: il TUE ed il TFUE, che modificava i Trattati di Roma. Si segnala l’articolo 1 del TUE, il quale prevede la mancanza di gerarchia tra i due trattati, essendo entrambi posti sullo stesso piano (tali due trattati costituiscono il diritto primario). Tra le novità del Trattato di Lisbona si segnalano anche:

• Abolizione della struttura “a tempio” e mancanza della distinzione tra CE-UE. Dopo il Trattato di Lisbona, l’Unione europea ha una propria personalità giuridica, sostituendosi alla CE. Trascorsi i cinquant’anni della valenza della CECA (il trattato istituisce la comunità a termine), l’EURATOM continua ad esistere come comunità ben distinta, con proprio trattato. Oggi l’Unione europea e l’EURATOM hanno le medesime istituzioni, anche se sono tenute distinte. La seconda ha perso molta importanza, dedicandosi tuttora ad attività di ricerca, per non parlare della diversa opinione dei paesi europei (alcuni paesi sono a favore dell’energia nucleare, altri sono favorevoli ad un loro abbandono). Della struttura a pilastri sono rimaste tracce, specialmente riguardo alla PESC (Politica Estera di Sicurezza Comune), che rimane disciplinata da norme particolari (Titolo V TUE) su cui si applica il metodo intergovernativo (atti strategici adottati dal Consiglio europeo e decisioni adottate dal Consiglio). Si parla di azione esterna per le azioni esercitate dalle istituzioni europee sulla scena internazionale: si distingue la PESC da tutte le altre competenze (su queste ultime si applica il metodo comunitario).
• Codifica dei valori propri dell’Unione europea (articolo 2 TUE), che devono essere rispettati dai stati di nuova adesione e stati già membri. L’articolo 7 del medesimo trattato, poi, prevede una particolare procedura per chi non rispetta tale norma.
• Adozione della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione, che assume valore vincolante (articolo 6 TUE).
• Articolazione più chiara delle competenze dell’Unione in tre sottocategorie: esclusive (solo l’Unione può legiferare in quelle materie); concorrente (la competenza è divisa tra Unione ed istituzioni dei singoli stati); di sostegno, coordinamento e completamento (competenza sussidiaria, in quanto l’Unione ha solo competenze di sostegno, che rimangono nelle mani dei singoli stati).
• Riguardo all’apparato istituzionale, si registra un aumento delle competenze del Parlamento europeo, introducendo la procedura legislativa ordinaria di codecisione (Consiglio e Parlamento europeo).

Allargamento della comunità

• Nel 1973 vi fu il primo allargamento dell’Unione (da sei a nove membri), con l’ingresso di Danimarca, Irlanda e Regno Unito (che, nel periodo tra la firma del trattato istitutivo della CECA ed il suo ingresso, istituì una propria organizzazione internazionale, l’Associazione europea di libero scambio, EFTA, poi sciolta).
• Nel 1981 l’Unione vide l’ingresso della Grecia (transizione da regime dittatoriale a regime democratico) e, nel 1986, vi fu l’ingresso della Spagna e Portogallo.
• Nel 1994 fecero ingresso nell’Unione Finlandia, Austria e Svezia.
• Gli anni Novanta del Novecento videro le conseguenze del crollo del muro di Berlino. Una prima conseguenza di questo evento fu l’espansione automatica del campo di applicazione del diritto europeo verso il territorio della Repubblica Democratica Tedesca (Germania est).

Nel 2004 si è assistito all’allargamento più grande di tutta la storia del processo d’integrazione europea, passando a venticinque membri: vi fu l’ingresso di alcuni stati dell’Europa orientale e, inoltre, fecero ingresso anche Cipro e Malta.

• Dall’allargamento del 2004 rimangono fuori Bulgaria e Romania, la cui adesione sarà rinviata sino al 2007.
• Il 2013 corrisponde all’anno in cui è avvenuto l’ultimo allargamento: la Croazia, infatti, ha aderito alla comunità.

Nel 1993 si tenne un importante Consiglio europeo a Copenhagen con lo scopo di discutere il possibile ampliamento dell’Unione verso est. Il risultato di quell’incontro fu la fissazione di criteri a cui è subordinata l’adesione di nuovi stati membri (inizialmente, l’unica condizione era essere uno stato europeo). I c.d. criteri di Copenhagen sono i seguenti:

1. Criterio politico: presenza di istituzioni stabili che possano garantire la democrazia, lo stato di diritto, i diritti dell’uomo, il rispetto delle minoranze etnico-linguistiche e la loro tutela.
2. Criterio economico: presenza di un’economia di mercato affidabile e stabile (libera concorrenza) e la capacità di far fronte alle forze di mercato ed alla pressione concorrenziale all’interno del mercato unico dell’Unione europea.
3. Adesione all’acquis comunitario: occorre impegnarsi a recepire ed applicare l’intera normativa europea e, in particolare, gli obiettivi dell’unione politica, economica e monetaria. Strettamente collegata a tale criterio è la necessaria presenza di un apparato amministrativo che sia in grado di recepire correttamente la normativa europea vigente.

A questi principali criteri bisogna anche sottolineare che occorre la capacità di assorbimento della stessa Unione europea: l’organizzazione internazionale, infatti, deve essere pronta ad assorbire il nuovo membro, facendo sì che esso non pregiudichi il processo di integrazione (e non solo lo stato membro dev’essere in grado di recepire le normative comunitarie).

L’articolo 49 del TUE disciplina il procedimento per l’ingresso di nuovi paesi all’interno dell’Unione. Inizialmente, la domanda di adesione deve essere indirizzata al Consiglio europeo, in particolare allo Stato che detiene la presidenza in quel preciso momento. Il Consiglio, a sua volta, informa il Parlamento europeo ed i singoli parlamenti nazionali. Il Consiglio europeo, poi, si pronuncia, previa approvazione del Parlamento (per una pronuncia positiva occorre l’unanimità dei consensi) con la maggioranza assoluta dei componenti, previa consultazione della Commissione europea. Infine, la decisione deve essere prefazionata mediante relativo trattato che vede, da una parte, gli stati membri e, dall’altra, lo stato aderente (il trattato necessiterà, poi, di ratifica da parte di ogni singolo paese).

Il trattato viene firmato a seguito di una fase di negoziati tra il Consiglio europeo e lo stato aderente su materie di trentacinque capitoli riguardo alle politiche europee. Si sottolinea che non necessariamente si è automaticamente candidati a stato aderente solo per il fatto di aver presentato domanda di adesione: occorre, infatti, il parere unanime del Consiglio europeo. Lo status di stato candidato all’Unione implica un esame generale dello stato in questione, pertanto più affidabile nel rispetto dei criteri (specialmente quello politico). I paesi che non hanno ottenuto lo status di stato candidato vengono individuati come stati potenziali candidati.

Istituzioni dell'Unione Europea

L’attuale quadro istituzionale dell’Unione europea viene sancito dall’articolo 13 del TUE. Si considerano istituzioni solo gli enti menzionati da tale articolo. Le istituzioni dell’Unione sono:

• Il Parlamento europeo;
• Il Consiglio europeo;
• Il Consiglio;
• La Commissione europea (o anche «Commissione»);
• La Corte di Giustizia dell’Unione europea;
• La BCE;
• La Corte dei conti.

Le prime quattro sono istituzioni politiche.

Consiglio europeo

Il Consiglio europeo costituisce l’istituzione di vertice dell’Unione europea. Si tratta di un’istituzione introdotta con il Trattato di Lisbona. Tale organismo, però, già esisteva dagli anni ’60, anche se con caratteristiche d’informalità, in cui i capi di stato o di governo si riunivano per questioni di primaria importanza. Con il vertice di Parigi del 1974, poi, vengono fissate una serie di regole formali per tali riunioni: si tratta, più che altro, di una formalizzazione di una prassi già esistente. Venne poi codificato con il Trattato di Maastricht del 1992, anche se non era ancora incluso tra le istituzioni.

Ad oggi, il Consiglio europeo viene disciplinato dall’articolo 15 del TUE. Si tratta di un’istituzione che si riunisce due volte a semestre a Bruxelles (sono consentite, comunque, anche riunioni straordinarie in altre città europee). Esso dà all’Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali, non esercitando, quindi, funzioni legislative. Adotta, infatti, atti di natura politica, le decisioni: essi definiscono gli orientamenti e le priorità politiche generali dell’Unione, che devono poi essere tradotti in atti legislativi e normativi. Qui è fondamentale il ruolo della Commissione, il cui compito è quello di raccordare il Consiglio europeo e gli organi che detengono il procedimento legislativo. Le delibere vengono adottate solitamente attraverso la pronuncia per consenso, che deriva dal diritto internazionale: si tratta di un meccanismo più flessibile, in quanto il voto non si ha qualora vi sia l’assenza di opposizioni (diversa è l’unanimità, che richiede il voto favorevole di tutti i soggetti). Si tratta, comunque, di una regola che può prevedere, in alcuni casi, l’unanimità oppure la maggioranza qualificata oppure ancora la maggioranza semplice (si rinvia ai trattati).

Il Consiglio europeo è composto da:

• Capi di stato o di governo, in base alla forma di governo (capo dello stato se repubblica presidenziale, capo di governo se monarchia e repubblica parlamentare) che, solitamente, vengono accompagnati da almeno un ministro (c.d. delegazione);
• Presidente del Consiglio europeo, eletto con maggioranza qualificata all’interno dello stesso e con mandato di due anni e mezzo, rinnovabile una sola volta (prima la presidenza era a rotazione semestrale).