Diritto dell'Unione Europea

IL PROCESSO DECISIONALE:

Il processo che porta all’adozione di uno degli atti previsti dai Trattati vede la partecipazione di più

istituzioni o organi. Le modalità e le istituzioni o organi di volta in volta coinvolte non sono sempre

le stesse ma dipendono dal contenuto dell’atto da adottare. È la norma dei Trattati che attribuisce

la competenza a regolare una certa materia a stabilire come e quali istituzioni devono intervenire

nel processo decisionale.

Nonostante le diverse combinazioni di istituzioni che intervengono nei processi decisionali, il

Consiglio rimane pur sempre al centro, quasi tutti gli atti per la loro emanazione richiedono

l’intervento del Consiglio, sia nei casi in cui il suo compito sia quello di adottare l’atto finale, sia

quando deve limitarsi ad approvare decisioni che spettano ad altri istituti. Il potere decisionale del

Consiglio è pur sempre bilanciato dalla partecipazione, alla presa di decisione, di istituzioni e

organi espressivi di interessi diversi da quelli dei governi.

Le procedure normative dell’Unione. Le procedure legislative:

Le procedure attraverso cui si arriva all’adozione di un atto sono numerose; le procedure principali

sono considerate quelle accomunate dalla caratteristica di sfociare in una decisione finale

(esclusiva o meno) del Consiglio.

Alle procedure principali se ne aggiungono altre, sempre finalizzate all’adozione di atti normativi,

che si incentrano sul potere decisionale di altre istituzioni. Es. La BCE ha la competenza ad

emanare regolanti e decisioni nel quadro dell’Unione economica e monetaria, come stabilito

dall’art.132 TFUE.

Sono definiti principali i procedimenti che sfociano in una decisione finale del Consiglio,

procedimenti attraverso i quali vengono adottate le discipline di base dei vari settori di competenza

dell’Unione. 22

Diritto dell’Unione europea

Gloria Lorini

Il principale punto di equilibrio di questi diversi procedimenti legislativi (diversi in quanto a seconda

del contenuto dell’atto da adottare intervengono nel processo differenti istituzioni e organi e con

differenti modalità) è quello tra le tre istituzioni “politiche” che intervengo sempre in questi

procedimenti:

- il Consiglio: organi rappresentativo degli stati membri,

- il Parlamento europeo: organi rappresentativo dei cittadini dell’Unione;

- la Commissione: organo rappresentativo dell’interesse generale dell’Unione.

L’equilibrio tra le tre istituzioni rappresenta l’equilibrio tra interesse generale dell’Unione e interessi

particolari degli stati nella formazione degli atti normativi.

Originariamente, il Trattato di Roma del 1957 attribuiva al Parlamento un ruolo consultivo

• nell’ambito del processo legislativo, poteva cioè solo formulare un parere sulle proposte

presentate dalla Commissione. Il Trattato attribuiva invece alla Commissione il compito di

proporre la legislazione che veniva poi adottata dal Consiglio —> istituzione titolare del potere

decisionale.

L'Atto unico europeo (1986) e i trattati di Maastricht, Amsterdam, Nizza e Lisbona hanno

progressivamente ampliato le prerogative del Parlamento.

Nel 1986, l’Atto Unico Europeo (AUE) ha introdotto la c.d. procedura di cooperazione: dopo un

• primo parere sulla proposta della Commissione, il Parlamento era chiamato ad esprimerne un

secondo sulla posizione successivamente formulata dal Consiglio sulla proposta. Questo

secondo parere condizionava l’adozione finale dell’atto da parte del Consiglio. Quest’ultimo infatti

poteva adottarlo a maggioranza qualificata se il parere del Parlamento era favorevole, altrimenti

l’adozione dell’atto richiedeva l’unanimità del Consiglio.

Il Trattato di Maastricht ha introdotto la c.d. procedura di codecisione, facendo venire

• progressivamente meno la funzione della procedura di cooperazione fino alla sua scomparsa

con il Trattato di Lisbona. (I Trattati di Amsterdam, Nizza e Lisbona che sono intervenuti

successivamente hanno apportato alcune modifiche alla procedura di codecisione). Il Processo

di codecisione porta ad una sostanziale equiparazione di ruoli tra Parlamento europeo e

Consiglio all’interno del processo decisionale grazie alla previsione che non si ha adozione

dell’atto senza accordo tra le due istituzioni.

La procedura di codecisione è diventata la “procedura legislativa ordinaria” adottata nella

stragrande maggioranza dei casi; mentre l’adozione di un atto da parte del Parlamento con la

partecipazione del Consiglio o viceversa, (consultazione), costituisce una “procedura legislativa

speciale”.

L’applicabilità nel caso concreto di una o dell’altra procedura dipende dal contenuto dell’atto da

adottare: è la norma giuridica contenuta nei Trattati a designare, in base alla materia da regolare,

la procedura decisionale da adottare. Spetta a chi propone l’atto individuare la base giuridica

(l’articolo dei trattati che fonda la competenza a regolare una certa materia) e la procedura da

seguire.

La scelta non è libera, non dipende da una valutazione soggettiva delle istituzioni circa il fine

perseguito, ma, secondo la Corte di giustizia, la scelta va operata sulla base di criteri oggettivi,

suscettibili di sindacato giurisdizionale, tra i quali: lo scopo e il contenuto dell’atto.

Il potere di iniziativa:

Il potere di iniziativa spetta di regola alla Commissione, tranne nel settore della PESC, dove è

interamente competente l’Alto rappresentanza per la politica estera e la sicurezza.

Anche al di fuori di questo specifico caso, il potere di iniziativa attribuito dai Trattati alla

Commissione non è esclusivo: l’art.17 TUE la identifica come titolare principale di quel potere,

sottolineando però che un atto legislativo può essere adottato solo su proposta della Commissione

a meno che i Trattati non dispongano diversamente. Gli altri atti dell’Unione (quelli non legislativi),

possono essere adottati su proposta della Commissione se i Trattati lo prevedono. 23

Diritto dell’Unione europea

Gloria Lorini

1. Per quanto riguarda la procedura decisionale (ordinaria o speciale) che porta all’adozione di

atti legislativi, il potere di iniziativa spetta alla Commissione anche se nella base giuridica non

viene specificato nulla con riguardo all’autore della proposta. L’art.289 par.4 TFUE enumera i

soggetti e le istituzioni che possono esercitare il potere di iniziativa legislativa (es. di un gruppo

di stati membri, del Parlamento europeo…) —> concretamente questa possibilità dipende dalla

designazione specifica di uno di questi come titolare del potere di iniziativa legislativa

all’interno degli articoli dei Trattati che stabiliscono, a seconda della materia, la procedura, le

modalità e i soggetti che devono partecipare al processo decisionale.

2. Nel caso di atti non legislativi, l’autore della proposta deve essere puntualmente indicato nella

base giuridica dell’atto. Il silenzio di questa comporta che l’atto debba essere adottato su

iniziativa della stessa istituzione competente ad adottarlo.

In entrambi i casi le ipotesi in cui il potere di iniziativa è attribuito a istituzioni o soggetti diversi dalla

Commissione sono rare, limitate a specifici atti.

In tutti i casi in cui il potere di iniziativa viene attribuito alla Commissione, il processo decisionale

non può essere avviato in mancanza di una proposta della Commissione. Il TFUE ha previsto che

il Parlamento europeo possa chiedere alla Commissione di presentare una proposta; analoga

possibilità è data al Consiglio. Anche nel caso di richiesta da parte del Parlamento e del Consiglio

alla Commissione di presentare una proposta, la Commissione non è tenuta a farlo ma deve

perlomeno fornire all’autore della richiesta le motivazione della sua eventuale decisione di non

accoglierla. Normalmente la Commissione, quando il Consiglio o il Parlamento le chiedono

presentare una proposta, da seguito alla richiesta.

Il Trattato di Lisbona (art.11 par.4 TUE) prevede la possibilità che la richiesta alla Commissione di

presentare una proposta può venire anche da un gruppo di cittadini dell’Unione (almeno un

milione). Le procedure e le condizioni per la presentazione di questa “iniziativa dei cittadini” sono

state stabilite, come richiesto dal predetto articolo, da un regolamento del Parlamento europeo e

del Consiglio adottato il 16 febbraio 2011. Il regolamento fissa la soglia minima dei firmatari di una

iniziativa dei cittadini in un milione di cittadini di stati membri, proveniente da almeno un quarto

degli stessi e in possesso dell’età minima per l’esercizio dell’elettorato attivo al Parlamento

europeo, e prevede un duplice filtro della Commissione consistente in:

- una prima verifica del rispetto delle condizioni legali di presentazione dell’iniziativa (non deve

esulare manifestamente dalla competenza della Commissione di presentare una proposta di

atto legislativo dell’Unione, non deve essere manifestamente futile ne contraria ai valori

dell’Unione), che può portare al rigetto della stessa, e

- in una seconda valutazione concernente il merito della richiesta, da cui può conseguire la

decisione della Commissione, da motivare, di non dare corso all’iniziativa.

Sia il rigetto della richiesta che la decisone di non dare corso all’iniziativa, possono essere oggetto

di un ricorso davanti al Tribunale dell’Unione.

La proposta della Commissione, salvo in alcuni specifici casi, non può essere modificata dal

Consiglio se non all’unanimità, e anche in questo caso gli eventuali emendamenti devono

mantenere l’atto da adottare nell’ambito sostanziale definito dalla Commissione, a pena di dover

considerare l’atto del Consiglio non fondato su una proposta di questa.

La proposta può essere modificata invece dalla Commissione fino a quando l’atto non viene

adottato.

Le singole procedure: (procedure normative principali)

a) La procedura di consultazione:

Si tratta di una procedura legislativa speciale che prevede l’adozione di un atto del Consiglio sulla

base di una mera consultazione del Parlamento europeo (la c.d. procedura di consultazione).

Una volta che la Commissione abbia presentato una proposta, spetta al Consiglio adottare l’atto,

dopo aver richiesto il parere del Parlamento su quella proposta. Il parere che il Parlamento è

chiamato a formulare è obbligatorio ma, salvo casi particolari, non vincolante: il Consiglio può

discostarsene ma se non lo richiede l’atto sarà invalido per violazione delle forme sostanziali. 24

Diritto dell’Unione europea

Gloria Lorini

L’obbligo non si esaurisce con la richiesta del parere, il Consiglio è