Diritto dell'Unione Europea

Diritto dell’Unione europea

Gloria Lorini

L’UNIONE EUROPEA E IL SUO DIRITTO:

Negli anni successivi alla Seconda Guerra Mondiale, si avvertì l’esigenza di un’organizzazione

europea che potesse da un lato, contrapporsi ai due grandi blocchi nascenti quali USA e URSS e

dall’altro, ostacolare il possibile rinascere dei nazionalismi e delle mire espansionistiche dei paesi

europei e la necessità di un’azione comune da parte di tutti i paesi europei per garantire la pace

salvaguardare i diritti fondamentali. Si avviò cosi un lungo processo di integrazione comunitaria

che ha portato all’Unione europea come la conosciamo noi oggi. Si è passati da un’unione

economica, a una politica e monetaria.

Risulta difficile dare una definizione della forma di organizzazione europea, in quanto sono

presenti elementi di diritto internazionale, sovranazionale e interno. Elementi di:

diritto internazionale: le istituzioni europee traggono origine da un trattato internazionale

• concluso da e tra strati.

diritto sovranazionale: alcuni atti dell’Unione, una volta emanati, sono direttamente applicabili

• all’interno degli stati membri senza bisogno di atti di esecuzione da parte dei singoli stati (es.

Regolamenti).

diritto interno: altri atti dell’Unione necessitano invece di atti di esecuzione (es. Direttive).

•

La forma di organizzazione europea costituisce un “genus” unico di ordinamento, non paragonabile

a quello di altri ordinamenti.

Si può forse dire che l’organizzazione dell’Unione europea si avvicini ad un’organizzazione

federale perché gli stati membri rimangono autonomi e indipendenti ma consentono a limitazioni

della propria sovranità a favore dell’Unione.

L’Unione europea è un’organizzazione internazionale politica ed economica a carattere

sovranazionale.

Evoluzione:

- 1951: prima Comunità —> Comunità europea del carbone e dell’acciaio (CECA).

- 1957: Comunità economica europea (CEE, poi CE), Euratom —> Comunità europea per

l’energia atomica.

- Trattato di Maastricht: CE —> UE. Si passa da Comunità a Unione. Il Trattato dell’Unione

europea (TUE) coesiste agli altri due trattati.

- Trattato di Lisbona: rinnova l’Unione nata con il Trattato di Maastricht e assorbe gli altri trattati.

Il sistema normativo si formava inizialmente su tre trattati, quelli istitutivi dell’Unione (e prima

ancora della Comunità) —> oggi vi è un solo trattato articolato su due testi: TUE e TFUE.

Quest’ultimo costituisce un mero svolgimento dei principi e delle regole generali enunciati nel

primo.

Inizialmente il diritto delle Comunità europee era considerato una mera branca del diritto

internazionale siccome quelle comunità si presentavano come organizzazioni costituite da e tra

stati attraverso accordi internazionali. Con il tempo lo sviluppo del processo di integrazione e

l’accentuazione degli enti che ne erano oggetto hanno portato ad ampliare il rilievo della materia

all’interno del diritto internazionale e poi a singolarizzarne lo studio —> questo sia per le

dimensioni quantitative che aveva assunto, sia per le peculiari caratteristiche che avevano fin da

subito contraddistinto le Comunità europee rispetto alle altre organizzazioni internazionali.

L’Unione europea presenza infatti tratti più simili di quelli di un’entità statale rispetto a quelli di

un’organizzazione internazionale. L’Unione è infatti dotata di una propria struttura istituzionale, di

una propria “costituzione” (—> un peculiare insieme di valori e principi formali e materiali, processi

decisionali, sistemi di garanzie e competenze sempre più estese). Nonostante ciò è certo che è

rimasto un collegamento con il diritto internazionale perché le istituzioni europee traggono pur

sempre origine da un trattato internazionale ed hanno come fondatori e protagonisti entità statali.

Oggi il diritto dell’Unione europea interferisce con quasi tutte le branche del diritto interno; si parla

infatti di europeizzazione delle diverse branche del diritto interno. Raramente il diritto dell’Unione

regola autonomamente le materie oggetto della sua competenza, più spesso si limita ad interferire,

attraverso il legislatore nazionale, imponendo l’adozione di specifiche norme uniformi e

conformando quelle esistenti a regole e principi comuni. 1

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ORIGINI E SVILUPPI DEL PROCESSO DI INTEGRAZIONE EUROPEA:

Il processo di integrazione tra gli stati europei si è avviato con l’entrata in vigore, nel 1952, del

Trattato istitutivo della Comunità europea del carbone e dell’acciaio, firmato da sei paesi: Italia,

Francia, Germania, Paesi Bassi, Belgio e Lussemburgo. A questa prima Comunità si aggiunsero,

nel 1957, la Comunità economica europea (CEE) e la Comunità europea per l’energia atomica

(Euratom).

L’obbiettivo delle tre Comunità in esame era quello di dar vita, tra i sei stati firmatari, ad un mercato

comune basato sulla libera circolazione delle merci, dei capitali, delle persone e dei servizi (—>

costituiva il presupposto per l’ulteriore passaggio verso un’unione politica e monetaria). A questo

obbiettivo principale ci si proponeva di raggiungere l’adozione di politiche comuni nei settori di

competenza della CECA e dell’Euratom, nonché nei settori della politica agricola, commerciale e

dei trasporti.

Il trattato di Maastricht:

Nel 1992 fu firmato il Trattato sull’Unione europea (TUE) con il fine di ampliare le competenze delle

comunità e di perfezionare i loro meccanismi di funzionamento.

Con il Trattato di Maastricht viene quindi istituita l’Unione europea a cui appartengono le Comunità

europee e due nuovi settori di cooperazione tra gli stati in materia di politica estera e sicurezza

comune e di giustizia e affari interni.

Il TUE ha dato vita ad una struttura a tre pilastri:

I. Costituito dalle Comunità preesistenti (CECA, CEE, Euratom)

II. Di politica estera e sicurezza comune

III. Della cooperazione di polizia giudiziaria in materia penale

Con il Trattato di Maastricht, inoltre, viene ridenominata la Comunità economica europea (CEE) in

Comunità europea (TUE), nel cui trattato viene inserita per la prima volta la nozione di cittadinanza

dell’Unione quale status comune a tutti i cittadini degli stati membri. (Si vuole eliminare l’aggettivo

“economica” perché è vero che le Comunità nascono come un’unione di tipo economico, ma

l’obbiettivo che fin dall’inizio ci si propone è quello di raggiungere anche un’unione politica e

monetaria).

Il Trattato di Amsterdam:

Il disegno istituzionale delineato a Maastricht viene perfezionato con la firma del Trattato di

Amsterdam nel 1997. I principi di libertà, democrazia, e di rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà

fondamentali vengono consacrati nel TUE come valori fondanti dell’Unione, una cui violazione da

parte di uno stato membro da luogo a sanzioni nei suoi confronti da parte dell’Unione.

Con il Trattato di Amsterdam vengono poi abrogate disposizioni obsolete e rimunerati gli articoli dei

Trattati.

Il Trattato di Lisbona:

Nel corso dei due decenni precedenti al Trattato di Maastricht, il numero degli Stati membri

dell’Unione era più che raddoppiato, passando dai sei fondatori a quindici. Nel 1973 avevano

aderito infatti Inghilterra, Irlanda e Danimarca; nel 1981 aveva aderito la Grecia; nel 1985 l'Austria,

la Finlandia e la Svezia; nel 1986 la Spagna ed il Portogallo. Il crollo della Unione Sovietica nel

1989 aveva aperto la prospettiva di un ulteriore ampliamento dell’Unione.

Si poneva quindi il problema di adattare i meccanismi di funzionamento dell'Unione Europea ad un

aumentato numero di Stati e di rendere le istituzioni comunitarie più trasparenti nei processi

decisionali e più vicini ai cittadini. 2

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L'obbiettivo era quello di modificare ancora il Trattato (TUE) attribuendogli una funzione

costituzionale: gli atti principali avrebbero dovuto chiamarsi leggi e leggi quadro europee, la

rappresentanza esterna dell'Unione avrebbe dovuto essere affidata ad un ministro degli esteri, la

carta dei diritti fondamentali dell'Unione avrebbe dovuto essere ricompresa dentro la Costituzione

europea nella sua parte seconda. Da un punto di vista organizzativo, poi, la nuova Costituzione

avrebbe dovuto dar vita ad una nuova Unione europea che avrebbe ricompreso tanto il pilastro

comunitario che il secondo e il terzo pilastro.

Il nuovo Trattato, piuttosto lungo per essere una vera carta costituzionale, 448 articoli, sarebbe

stato diviso in quattro parti:

1. Contenente i principi, gli obbiettivi e le regole generali di funzionamento dell'Unione;

2. Contenente la carta dei diritti fondamentali dell'Unione;

3. Contenete le norme di dettaglio sulle politiche ed il funzionamento dell'Unione;

4. Contenente le disposizioni generali e finali riguardanti le procedure di modifica e di entrata in

vigore del Trattato.

Il processo di ratifica del nuovo Trattato non poté tuttavia concludersi per il voto contrario, espresso

in sede di referendum popolare, di Francia e Paesi Bassi.

Abbandonata la possibilità dell’approvazione di una vera Costituzione, il lavoro effettuato fu ripreso

nell'ambito di una nuova riforma del Trattato, e nel 2007 fu firmata a Lisbona una ulteriore

revisione dei trattati precedenti.

L’Unione Europea sostituisce e succede le Comunità Europee e si fonda su due trattati: il Trattato

sull'Unione Europea (TUE) e il Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea (TFUE).

Il TUE conserva la propria denominazione e accoglie al suo interno i principi e le regole generali di

funzionamento dell’Unione; Il TFUE (prima TCE) è un trattato “servente” del nuovo TUE perché

contiene la disciplina specifica dei settori in cui l’Unione esercita le sue competenze e gli strumenti

e le modalità attraverso i quali tali competere sono esercitate.

I due trattati hanno pari valore giuridico e regolano congiuntamente un’unica entità giuridica,

l’Unione europea, che assorbe in sé la Comunità europea succedendola nei rapporti giuridici

preesistenti.

L’ORDINAMENTO GIURIDICO DELL’UNIONE EUROPEA:

L’acquisto e le vicende dello status di membro:

L’Unione è passata, attraverso successivi allargamenti, dagli originari 6 stati fondatori agli attuali

28 stati membri e vi sono altri paesi che hanno manifestato l’intenzione di entrare a farne parte.

L’art.49 TUE fissa la procedura per l’adesione di nuovi stati membri: “ogni stato europeo che

rispetti i valori di cui all’art.2 TUE e si impegni a promuoverli può domandare di diventare membro

dell’Unione”.

Le condizioni per aderire all’Unione sono quindi:

- Essere uno stato nel senso di diritto internazionale: (non è quindi concepibile l’adesione di

un’entità infrastatale).

- L’appartenenza all’Europa: l’appartenenza anche di una sola parte del territorio di uno stato al

continente europeo può essere sufficiente a consentire a quello stato di entrare a far parte

dell’Unione.

- La rispondenza di una serie di requisiti politici che si ricollegano ai valori su cui la stessa Unione

è fondata: con requisiti politici si intende la necessità che lo stato aspirante a diventare membro

dell’Unione risponda ai criteri di democrazia e di rispetto dei diritti fondamentali della persona

umana, che si identificano con i valori fondanti dell’Unione, sanciti dall’art.2 TUE. Questa

condizione può ritenersi soddisfatta quando il paese candidato abbia raggiunto una stabilità

istituzionale che garantisca la democrazia, il principio di legalità, i diritti umani, il rispetto e la

protezione delle minoranze. 3

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Oltre alla condizione “politica” richiesta dall’art.49 TUE, il Consiglio europeo ha convenuto ulteriori

criteri di ammissibilità: si tratta dei c.d. Criteri di Copenhagen, i quali aggiungono alla condizione

politica anche quella “giuridica” ed “economica”.

- Condizione giuridica: consiste nella capacità di assumere e far fronte al complesso degli obblighi

connessi all’appartenenza all’Unione, e cioè all’acquis comunitario —> al complesso di norme e

principi ricavabili dai Trattati, dalla prassi delle istituzioni, dalla giurisprudenza della Corte e dagli

atti di varia natura adottati in applicazione dei Trattati o che ad essi si ricollegano.

- Condizione economica: attiene all’esistenza nello stato candidato di un’economia di mercato

funzionante e basata sui principi della libera concorrenza.

La procedura di adesione:

Nel corso della procedura di adesione viene verificato il soddisfacimento di queste e delle altre

condizioni indicate nell’art.49 TUE.

L’art.49 TUE disciplina anche la procedura di adesione.

La procedura si avvia formalmente con la presentazione della propria candidatura da parte dello

stato richiedente, candidatura sulla quale il Consiglio chiede alla Commissione di esprimere un

parere per poi decide, previa approvazione del Parlamento, se dichiararne l’ammissibilità.

In caso positivo la fase istituzionale della procedura si chiude e si apre quella del negoziato di

adesione.

Questa seconda fase si svolge tra gli stati membri e il paese candidato.

La prima fase è stata spesso preceduta da una fase di preparazione alla candidatura per quei

paesi che aspirano a divenire membri dell’Unione senza essere ancora in possesso dei requisiti

necessari. A questi stati l’Unione offre il proprio sostegno attraverso accordi per consentire un più

rapido adeguamento a detti standard.

Il processo di preparazione continua, e non solo per questi paesi candidati privi dei requisiti

richiesti, anche dopo l’avvio della fase intergovernativa di negoziato in vista della conclusione

dell’accordo di adesione, perché quest’adesione implica l’immediata destinatarietà in capo al

nuovo stato membro di tutti gli obblighi derivanti dall’acquis comunitario, fatte salve alcune deroghe

transitorie previste dal Trattato di adesione.

Il negoziato tra stati membri e il paese candidato è diretto alla conclusione di un accordo

internazionale, il Trattato di adesione. Questo è sottoposto alla firma di tutti gli stati contraenti ed

entra in vigore una volta ratificato da tutti loro.

In un accordo allegato al Trattato di adesione (“atto di adesione”) sono definite le condizioni per

l’ammissione e gli adattamenti dei Trattati su cui è fondata l’Unione.

L’adesione comporta l’acquisizione dello status di membro dell’Unione, la piena integrazione del

nuovo stato nel sistema istituzionale e giuridico dell’Unione, con conseguente applicazione del

diritto dell’Unione allo stato e ai territori sui quali lo stato esercita la propria giurisdizione.

Sospensione:

In assenza di una norma che lo consenta, i diritti discendenti dallo status di membro dell’Unione

non possono essere limitati o sospesi dagli altri stati membri o dalle istituzioni, neanche a fronte di

una violazione da parte di uno stato membro di obblighi che derivano da quello status.

Un’eccezione a questa regola generale è costituita dall’art.7 TUE che attribuisce la possibilità

all’Unione di sospendere alcuni dei diritti, incluso quello di voto, di uno stato che ponga in essere

una violazione grave e persistente dei valori fondanti dell’Unione previsti dall’art.2 TUE. 4

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1. Accertamento dell’esistenza di quella violazione: una decisione del Consiglio da prendere a

maggioranza dei 4/5 dei suoi membri su proposta motivata di un terzo degli stessi o della

Commissione o del Parlamento europeo e previa approvazione di quest’ultimo che constati

l’esistenza di un evidente rischio di violazione grave da parte di quello stato dei valori di cui

all’art.2 TUE. Prima di decidere il Consiglio deve sentire lo stato e rivolgergli raccomandazioni.

2. Se nonostante questo primo avvertimento lo stato non cessa dei comportamenti contestatigli, il

Consiglio europeo con la stessa procedura ma votando all’unanimità, constata l’esistenza non

più di un rischio ma di una violazione grave e persistente dei valori fondanti dell’Unione.

3. Il Consiglio può a questo punto decidere di sospendere, a maggioranza qualificata, alcuni dei

diritti derivanti allo status di membro in applicazione dei Trattati, compreso il diritto di voto del

rappresentante del governo dello stato in seno al Consiglio.

Recesso dall’Unione:

Dopo Lisbona i Trattati prevedono la possibilità di un recesso dall’Unione. L’art.50 TUE prevede

esplicitamente la possibilità del recesso dall’Unione, nella forma di un recesso unilaterale.

Prima del Trattato di Lisbona i Trattati non disciplinavano in alcun modo l’ipotesi dell’uscita

dall’Unione da parte di uno stato membro. Questo non comportava l’impossibilità del recesso, era

comunque consentito quando vi fosse stato un mutamento fondamentale delle circostanze che

avevano portato ad aderire ad un Trattato.

L’art.50 TUE disciplina una procedura complessa:

- Recesso negoziato: laddove uno stato notifichi al Consiglio europeo la sua intenzione di lasciare

l’Unione, si avvia un negoziato tra lui e l’Unione per la conclusione di un accordo volto a definire

le modalità di recesso e le future relazione tra quello stato e l’Unione. Trascorsi 2 anni dalla

notifica il recesso diventa effettivo anche in