Lezioni: Appunti Diritto Unione Europea

Diritto dell'UE

Introduzione all'UE

L'UE è un’organizzazione internazionale che segue delle regole proprie che in parte sono sovrapponibili alle regole delle altre organizzazioni e in parte no. L’idea iniziale di creare un “superstato”, secondo il Manifesto di Ventotene, si è rivelata impossibile, soprattutto per via della sovranità degli stati. Jean Monnet conduce gli stati alla creazione di una organizzazione che deve fare da ammortizzatore delle disfide tra stati. Questo è il metodo funzionalista (procedere concedendo a questa organizzazione nascente i vari poteri degli stati lentamente), diverso da quello del manifesto di Ventotene, che venne “annunciato” con la Dichiarazione Schuman del 09/03/1950.

La nascita della CECA e della CEE

Questa diventa un'idea vincente: nasce la CECA nel 1951 col trattato di Parigi che entra in vigore l’anno dopo. La CECA si estinta nel 2002 perché il trattato ha durata cinquantenaria. Il trattato ha una caratteristica particolare: il potere principale in essa non l’ha un organo intergovernativo (rappresentanti degli stati fanno parte di questi organi) – grande novità perché l’organizzazione ha un’autonomia maggiore rispetto al volere dei singoli stati. Il metodo comunitario (contrapposto all’intergovernativo) è il principale. L’Alta Autorità è l’organo principale, formato da esperti e da tecnici, che stanno al vertice della CECA. Esiste anche in essa un organo intergovernativo ma che ha solo potere consultivo ed è il Consiglio Speciale dei Ministri.

Dopo la CECA viene ripreso il momento di Ventotene (tutto e subito) ma la CED fallisce (per via della Francia). La CED portava con sé la CPE (comunità politica europea) ma siccome non viene ratificato il primo fallisce. Si riprende l’idea funzionalista con il Congresso di Messina (1956) e viene ratificato il trattato dell’EURATOM, settore dell’energia nucleare, a Roma nel 1957. Con quest’ultimo trattano nasce anche la CEE, che non riguarda solo i lavoratori di alcuni settori ma di tutti. Il metodo funzionalista viene dunque allargato a tutti i settori del mercato trattati dal CEE.

Metodi e cambiamenti nel processo di integrazione

La differenza tra la CECA e la CEE è l’organo di vertice: viene creata la Commissione europea ma che ha poteri più deboli dell’Alta Autorità e il Consiglio che invece è intergovernativo. Il principio comunitario viene accettato ma con minore intensità, così da sviluppare dal dentro il processo d’integrazione (mercato comune). La Corte di Giustizia ha fatto “dire” ai trattati quello che non dicono, come nel caso dei diritti umani (ha introdotto i diritti umani che non erano presenti nel Trattato di Roma del 1957).

Evoluzione dei trattati e dell'UE

Con il passare del tempo le varie istituzioni hanno acquisito sempre più importanza e potere nei vari trattati, a volte anche con l’aiuto della Corte di Giustizia. La presenza di atti che penetrano all'interno degli ordinamenti nazionali senza che gli stati facciano qualcosa è una novità eclatante. Tutte le altre organizzazioni internazionali danno le proprie direttive allo stato che deve adeguarsi alla norma che viene legiferata dall’organizzazione. Se ciò non avviene la norma non entra a far parte dell’ordinamento nazionale. L’UE ha un atto, cioè il regolamento, che bypassa il diaframma statale necessariamente. Rompe definitivamente il ruolo di diaframma dello stato. Lo stato deve astenersi.

Ruolo della Corte di Giustizia e aspetto dinamico

Altra caratteristica, molto più importante, è quella che costituisce l’elemento di differenza dalle altre, perché la differenzia in senso dinamico dalle altre organizzazioni. Questa caratteristica è la presenza della Corte di Giustizia, ma soprattutto la competenza pregiudiziale della Corte. I giudici nazionali emettono un’ordinanza di rinvio che l’avvertono ogni qualvolta che in un caso pratico si riscontrano problemi nelle applicazioni e nelle interpretazioni delle norme. Da qui sono nate le maggiori sentenze della Corte di Giustizia.

Trattati e loro modifiche

I trattati rimangono grosso modo uguali fino al 1986, tranne una modifica col trattato di Bruxelles del 1965, che prevede l’unificazione della commissione e consiglio nei 3 trattati precedenti (CCE + CECA + EURATOM), ovviamente tenendo conto del ruolo che hanno dato loro tutti i trattati precedenti (nella CECA rimane sempre l’organo decisionale non intergovernativo).

Dal 1986 in poi ci sono modifiche delle norme istituzionali dei trattati (esistono i trattati di adesione che sono di modifica). Nel 1986 vi è l’Atto Unico Europeo che nasce dalla critica del deficit democratico che si creava allorquando il Consiglio adottava un regolamento ponendolo senza un controllo e senza una procedura di fiducia. Ci sarebbe bisogno di un organo di controllo, che già esistevano: i Parlamenti nazionali. Gli esecutivi dell’UE non dipendono da nessun controllo. Manca un Parlamento vero e proprio.

Parlamento europeo e trattato di Maastricht

Vengono elaborate diverse soluzioni tra le quali dare i poteri al Parlamento europeo; prima gli eurodeputati venivano nominati tra i membri dei Parlamenti nazionali, dal 1979 è stata inserita l’elezione a suffragio universale diretta. Inoltre è stata introdotta una procedura di codecisione, presente nel trattato di Maastricht ma solo per poche materie, quindi cambiando poco; le svolte decisive sono avvenute col trattato di Amsterdam (1999) e con quello di Lisbona (divenendo procedura di decisione ordinaria).

Allargamento delle competenze dell'UE

Furono introdotte le materie di asilo e di immigrazione per cittadini terzi all’interno delle competenze dell’UE tramite accordo. Questo allargamento è stato difficoltoso e progressivo perché alcuni stati sono ancora oggi recalcitranti (UK, Irlanda e per alcuni aspetti la Danimarca) e fuori dagli accordi di Schengen. Metodo comunitario (3 caratteristiche: atti che penetrano direttamente nell’ordinamento statale, organi non intergovernativi, Corte di Giustizia) presente ma svolta con Maastricht. Elemento di discontinuità con la creazione di due pilastri: la PESC (completamente lontana dal metodo comunitario) e GAI. Quindi è prevalso l’interesse dei singoli stati nel metodo intergovernativo.

Cooperazione rafforzata e Trattato di Lisbona

Con Maastricht venne introdotta la cooperazione rafforzata (esempio l’euro), che dava maggiore flessibilità e permetteva di attuare o no il metodo comunitario (istituzioni non intergovernative, il regolamento bypassa lo Stato e la competenza pregiudiziale della Corte di Giustizia), che inserito nel diritto dell’UE. Farlo col diritto dell’Unione (accordi e trattati) ha un grande vantaggio: nel momento in cui vuole partecipare uno stato basta allargare senza abbandonare il metodo; all’inizio non tutti vi partecipano però poi possono prendervi parte senza che cambi la cooperazione. Questa è una soluzione che permette di dare più potere all’UE ma anche maggiore flessibilità che permette l’attuazione del metodo comunitario.

Trattato della Costituzione Europea e Trattato di Lisbona

Con la firma del 29 ottobre 2004 a Roma viene firmato il Trattato della Costituzione Europea, ma essa non entrò mai in vigore, in quanto la Francia e i Paesi Bassi hanno respinto l’iniziativa tramite referendum popolari. Nel 2007 il Consiglio europeo ha espressamente dichiarato che il progetto della Costituzione europea è stato abbandonato. La Costituzione prevedeva l’unificazione del Trattato sull’Unione Europea (Maastricht 1992) e quello sulla Comunità Europea (nata a Roma 1957, ma con il trattato di Maastricht fu tolto il suffisso economica). Con il Trattato di Lisbona del 2007, questi due trattati vengono riformati nel loro contenuto, ma rimangono distinti. Essi costituiscono le fondamenta dell’Unione Europea. Il trattato sulla Comunità è ridenominato “Trattato sul funzionamento dell’Unione europea” (TFUE), in conformità dell’unificazione dell’Unione Europea (nata con il trattato di Maastricht) e la Comunità europea (nata con i Trattati di Roma del 1957) nella sola Unione Europea, la quale come dichiara l’articolo 1 comma 3 del TUE, sostituisce e succede alla Comunità europea.

In Germania sorsero problemi che riguardavano la compatibilità del Trattato di Lisbona con la Costituzione tedesca, ma questo problema fu risolto, così la Germania ratificò il trattato. Inoltre affinché il Trattato di Lisbona entrasse in vigore era necessaria la sola ratifica della Repubblica Ceca, alla fine si è giunti a un compromesso, in virtù del quale il Consiglio Europeo di Bruxelles ha esteso alla Repubblica Ceca le stesse limitazioni degli effetti obbligatori della carta dei diritti fondamentali dell’UE, già concessi a Gran Bretagna e Polonia.

Si “ricuce” il tutto col trattato di Lisbona ma si perdono l’unità del metodo e l’unità dei trattati per via dell’entrata di nuovi stati nella UE. Diluizione del metodo comunitario europeo nel tempo che ha perso la sua efficacia.

Trattati modificativi e istituzioni dell'UE

I trattati modificativi (Lisbona, Amsterdam…) sono diversi dal TUE e dal TFUE, in quanto quest’ultimi sono trattati istitutivi. Infatti:

TCEE (Roma 1957) MAASTRICHT TCE TFUE
TUE
↓
TUE = Trattato sull’Unione Europea = fissa le regole politiche e i parametri economici necessari per l'ingresso dei vari Stati aderenti nella suddetta Unione.
TFUE = Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea.

All’interno dei trattati ci sono tutte le norme istituzionali. Le istituzioni si fondano sui valori dell’Unione Europea ed essi sono espressi nell’articolo 2 del TUE: Fondarsi su questi principi significa che alcuni di questi valori fungono da parametro di legittimità di tutta l’unione Europea. Questa è una cosa significativa e concreta, in quanto se un atto o un regolamento va contro i tali valori si può impugnare di fronte alla Corte di Giustizia.

Valenza politica dei valori dell'UE

• Hanno una valenza politica esterna quando nel caso in cui non si rispettassero questi valori non si può entrare nell’UE (art. 49 TUE), questa norma ha una ricaduta significativamente politica.
• Hanno una valenza politica quando l’UE fa accordi con paesi terzi, in quanto quest’ultimi devono rispettare alcuni di questi valori per stringere questo accordo di cooperazione (art. di cooperazione). Quest’articolo può essere usato per sospendere accordo con paesi terzi, che danneggiano i produttori europei di alcuni settori. Una volta si poteva sospendere immediatamente, invece oggi esiste una commissione di conciliazione.
• L’ultima valenza politica si ritrova nell’articolo 7 del TUE, dove lo Stato membro che non rispetta tali valori è soggetto a un meccanismo sanzionatorio. Per attivare la procedura di quest’articolo, sono necessari 1/3 degli stati membri ed essa si divide in 2 parti:

Meccanismi di preallarme e grandi sanzioni

Preallarme, che valuta la violazione dei diritti fondamentali, questa prima procedura fu aggiunta in seguito, dopo che in Austria un partito xenofobo va al governo con due ministri. Per questo motivo furono nominati 3 saggi per verificare il non rispetto di tali valori. La risposta fu negativa in quanto non si stava operando una politica xenofoba. Successivamente fu suggerito di creare la procedura di preallarme. Quindi la procedura di preallarme è una cosa positiva, perché altrimenti con il solo passaggio di grandi sanzioni (seconda parte della procedura), gli stati accusati possono uscire e applicare la politica contestatagli, come successe per la Grecia dei Colonnelli.

Grandi sanzioni, questa seconda e ultima procedura viene approvata dal Consiglio con maggioranza aggravata e constata la grave violazione dei diritti. Se l’accusa passa lo stato membro può perdere alcuni diritti e gli si può togliere il voto all’interno della Commissione. La TFUE afferma che la Corte di Giustizia è competente ma solo nella procedura e non può entrarvi in merito, quest’ultima cosa accentua il carattere prettamente politico.

Ci sono altre norme sanzionatorie oltre all’articolo 7, che gli si sovrappongono, un esempio è la procedura d’infrazione (che fu utilizzata contro l’Ungheria). Quest’ultimo procedimento si concentra nella Corte di Giustizia, che va nel merito ed è più rassicurante allo stato accusato, e nel Consiglio Europeo. Si scegli se utilizzare l’articolo 7 o la procedura d’infrazione in base alla scelte politiche, soprattutto è la Commissione che decide quale procedura avanzare o quella politica o quella diplomatica.

Articolo 2 del TUE e principi fondamentali

Quindi l’articolo 2 funge da base per tutti i diritti e all’interno di esso ci sono dei rimandi a temi di altri articoli: Diritti umani (art. 6 TUE), Principio democratico (art. 12 TUE), questo principio rappresenta la fiducia che il Parlamento europeo da alla Commissione, procedimento chiamato “censura”. Il Parlamento può anche togliere la fiducia alla Commissione, in tal caso la Commissione deve presentare dimissioni collegiali. Questo sta a rappresentare un rafforzamento del principio democratico, ma ci sono anche dei rafforzamenti indiretti, un esempio è la fiducia dei parlamenti nazionali ai vari governi, che poi operano a Bruxelles.

Partecipazione dei parlamenti nazionali

Secondo l’articolo 12 del TUE i parlamenti nazionali possono agire in 4 modi:

• Accettare pareri non vincolanti provenienti dall’UE e gli stati hanno 8 mesi di tempo per decidere e rispondere
• Vigilando sul principio di sussidiarietà delle materie concorrenti, gli stati hanno un certo lasso di tempo in cui possono dare un parere motivato. Se ci sono troppi pareri negativi, oltre 1/3 dei parlamenti nazionali, le istituzioni devono rivedere l’argomento, rifletterci e motivare la riflessione così d’affermare che il giudizio dei parlamenti nazionali è stato sbagliato. Un atto può essere impugnato davanti alla Corte di Giustizia se violato il principio di sussidiarietà.
• Partecipano alla revisione dei trattati.
• Partecipano alla cooperazione interparlamentare.

Quindi i parlamenti nazionali partecipano attivamente al rafforzamento del principio democratico. Ci sono materie esclusive dell’UE (es: politica monetaria) e materie concorrenti (es: politica di asilo e immigrazione) e pertanto il principio di sussidiarietà viene attivato solo se i singoli stati non riescono da soli.

Articolo 11 del TUE e iniziativa popolare

L’articolo 11 del TUE prevede che 1 milione di cittadini dell’UE posseggono l’iniziativa popolare, che fu aggiunta solo con il Trattato di Lisbona nel 2007. Però si presenta già un problema riguardo a questo articolo, in quanto il numero significativo di stati deve essere congruente al numero dei firmatari dei singoli stati, pertanto bisogna raggiungere un certo numero di firmatari affinché quello stato sia considerato uno degli “stati significativi”, ad esempio l’Italia ha bisogno di 54000 firmatari.

Un altro problema è che l’iniziativa spetta solo ai cittadini, anche quando la norma riguarda tutti i residenti dell’UE; sarebbe stato più corretto se l’iniziativa spettasse a tutti i residenti della zona dell’UE. Riguardo ciò la Commissione ha detto no, anche se in realtà essa tramite l’iniziativa popolare è solo sollecitata e non obbligata, pertanto avrebbe potuto concedere il diritto d’iniziativa popolare anche ai soli residenti.

Obiettivi dell'UE e articolazione del TUE

All’interno dei trattati ci sono tutte le norme istituzionali. Gli obbiettivi dell’Unione Europea sono indicati nell’articolo 3 del TUE, dove confluiscono gli obiettivi che, in passato, caratterizzavano i 3 pilastri, cioè la Comunità europea, la PESC e la Cooperazione di polizia e giudiziaria penale. Le istituzioni si fondano sui valori dell’Unione Europea ed essi sono espressi nell’articolo 2 del TUE. Fondarsi su questi principi significa che alcuni di questi valori fungono da parametro di legittimità di tutta l’unione Europea. Questa è una cosa significativa e concreta, in quanto se un atto o un regolamento va contro i tali valori si può impugnare di fronte alla Corte di Giustizia.

Ci sono 3 casi in cui questi valori hanno anche una grande valenza politica:

• Hanno una valenza politica esterna quando nel caso in cui non si rispettassero questi valori non si può entrare nell’UE (art. 49 TUE), questa norma ha una ricaduta significativamente politica.
• Hanno una valenza politica quando l’UE fa accordi con paesi terzi, in quanto quest’ultimi devono rispettare alcuni di questi valori per stringere questo accordo di cooperazione (art. di cooperazione). Quest’articolo può essere usato per sospendere accordo con paesi terzi, che danneggiano i produttori europei di alcuni settori. Una volta si poteva sospendere immediatamente, invece oggi esiste una commissione di conciliazione.
• L’ultima valenza politica si ritrova nell’articolo 7 del TUE, dove lo Stato membro che non rispetta tali valori è soggetto a un meccanismo sanzionatorio. Per attivare la procedura di quest’articolo, il Consiglio europeo deve votare all’unanimità su proposta di 1/3 degli stati membri o della Commissione europea, previa autorizzazione del Parlamento europeo.