Diritto dell'Unione europea

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espresso nel trattato nell'organizzare consultazioni dagli stati membri, la corte ha ritenuto

implicito il potere della commissione di chiedere informazione agli stati membri prima della

riunione. Il potere espresso in questo caso è organizzare le consultazioni invece il potere

implicito è obbligare gli stati a mandare la documentazione necessaria per far si che le

consultazioni abbiano senso e possano essere svolte in modo opportuno.

Art. 352 del TFUE: il TFUE contiene una serie di disposizioni che attribuiscono

competenze, alcune di queste competenze sono attribuite in modo ampio, altre in modo più

specifico. Da questo principio di attribuzione delle competenze deriverà un sistema nel suo

insieme non omogeneo e frammentato e cioè si presenteranno in questo sistema delle

lacune. In materia di immigrazione c'è la libertà di circolazione delle frontiere quindi il

cittadino di un paese terzo che risiede regolarmente in Italia si può regolarmente spostare in

un altro stato membro perchè c'è una normativa dell'unione che lo consente. Manca però

oggi ancora una aspetto della normativa e cioè quello sulla base del quale si indicano a quali

condizioni il cittadino di uno stato terzo che regolarmente risiedeva in Italia, può risiedere

regolarmente in un altro stato membro. Mancano ancora delle regole che prevedano per i

cittadini degli stati terzi le condizioni sulla base delle quali possono soggiornare in un altro

stato membro. Se abbiamo la libertà di circolazione delle frontiere e poi non abbiamo la

garanzia delle condizioni di soggiorno in un altro stato questo va a contribuire alle situazioni

di irregolarità, questo vuol dire sistema frammentario con lacune.

Considerando il sistema frammentato, nel trattato c'è una disposizione come una specie di

clausola di salvaguardia e di chiusura che consente all'unione di adottare delle

disposizioni, quando il trattato non prevede il potere normativo di adottarle e quindi quando

non si è voluto nel trattato prevedere un fondamento giuridico per l'adozione di quell'atto ma

ci si rende conto nella prassi che di quell'atto c'è bisogno. È una norma che consente alle

istituzioni, sulla base di una procedura rigorosa, di colmare lacune. Ci si rende conto che li

occorre un atto normativo, non c'è il fondamento giuridico ma la disposizione 352 consente

l'esercizio di una attività normativa per integrare la lacuna. La disposizione 352 del TFUE

afferma che se un'azione dell'unione appare necessaria nel quadro delle modifiche dei

trattati, per realizzare uno degli obbiettivi dei trattati ma non c'è fondamento giuridico.

Mancano i poteri d'azione richiesti a tal fine e allora si stabilisce un procedimento normativo

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che prevede poco spazio alle istituzioni infatti si dice che il consiglio delibera all'unanimità

su approvazione del parlamento europeo e sono quei casi nei quali il parlamento europeo

non partecipa al procedimento normativo come nella codecisione ma da un semaforo verde

o un semaforo rosso a quell'atto normativo. Se da il semaforo rosso quell'atto non può essere

adottato ed è una sorta di potere di veto da parte del parlamento europeo. Questa procedura

è molto criticata perchè non è costruttiva cioè il parlamento può dire di no ma non può dare

un apporto costruttivo all'atto in questione. Queste ipotesi possono essere adottate sulla base

di questa procedura di disposizioni appropriate. Attraverso l'articolo 352 è possibile colmare

le lacune del sistema sulla base di una procedura particolarmente rigorosa.

L'art. 352 del Trattato costituisce una sorta di “valvola di sicurezza” del sistema, nel senso

che consente l'adozione di atti normativi nell'ambito delle competenze dell'Unione quando il

trattato non conferisce alle istituzioni il necessario potere d'azione. Siamo nell'ambito delle

competenze ma manca il potere d'azione per adottare l'atto normativo e cioè in concreto

manca il fondamento giuridico, manda la disposizione del trattato che enuncia il fondamento

giuridico. Allora questo articolo consente, con una procedura che prevede unanimità per

l'adozione dell'atto normativo da parte del consiglio e approvazione del parlamento europeo,

l'adozione di disposizioni (atti normativi) necessari. Si tratta quindi nella sua funzione di

una disposizione che tende a colmare le lacune e quindi a consentire l'adozione di atti

quando il trattato espressamente non contiene il fondamento normativo. Allo stesso tempo si

tratta di una disposizione pericolosa dal punto di vista dei governi degli stati membri: è vero

che è prevista l'unanimità ma consente in realtà di adottare atti normativi quando non è

previsto dai trattati. Questa è la ragione per cui c'è un procedimento così pericoloso ma è

anche la ragione per la quale l'art. 352 contiene una serie di misure di salvaguardia nei

confronti dell'utilizzo di questa disposizione ma. Prima di tutto il paragrafo 2 si prevede

che la commissione debba richiamare l'attenzione dei parlamenti nazionali sulle

proposte fondate sul presente articolo. C'è una particolare procedura sulla base della quale

i parlamenti nazionali vengono informati e coinvolti nella fase di adozione dell'atto

normativo, e quindi nella fase nella quale viene proposto l'atto normativo. Perché la

commissione proprio per gli atti adottati sull'art. 352, quindi sulle proposte relative a

quest'articolo, deve attirare l'attenzione dei parlamenti nazionali perché in questo caso i

parlamenti nazionali si ritiene che debbono essere maggiormente coinvolti proprio perché è

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una norma che consente l'adozione di atti normativi che non sono espressamente previsti dal

trattato. I parlamenti nazionali potrebbero ritenere che in quel caso l'azione normativa non è

necessaria e dunque far sentire la loro voce affermando che quell'azione appunto non è

necessaria. In secondo luogo la seconda misura di salvaguardia che si trova in questo

articolo è che gli atti normativi fondati su questa disposizione non possono comportare

un'armonizzazione delle normative nazionali quando i trattati la escludono. Allora

quando in un certo settore in una certa area normativa il trattato esclude che si possono

armonizzare le normative nazionali questo non si può fare comunque, cioè non si può fare

neanche ricorrendo all'art. 352. Insomma si vuole evitare che attraverso questa disposizione

venga aggirato una sorta di divieto posto dai trattati, aree nelle quali non si possono

armonizzare le normative nazionli, cioè degli stati membri. Se non si può fare sulla base

delle singole disposizioni neppure si può fare sulla base dell'art. 352, se l'armonizzazione è

esclusa non si può realizzare sulla base di questa disposizione. Si dice poi, come strumento

di ulteriore cautela, che questo articolo non può servire di base per il conseguimento di

obiettivi riguardanti la politica estera e la sicurezza comune. Nell'ambito delle materie

che erano nel secondo pilastro, sicurezza comune e politica estera, ci sono ancora oggi delle

regole particolari: è vero che si è eliminato il secondo pilastro che viene ricondotto al

metodo dell'unione però con qualche cautela in più come ci dimostra appunto il fatto che

l'art. 352 non può essere utilizzato per gli obiettivi riguardanti la politica estera e la

sicurezza comune. Questa area non può dunque essere oggetto di misure in base all'art. 352

perché politica estera e sicurezza comune è un'area particolarmente delicata nella quale gli

stati membri non vogliono perdere il controllo neppure sulla base di atti adottati

all'unanimità.

Questa disposizione viene ulteriormente ristretta sulla base delle dichiarazioni: le

dichiarazioni allegate al trattato non sono vincolanti però pur non essendo vincolanti hanno

una rilevanza in via interpretativa soprattutto quando sono dichiarazioni adottate da tutti gli

stati membri, quindi quando sono dichiarazioni della conferenza intergovernativa dalla

quale è scaturito il trattato. Queste dichiarazioni riguardano appunto l'art. 352 del trattato:

Dichiarazione n°41 allegata al trattato con la quale la conferenza, e dunque tutti i

• governi degli stati membri, dichiara che è escluso che possa essere utlizzato l'art. 352

per perseguire gli obiettivi di cui all'art. 3 paragrafo 1 del Trattato sull'Unione

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Europea. A quelle esclusioni che abbiamo già visto scritte all'interno dell'art. 352

nella sostanza la conferenza attraverso questa dichiarazione ne vuole aggiungere

un'altra e cioè non si può esare l'art. 352 per raggiungere gli obiettivi enunciati all'art.

3 paragrafo del TUE: promuovere la pace, valori dell'unuione e benessere dei popoli

europei. Allora l'art. 352 non può essere utilizzato per raggiungere questi fini perché

questi fini sono talmente generali che altrimenti se si potesse utlizzare per

raggiungere questi fini si finirebbe con il fare rientrare qualsiasi aizone nell'ambito

delle competenze dell'Unione.

Dichiarazione n°42 ulteriormente tende a delimitare l'art. 352 ed è anch'essa adottata

• dalla conferenza nel suo insieme e quindi ha un peso particolare. Si dice che l'art.

352 non può ampliare le competenze dell'unione al di là del loro ambito. In

sostanza questa disposizione deve restare all'interno dell'ambito delle competenze e

infatti c'era competenza ma manca il potere d'azione, dunque non può essere usata

per estendere le competenze dell'Uniuone. In realtà questo uso dell'art. 352 in passato

era stato fatto molto ampliamente e in passato infatti questa disposizione, che

praticamente è restata immutata dai tempi del trattato della comunità economica

europea fino a Lisbona, era stata usata proprio per estendere le competenze. Ad

esempio in materia di ambiente, in materia di consumatori, che in origine non c'erano

e sono state introdotte nel trattato dall'Atto Unione Europeo. Ma prima dell'Atto

unico europeo si era usato l'art. 352 per adottare atti in materia di ambiente e in

materia di consumatori dicendo che c'era bisogno di un'azione normativa in queste

materie. Allora per un certo periodo fino agli anni 70' questa disposizione è stata

usata proprio per estendere le competenze e dunque per consentire alla vecchia

comunità