Diritto dell'Unione Europea

Il diritto comunitario

Il diritto comunitario studia la normativa e le istituzioni della Comunità Europea. Oggi i mezzi di comunicazione di massa fanno spesso uso del termine “Unione Europea”, ma quest'espressione è da considerarsi il più delle volte impropriamente utilizzata, per motivi che successivamente esamineremo. Lo scopo di questa lezione introduttiva è di comprendere il cammino che ha portato fino all'attuale Comunità Europea. È importante capire come i tre enti originari, la Comunità Economica Europea, la Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio e la Comunità Europea per l'Energia Atomica, abbiano portato all'attuale “Unione Europea”.

Il cammino verso l'unione europea

Il cammino verso l'avvicinamento degli Stati europei è da rintracciarsi in un periodo antecedente alla prima guerra mondiale. Già a quel tempo molte dottrine auspicavano l'unione tra gli Stati europei, ma tali ideologie trovavano un ostacolo insormontabile nell'assoluta indisponibilità da parte di molti Stati a cedere alle limitazioni di sovranità che conseguentemente si sarebbero determinate. Inoltre, molti Stati europei avevano origini abbastanza recenti, avendo guadagnato indipendenza e sovranità da troppo poco tempo per essere disposti a comprimerla.

Una prima proposta d'integrazione europea si ebbe in un celebre discorso universitario tenuto nel 1930 da Winston Churchill. Secondo Churchill l'unione europea avrebbe potuto fungere da contrappeso nei confronti di altre potenze, come gli Stati Uniti e l'Unione Sovietica. Churchill ritenne però al momento stesso che il Regno Unito dovesse tenersi al di fuori di tale processo di integrazione. Il contegno della Gran Bretagna, del resto, è sempre stato ambiguo nei confronti del processo di unificazione europeo.

La spinta post-bellica e il piano Marshall

Soltanto dopo la seconda guerra mondiale vi è stata una più concreta spinta alla convergenza degli Stati europei. Lo stimolo al dibattito sull'integrazione proviene stavolta da fattori esterni: gli Stati Uniti d'America si dichiarano disponibili a sovvenzionare economicamente la ricostruzione e la ripresa delle attività economiche negli Stati europei devastati dalla guerra soltanto a condizione che questi richiedano congiuntamente agli Stati Uniti i contributi finanziari (Piano Marshall, 1947).

L'Europa non poteva rinunciare ai contributi statunitensi, e doveva poi confrontarsi con un pericolo imminente: le mire espansionistiche dell'impero sovietico.

Questa serie di motivi porta alla formazione dell'OECE (Organizzazione Europea di Cooperazione Economica) nel 1948. L'anno successivo subentra una nuova forma d'integrazione: il Patto Atlantico. È un'organizzazione di tipo militare, di difesa, fondata in risposta al pericolo costituito dall'Unione Sovietica, che, l'anno precedente, aveva dichiarato di possedere un armamento di tipo nucleare. In queste organizzazioni, in ogni caso, non è dato rintracciare alcuna forma prodromica o embrionale d'integrazione europea in senso proprio, perché sono la risposta ad esigenze troppo concrete perché abbiano potuto determinare una libera convergenza verso un modello d'integrazione.

Teorie dell'integrazione europea

La storia dell'integrazione europea si è confrontata di continuo con alcune ideologie e teorie che, tra antitesi e compromessi, hanno contribuito a determinarne le scelte e a guidarne l'evoluzione. Queste teorie si possono riassumere e ricondurre a tre movimenti: il movimento federalista, il movimento di cooperazione intergovernativa e il movimento funzionalista.

• Movimento federalista: Sosteneva la fondazione di uno Stato unitario europeo creato mediante la parziale rinuncia alla sovranità da parte degli Stati europei in favore di un ordinamento sovranazionale.
• Movimento di cooperazione intergovernativa: Nato nel 1948 in Gran Bretagna, non auspica delle limitazioni di sovranità agli Stati, ma intende l'integrazione nell'ottica di collaborazione e di intesa tra gli Stati per il raggiungimento di obiettivi in comune.
• Movimento funzionalista: Nato in Francia, spinge verso un'integrazione maggiore tra gli Stati europei, anche se si tratta di una integrazione settoriale di carattere orizzontale.

Il Consiglio d'Europa e la convenzione per la tutela dei diritti dell'uomo

Nel 1949 si assiste alla nascita del Consiglio d'Europa, sostanziale compromesso tra la teoria federalista e la teoria funzionalista. Il Consiglio d'Europa è una realtà molto diversa e posta al di fuori della Comunità Europea. Prevede una collaborazione embrionale tra i vari Stati europei in settori particolari, quali il coordinamento nel settore sociale e quello economico, anche se ogni Stato in sostanza è libero di seguire o meno gli orientamenti deliberati dal Consiglio.

Il risultato più importante raggiunto dal Consiglio d'Europa è la Convenzione per la tutela dei diritti dell'uomo (1950). Tale convenzione è importante per due motivi:

• Elaborando un elenco di diritti della persona da tutelare, fa la sua prima comparsa sulla scena internazionale la personalità individuale, il singolo individuo come soggetto di diritto.
• Viene istituita una vera e propria procedura per far valere i diritti fondamentali da parte del singolo: sono istituiti a tal fine una Commissione ed una Corte.

La nascita della Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio (CECA)

Il 18 aprile del 1951 a Parigi viene firmato il Trattato Istitutivo che dà vita alla Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio (CECA). Fautore della CECA è il francese Schumann. La CECA è il primo esempio di organizzazione non solo europea ma internazionale di carattere sovranazionale, dotata di proprie istituzioni distinte da quelle degli Stati membri. Gli Stati firmatari, in origine, sono sei: l'Italia, la Francia, la Germania, il Belgio, l'Olanda e il Lussemburgo.

Le istituzioni comuni sono: un organo di carattere politico, l'Assemblea Parlamentare; vi è un organo esecutivo, preposto all'applicazione degli atti del Trattato, la cosiddetta Alta Autorità; vi è infine un organo giurisdizionale con competenze diverse e separate rispetto ai tribunali e le corti degli Stati membri (questo è il primo esempio di limitazione del potere giurisdizionale da parte di Stati membri di un organismo internazionale), vi è infine il Consiglio dei Ministri degli Stati membri. Compito del Consiglio è quello di contemperare gli interessi della CECA con quelli degli Stati membri.

La struttura istituzionale della CECA presenta un deficit democratico: il rapporto tra i poteri è sostanzialmente squilibrato in quanto l'organo esecutivo ha anche compiti sostanzialmente di natura politica e legislativa. A riconoscimento formale del ruolo politico ed economico della Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio, nel 1951 gli Stati Uniti d'America inviano presso la Comunità un ambasciatore. Il successo della CECA stimola gli Stati firmatari ad un ampliamento verso nuove formazioni sovrastatali: nasce così anche la Comunità Europea di Difesa (CED).

L'ampliamento delle comunità europee

La nascita della CED è ostacolata dal rifiuto della Francia di firmare il Trattato di adesione, nel proposito di evitare il riarmo della Germania. Contemporaneamente Alcide De Gasperi propone un'integrazione politica (primo passo verso la Comunità Europea modernamente intesa). La proposta di De Gasperi viene contrastata invece dalla Gran Bretagna. La rinascita di una nuova idea di integrazione si ha nel 1955 con la storica riunione di Messina dei ministri degli esteri europei, nella quale si propone per la prima volta l'istituzione di una Comunità economica e di una Comunità per l'utilizzazione dell'energia atomica.

I trattati di Roma e la nascita di CEE e EURATOM

Nel 1957 a Roma vengono firmati i trattati istitutivi di tali Comunità, che prendono il nome di CEE, Comunità Economica Europea, e EURATOM, Comunità Europea per l'Energia Atomica. La Comunità Europea per l'energia atomica nasce con un limite temporale di durata di 50 anni.

I principi ispiratori della Comunità economica europea sono la libera concorrenza e il divieto d'imposizione diretta o indiretta sugli scambi. I settori economici di libero scambio comunitario, i motori dell'economia europea, sono soprattutto l'agricoltura, l'industria e i trasporti.

Istituire un mercato comune significa abolire ogni dazio interno tra i sei Stati membri originari: l'Italia, la Francia, la Germania, il Belgio, l'Olanda e il Lussemburgo.

È creata inoltre un'unione doganale esterna volta a delimitare i confini del libero mercato e del libero scambio verso gli Stati europei non membri della Comunità. Le merci, le persone, i servizi e i capitali devono circolare liberamente senza alcuna restrizione di natura onerosa.

Le tappe della riforma doganale e tributaria

La riforma doganale tributaria è in sostanza il passo più semplice: più complessa è invece la scelta, l'elaborazione e l'adozione di parametri normativi unici che permettano il libero scambio. I prodotti devono rispondere a requisiti di produzione, d'imballaggio e di trasporto uguali nei vari Stati. Non si può fare a meno di costatare che ciò ha significato e continua a significare armonizzazione delle legislazioni.

La reductio ad unum dei parametri tributari e legislativi richiede per l'attuazione un lasso temporale in cui rendere concreti questi adeguamenti, il cd. periodo transitorio, composto di tre tappe:

• La prima è costituita dall'abolizione dei dazi.
• La seconda, dall'adozione della tariffa doganale comune (TDC). I primi effetti positivi dell'adozione della tariffa doganale comune si avvertono a partire dal 1960.
• La terza, dagli interventi legislativi.

L'integrazione istituzionale delle Comunità

Nel 1957 l'Assemblea Parlamentare CECA diventa unica per tutte le Comunità, così come viene istituita un'unica Corte di Giustizia. Ogni Comunità però continua ad avere un proprio Consiglio e una propria Commissione. Solo nel 1987 è completata l'integrazione istituzionale tra le tre Comunità.

Dal 1957 ad oggi la Comunità ha seguito un'evoluzione su due binari: quello dell'ampliamento geografico e quello della modifica dei trattati, che è sostanzialmente un ampliamento delle competenze.

L'ampliamento geografico della Comunità Europea

Nel 1973 la Comunità Europea acquisisce altri Stati: Gran Bretagna, Irlanda, Danimarca. L'ingresso di questi Stati sposta l'asse comunitario verso nord. L'adesione al Trattato comporta per gli Stati aderenti il necessario adeguamento al “percorso” compiuto in precedenza.

Ogni Stato che fa ingresso nella Comunità deve recepire il diritto comunitario attraverso un periodo transitorio suddiviso in varie fasi. Il Trattato d'adesione comporta anche una modifica istituzionale. Così ogni Stato dovrà prevedere una propria rappresentanza in Assemblea, in Commissione, nella Corte di Giustizia e nel Consiglio.

Nel 1981 fa il suo ingresso la Grecia, nel 1985 e 1986 la Spagna e il Portogallo, nel 1995 l'Austria, la Svezia e la Finlandia. La richiesta della Norvegia è stata bocciata in sede di referendum popolare. Con il riequilibrio dell'asse comunitario verso sud nel 1986 si sono avuti degli effetti positivi e negativi: da una parte si rinnova l'attenzione al mercato mediterraneo, ma dall'altra la Comunità europea deve assumersi delle responsabilità nei confronti di paesi come la Grecia, la Spagna e il Portogallo che hanno un reddito pro capite molto più basso della media.

Nasce così una politica di aiuto nei confronti delle regioni in ritardo.

Nuovi ingressi e sfide future

Il recente ingresso di altri paesi nordici, notevolmente sviluppati sotto il profilo sociale, economico, politico e giuridico, nonché la previsione di un possibile futuro allargamento dell'Europa da 15 a 21 Stati, tra cui alcuni paesi dell'est (Polonia, Estonia, Slovenia e Repubblica Ceca) ed altri paesi mediterranei (Cipro) così come previsto dall'Agenda 2000, è stata l'occasione per una riflessione su nuove problematiche, dal momento che cominceranno ad essere sempre più evidenti le disparità in tema di ritmi economici e di tematiche sociali.

Avendo una propria personalità giuridica, la Comunità Europea può stipulare accordi di associazione e accordi di tipo commerciale. È spesso avvenuto che siano stati stipulati accordi di associazione con Stati che poi in seguito sono entrati a far parte della Comunità. Gli accordi di associazione hanno funzionato come “anticamera” dell'adesione.

Progetto Tindemans e Trattato Spinelli

Il Progetto Tindemans compie delle valutazioni su un certo numero di parametri di vario genere come la politica estera, la sicurezza, la cultura, ecc. Tindemans parla di “Europa a due velocità”, ovvero propone di attuare una maggiore integrazione tra gli Stati europei disponibili ad una maggiore limitazione di sovranità, e ad instaurare dei rapporti più marginali con gli altri Stati non disposti a tali limitazioni.

Il Trattato Spinelli è elaborato al Parlamento europeo e prevede l'integrazione e la collaborazione tra tutti gli Stati aderenti.

L'Atto Unico europeo e il Trattato di Maastricht

Il primo luglio 1987 entra in vigore l'Atto Unico europeo, la prima effettiva modifica ai trattati istitutivi di Parigi e di Roma. L'obiettivo dell'atto unico è colmare il deficit democratico in capo alle istituzioni comunitarie. Avviene poi un ampliamento delle competenze: i nuovi settori sono l'ambiente, la ricerca e lo sviluppo, la tecnologia. È previsto anche un maggiore impegno nel settore della politica estera.

È molto importante ai fini dell'ampliamento delle competenze l'art. 235 A.U. riguardante i poteri impliciti.

Il Trattato di Maastricht (1992) è stato elaborato dall'interno di conferenze intergovernative: con esso si è realizzata un'unione economica e monetaria, nonché l'unione politica. In questo Trattato è elaborato l'istituto della cittadinanza europea, insieme con altri nuovi principi come il principio di sussidiarietà. Da Maastricht in poi non si parla più, guardando alla realtà europea, d'integrazione bensì di cooperazione.

I fondamenti del Trattato di Maastricht

• Modifica dei trattati e aumento delle competenze: La revisione dei trattati ha ampliato sostanzialmente le competenze comunitarie in altri settori: la sanità, la cultura, le reti transeuropee, ecc. La revisione dei trattati ha introdotto, oltre al principio di sussidiarietà, quello della trasparenza ed altri importanti principi che in seguito approfondiremo, che hanno notevolmente modificato la fisionomia della Comunità.
• Politica estera e di sicurezza comune: Nel settore della politica estera è stata istituita una vera e propria politica comune che, a differenza dell'atto unico europeo, è propria dell'unione europea e non della Comunità di Stati. Ciò sta a dimostrazione che l'unione europea non ha sostituito la Comunità europea, ma è un'istituzione più ampia che si è distinta e si è posta al di sopra di essa.
• Cooperazione affari interni e giustizia: Il terzo fondamento del Trattato di Maastricht è basato sulla cooperazione intergovernativa nel settore degli affari interni e della giustizia. I settori della giustizia interessati sono la giustizia civile e quella penale, come nel caso della lotta al traffico degli stupefacenti e alla criminalità organizzata.

È interessante osservare come, dopo un lungo arco temporale in cui è stato propugnato con decisione il principio dell'integrazione, da Maastricht in poi si ritorni a prendere in considerazione un criterio (più “soft”) di cooperazione.

Il Trattato di Maastricht rivaluta ed attualizza le tesi del progetto Tindemans, introducendo i criteri della flessibilità. Abbiamo affrontato in precedenza il problema dell'allargamento geografico della Comunità europea: probabilmente faranno il loro ingresso nella Comunità alcuni Stati che sono in condizioni di ritardo rispetto agli altri membri e che quindi richiederanno maggior tempo per adeguarsi al percorso di crescita e cooperazione comunitario.

Flessibilità temporale e geografica

Si parla quindi di flessibilità temporale e flessibilità geografica.

• Flessibilità temporale: Il Consiglio emana degli atti obbligatori per tutti gli Stati; ogni Stato può poi godere di un proporzionato periodo transitorio per adeguarsi ai contenuti e agli obiettivi dell'atto.
• Flessibilità geografica: Quando gli atti vincolano ab initio soltanto alcuni Stati, si parla di flessibilità geografica: gli atti vincolanti del Consiglio sono diretti soltanto a quegli Stati effettivamente in grado di recepirli, mentre gli altri Stati che non si trovano in condizioni adeguate rimandano l'esecuzione degli atti stessi. La logica della flessibilità geografica ha prevalso nel Trattato di Amsterdam, che non è ancora entrato in vigore.

Conclusioni sull'unione europea

A conclusione di questo excursus storico, si può notare come, se all'inizio prevaleva un concetto di penetrante integrazione orizzontale, oggi l'unione europea si fonda invece sulla cooperazione e il recupero delle singole nazionalità.

Alla base di un'analisi giuridica del fenomeno dell'unione europea bisogna, in primo luogo, chiedersi se le Comunità Europee siano soggetti di diritto internazionale. Certamente la soggettività internazionale è riconosciuta agli Stati che abbiano i requisiti della sovranità ed indipendenza. Uno Stato è indipendente e sovrano quando esercita un potere effettivo ed originario su una Comunità stanziata su un determinato territorio.