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d’America inviano presso la Comunità un ambasciatore. Il successo della CECA stimola gli Stati firmatari ad

un ampliamento verso nuove formazioni sovrastatali: nasce così anche la Comunità Europea di Difesa (CED).

La nascita della CED è ostacolata dal rifiuto della Francia di firmare il Trattato di adesione, nel proposito di

evitare il riarmo della Germania. Contemporaneamente Alcide De Gasperi propone un’integrazione politica

(primo passo verso la Comunità Europea modernamente intesa). La proposta di De Gasperi viene contrastata

invece dalla Gran Bretagna. La rinascita di una nuova idea di integrazione si ha nel 1955 con la storica

riunione di Messina dei ministri degli esteri europei, nella quale si propone per la prima volta l’istituzione di

una Comunità economica e di una Comunità per l’utilizzazione dell’energia atomica.

Nel 1957 a Roma vengono firmati i trattati istitutivi di tali Comunità, che prendono il nome di CEE,

Comunità Economica Europea, e EURATOM, Comunità Europea per l’Energia Atomica. La Comunità

europea per l’energia atomica nasce con un limite temporale di durata di 50 anni.

I principi ispiratori della Comunità economica europea sono la libera concorrenza e il divieto d’imposizione

diretta o indiretta sugli scambi. I settori economici di libero scambio comunitario, i motori dell’economia

europea, sono soprattutto l’agricoltura, l’industria e i trasporti.

Istituire un mercato comune significa abolire ogni dazio interno tra i sei Stati membri originari: l’Italia, la

Francia, la Germania, il Belgio, l’Olanda e il Lussemburgo.

E’ creata inoltre un’unione doganale esterna volta a delimitare i confini del libero mercato e del libero scambio

verso gli Stati europei non membri della Comunità. Le merci, le persone, i servizi e i capitali devono circolare

liberamente senza alcuna restrizione di natura onerosa.

La riforma doganale tributaria è in sostanza il passo più semplice: più complessa è invece la scelta,

l’elaborazione e l’adozione di parametri normativi unici che permettano il libero scambio. I prodotti devono

rispondere a requisiti di produzione, d’imballaggio e di trasporto uguali nei vari Stati. Non si può fare a meno

di costatare che ciò ha significato e continua a significare armonizzazione delle legislazioni.

La reductio ad unum dei parametri tributari e legislativi richiede per l’attuazione un lasso temporale in cui

rendere concreti questi adeguamenti, il cd. periodo transitorio, composto di tre tappe:

1. la prima è costituita dall’abolizione dei dazi;

2. la seconda, dall’adozione della tariffa doganale comune (TDC). I primi effetti positivi dell’adozione

della tariffa doganale comune si avvertono a partire dal 1960;

3. la terza, dagli interventi legislativi.

Nel 1957 l’Assemblea Parlamentare CECA diventa unica per tutte le Comunità, così come viene istituita

un’unica Corte di Giustizia.

Ogni Comunità però continua ad avere un proprio Consiglio e una propria Commissione. Solo nel 1987 è

completata l’integrazione istituzionale tra le tre Comunità. Dal 1957 ad oggi la Comunità ha seguito

un’evoluzione su due binari: quello dell’ampliamento geografico e quello della modifica dei trattati, che è

sostanzialmente un ampliamento delle competenze.

Nel 1973 la Comunità Europea acquisisce altri Stati: Gran Bretagna, Irlanda, Danimarca. L’ingresso di questi

Stati sposta l’asse comunitario verso nord. L’adesione al Trattato comporta per gli Stati aderenti il necessario

adeguamento al “percorso” compiuto in precedenza.

Ogni Stato che fa ingresso nella Comunità deve recepire il diritto comunitario attraverso un periodo transitorio

suddiviso in varie fasi. Il Trattato d’adesione comporta anche una modifica istituzionale. Così ogni Stato

dovrà prevedere una propria rappresentanza in Assemblea, in Commissione, nella Corte di Giustizia e nel

Consiglio. Nel 1981 fa il suo ingresso la Grecia, nel 1985 e 1986 la Spagna e il Portogallo, nel 1995 l’Austria,

la Svezia e la Finlandia. La richiesta della Norvegia è stata bocciata in sede di referendum popolare. Con il

riequilibrio dell’asse comunitario verso sud nel 1986 si sono avuti degli effetti positivi e negativi: da una parte

si rinnova l’attenzione al mercato mediterraneo, ma dall’altra la Comunità europea deve assumersi delle

responsabilità nei confronti di paesi come la Grecia, la Spagna e il Portogallo che hanno un reddito pro capite

molto più basso della media.

Nasce così una politica di aiuto nei confronti delle regioni in ritardo.

Il recente ingresso di altri paesi nordici, notevolmente sviluppati sotto il profilo sociale, economico, politico e

giuridico, nonché la previsione di un possibile futuro allargamento dell’Europa da 15 a 21 Stati, tra cui alcuni

paesi dell’est (Polonia, Estonia, Slovenia e Repubblica ceca) ed altri paesi mediterranei (Cipro) così come

previsto dall’Agenda 2000, è stata l’occasione per una riflessione su nuove problematiche, dal momento che

cominceranno ad essere sempre più evidenti le disparità in tema di ritmi economici e di tematiche sociali.

Avendo una propria personalità giuridica, la Comunità Europea può stipulare accordi di associazione e

accordi di tipo commerciale.

È spesso avvenuto che siano stati stipulati accordi di associazione con Stati che poi in seguito sono entrati a

far parte della Comunità. Gli accordi di associazione hanno funzionato come “anticamera” dell’adesione.

Progetto Tindemans e Trattato Spinelli.

Il Progetto Tindemans compie delle valutazioni su un certo numero di parametri di vario genere come la

politica estera, la sicurezza, la cultura, ecc.

Tindemans parla di “Europa a due velocità”, ovvero propone di attuare una maggiore integrazione tra gli Stati

europei disponibili ad una maggiore limitazione di sovranità, e ad instaurare dei rapporti più marginali con gli

altri Stati non disposti a tali limitazioni.

Il Trattato Spinelli è elaborato al Parlamento europeo e prevede l’integrazione e la collaborazione tra tutti gli

Stati aderenti.

Il primo luglio 1987 entra in vigore l’Atto Unico europeo, la prima effettiva modifica ai trattati istitutivi di

Parigi e di Roma. L’obiettivo dell’atto unico è colmare il deficit democratico in capo alle istituzioni

comunitarie. Avviene poi un ampliamento delle competenze: i nuovi settori sono l’ambiente, la ricerca e lo

sviluppo, la tecnologia. È previsto anche un maggiore impegno nel settore della politica estera.

È molto importante ai fini dell’ampliamento delle competenze l’art. 235 A.U. riguardante i poteri impliciti.

Il Trattato di Maastricht (1992) è stato elaborato dall’interno di conferenze intergovernative: con esso si è

realizzata un’unione economica e monetaria, nonché l’unione politica. In questo Trattato è elaborato l’istituto

della cittadinanza europea, insieme con altri nuovi principi come il principio di sussidiarietà.

Da Maastricht in poi non si parla più, guardando alla realtà europea, d’integrazione bensì di cooperazione.

I fondamenti del Trattato di Maastricht sono tre:

Modifica dei trattati e aumento delle competenze.

1. La revisione dei trattati ha ampliato sostanzialmente le competenze comunitarie in altri settori: la sanità,

la cultura, le reti transeuropee, ecc. La revisione dei trattati ha introdotto, oltre al principio di

sussidiarietà, quello della trasparenza ed altri importanti principi che in seguito approfondiremo, che

hanno notevolmente modificato la fisionomia della Comunità.

Politica estera e di sicurezza comune.

2. Nel settore della politica estera è stata istituita una vera e propria politica comune che, a differenza

dell’atto unico europeo, è propria dell’unione europea e non della Comunità di Stati. Ciò sta a

dimostrazione che l’unione europea non ha sostituito la Comunità europea, ma è un’istituzione più

ampia che si è distinta e si è posta al di sopra di essa.

Cooperazione affari interni e giustizia.

3.

Il terzo fondamento del Trattato di Maastricht è basato sulla cooperazione intergovernativa nel settore degli

affari interni e della giustizia. I settori della giustizia interessati sono la giustizia civile e quella penale,

come nel caso della lotta al traffico degli stupefacenti e alla criminalità organizzata.

È interessante osservare come, dopo un lungo arco temporale in cui è stato propugnato con decisione il

principio dell’integrazione, da Maastricht in poi si ritorni a prendere in considerazione un criterio (più “soft”)

di cooperazione.

Il Trattato di Maastricht rivaluta ed attualizza le tesi del progetto Tindemans, introducendo i criteri della

flessibilità. Abbiamo affrontato in precedenza il problema dell’allargamento geografico della Comunità

europea: probabilmente faranno il loro ingresso nella Comunità alcuni Stati che sono in condizioni di ritardo

rispetto agli altri membri e che quindi richiederanno maggior tempo per adeguarsi al percorso di crescita e

cooperazione comunitario.

Si parla quindi di flessibilità temporale e flessibilità geografica.

· Flessibilità temporale: il Consiglio emana degli atti obbligatori per tutti gli Stati; ogni Stato può poi godere

di un proporzionato periodo transitorio per adeguarsi ai contenuti e agli obiettivi dell’atto.

· Quando gli atti vincolano ab initio soltanto alcuni Stati, si parla di flessibilità geografica: gli atti vincolanti

del Consiglio sono diretti soltanto a quegli Stati effettivamente in grado di recepirli, mentre gli altri Stati

che non si trovano in condizioni adeguate rimandano l’esecuzione degli atti stessi. La logica della

flessibilità geografica ha prevalso nel Trattato di Amsterdam, che non è ancora entrato in vigore.

A conclusione di questo excursus storico, si può notare come, se all’inizio prevaleva un concetto di

penetrante integrazione orizzontale, oggi l’unione europea si fonda invece sulla cooperazione e il recupero

delle singole nazionalità.

Alla base di un’analisi giuridica del fenomeno dell’unione europea bisogna, in primo luogo, chiedersi se le

Comunità Europee siano soggetti di diritto internazionale.

Certamente la soggettività internazionale è riconosciuta agli Stati che abbiano i requisiti della sovranità ed

indipendenza. Uno Stato è indipendente e sovrano quando esercita un potere effettivo ed originario su una

Comunità stanziata su un determinato territorio.

Per rendersi conto se attribuire o meno alla Comunità europea la soggettività di diritto internazionale,

l’unico elemento di comparazione sembrerebbe essere quindi lo Stato. Invece non è assolutamente questa la

via argomentativa da percorrere.

Va subito detto che la dottrina riconosce generalmente la soggettività internazionale alle organizzazioni.

A ciò si aggiunga che le Comunità Europee sono, rispetto alle altre organizzazioni sovranazionali, un

fenomeno sui generis. Possiamo, al limite, tentare il raffronto tra le Comunità Europee e l’altro grande

esempio di organizzazione , l’Organizzazione delle Nazioni Unite.

Sull’argomento sono state elaborate due teorie: una teoria contrattualistica e una teoria istituzionalistica.

La teoria contrattualistica poggia su argomentazioni di diritto privato. Se la vita di un’organizzazione

prende il via da un Trattato che possiamo ricomprendere nella teoria del contratto, e se i componenti hanno

una propria soggettività (Stati con un proprio diritto interno), allora tale organizzazione ha una propria

distinta soggettività. Il punto debole di questa teoria è il seguente: per acquistare una distinta soggettività

giuridica il nuovo ente dev’essere registrato. Il problema è che non esiste alcun ufficio o organismo

internazionale deputato al riconoscimento delle nuove organizzazioni. Un’organizzazione internazionale

nasce e si legittima esclusivamente in base al Trattato, non interviene alcun atto esterno alla volontà dei

costituenti.

La teoria istituzionalistica mette in luce come, alla nascita di nuovi organismi sovranazionali, sorgano con

essi anche nuove istituzioni come, ad esempio, l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite o l’Assemblea

Parlamentare della Comunità Europea, diverse da quelle degli Stati membri che possano essere considerate

prova di come queste organizzazioni possano considerarsi soggetti pieni di diritto internazionale. A

sostegno di questa teoria vi è una serie di prove che testimoniano la particolare affinità che esiste tra le

istituzioni comunitarie e quelle di altri soggetti riconosciuti di diritto internazionale.

1° motivo.

Innanzitutto le Comunità Europee dispongono di finanziamenti propri e di un proprio bilancio. Altre

organizzazioni che operano a livello internazionale, come i bureau e gli uffici internazionali di brevetto,

mantengono solo una tassa sulle operazioni, le quali costituiscono la loro unica entrata. Altre

organizzazioni, come l’ONU, non hanno finanze proprie, né un proprio bilancio: le finanze delle nazioni

unite si basano sui contributi degli Stati membri.

Le Comunità Europee dispongono, abbiamo detto, di propri fondi e di un bilancio abbastanza articolato di

entrate e uscite, che non sono costituite solamente dalle spese di gestione, ma anche da risorse di

investimento, di solito a fondo perduto, per lo sviluppo di particolari settori di interesse comunitario.

Una prima fonte d’entrata propria per le finanze della Comunità europea è costituita dal dazio imposto alla

frontiera comune. Altri proventi propri derivano dall’esecuzione della politica agricola, in particolare dalle

sanzioni pecuniarie imposte per il rispetto delle quote di produzione e le eccedenze.

Accanto a queste risorse proprie vi sono entrate che potremmo definire derivate. Esse sono la percentuale

sull’imposta al valore aggiunto (% IVA) e la percentuale sul prodotto interno lordo (% PIL).

La Comunità quindi dispone di finanziamenti propri e già questo motivo vale a distinguerla da tutte le altre

organizzazioni internazionali.

2° motivo.

La Comunità europea intrattiene relazioni esterne con altri soggetti di diritto internazionale. Il potere di

esternazione della Comunità europea deriva innanzitutto dai trattati. Va poi tenuta in considerazione la

possibilità di stipulare accordi commerciali ed accordi di associazione.

In base poi al principio del “parallelismo”, la Comunità, in quei settori in cui ha competenza interna, ha

anche esercitato una competenza esterna concludendo accordi con Stati terzi o altre organizzazioni. La

Comunità europea partecipa con lo status di osservatore ai lavori dell’assemblea generale delle nazioni

unite.

In alcune occasioni il Consiglio stipula accordi in nome e per conto degli Stati membri.

Un discorso a parte meritano gli accordi misti, cioè quegli accordi che vengono stipulati dalla Comunità

insieme agli Stati membri. Da tutto ciò si deduce che alla Comunità europea è riconosciuto a livello

internazionale il potere di negoziazione, ulteriore connotato di soggettività.

3° motivo.

La Comunità europea può emanare degli atti che vincolano gli Stati membri.

Ciò, al contrario, non avviene per le nazioni unite, in quanto le proposte avanzate all’assemblea generale

implicano, in caso di dissenso da parte di alcuni Stati, una limitazione di responsabilità a favore di questi

ultimi. Gli atti del Consiglio di sicurezza dell’ONU, inoltre, possono dirsi vincolanti per tutti gli Stati

soltanto quando ricorre una minaccia alla pace internazionale.

Gli atti tipici della Comunità europea, come già detto, sono atti vincolanti: essi sono le direttive, i

regolamenti, le decisioni (art. 189).

4° motivo.

Le controversie tra gli Stati possono essere risolte dalla Corte di Giustizia internazionale dell’Aia soltanto

quando le parti sono concordi nel sottoporsi a tale giudizio, che potremmo così definire arbitrale.

La Corte di Giustizia delle Comunità Europee, insieme al tribunale di primo grado, è un vero e proprio

organo giurisdizionale e può essere adita anche d’ufficio dalla Commissione.

5° motivo.

Responsabilità internazionale. Le organizzazioni sovranazionali possono avere o meno il potere di far

valere una responsabilità per fatto illecito da parte di uno Stato. Le nazioni unite, ad esempio, non hanno

alcun potere repressivo nei confronti degli inadempimenti degli Stati membri, né hanno un autonomo

patrimonio sul quale uno Stato offeso possa far valere una pretesa di risarcimento. Per quel che riguarda la

Comunità europea, se un danno è arrecato ad uno Stato membro, la Comunità stessa è sottoposta al

giudizio della Corte, se un danno è arrecato ad uno Stato terzo, essa dispone di un proprio patrimonio col

quale può rispondere per i danni arrecati. Nonostante questi argomenti siano sufficienti a definire in modo

chiaro una soggettività di diritto internazionale, appare tuttavia compromissorio il fatto che il potere

legislativo sostanziale all’interno della Comunità europea sia esercitato dal Consiglio dei Ministri degli

Stati membri, che sono espressione della volontà dei singoli Stati, e inficiando così una reale potestà

legislativa comunitaria autonoma separata e distinta dalla volontà degli Stati membri.

Queste argomentazioni portano a concludere che, mentre le Comunità Europee risultano essere, per una

serie di motivi, sicuramente soggetto di diritto internazionale, le Nazioni Unite al contrario non hanno tale

soggettività.

Le istituzioni comunitarie.

Ai sensi dell’articolo 4 del Trattato l’esecuzione dei compiti della Comunità è affidata a cinque istituzioni:

· il Parlamento,

· il Consiglio,

· la Commissione,

· la Corte di Giustizia,

· la Corte dei Conti.

Queste istituzioni sono espressamente previste dal Trattato, all’articolo 4, e hanno accompagnato la Comunità

europea dal sorgere. Alcune di queste, come il Parlamento e la Corte di Giustizia, sono state inizialmente

proprie della Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio e poi estese alla Comunità Economica e

all’EURATOM; altre, come il Consiglio e la Commissione, sono nate a seguito della fusione degli esecutivi.

Ai sensi del paragrafo 1, articolo 4, comma 2, “ciascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni che le

sono conferite dal presente Trattato”. Questo comma è stato introdotto dal Trattato di Maastricht, con

l’introduzione del principio di sussidiarietà. Fin dall’inizio le Comunità hanno tentato di allargare sempre di

più le proprie competenze, in virtù dell’art. 235 (poteri impliciti), dopodiché si è reso necessario restringere il

troppo vasto orizzonte normativo che le Comunità avevano acquisito a scapito degli Stati. A tal fine l’attività

delle istituzioni comunitarie viene riportata necessariamente al principio di attribuzione (vedi supra, art. 4).

Ogni istituzione è chiamata a svolgere quelle attività che sono espressamente ed esclusivamente previste dal

Trattato. La norma dell’art. 235 continua comunque ad esistere, ma esplica la sua funzione alla stregua dei

principi di attribuzione e sussidiarietà. Sul 235 influisce anche un altro importante principio, quello di

proporzionalità.

Analizziamo il significato di questi importanti principi:

Il principio di attribuzione sancisce che ogni istituzione deve svolgere le proprie funzioni nell’ambito delle

1. competenze ad essa attribuite esplicitamente (art. 4) o implicitamente (art. 235).

Il principio di sussidiarietà prevede che nelle materie o settori concorrenti la Comunità può intervenire

2. solo ove la sua azione risulti più efficace di quella degli Stati. Le materie si distinguono in concorrenti e

risolutive. Le materie si dicono risolutive quanto le Comunità ne hanno assorbito completamente la

gestione. Le materie concorrenti sono gestite contemporaneamente dagli Stati e dalle Comunità.

il principio di proporzionalità è definito dalla norma dell’articolo 3 b: “l’azione della Comunità non va al

3. di là di quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi del presente Trattato”.

Al di là delle istituzioni previste nell’articolo 4, esistono altri enti come il Comitato Economico e Sociale e la

Banca Europea per gli Investimenti, o altre agenzie come l’Agenzia Europea per lo Spazio e l’Agenzia

Europea per l’Ambiente.

Prima di proseguire con l’esame delle singole istituzioni comunitarie, è bene tener presente una notazione: non

bisogna riferirsi ad esse facendo capo alla nota teoria di Montesqieu sulla divisione dei poteri: bisogna infatti

sganciarsi da un’ottica nazionale poiché le istituzioni comunitarie presentano, potremmo dire, delle anomalie.

Una delle più evidenti è la mancanza di potere legislativo da parte dell’organo di rappresentanza dei popoli, e a

ciò si aggiunga che, mentre nella nostra carta costituzionale una serie di atti è imputata esclusivamente ad un

organo, a livello comunitario quegli stessi atti diventano competenza di più organi o di organi diversi.

IL PARLAMENTO.

L’articolo 137 del Trattato dice che “il Parlamento europeo, composto dai rappresentanti dei popoli e degli

Stati riuniti nella Comunità, esercita i poteri che sono attribuiti dal presente Trattato”. Questo articolo è stato

modificato a Maastricht, con l’introduzione della cittadinanza europea. Il Parlamento quindi è l’organo

rappresentante dei popoli europei riuniti nella Comunità. Nella frase “esercita i poteri che gli sono attribuiti

dal presente Trattato” ritroviamo appunto un’esplicazione del principio di attribuzione. All’inizio della storia

comunitaria abbiamo parlato, al riguardo della CECA, di assemblea parlamentare. A quell’epoca l’assemblea

parlamentare non era eletta a suffragio diretto, ma con il cosiddetto doppio mandato: si eleggevano dei

rappresentanti al Parlamento nazionale e costoro eleggevano dei deputati all’assemblea parlamentare europea.

Questa soluzione mostrava delle indubbie carenze dal punto di vista democratico. Nel 1976 furono adottati

degli atti a favore dell’introduzione del suffragio universale e nel 1979 si ebbero le prime elezioni europee.

Con il Trattato di Maastricht è stata offerta ai cittadini europei la possibilità di scegliere, sia per quando

riguarda il luogo che la candidatura, tra lo Stato di residenza e lo Stato di cittadinanza. Ogni cittadino ha

diritto di elettorato attivo e passivo sia nello Stato di residenza che in quello di cittadinanza.

Il Parlamento europeo è eletto per cinque anni. Attualmente i membri del Parlamento sono 626, di cui 87

italiani. In occasione del dibattito sull’allargamento ad est della Comunità europea, ad Amsterdam si è chiarito

che il numero massimo di parlamentari non potrà essere superiore, in futuro, a 700 unità.

Il Parlamento si riunisce in sedute plenarie ordinarie a Strasburgo e in sedute plenarie straordinarie a

Bruxelles, mentre il segretariato e gli uffici sono a Lussemburgo.

I motivi di questo frazionamento geografico dell’istituzione parlamentare sono il frutto di un lungo

compromesso che si è chiuso nel 1992, al Consiglio di Edimburgo. Nel 1981 il Parlamento aveva deciso di

rinunciare a Lussemburgo, riunendosi soltanto a Strasburgo e Bruxelles. Il Lussemburgo adì la Corte di

Giustizia, eccependo che il Parlamento non fosse competente a decidere sulla propria sede, ma che tale

decisione spettasse agli Stati membri. La Corte di Giustizia rigettò questo ricorso. A seguito dell’ulteriore

ricorso della Francia, parimenti rigettato, il Parlamento europeo, per far fronte a quello che era ormai

diventato un caso diplomatico, decise di mantenere le sue tre postazioni originarie. Ogni sessione ordinaria

termina il giorno prima dell’inizio della sessione successiva, ovvero il secondo martedì di marzo. Il Parlamento

è organizzato secondo un proprio regolamento adottato all’interno dell’istituzione, così come ogni altra

istituzione comunitaria ha un proprio potere di autoregolamentarsi. Come nei parlamenti nazionali, il

Parlamento europeo ha delle commissioni e dei gruppi politici. Le commissioni istituzionali sono nel numero di

20, ma possono essere istituite ad hoc delle commissioni speciali, come le commissioni di inchiesta. I lavori del

Parlamento sono preparati dal segretariato, che conta circa 3700 funzionari, la maggior parte di cui è

occupata nel servizio linguistico.

I gruppi politici all’interno del Parlamento europeo rispecchiano gli orientamenti politici degli Stati membri.

Ogni deputato europeo può dichiarare, ma non ne ha l’obbligo, a quale gruppo politico vuole appartenere.

L’articolo 29 del regolamento interno sancisce che ogni gruppo politico deve essere formato da almeno ventitré

membri, ma questo numero si riduce a diciotto se i rappresentanti provengono da due Stati membri, a

quattordici se i rappresentanti provengono da tre o più Stati membri. I più importanti gruppi politici al

Parlamento europeo sono il gruppo socialista, che è quello di maggioranza, il gruppo popolare europeo, il

gruppo liberale democratico riformatore, il gruppo della sinistra unitaria europea, il gruppo dell’unione per

l’Europa, il gruppo verde, il gruppo radicale, il gruppo dell’Europa delle nazioni. Va detto però che

l’importanza dell’appartenenza ad un gruppo politico e il peso politico dei gruppi stessi è molto minore

rispetto ai parlamenti nazionali. Esistono poi dei veri e propri partiti politici europei, come il partito

socialdemocratico europeo, fondato nel 1974, la federazione dei partiti democratici, fondata nel 1976 e il

partito popolare europeo, fondato sempre nel 1976.

Rientra nei limiti del principio di attribuzione anche il potere consultivo del Parlamento europeo. Nella specie è

sancito che il Consiglio può agire solo previa consultazione del Parlamento. Ci si è chiesti in quali atti concreti

il Parlamento dovesse esprimere la sua funzione consultiva. Nel corso della sua storia il Parlamento ha

espresso la sua funzione consultiva mediante pareri, risoluzioni e inchieste. Ai sensi del Trattato il parere può

essere facoltativo o obbligatorio, ma mai vincolante. Il Consiglio, in altre parole, può o deve ascoltare il parere

del Parlamento, ma poi può discostarsene. Il Trattato non prevede che il parere possa avere natura o forza

legislativa (articolo 189). Il coinvolgimento del Parlamento nella formazione degli atti, del resto, è stato

decisivo ai fini di numerose modifiche del Trattato con lo scopo di colmare il deficit democratico delle

istituzioni comunitarie.

A volte il Parlamento ha emesso pareri anche in materie nelle quali questi non erano richiesti. Ai sensi

dell’articolo 228 del Trattato, il Parlamento è consultato dal Consiglio durante la conclusione degli accordi. Il

paragrafo 3 sancisce espressamente: “il Consiglio conclude gli accordi previa consultazione del Parlamento”.

La conclusione di un accordo di diritto internazionale, però, prevede varie fasi, quali i negoziati, la firma, la

ratifica, lo scambio di ratifiche e l’entrata in vigore. Prima la consultazione del Parlamento da parte del

Consiglio avveniva tra la firma e la ratifica, e cioè dopo i negoziati, quando il testo era stato già definito e gli

accordi conclusi. Adesso la consultazione avviene durante i negoziati, e laddove il Parlamento si esprima in

modo contrario, il Trattato va modificato. Per quanto riguarda l’associazione di paesi terzi o l’adesione di

nuovi Stati, il Trattato prevede che il Consiglio debba concludere l’accordo previo parere conforme del

Parlamento. Per ampliare il ruolo del Parlamento, con l’atto unico europeo, è stata introdotta, per particolari

settori di materie, accanto alla procedura di cooperazione, la procedura di codecisione. Ciò non sta a

significare che la vecchia procedura sia stata abolita, piuttosto vuol dire che accanto alla vecchia, che

prevedeva soltanto l’emissione di un parere, adesso è prevista, in date materie, la codecisione. La nuova

procedura si caratterizza per un notevole grado di complessità e, in fin dei conti, assegna al Parlamento un

ruolo più importante ma comunque non decisivo.

Ai sensi dell’articolo 138 b, introdotto a Maastricht, il Parlamento europeo ha un certo potere di iniziativa

legislativa. Il potere di iniziativa legislativa, così come conosciuto nel nostro ordinamento in capo al governo, è

riconosciuta nell’ambito delle istituzioni comunitarie alla Commissione. L’articolo 138 b dice che il

Parlamento ha, nell’ambito delle previsioni del Trattato, il potere di partecipare al processo di adozione di atti

comunitari e, a maggioranza dei suoi membri, può chiedere alla Commissione di presentare varie proposte. Da

ciò si deduce che il Parlamento non ha una vera e propria iniziativa legislativa, ma può richiedere alla

Commissione la presentazione di proposte (procedura di iniziativa indiretta). Ci si è chiesti se il Parlamento,

nel caso in cui la Commissione non ottemperi alle proprie richieste, possa ricorrere alla Corte di Giustizia per

carenza, ovvero per mancato adempimento degli obblighi del Trattato. Sul punto la Corte di Giustizia non si è

ancora espressa.

La funzione di controllo del Parlamento europeo.

La funzione di controllo del Parlamento europeo è molto importante ed ampia. Il Parlamento esercita tale

funzione innanzitutto nei confronti del Consiglio e della Commissione, ma può esercitarla anche nei confronti

di altre istituzioni e anche in quei settori, come la politica estera e di sicurezza comune, nei quali il Parlamento

non ha un ruolo in ambito legislativo. Il Parlamento europeo può esercitare la sua funzione di controllo anche

nei confronti del Consiglio europeo, che non è una vera e propria istituzione comunitaria, in quanto svolge

soprattutto funzioni di coordinamento politico. La funzione di controllo infatti viene svolta non solo per

indagare sui casi di cattiva amministrazione, ma ha anche una funzione politica e per questo motivo si estende

al Consiglio europeo e alla politica estera e di sicurezza comune, che sono ambiti di cooperazione di carattere

politico. Gli strumenti di controllo a disposizione del Parlamento sono vari e di diversa portata a seconda

dell’istituzione coinvolta. Ai sensi dell’articolo 138 c il Parlamento europeo può nominare una Commissione di

inchiesta. La Commissione di inchiesta è formata in seno al Parlamento stesso. All’interno del Parlamento

esistono 20 commissioni istituzionali, alle quali si possono affiancare di volta in volta delle commissioni create

ad hoc. Le commissioni di inchiesta rientrano tra queste ultime e vengono convocate di solito per indagare sui

casi di cattiva amministrazione. Le commissioni sono composte in modo da rispettare le proporzioni tra i

gruppi politici a fini di democraticità e di imparzialità. La Commissione di inchiesta è nominata su richiesta di

un quarto dei membri del Parlamento. Il Trattato specifica che i poteri della Commissione di inchiesta sono

esercitati in maniera da far salvi i poteri di controllo delle altre istituzioni. Questi poteri sono stati conferiti al

Parlamento dal Trattato di Maastricht, mentre altre istituzioni, come la Commissione e il Consiglio, hanno un

proprio potere di controllo ab origine che deve essere rispettato dal Parlamento, ad eccezione della Corte e del

Tribunale. Il riconoscimento di questi poteri di controllo in capo a più istituzioni potrebbe comportare il

rischio che un soggetto sia contemporaneamente oggetto del controllo del Parlamento e di un’altra istituzione.

A dirimere questi conflitti interviene un altro principio cardine, che è il principio di leale collaborazione di cui

all’art. 5 del Trattato, che sancisce che gli Stati membri devono collaborare con le istituzioni comunitarie

affinché gli scopi della Comunità europea siano perseguiti. La giurisprudenza ha notevolmente esteso il

concetto di leale collaborazione, non affidandole più soltanto un ruolo di regola per i rapporti “verticali”,

(Comunità-Stati membri), o “orizzontali”, ma informando ad esso tutta la realtà comunitaria, cioè non solo i

rapporti tra le istituzioni, ma anche tra istituzioni comunitarie e istituzioni nazionali laddove lo scopo da

perseguire sia appunto di interesse comunitario. Un eventuale conflitto di competenza tra la Commissione di

inchiesta parlamentare e la Commissione europea o altre istituzioni deve essere sempre risolta secondo il

principio della leale collaborazione. La Commissione ha un potere di controllo molto più forte, più radicato di

quello del Parlamento. Ciò implica che qualora la Commissione abbia già avviato un procedimento di inchiesta

su una certa materia, il Parlamento non può intervenire contemporaneamente e in ogni caso il procedimento

condotto dalla Commissione avrà senz’altro delle conseguenze più importanti rispetto a quelle del Parlamento.

La Commissione d’inchiesta avrà come obiettivo una relazione: si procede ad una vera e propria inchiesta nei

confronti dell’istituzione imputata di cattiva amministrazione, la quale è tenuta a rispondere alla Commissione

di inchiesta. Dopodiché la relazione finale sarà comunicata all’istituzione interessata accusata di cattiva

amministrazione e trasmessa al Consiglio perché ne prenda atto. Il Trattato dice che la modalità di esercizio

del diritto di inchiesta da parte del Parlamento sono fissate di comune accordo dal Parlamento, dal Consiglio e

dalla Commissione allo scopo di evitare conflitti di competenza. Altro potere importante del Parlamento è la

cosiddetta mozione di censura. La mozione di censura rientra tra i poteri di cui il Parlamento disponeva

all’origine e si esercitava nei confronti della Commissione. La Commissione era tenuta a presentare

annualmente la propria relazione al Parlamento che, appunto, svolgeva una funzione di controllo sul suo

operato. Questo controllo, politico, si svolgeva a posteriori, dal momento che era effettuato sulla relazione

finale e riguardava un esercizio già precedentemente compiuto dalla Commissione. Per tali motivi il controllo

non aveva conseguenze rilevanti. È questo uno dei motivi per cui il Trattato di Maastricht ha introdotto il

potere di istituire delle commissioni di inchiesta, anche se bisogna dire che attualmente, per consuetudine, la

Commissione presenta al Parlamento, oltre alla relazione di chiusura, anche un programma di lavoro iniziale,

affinché il Parlamento abbia la possibilità di fare dei rilievi e di svolgere un più efficace controllo preventivo.

Tale controllo preventivo trova la sua ragione d’essere proprio nella mozione di censura, così come il voto di

fiducia. Infatti con la censura il Parlamento poteva votare la sfiducia alla Commissione, ma non esisteva un

corrispondente istituto della fiducia che gli permettesse di influire sulla formazione della Commissione.

Così il Trattato di Maastricht ha previsto che il Parlamento e il Consiglio partecipino alla formazione della

Commissione. Il presidente e gli altri membri della Commissione sono designati con voto di approvazione del

Parlamento, id est fiducia.

Abbiamo poi le interrogazioni parlamentari, che sono effettuate soprattutto nei confronti dei rappresentanti

della Commissione, anche se per consuetudine è ammesso che le interrogazioni possano essere rivolte anche al

rappresentante del Consiglio al Parlamento. L’interrogazione può essere scritta o orale. Le interrogazioni

scritte sono pubblicate nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità Europee. Le interrogazioni orali sono effettuate

in genere durante le sedute plenarie del Parlamento. Le interrogazioni possono essere poste da un

parlamentare, da una Commissione parlamentare o da un gruppo di parlamentari nel numero minimo di 23.

Alle interrogazioni è d’obbligo rispondere sempre, in forma scritta o in forma orale. Normalmente vi è

corrispondenza tra la forma dell’interrogazione e la forma della risposta. Nel caso in cui l’interrogazione sia in

forma orale, si può, per prendere tempo, rispondere in forma scritta.

L’articolo 138 d, inserito da Maastricht, prevede le cosiddette petizioni.

Qualsiasi cittadino dell’unione o qualunque persona fisica o giuridica che risieda nel territorio della Comunità

ha diritto di presentare individualmente o in associazione con altri una petizione al Parlamento su una materia

che rientri in uno dei settori di attività della Comunità. Il Trattato di Maastricht ha specificato che la materia

di petizione debba riguardare esclusivamente dei settori di attività della Comunità poiché, in precedenza, si era

diffusa la tendenza da parte dei cittadini dell’unione a rivolgere diffusamente petizioni al Parlamento europeo

anche per materie non appartenenti alle competenze comunitarie.

Il Trattato di Maastricht ha previsto anche la figura del mediatore, analoga a quella del nostro difensore civico

e all’Ombudsman dei paesi nordici. Il mediatore è nominato dal Parlamento. Può ricoprire la carica di

mediatore solamente chi sia in possesso di determinati requisiti di indipendenza e la sua funzione è

incompatibile con qualunque altra funzione di lucro. Il mediatore esercita le sue funzioni a titolo personale e in

piena indipendenza. Il mediatore è abilitato a ricevere le denunce dei cittadini, che possono anche riguardare

casi di cattiva amministrazione nell’operato delle istituzioni e degli organi comunitari salvo la Corte di

Giustizia e il Tribunale di primo grado che sono organi di natura giurisdizionale. Ciò è importante perché il

cittadino può adire la Corte di Giustizia soltanto nei casi in cui un atto comunitario lo riguardi in maniera

diretta. Ricevuta la denuncia, il mediatore può, direttamente o tramite un membro del Parlamento delegato,

svolgere le indagini del caso presso l’istituzione indagata. Come si vede, l’attività parlamentare delle

commissioni di inchiesta è coinvolta anche dall’ufficio del mediatore. Non di rado infatti, vengono istituite

commissioni di inchiesta a seguito delle indagini svolte dal mediatore che si è attivato su denuncia di un

cittadino. Nel caso in cui non venga istituita una Commissione di inchiesta il mediatore può procedere da solo

alle indagini. Il mediatore non potrà intervenire nel caso in cui su quel fatto specifico sia già in corso un

procedimento giurisdizionale, come nel caso in cui una Commissione abbia già iniziato un proprio

procedimento di controllo, oppure il caso sia giunto davanti alla Corte di Giustizia o uno Stato membro abbia

inoltrato un ricorso in carenza (art. 175). Qualora il mediatore accerti il caso di cattiva amministrazione,

metterà in mora l’istituzione interessata, che disporrà di tre mesi per comunicargli un parere e sanare la

situazione. Il mediatore trasmetterà la relazione ricevuta al Parlamento e il cittadino che ha denunciato il caso

sarà informato dell’accaduto. Ogni anno il mediatore presenta la sua relazione al Parlamento.

Il Parlamento ha un ulteriore potere di controllo che abbiamo citato poco sopra: l’articolo 175 sul ricorso in

carenza e l’articolo 173 sulla legittimità degli atti comunitari. Questa funzione di controllo ha sempre come

oggetto le istituzioni ma è diretto a denunciare i casi alla Corte di Giustizia. Il ricorso in carenza consiste nel

mettere in mora un’istituzione per non aver agito o non aver ottemperato alle sue funzioni: ad esempio, la

Commissione che non emana una proposta. Anche Parlamento può essere messa in mora per non aver, ad

esempio, emesso un parere. La facoltà di ricorrere in carenza è quindi concessa anche alle altre istituzioni.

L’articolo 173 prevede la possibilità di un controllo sulla legittimità degli atti comunitari. Il Parlamento può

ricorrere alla Corte di Giustizia impugnando un atto perché si assume viziato. L’obiettivo di questo ricorso è

che l’atto sia corretto o sanato.

LA COMPETENZA IN MATERIA DI BILANCIO.

La competenza in materia di bilancio è stata accordata al Parlamento ab origine ed è prevista dall’articolo 203

del Trattato.

Abbiamo già visto come la Comunità europea sia una forma di organizzazione internazionale sui generis,

perché dispone di entrate proprie e per tale motivo sia obbligata a presentare un bilancio annuale. Tale

esercizio finanziario si apre il 1gennaio e si chiude il 31 dicembre.

Il Parlamento europeo aveva all’inizio delle funzioni molto limitate, soprattutto di natura consultiva (poteva, in

pratica, emanare pareri obbligatori o facoltativi e comunque non vincolanti). Il Consiglio poteva poi, mediante

una votazione, discostarsi da quel parere. Già a quei tempi la competenza più importante del Parlamento era

quella in materia di bilancio. Il bilancio redatto dal Parlamento è di natura previsionale e comprende capitoli di

spesa obbligatoria ed altri di spesa facoltativa. L’articolo 203 prevede che ogni istituzione, entro il 1 luglio,

debba presentare uno stato di previsione per le spese relative al proprio funzionamento. La Commissione poi

elaborerà un progetto di bilancio complessivo in base allo stato di previsione presentato dalle varie istituzioni,

e che verrà presentato poi al Consiglio. La Commissione dovrà presentare questo progetto di bilancio

preliminare al Consiglio entro il 1 settembre. Il Consiglio, una volta visionato questo bilancio, deve

trasmetterlo al Parlamento. Il Parlamento dovrà prendere visione del bilancio non oltre il 5 ottobre. Il

paragrafo 4 dell’articolo 203 dice che: «il Parlamento europeo, deliberando a maggioranza dei membri che lo

compongono, può emendare il progetto di bilancio. Deliberando a maggioranza assoluta il Parlamento può

proporre al Consiglio delle modificazioni per quanto riguarda le spese obbligatoriamente derivanti dal

Trattato». Originariamente il Parlamento aveva un determinato periodo di tempo per emendare questo bilancio

e doveva poi trasmetterlo al Consiglio che disponeva a sua volta di un determinato periodo di tempo per

accogliere tali emendamenti o rigettarli. Adesso il periodo di tempo a disposizione del Consiglio per

pronunciarsi è stato ridotto da trenta giorni a quindici giorni. Qualora entro un termine di quarantacinque

giorni il Parlamento abbia dato la sua approvazione, il bilancio è adottato. Qualora entro lo stesso termine di

quarantacinque giorni il Parlamento non proponga emendamenti al bilancio, questo si ritiene implicitamente

adottato. Qualora gli emendamenti vi siano, il progetto di bilancio viene ritrasmesso al Consiglio.

Ripetiamo: il Parlamento ha a disposizione quarantacinque giorni per apportare o meno emendamenti al

disegno di bilancio. Se il Parlamento propone degli emendamenti, il disegno torna al Consiglio. Il Consiglio

può a sua volta, con una maggioranza qualificata, apportare modificazioni agli emendamenti del Parlamento e

perfino adottare il disegno di bilancio precedente.

Qualora una modificazione al bilancio da parte del Parlamento non abbia l’effetto di aumentare l’importo

complessivo delle spese, il Consiglio può, a maggioranza qualificata, rigettare la proposta di modificazione.

Qualora l’emendamento da parte del Parlamento abbia l’effetto di aumentare l’importo complessivo della

spesa, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, può accettare la proposta (quindi deve deliberare

anche sull’accettazione, in virtù dell’incidenza dell’emendamento sul bilancio) o comunque rigettarla.

Spese obbligatorie e spese facoltative.

Le spese obbligatorie, come abbiamo visto, sono quelle derivanti direttamente dal Trattato.

Le spese facoltative sono quelle che possono essere previste nell’ambito del perseguimento di uno o più scopi

della Comunità o nell’attuazione di determinate politiche. Dal momento che il Parlamento ha sempre avuto

maggiore potere nell’ambito delle spese facoltative, si è consolidata la tendenza ad ampliare sempre di più il

concetto di spesa facoltativa. Il Parlamento ha tentato così di comprendere nelle spese facoltative anche quelle

relative al Fondo Europeo di Sviluppo Regionale. Al proposito, il paragrafo 9 dice che per le spese diverse da

quelle obbligatorie, il Parlamento ha il potere di aumentarne l’importo totale. Il Consiglio, a sua volta, non può

abbassare questo tasso stabilito dal Parlamento.

È importante ricordare che il bilancio è di natura previsionale, che il suo contenuto è determinato da spese

obbligatorie e spese facoltative e che il Parlamento ha un diverso ruolo rispetto alle une e alle altre.

COMPETENZA IN MATERIA DI POLITICA ESTERA E DI SICUREZZA COMUNE.

A norma dell’articolo J 7 del Trattato, è richiesto che la presidenza coinvolga il Parlamento nei principali

aspetti e nelle scelte fondamentali della politica estera e di sicurezza comune. Il Parlamento è informato

costantemente dalla presidenza e dalla Commissione sugli sviluppi della politica estera. Il Parlamento europeo

può rivolgere interrogazioni o formulare raccomandazioni al Consiglio in materia di politica estera e di

sicurezza comune. Ogni anno all’interno del Parlamento vi è un dibattito su quanto perseguito in questa

materia. Il ruolo consultivo del Parlamento in questo settore assume notevole importanza perché il Parlamento

non partecipa alla funzione legislativa relativa alla politica medesima. L’articolo K 6 del Trattato di

Maastricht stabilisce che il Consiglio potrà stipulare convenzioni internazionali in questa materia. Gli articoli

K 1/K 6 del Trattato di Maastricht hanno fornito alla Comunità europea una base giuridica diversa alla

cooperazione tra gli Stati e delle materie previste dal K 1 (cooperazione materia civile, in materia penale, in

materia doganale, lotta contro la tossicodipendenza, politica dell’immigrazione, ecc...). Questo titolo del

Trattato ha inaugurato una procedura notevolmente innovativa nel campo del diritto internazionale. Se si

esaminano i passaggi che portano alla stipula di un Trattato, abbiamo innanzitutto una fase di negoziazione

che nella Comunità europea è svolta dalla Commissione (la Commissione generalmente prepara il testo di un

accordo); il Consiglio poi deve approvarlo. In questa fase, con il K 6 il Parlamento deve essere informato sui

lavori svolti ed è consultato. Il Parlamento, come abbiamo visto, può rivolgere al Consiglio interrogazioni e

raccomandazioni.

I C E .

L ONSIGLIO UROPEO

Il Consiglio europeo (o Vertici) non rientra tra le istituzioni annoverate dall’articolo 4 del Trattato e non va

confuso né con il Consiglio dei Ministri della Comunità europea, più comunemente detto Consiglio, né con il

Consiglio d’Europa, che si occupa dei diritti dell’Uomo.

Il Consiglio europeo nasce dalla prassi di riunioni al vertice dei capi di Stato e di governo; è una prassi che si

sviluppa fin dall’inizio della storia delle tre Comunità. I vertici si riuniscono la prima volta nel 1971

soprattutto al fine di orientare lo sviluppo delle Comunità, non ancora dotata di istituzioni comuni. Il Consiglio

europeo segue così uno sviluppo parallelo a quello delle Comunità ma si situa al di fuori di esse. Nel 1974, al

vertice di Parigi, i membri di questa assemblea decidono di regolarizzare la cadenza delle riunioni e di

denominare l’assemblea come Consiglio europeo. Al Consiglio europeo, che si riunisce tre volte all’anno,

partecipano i capi di Stato, di governo, i ministri degli affari esteri e i rappresentanti della Commissione. Con

l’atto unico del 1987, il Consiglio europeo è inserito nel Trattato all’articolo 2; e lo stesso fa il Trattato di

Maastricht all’articolo D. Il Consiglio europeo, recita l’articolo D, «dà impulso necessario al suo sviluppo e ne

definisce gli orientamenti politici generali». Il Consiglio europeo è formato dai capi di Stato e di governo e dal

presidente della Commissione, è assistito da un membro della Commissione e dai ministri degli affari esteri. Si

riunisce almeno due volte all’anno sotto la presidenza del capo di Stato o di governo del paese che detiene in

quel momento la presidenza in seno al Consiglio delle Comunità Europee. L’Atto unico europeo e il Trattato di

Maastricht hanno inserito il Consiglio europeo all’interno dei trattati, ma lo hanno escluso dal novero delle

istituzioni. La funzione principale del Consiglio europeo è stata quella di fornire un supporto politico di base

al percorso comune in materia economica intrapreso dagli Stati con le Comunità Europee. È, d’altronde,

merito dell’attività del Consiglio europeo l’evoluzione della Comunità economica in Comunità politica. Il

Consiglio europeo svolge oggi un’importantissima funzione: quella di aggirare le situazioni di stallo che si

creano all’interno della Comunità. C’è stato, ad esempio, un periodo in cui la Francia ha bloccato la politica

comunitaria mediante la cosiddetta politica della “sedia vuota”. Gli Stati europei hanno aggirato l’ostacolo

decidendo dall’esterno attraverso le sedute del Consiglio europeo. Nella nuova architettura europea del

Trattato di Maastricht, il Consiglio europeo è un organo che svolge funzioni prettamente politiche, anche se ha

sia la possibilità di intervenire direttamente in alcuni settori comunitari, sia il compito di preparare i lavori che

verranno svolti poi in ambito istituzionale comunitario.

Esistono tre tesi sulla natura del Consiglio europeo:

1. se si tiene conto esclusivamente delle competenze relative alla cooperazione politica, il Consiglio europeo

può considerarsi come un organo intergovernativo;

2. è anche vero che sotto il profilo delle procedure e della composizione vi sono notevoli analogie tra il

Consiglio europeo e il Consiglio dei ministri, ed è interessante notare come alcuni importanti progressi

delle Comunità Europee siano stati elaborati dall’attività del Consiglio europeo. Potremmo dire quindi

che, quando si occupa di affari comunitari previsti dai trattati, il Consiglio europeo è un Consiglio dei

Ministri in mutata veste;

tesi più attendibile: il Consiglio europeo può essere anche considerato un organo sui generis, atipico,

3. perché ha duplici competenze che non si possono ricondurre né solamente alle funzioni di un organo

internazionale regionale, né soltanto ad un Consiglio europeo in mutata veste, ma ad entrambi.

È proprio nel rispetto di questa duplicità di competenze che il Consiglio europeo si colloca all’interno del

Trattato di Maastricht non nell’articolo 4, ma nell’articolo D. Il Consiglio europeo resta al di fuori delle

istituzioni comunitarie proprio per sfuggire alla regolamentazione e conservare i suoi ampi poteri

(“contribuisce al suo sviluppo” - competenze comunitarie; “ne definisce gli orientamenti politici generali” -

competenze politiche).

Se accettiamo la tesi dell’organo sui generis, dobbiamo porci un’altra domanda: dove nasce il Consiglio

europeo? Per legittimare questo organo, gli Stati membri avrebbero dovuto apportare una modifica al Trattato,

e ciò non è avvenuto; né il Consiglio europeo nasce da un accordo internazionale.

C ..

OMPETENZE

Abbiamo innanzitutto competenze relative a questioni comunitarie. In questi settori il Consiglio europeo ha di

volta in volta una funzione di impulso (sblocco di crisi istituzionali) e soprattutto di orientamento (il Consiglio

europeo ha più volte fissato gli obiettivi del Consiglio dei ministri). Il Consiglio europeo ha anche una funzione

di coordinamento tra l’attività interna degli Stati e il perseguimento degli obiettivi comunitari.

Per quanto riguarda la cooperazione politica il Consiglio europeo agisce sia in un’ottica interna che in

un’ottica esterna alla Comunità. In un’ottica esterna, il Consiglio europeo prende posizione su questioni della

politica estera e internazionale che interessano la Comunità: fa in modo che la Comunità europea abbia un

ruolo nella politica internazionale.

A C E . T .

TTI DEL ONSIGLIO UROPEO IPOLOGIA

Abbiamo innanzitutto le decisioni. Le decisioni sono degli atti molto precisi e dettagliati su questioni di grande

rilievo (ad esempio: la riforma della PAC). La decisione è un atto contemplato dall’articolo 189 del Trattato.

Abbiamo poi in un particolare tipo di decisioni, le decisioni procedurali. Il Consiglio europeo fissa una

procedura a carico dell’organo destinatario al fine del raggiungimento di uno scopo.

Abbiamo poi le direttive. La direttiva, a differenza della decisione procedurale, fissa un obiettivo da

raggiungere, ma poi lascia che lo Stato destinatario raggiunga tale scopo in maniera libera, decidendo quale

sistema adottare per raggiungere quel risultato.

Le conclusioni sono gli atti di gran lunga più importanti nell’ambito della cooperazione politica, in quanto

utilizzate per determinare le più importanti decisioni della vita comunitaria. Le conclusioni comportano

sviluppi di natura sia politica che comunitaria. Questi atti non sono immediatamente riconducibili all’articolo

189 del Trattato, anche se a volte ne rispettano esattamente le forme. La natura di questi atti è senza dubbio

atipica, sono atti atipici, non riconducibili al 189. La dottrina ha definiti anche accordi semplificati, «soft

laws», e non sono sottoponibili al giudizio della Corte di Giustizia per difetto totale di giurisdizione. La Corte

di Giustizia potrà intervenire su un atto proveniente dal Consiglio europeo solamente quando questo sarà stato

recepito dalle istituzioni comunitarie ai sensi dell’articolo 173.

IL CONSIGLIO DEI MINISTRI DELLE COMUNITÀ EUROPEE.

Il Consiglio dei Ministri delle Comunità Europee è l’organo dotato di maggiore potere deliberativo nell’ambito

delle istituzioni comunitarie. Oltre alle funzioni deliberative, svolge anche funzioni di controllo, anche

attraverso la nomina di membri di alcuni organi. Il Consiglio dei Ministri è formato dai capi di Stato e di

governo, o comunque da un rappresentante che provenga dalla compagine governativa, come il ministro

competente a discutere la materia all’ordine del giorno. Quando abbiamo parlato del Consiglio europeo,

abbiamo detto che una teoria parzialmente esatta attribuisce al Consiglio europeo natura di Consiglio dei

Ministri in mutata veste, ovviamente allargato in quanto partecipano anche i ministri degli esteri dei paesi

membri ed i componenti della Commissione. È più esatto dire che quando il Consiglio europeo affronta

questioni relative alle competenze attribuitegli dai trattati (principio di attribuzione), allora può ben essere

considerato un Consiglio dei Ministri in mutata veste. Abbiamo visto anche come il Consiglio europeo sia un

organo incluso sì nei trattati, ma non compreso tra le istituzioni propriamente comunitarie. La sua attività è

comunque molto importante, perché sfocia dal punto di vista formale in proposte di atti di cui poi le istituzioni

propriamente comunitarie (nella specie, la Commissione) terranno conto. Una proposta nata in seno al

Consiglio europeo viene recepita dalla Commissione, che la elabora come disegno formalmente valido e lo

trasmette al Consiglio dei ministri, che è composto in maggioranza dalle stesse persone che hanno già discusso

sul contenuto della proposta stessa in sede di Consiglio europeo.

Dobbiamo analizzare allora quali sono le competenze del Consiglio dei Ministri e come tali competenze siano

da esso esercitate. Nella preparazione degli atti comunitari un ruolo importante, oltre a quello del Consiglio dei

ministri, è svolto dal COREPER (comitato dei rappresentanti permanenti presso la Comunità) che, in pratica,

prepara il lavoro del Consiglio dei ministri. Dice l’articolo 145: «Per assicurare il raggiungimento degli scopi

stabiliti dal presente Trattato, e alle condizioni da esso previste, il Consiglio...». Le espressioni

“raggiungimento degli scopi stabiliti” e “le condizioni previste” richiamano sia il principio di attribuzione che i

poteri impliciti. L’articolo 4 del Trattato, laddove sono elencate le istituzioni preposte al raggiungimento degli

scopi della Comunità, limita le loro competenze mediante il principio di attribuzione. Anche nella formulazione

del 145 compare il principio di attribuzione, in quanto è espressamente previsto che il Consiglio dei Ministri

limiti la sua attività al raggiungimento degli scopi stabiliti dal Trattato, e quando si parla di condizioni,

significa che il Consiglio dei Ministri dovrà rispettare le procedure previste dai trattati. Abbiamo già visto

come il Consiglio europeo si sottragga alle procedure rigide previste dai trattati, e da qui un’ulteriore conferma

della sua natura ibrida. Il Consiglio dei Ministri è invece vincolato al rispetto delle procedure per la

formazione degli atti. Nonostante le condizioni poste dal Trattato, il Consiglio dei Ministri ha delle competenze

molto più ampie di quelle del Parlamento e dai contorni meno definiti. Nel raggiungimento degli scopi stabiliti

dal Trattato, il Consiglio ha fatto spesso riferimento ai poteri impliciti (art. 235): «quando un’azione della

Comunità risulti necessaria per raggiungere, nel funzionamento del mercato comune, uno degli scopi della

Comunità...». Come si vede, la terminologia dell’articolo 235 e dell’articolo 145 è la stessa, ed è stata scelta

proprio al fine di ampliare le competenze della Comunità. E prosegue: «...senza che il Trattato abbia previsto i

poteri di azione a tal uopo richiesti, il Consiglio, deliberando all’unanimità su proposta della Commissione e

dopo aver consultato il Parlamento europeo prende le disposizioni del caso.». È quindi soltanto il Consiglio

che può ricorrere al 235 per ampliare i propri poteri esclusivamente al fine di raggiungere gli scopi, ovvero

quanto contenuto nell’articolo 2 del Trattato (scopi della Comunità). Nel caso in cui uno degli scopi previsti

dall’articolo 2 del Trattato non disponga di una procedura espressamente menzionata dal Trattato stesso, su

proposta della Commissione, il Consiglio delibera all’unanimità, previo parere del Parlamento.

L’allargamento delle competenze della Comunità europea a nuovi settori è stato possibile in questo modo: si

parte dai lavori del Consiglio europeo; la Commissione a sua volta prende atto delle conclusioni del Consiglio

europeo e formula una proposta formale al Consiglio dei Ministri che approva poi all’unanimità. È stata

questa la via percorsa per introdurre la tutela ambientale a livello comunitario, ed è questa la via per far sì che

la Comunità europea entri di fatto, con la giustificazione del perseguimento di un mercato comune, in molti

altri settori di natura non economica. Il Consiglio dei Ministri è un organo esecutivo, ma funziona ancora in

modo diverso a seconda che si riferisca alla CECA, alla CEE o all’EURATOM. In ambito CECA il Consiglio

dei Ministri ha la funzione di coordinare l’attività dell’alta autorità con gli Stati membri. Può chiedere all’alta

autorità la disamina delle proposte. In ambito EURATOM il Consiglio svolge una semplice funzione di

coordinamento di attività sia tra le istituzioni che tra le istituzioni e gli Stati membri. Le funzioni senz’altro

maggiori sono quelle attribuite dall’articolo 145 del Trattato istitutivo della Comunità europea, che attribuisce

al Consiglio la funzione di coordinamento delle politiche economiche generali degli Stati membri. Dispone

inoltre di un potere di decisione. Conferisce alla Commissione la competenza dell’esecuzione degli atti che esso

adotta. Il Consiglio può delegare alla Commissione l’emanazione di alcuni atti, e la Commissione deve

attenersi nell’esercizio della delega ai limiti e ai principi in essa espressi. Il Consiglio ha anche un potere in

materia di conclusione degli accordi, in quanto una volta che si è concluso il negoziato ad opera della

Commissione, è il Consiglio che deve concludere l’accordo, emanando l’atto con cui si adotta l’accordo, in

genere una decisione. Nella prassi il Consiglio segue l’accordo fin dalla fase della negoziazione. Ai sensi

dell’articolo 152 il Consiglio ha un potere di iniziativa: il Consiglio può chiedere alla Commissione di

procedere a tutti gli studi che esso ritenga necessari ai fini del raggiungimento di uno scopo comunitario e di

sottoporgli tutte le proposte del caso. Il Consiglio dei Ministri ha anche un ampio potere di nomina dei membri

di altri organi. Ai sensi dell’articolo 188-v il Consiglio nomina, all’unanimità e previa consultazione del

Parlamento europeo, i membri della Corte dei Conti. Ai sensi dell’articolo 195 può nominare i membri del

comitato economico e sociale, eleggendoli da una lista di specialisti contenente il doppio del numero necessario

alla formazione del comitato presentata dagli Stati membri. Ai sensi dell’art. 198 a il Consiglio elegge i

membri del Comitato delle Regioni. Il Consiglio inoltre è titolare di un importante potere, quello di deroga al

regime degli aiuti. Secondo il Trattato nessuno Stato può concedere aiuti alle proprie imprese, in quanto

violerebbe il principio di libera concorrenza all’interno della Comunità. Il Consiglio ha invece il potere di

derogare a questo divieto, di rendere cioè compatibile gli scopi della Comunità con la concessione di aiuti a

singole imprese o gruppi di imprese. Il Consiglio interviene anche in caso di crisi economica con misure di

salvaguardia.

Ai sensi dell’articolo 156, il Consiglio esercita anche una funzione di controllo soprattutto nei confronti della

Commissione. Il Consiglio svolge quest’opera di controllo avvalendosi di comitati di tecnici, competenti ad

esaminare e controllare le proposte della Commissione (controllo diretto del Consiglio sulla Commissione). Il

Consiglio può variare il numero dei componenti la Commissione, stabilisce lo stipendio dei commissari, può

chiederne le dimissioni, può ricorrere a provvedimenti disciplinari nei loro confronti. È notevole anche il potere

di controllo del Consiglio nei confronti della Corte di Giustizia: il numero dei giudici e degli avvocati della

Corte è stabilito dal Consiglio, che può anche modificarlo, i regolamenti di procedura della Corte e del

tribunale sono approvati dal Consiglio. Il Consiglio ha quindi un potere di controllo anche su organi, come la

Corte, che sfuggono al controllo del Parlamento. Il Consiglio svolge una così pregnante opera di controllo

anche perché è l’organo rappresentante degli Stati membri. Il Consiglio però non ha poteri di controllo sugli

atti del Parlamento se non indirettamente, attraverso l’articolo 173 (legittimità degli atti). Ciò non esclude che

un rapporto Consiglio Parlamento esista, anche in mancanza di una forma di controllo diretto. Un controllo

diretto è escluso perché, se il Consiglio è emanazione dei governi, il Parlamento, eletto a suffragio universale,

è emanazione diretta dei popoli.

La nomina del rappresentante del governo ammesso a partecipare alla seduta del Consiglio spetta allo Stato

membro (art.146). È prassi inviare al Consiglio il ministro competente per materia a discutere dell’ordine del

giorno. Nel caso in cui l’ordine del giorno sia relativo a più settori o materie o sia attinente a questioni

generali, vi partecipano il capo del governo o il ministro degli esteri. La presidenza è esercitata a turno da

ciascuno Stato membro per una durata di sei mesi secondo l’ordine stabilito dal Consiglio all’unanimità. Il

Consiglio si riunisce per ordine del suo presidente o per richiesta di un suo membro o di un membro della

Commissione. In genere, i rappresentanti degli Stati membri sono accompagnati da un rappresentante

permanente, appartenente al COREPER. Il COREPER è un comitato inizialmente formato da rappresentanti

diplomatici, che ha poi affiancato il Consiglio nell’esercizio delle sue funzioni come organo stabile: il sostegno

del COREPER alla attività del Consiglio è importante in quanto i rappresentanti degli Stati, come abbiamo

visto, non sono stabili ma cambiano a seconda delle materie e dell’importanza delle questioni affrontate. Il

rappresentante permanente partecipa alla riunione senza diritto di voto . A volte può capitare che solo il

membro permanente partecipi alla riunione, in tal caso è necessaria una delega scritta da parte del ministro

competente affinché il membro permanente possa partecipare attivamente, con diritto di voto, all’assemblea.

Anche il Consiglio ha un proprio regolamento interno, in base al principio di autorganizzazione. Il Consiglio si

riunisce in seduta segreta, anche se da tempo si discute circa l’opportunità di rendere pubblica almeno parte

delle sedute, quelle di natura informativa, in virtù del principio di trasparenza. La Commissione partecipa ai

lavori del Consiglio con diritto di parola. Il Consiglio è dotato di un segretariato e, quando entrerà in vigore il

Trattato di Amsterdam, il segretariato rivestirà un’importantissima funzione: diventerà infatti l’Alto

Rappresentante per la Politica Estera e di Sicurezza Comune. Quando il segretariato rivestirà questa nuova

funzione, i suoi vecchi compiti saranno svolti dal vicesegretariato, che verrà denominato Segretario Generale.

Il principio di trasparenza, a cui prima si è fatto riferimento, consente che il cittadino possa sempre e in ogni

caso prendere visione della documentazione delle attività delle istituzioni comunitarie e sarà introdotto con il

Trattato di Amsterdam. L’accesso ai documenti avverrà però secondo procedure e condizioni stabilite dalle

istituzioni stesse.

Il Consiglio è abilitato ad emanare i cosiddetti atti vincolanti: regolamenti, direttive e decisioni, secondo

determinate procedure, e subordinatamente al raggiungimento della maggioranza semplice, qualificata, o

dell’unanimità . Nel caso in cui sia richiesta la maggioranza semplice, l’atto viene approvato con la metà più

uno dei voti favorevoli dei componenti il Consiglio, cioè otto voti (art. 148). La particolare formula di

maggioranza qualificata adottata dal Consiglio dà, nella votazione, diverso peso alla volontà degli Stati

membri. Abbiamo poi l’unanimità, a cui si ricorre soprattutto per le nomine. Il sistema di votazione più usato

è la maggioranza qualificata. Da questo punto di vista, la Comunità europea presenta delle caratteristiche che

non si ritrovano in alcuna altra organizzazione internazionale: infatti, nelle votazioni a maggioranza qualificata

ogni Stato ha un diverso peso, a differenza di altre organizzazioni internazionali in cui ogni voto è uguale agli

altri. Ai “grandi”, Germania, Italia, Francia, Regno Unito, sono attribuiti dieci punti; alla Spagna otto; alla

Grecia, Portogallo e ai Paesi Bassi cinque punti; Austria e Svezia quattro; Danimarca, Irlanda e Finlandia tre

e il Lussemburgo due.

Se la proposta parte dalla Commissione, sono necessari almeno 72 voti favorevoli per l’approvazione; se la

proposta parte dal Consiglio, sono necessari sempre 72 voti, ma essi devono provenire da almeno dieci paesi.

L’astensione non osta all’adozione dell’atto. Con l’ingresso di altri Stati nella Comunità, si è spostata anche la

soglia dell’opposizione all’atto: mentre prima erano necessari 23 voti contrari, oggi ne occorrono almeno 26

per opporsi. Nel 1994, con l’accordo di Juaniña sulle procedure di votazione, si è stabilito un principio che

riprende quello del compromesso di Lussemburgo: se i rappresentanti di Stati che rappresentano insieme circa

25 voti manifestano la volontà di opporsi all’entrata in vigore dell’atto, è necessario procedere alla ricerca di

un consenso affinché l’atto sia accettato con almeno 75 voti.

Il COREPER, dice il Trattato, ha il compito di preparare i lavori del Consiglio. Tale comitato è diviso in tre

sezioni, una che si occupa delle questioni agricole; un’altra che si occupa delle relazioni esterne, delle fonti di

energia, la ricerca, la politica regionale, l’economia e la finanza; e una terza che si occupa di tutte le questioni

residuali. Ognuno dei tre gruppi prepara poi a seconda della propria competenza le proposte che verranno poi

sottoposte al Consiglio. Quando l’atto è accolto favorevolmente già all’interno del COREPER, la procedura al

Consiglio proseguirà in maniera spedita, limitandosi alla sola votazione. Abbiamo poi un comitato politico che

si occupa della politica estera e di sicurezza comune.

LA COMMISSIONE.

La Commissione è un organo burocratico esecutivo fisso: è un organo, si dice, formato da persone.

Ogni commissario è a capo di una divisione generale e si deve distinguere per il requisito dell’indipendenza. La

Commissione è attualmente formata da 20 membri: in genere, gli Stati più grandi ne hanno due, i più piccoli

uno. I commissari sono scelti per la loro competenza e in quanto offrano una adeguata garanzia di

indipendenza. Il numero dei commissari può essere modificato dal Consiglio. Compito della Commissione è

perseguire gli interessi della Comunità. Ogni singolo commissario deve quindi agire per il perseguimento dei

fini dell’intera Comunità e non esclusivamente dello Stato di appartenenza. La Commissione svolge un

importante ruolo di vigilanza sull’esecuzione dei trattati. Quando è portata all’attenzione della Commissione

una presunta violazione dei trattati da parte degli Stati o dei privati, essa emana un parere motivato per

richiamare l’attenzione dello Stato su tale violazione, affinché la questione sia risolta preventivamente e in via

extragiudiziale. Per l’emanazione di questi pareri, la Commissione dispone di un ampio potere di inchiesta.

Dice l’articolo 189 che qualora lo Stato non si conformi al parere motivato espresso dalla Commissione nei

termini fissati, la Commissione può adire la Corte di Giustizia. Il parere quindi è vincolante e obbliga lo Stato

ad attivarsi se vuole evitare la procedura contenziosa.

La Commissione, a norma dell’articolo 157, è l’istituzione comunitaria che offre maggiori garanzie di

indipendenza, in quanto non è un organo di Stati ma un organo di persone. I candidati al ruolo di commissario,

infatti, devono dimostrare di non essere legati, almeno in teoria, a nessuna forza politica, anche se i

commissari sono proposti dagli Stati ed eletti dal Consiglio all’unanimità e quindi non può dirsi che essi siano

del tutto indipendenti. L’attuale composizione della Commissione è di 20 membri per 15 Stati membri: gli

Stati più grandi ne hanno due. In vista di un futuro allargamento del numero degli Stati membri della

Comunità, si è manifestata la tendenza a non ampliare il numero dei componenti della Commissione: ciò potrà

verificarsi solamente attribuendo agli Stati più grandi un solo commissario. L’aspetto negativo di questa scelta

sta nel fatto che la riduzione da due ad uno dei commissari degli Stati più grandi finirà per legare ancora di più

questi ultimi alle forze politiche dei paesi di provenienza. Quando entrerà in vigore il Trattato di Amsterdam, il

presidente della Commissione sarà eletto dal Parlamento europeo.

Al Parlamento europeo, fin dall’inizio della storia delle Comunità, è stata riconosciuta la possibilità di

muovere delle mozioni di censura nei confronti della Commissione. Inoltre i membri della Commissione

devono prestare giuramento di fronte ai giudici della Corte di Giustizia.

C :

OMPETENZE

Ai sensi degli articoli 155 e 157 del Trattato, la Commissione ha competenze molto ampie.

Innanzitutto la Commissione può essere definita come un organo stabile della Comunità. La Commissione ha

sempre inteso amministrare le proprie competenze, già di per sé molto ampie, in maniera estensiva. Oggi si

tende a restringere le competenze della Commissione. Anche la Commissione è sottoposta al principio di

attribuzione, e deve amministrare le proprie competenze in armonia con il Trattato. La Commissione ha poteri

di iniziativa, esecutivi e di controllo. Come si può vedere, la Commissione è un organo motore della Comunità.

L’iniziativa è un potere proprio della Commissione, in quanto essa può esercitarlo in maniera diretta. Il

Consiglio e il Parlamento dispongono di un potere di iniziativa mediato, in quanto, se vogliono rispettare l’iter

di formazione degli atti, possono avanzare esclusivamente delle proposte di iniziativa alla Commissione. Nel

caso in cui la Commissione non agisca nei riguardi di un atto di cui era obbligata ad esercitare l’iniziativa, può

essere fatta oggetto di ricorso in carenza davanti alla Corte di Giustizia. La Commissione esercita la sua

funzione di iniziativa ricercando ogni volta l’assenso preventivo del Consiglio. L’azione della Commissione è

limitata dal principio di sussidiarietà (art. 3-b del Trattato di Maastricht). Il principio di sussidiarietà nasce e

si consolida negli ordinamenti di tipo federale e nelle Comunità Europee interviene soprattutto nel regolamento

dei cosiddetti settori concorrenti. Le materie oggetto dell’azione comunitaria possono essere di esclusiva

competenza delle istituzioni comunitarie oppure possono essere oggetto dell’operato concorrente della

Comunità e degli Stati. Nei settori esclusivi l’iniziativa è di competenza della Commissione. Nei settori

concorrenti bisogna verificare se le competenze in materia spettino alla Comunità o agli Stati.

Paradossalmente in passato la Commissione ha esercitato maggiormente le proprie competenze nei settori

concorrenti, ritenendo che il proprio operato fosse più idoneo di quello degli Stati. Il principio di sussidiarietà è

intervenuto a disciplinare tale concorrenza in maniera più precisa: la Commissione è legittimata a proporre

degli atti qualora la questione, per le sue dimensioni e per il forte interesse comunitario, meglio si presti ad

essere disciplinata dalle istituzioni comuni. E’ da notare come tali requisiti, quello delle dimensioni e quello

dell’interesse, debbano essere entrambi riconoscibili. In altre parole, deve essere evidente che gli Stati non

possono disciplinare tale situazione in maniera adeguata e la Commissione deve dimostrare la necessità della

propria proposta e motivare i propri atti. Un secondo limite è dato dalla copertura finanziaria di cui la

Commissione deve tener conto nel formulare le proposte, quando si assume l’iniziativa di atti che prevedono

spese.

Oltre all’iniziativa, la Commissione dispone di un vero e proprio potere normativo. La Commissione può

adottare degli atti in settori determinati oppure può legiferare su delega del Consiglio, che stabilirà i termini,

l’oggetto e i criteri. La Commissione ha anche il potere di rappresentare la Comunità verso l’esterno, ha cioè

un potere di negoziazione e di azione in nome e per conto della Comunità. È possibile poi, che la Commissione

partecipi accanto ai singoli Stati nei cosiddetti accordi misti.

Tra i poteri di controllo riconosciuti alla Commissione, è importante quello di vigilanza sull’esecuzione dei

trattati. Svolge altresì controlli in materia di concorrenza e aiuti di Stato. Qualora la Commissione abbia

ricevuto una denuncia, è competente a condurre una vera e propria inchiesta: ha accesso alle informazioni, e

gli Stati e le imprese sono tenute a fornirgliele su richiesta, pena l’inflizione di ammende pecuniarie.

Laddove la Commissione ravveda un’effettiva violazione, ne chiederà la cessazione al trasgressore (art. 189)

attraverso un parere motivato. Il parere motivato è, dal punto di vista giuridico, un atto molto interessante in

quanto un parere, nel diritto internazionale, è generalmente un atto non vincolante cui il destinatario può

conformarsi o discostarsi. Nel caso del parere vincolante, invece, il destinatario che non vi si conformi rischia

di essere chiamato in causa davanti alla Corte di Giustizia. Il parere della Commissione risulta essere quindi

atipico in quanto al di là del nomen iuris è un atto vincolante.

La Commissione gestisce e controlla i fondi strutturali (Fondo Europeo di Sviluppo Regionale, Fondo Sociale

Europeo, Fondo Europeo di Orientamento e Garanzia dell’Agricoltura). I fondi strutturali concedono prestiti a

fondo perduto. La Commissione controlla la correttezza e la conformità delle domande agli interessi

comunitari. Gli aiuti di Stato invece sono concessi alle imprese dai governi attraverso leggi regionali. Gli Stati

hanno l’obbligo poi di notificare alla Commissione la concessione di questi aiuti, dal momento che le imprese

che ricevono a livello statale delle sovvenzioni vengono avvantaggiate nei confronti della concorrenza. La

Commissione dovrà valutare l’opportunità di tali finanziamenti.

La Commissione, come molte altre istituzioni, ha un proprio statuto, un regolamento. Le decisioni sono prese a

maggioranza assoluta, cioè 11 membri. Con l’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam le relazioni esterne,

che oggi sono affidate a sei commissari, impegneranno un solo membro. Sottoposti alla Commissione vi sono

24 direzioni generali, 11 uffici speciali, e molti altri subordinati. La Commissione ha uffici anche presso gli

Stati, che hanno una mera funzione informativa.

LE ISTITUZIONI MINORI.

Accanto alle istituzioni previste dall’articolo 4 del Trattato di Roma, sono state nel tempo create altre

istituzioni, dette minori, al fine di coadiuvare questi organi nell’esercizio delle loro funzioni.

Il COREPER, ad esempio, è indispensabile ai fini dell’organizzazione del lavoro del Consiglio.

A questo insieme di organi appartiene anche la Corte dei Conti (artt. 188 a in poi), che nasce nel 1977, sul

presupposto dell’autonomia finanziaria delle Comunità Europee derivante dalla entrata e gestione di tributi e

risorse propri. La Corte dei Conti esercita il controllo dell’esercizio finanziario, delle entrate e delle uscite

della Comunità e la sua istituzione risale a quel periodo di crisi definito come politica della sedia vuota da

parte di alcuni Stati che si erano schierati a sfavore dell’adozione da parte della Comunità di tributi propri

come i prelievi alle frontiere. La Corte dei Conti è un organo indipendente e agisce nell’interesse della

Comunità. Ai sensi dell’articolo 188 b la Corte dei Conti è composta di quindici membri, i quali debbono aver

fatto parte delle relative istituzioni di controllo finanziario e contabile dei rispettivi paesi, e abbiano

competenze specifiche in materia. I membri della Corte dei Conti devono dare adeguate garanzie di

indipendenza e sono eletti per una durata di sei anni all’unanimità dal Consiglio previa consultazione del

Parlamento europeo. Col Trattato di Amsterdam, la Corte dei Conti, così come il Parlamento, avrà la

possibilità di ricorrere alla Corte di Giustizia per la difesa delle proprie prerogative. Originariamente la

possibilità di ricorso alla Corte era concessa solo al Consiglio e alla Commissione, poi è stata estesa al

Parlamento e, quando entrerà in vigore il Trattato di Amsterdam, il ricorso sarà permesso anche alla Corte dei

Conti e alla Banca Centrale Europea. La Corte dei Conti prepara annualmente una relazione sull’operato

finanziario della Comunità e sul controllo svolto, la quale viene pubblicata sulla gazzetta ufficiale.

Accanto alla Corte dei Conti vanno ricordati altri due organi di carattere consultivo: il Comitato Economico e

Sociale e il Comitato delle Regioni. Questi due comitati sono stati creati soprattutto per coadiuvare l’attività

della Commissione.

Il Comitato Economico e Sociale è composto da 222 membri, rappresentanti i datori di lavoro, i sindacati e i

lavoratori. L’Italia ha 24 membri. Anche i componenti del Comitato Economico e Sociale devono assicurare

dei requisiti di indipendenza e devono agire nell’interesse della Comunità. Ai sensi del Trattato, alcune materie

richiedono obbligatoriamente il parere del comitato economico e sociale, in altri casi il parere è facoltativo e

comunque il Comitato Economico e Sociale può esprimersi quando lo ritenga opportuno (art. 198).

Il Comitato delle Regioni merita una certa attenzione poiché coinvolge un’istituzione, la regione, che, dal

punto di vista del diritto internazionale, non ha personalità. L’inadempimento di obblighi da parte delle regioni,

delle province o comuni implica, sul piano internazionale, la diretta responsabilità dello Stato in quanto alle

predette istituzioni non è riconosciuta la soggettività internazionale. Nella Comunità europea invece, la regione

ha un ruolo di significato diverso in quanto i trattati hanno inciso profondamente sulle carte costituzionali dei

paesi membri e anche sul riparto di competenze tra gli Stati e gli altri enti territoriali. All’articolo 117 della

nostra carta costituzionale, alle regioni è riconosciuta una potestà legislativa in alcune materie ivi

espressamente indicate, molte delle quali sono anche competenza della Comunità europea. Nel momento in cui

la Comunità europea emana un atto in una di quelle materie, sarà la regione ad accoglierlo e renderlo

esecutivo, non lo Stato. Le direttive ad esempio sono atti che vincolano gli Stati al perseguimento di uno

scopo. Questo scopo deve essere raggiunto poi attraverso i canali nazionali, come la legge, il regolamento, ecc.

Nelle materie previste dall’articolo 117 della Costituzione sarà la regione, con una legge regionale, a

promuovere gli scopi contenuti nella direttiva. Se la regione non adempie a quest’obbligo, dovrebbe esserne

responsabile, secondo il diritto internazionale, lo Stato. È chiara quindi la necessità di istituire un dialogo

diretto, non mediato dallo Stato, tra la Comunità e le regioni, anche alla luce di un altra questione: quella dei

finanziamenti. La richiesta e la programmazione dei finanziamenti, infatti, proviene dalle regioni. Si è fatto

così in modo da coinvolgere le regioni non soltanto nella fase di recezione del diritto comunitario, ma anche in

quella di formazione. Se la formazione degli atti fosse stata lasciata esclusivamente al Consiglio, che è un

organo rappresentante di Stati, la regione non avrebbe avuto alcuna voce in capitolo durante tale processo. Il

Trattato di Maastricht ha introdotto con l’articolo 198 il Comitato delle Regioni; precedentemente era stata

istituita la conferenza Stato regioni composta dai presidenti delle giunte.

Il Comitato delle Regioni è composto dai rappresentanti regionali e locali. L’Italia conta 24 membri. Anche il

Comitato delle Regioni è consultato dal Consiglio e la Commissione nei casi previsti dal Trattato, oppure

quando venga ritenuto opportuno dalle istituzioni o dal comitato stesso. Con l’entrata in vigore del Trattato di

Amsterdam, il Comitato delle Regioni dovrà essere consultato ogni qualvolta possa instaurarsi una

cooperazione nelle materie all’ordine del giorno. Accanto a questi organi di carattere consultivo, il Trattato

prevede altri organi di natura finanziaria, come la banca europea per gli investimenti e i fondi strutturali. La

banca europea per gli investimenti concede prestiti a tasso agevolato per la realizzazione di investimenti negli

Stati membri e anche negli Stati terzi, nell’ambito della politica di aiuto allo sviluppo. La banca concede

prestiti su domanda e coloro che presentino progetti base corrispondenti alle politiche comunitarie.

I fondi strutturali sono tre: il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale, il Fondo Sociale Europeo e il Fondo

Europeo di Orientamento e Garanzia dell’Agricoltura. Abbiamo poi lo Strumento Finanziario di Orientamento

per la Pesca. Questi fondi concedono prestiti a fondo perduto, eventualmente cumulabili a quelli concessi dalla

banca europea. Il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale, promuove lo sviluppo regionale soprattutto nelle

zone dove il prodotto interno lordo è più basso della media comunitaria, ed è il fondo dotato di maggiori

risorse. Il Fondo Sociale Europeo finanzia soprattutto corsi di formazione rivolti sia i giovani che ai lavoratori

al fine della riqualificazione. Il Fondo Europeo di Orientamento e Garanzia dell’Agricoltura persegue fini

specifici di sviluppo e potenziamento del mercato agricolo, sia intervenendo con i cosiddetti prelievi al fine di

mantenere costante il prezzo, sia promuovendo la modernizzazione delle aziende agricole. Lo Strumento

Finanziario di Orientamento per la Pesca, che nasce nel 1993, ha assorbito quelle competenze in materia di

mercato ittico che prima appartenevano al Fondo Europeo di Orientamento e Garanzia dell’Agricoltura. A

differenza del passato, oggi questi fondi operano in maniera congiunta, indirizzando i fondi in maniera

coordinata nelle varie aree di sviluppo. L’utilizzazione di questi fondi prevede il rispetto delle politiche

comunitarie, pena la loro restituzione e il dirottamento verso altre regioni e Stati.

LA FORMAZIONE DEGLI ATTI DI DIRITTO COMUNITARIO.

Originariamente il Trattato di Roma prevedeva un procedimento di formazione molto semplice: una proposta

proveniente dalla Commissione veniva sottoposta al parere, obbligatorio o facoltativo ma mai vincolante, del

Parlamento e poi adottata all’unanimità dal Consiglio. La Commissione ha sempre disposto di un ampio potere

di iniziativa che, prima che fosse introdotto il principio di sussidiarietà, risultava essere effettivamente molto

penetrante. È la Commissione che decide la forma dell’atto, ovvero se la proposta avanzata dovrà essere

assunta come direttiva, regolamento o decisione. Per quanto riguarda il Parlamento, abbiamo già affrontato

l’argomento del deficit democratico delle istituzioni comunitarie. Originariamente il Parlamento non disponeva

di alcuna facoltà, neanche indiretta, in materia legislativa: doveva limitarsi esclusivamente all’emanazione del

parere che, obbligatorio o facoltativo che fosse, non vincolava mai il Consiglio che, deliberando all’unanimità,

poteva discostarsene. Con il coinvolgimento del Parlamento, il procedimento di formazione degli atti

comunitari è divenuto più complesso; un secondo motivo è determinato dal passaggio, in seno al Consiglio,

dalla votazione all’unanimità alla votazione a maggioranza. All’indomani del compromesso di Lussemburgo,

infatti, il Consiglio ha abbandonato il sistema dell’unanimità optando per la maggioranza qualificata. L’atto

unico e il Trattato sull’unione europea hanno modificato questo iter, sul quale inciderà anche il Trattato di

Amsterdam. L’atto unico europeo ha introdotto la procedura di cooperazione, Maastricht la procedura di

codecisione.

Al fine di riconoscere al Parlamento una più ampia funzione in materia legislativa sono stati introdotti diversi

tipi di procedura: il parere conforme, la procedura di codecisione e la procedura di cooperazione, la

consultazione del Parlamento, la procedura di concertazione. Non esiste dunque un unico iter di formazione

degli atti, ma le procedure sono varie.

Un atto del Consiglio, dice l’articolo 189 a, è adottato su proposta della Commissione. La proposta della

Commissione deve essere una proposta motivata, deve già dare una qualificazione giuridica all’atto da

emanare e deve fare riferimento al principio di sussidiarietà.

Il Consiglio può emanare un atto che costituisca modifica o emendamento della proposta soltanto

all’unanimità. Dal momento che il Consiglio, seppure all’unanimità, può discostarsi dall’atto proposto dalla

Commissione, quest’ultima tende ad emanare, nella maggioranza dei casi, proposte di atti che abbiano già

ricevuto una sorta di consenso preventivo da parte del Consiglio. Questa prassi è stata istituzionalizzata con il

compromesso di Lussemburgo, nel quale si è chiesto alla Commissione di richiedere preventivamente l’assenso

del Consiglio affinché esso non dovesse ogni volta raggiungere l’unanimità per opporsi alla proposta di atto.

Questa forma di procedimento, abbastanza semplice, è raramente utilizzata. Il Trattato di Maastricht ha

introdotto all’art. 189 b/c due nuovi tipi di procedura, che il Trattato di Amsterdam ha esteso a molti settori.

PROCEDURA DI CODECISIONE.

la procedura di codecisione è caratterizzata da una prima e da una seconda lettura degli atti.

Il procedimento, in prima lettura, parte sempre da una proposta della Commissione, (proposta motivata,

indicazione della base giuridica, principio di sussidiarietà). La proposta passa al Parlamento, che pronuncia un

parere obbligatorio. Prosegue poi al Consiglio, il quale, all’unanimità, può discostarsi dalla proposta, oppure,


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Sara F

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DESCRIZIONE APPUNTO

Appunti di Diritto dell'Unione Europea. Nello specifico gli argomenti trattati sono i seguenti: Il diritto comunitario studia la normativa e le istituzioni della Comunità Europea, I principi ispiratori della Comunità economica europea, accordi di associazione e accordi di tipo commerciale, ecc.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in economia
SSD:
Università: Bergamo - Unibg
A.A.: 2013-2014

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Sara F di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto dell'Unione Europea e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Bergamo - Unibg o del prof Bastianon Stefano.

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