Diritto dell'Unione Europea

Diritto dell'Unione Europea

L'Unione Europea è stata creata per mettere fine alle guerre frequenti e sanguinose tra paesi vicini, culminate nella Seconda Guerra Mondiale. Storicamente, le radici dell’Unione Europea risalgono a questo conflitto. L’idea dell’integrazione europea è nata per evitare simili massacri e distruzioni in futuro.

Le origini e la CECA

Subito dopo la fine della guerra, l’Europa è divisa in due blocchi, occidentale e orientale, segnando l'inizio della Guerra Fredda che durerà quarant’anni. Le nazioni dell’Europa occidentale creano il Consiglio d’Europa il 9 maggio 1950, quando il ministro degli Esteri francese, Robert Schuman, presenta un piano di cooperazione rafforzata. Nel 1951, mediante il Trattato di Parigi e sulla base del piano Schuman, viene istituita la CECA (Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio), con l'obiettivo di placare e neutralizzare le pretese tra Italia, Germania e Francia. I sei Stati fondatori – Germania, Italia, Francia, Belgio, Lussemburgo e Paesi Bassi – decidono di gestire in comune le rispettive industrie carbosiderurgiche, impedendo così che uno Stato fabbricasse armi contro gli altri, come avvenuto in passato. Occorre precisare che attualmente la CECA non esiste più dal momento che il termine del Trattato di Parigi (50 anni) è scaduto.

Trattati di Roma e Trattato di Maastricht

La tappa più significativa nel percorso verso la progressiva costituzione dell'edificio europeo è stata, dopo la CECA, l'istituzione con i Trattati di Roma del 1957 di altre due comunità: la CEE (Comunità Economica Europea) e l'EURATOM (Comunità Europea per l'energia atomica). Con il Trattato di Maastricht, la CEE assume la denominazione di CE, Comunità Europea. Negli anni successivi, si assiste a un progressivo aumento degli Stati membri, guidato principalmente da un’ottica di integrazione economica e dalla volontà di offrire un certo habitat politico. Con l'adesione alla UE, si mira a garantire la pace, il rispetto dei diritti umani e determinate garanzie agli Stati membri, come l'assenza di controllo delle merci e di dazi doganali.

Trattato di Lisbona

Tra i vari trattati stipulati dagli Stati membri è molto importante il Trattato di Lisbona, l'ultimo trattato di modifica delle strutture base dell'UE che sancisce l'estinzione della CEE e l'istituzione dell'Unione Europea. Costituiscono oggetto di ultima revisione del Trattato di Lisbona il Trattato sull'UE e il Trattato sul funzionamento dell'UE, accordi internazionali tra Stati sui quali si fonda l'UE. Si tratta di trattati distinti ma che hanno lo stesso valore giuridico.

Struttura istituzionale dell'Unione Europea

Secondo quanto stabilito dall'art. 1 del Trattato sull'UE, l'Unione Europea si fonda su questo trattato e sul Trattato sul funzionamento dell'UE. Secondo l'art. 13 del Trattato sull'UE, l'Unione dispone di un quadro istituzionale che mira a promuoverne i valori, perseguirne gli obiettivi, servire i suoi interessi, quelli dei suoi cittadini e degli Stati membri, garantire la coerenza, l'efficacia e la continuità delle sue politiche e delle sue azioni.

Istituzioni dell'Unione Europea

Le istituzioni che danno vita all'Unione Europea sono il Parlamento europeo, il Consiglio europeo, il Consiglio, la Corte di giustizia dell'UE, la Corte dei conti, la Banca centrale europea e la Commissione europea. Il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione europea sono le istituzioni politiche dell'UE.

Principio di separazione dei poteri

L'Unione Europea è un'organizzazione internazionale, avanzata che si distingue dalle altre organizzazioni internazionali per determinate caratteristiche. Proprio per questo motivo, l'UE viene spesso chiamata "sovranazionale". Per quanto riguarda il principio di separazione dei poteri, nel diritto dell'Unione Europea non si può parlare in senso stretto. Infatti, il Parlamento, al quale spetterebbe la titolarità esclusiva del potere legislativo, originariamente non aveva competenze legislative. Attualmente, il Parlamento condivide la competenza legislativa con il Consiglio, il quale è il titolare principale del potere legislativo. La competenza legislativa spetta anche alla Commissione europea, la quale ha il monopolio per quanto riguarda la proposta di atti. La Commissione europea è l'istituzione che ha competenze esecutive principali, le quali spettano anche agli Stati membri dell'Unione e al Consiglio. Per quanto riguarda la funzione giurisdizionale, essa spetta alla Corte di giustizia dell'UE.

Equilibrio istituzionale

Non è quindi propriamente corretto parlare di principio di separazione dei poteri, mentre è più opportuno affermare che gli Stati membri dell'Unione Europea debbano mirare a un equilibrio istituzionale, secondo il quale ogni istituzione deve esercitare le funzioni/competenze attribuite dai trattati senza pregiudicare le competenze delle altre istituzioni. A tal proposito, secondo l'art. 5 del Trattato sull'UE, l'UE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri mediante i trattati internazionali e le competenze che non le sono attribuite spettano agli Stati membri. Ogni istituzione dell'UE deve quindi operare nel rispetto del principio delle competenze di attribuzione.

Principio di leale cooperazione

Oltre all'equilibrio istituzionale, il TUE prevede anche il principio di leale cooperazione (art.13). Originariamente, il Parlamento Europeo emetteva semplicemente dei pareri consultivi sulle proposte emesse dalla Commissione, sulla base dei quali il Consiglio deliberava. Il Parlamento europeo, sapendo che i pareri emessi non erano vincolanti per la deliberazione del Consiglio, in determinati casi in cui sapeva che il Consiglio non avrebbe dato ascolto ai loro pareri consultivi, rinviava l'emissione del parere al fine di impedire al Consiglio di deliberare. Sulla base di ciò, la Corte di giustizia ha emesso una sentenza secondo la quale il Parlamento europeo non può comportarsi in maniera sleale violando il principio della leale cooperazione. Il Parlamento europeo deve adottare il parere entro un termine ragionevole. Se trascorre tale termine e il Parlamento non ha ancora adottato il parere, il Consiglio può comunque deliberare.

Consiglio Europeo

Il Consiglio Europeo rappresenta l'istituzione di vertice dell'UE. Originariamente, nella CECA e nella CEE, tale istituzione non era prevista. Solo nel 1961 si decide di riunire al vertice Capi di Stato o di governo per discutere sulle questioni vitali dell'integrazione. Questo è l'anno in cui il Consiglio nasce informalmente. Al vertice di Parigi del 1974 vengono adottate delle regole politiche secondo le quali i capi di Stato o di governo devono riunirsi non occasionalmente ma periodicamente. È l'Atto unico europeo a sancire l'esistenza di un Consiglio europeo per la prima volta. Oggi il Consiglio europeo è previsto e concepito come istituzione nell'art. 13 del TUE. Le norme fondamentali relative al Consiglio europeo sono sancite dall'art. 15 del TUE, il quale definisce le funzioni e la composizione del Consiglio Europeo.

Composizione e funzioni

Il Consiglio Europeo si compone dei capi di Stato o di governo degli Stati membri e comprende quindi 28 rappresentanti, il presidente del Consiglio europeo, il Presidente della Commissione e l'Alto rappresentante. Il Presidente del Consiglio europeo è eletto per un periodo di 2 anni e mezzo (il mandato è rinnovabile una sola volta) e non può avere un mandato nazionale, ovvero svolgere incarichi per il suo Paese. Il Presidente del Consiglio Europeo è previsto per la prima volta dal Trattato di Lisbona, prima la presidenza era attribuita a ciascun capo di Stato o di governo a rotazione. Il Presidente del Parlamento europeo non ha un ruolo pieno all'interno del Consiglio europeo, infatti egli può essere invitato per essere ascoltato dal Consiglio europeo. Il consiglio europeo si riunisce due volte a semestre su convocazione del Presidente del Consiglio europeo. Inoltre, sono previste delle riunioni straordinarie.

Funzione del Consiglio Europeo

Per quanto riguarda la funzione del Consiglio europeo, esso dà all'Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali. Non esercita funzioni legislative. Esso adotta un atto definitivo chiamato "conclusione", il quale non è un atto di carattere obbligatorio né vincolante ma è un atto di indirizzo politico. In determinati casi può però accadere che gli Stati membri dell'Unione, insieme al Consiglio europeo, adottino dei veri e propri atti vincolanti, nonché dei trattati. Il Consiglio europeo si pronuncia per consenso, salvo nei casi in cui i trattati dispongano diversamente. Il consenso si ha quando un atto è adottato in mancanza di opposizione. Il Presidente del Consiglio europeo è eletto dal Consiglio europeo con una maggioranza qualificata. È prevista una maggioranza semplice nei casi di delibere di carattere procedurale. In determinati casi, il Consiglio europeo si pronuncia con unanimità. Un esempio è fornito nel caso in cui non vengano rispettati dagli Stati membri i principi previsti dall'art. 2 del Trattato sull'Unione Europea: in particolare l'art. 2 stabilisce che l'Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell'uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini.

Il Consiglio europeo, deliberando all'unanimità su proposta di un terzo degli Stati membri o della Commissione europea e previa approvazione del Parlamento europeo, può constatare l'esistenza di una violazione grave e persistente da parte di uno Stato membro dei valori di cui all'articolo 2, dopo aver invitato tale Stato membro a presentare osservazioni; qualora sia stata effettuata la constatazione di cui al paragrafo 2, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, può decidere di sospendere alcuni dei diritti derivanti allo Stato membro in questione dall'applicazione dei trattati.

L'unanimità è prevista anche quando il Consiglio europeo deve decidere riguardo alla composizione del Parlamento europeo. Il presidente del Consiglio europeo, il Presidente della Commissione e l'Alto Rappresentante non partecipano al voto in generale.

Il fatto che il Consiglio europeo sia costituito da capi di Stato o di governo costituisce un grande vantaggio, dal momento che può così adottare decisioni politiche su questioni vitali dell'UE. Inoltre, il Consiglio ha competenze centrali per quanto riguarda la politica estera e la politica economica. La politica economica è ancora nelle mani degli Stati membri dell'Unione, infatti non esiste una "politica economica dell'Unione", ma, secondo quanto stabilito dall'art. 121 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, l'Unione Europea esercita un coordinamento a livello europeo. Il consiglio europeo può infine decidere sulle questioni fondamentali e strategiche dell'UE e anche su questioni per le quali il Consiglio, formato dai ministri degli Stati membri, non riesce a trovare una soluzione. Tali competenze specifiche sono state attribuite al Consiglio europeo da diversi trattati e soprattutto dal Trattato di Lisbona.

Regno Unito e UE

Nonostante il Regno Unito appartenga all'Unione Europea, esso non partecipa ad alcune delle politiche più importanti dell'Unione europea, come l'adozione dell'euro e la partecipazione all'area Schengen. A tal proposito, è stato indetto un referendum al popolo britannico, il quale deve dichiarare se vuole continuare o meno a far parte dell'UE. Il Regno Unito ha proposto all'Unione Europea, in particolare al Presidente del Consiglio europeo, una serie di modifiche su determinate questioni costituenti l'UE, sulla base di quanto stabilito dall'art. 1 del Trattato sull'Unione Europea, secondo cui l'Unione è un processo che deve sempre migliorarsi.

Consiglio

La funzione e la composizione del Consiglio sono determinati dall'art. 16 del Trattato sull'Unione Europea. Il Consiglio esercita, congiuntamente al Parlamento europeo, la funzione legislativa e la funzione di bilancio. Esercita funzioni di definizione delle politiche e di coordinamento alle condizioni stabilite nei trattati. Per quanto riguarda la funzione legislativa, essa viene esercitata dal Consiglio congiuntamente al Parlamento europeo. A tal proposito, l'art. 10 del TUE stabilisce che il funzionamento dell'Unione europea si fonda sulla democrazia rappresentativa, la quale si manifesta mediante il Parlamento europeo, il quale a sua volta rappresenta direttamente i cittadini dell'Unione europea. Gli Stati membri sono rappresentati nel Consiglio europeo dai rispettivi capi di Stato o di governo e nel Consiglio dai rispettivi governi, a loro volta democraticamente responsabili dinanzi ai loro parlamenti nazionali o dinanzi ai loro cittadini. Ciò significa che la democrazia rappresentativa è garantita direttamente dal Parlamento europeo e indirettamente dal Consiglio, cui membri sono responsabili di fronte ai cittadini e di fronte ai parlamenti nazionali.

Composizione e funzioni del Consiglio

Per quanto riguarda la funzione di bilancio, nonostante la politica economica sia ancora nelle mani degli Stati membri e non esista una politica economica dell'Unione, gli Stati membri riconoscono che le politiche economiche sono un interesse comune, per questo il Consiglio Ecofin verifica il coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri. Il Consiglio è composto da un rappresentante di ciascuno Stato membro a livello ministeriale, abilitato a impegnare il governo dello Stato membro che rappresenta e ad esercitare il diritto di voto. È composto quindi da un Ministro di ciascun Stato membro o da un Ministro di autorità regionale di ciascun Stato membro. Il Consiglio non ha una composizione fissa ma ha invece una composizione variabile. Infatti, esistono diverse formazioni che si riuniscono a seconda della materia che è all'ordine del giorno. Il Consiglio si riunisce in varie formazioni, il cui elenco è adottato conformemente all'articolo 236 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea. L'art. 16 del TUE prevede e disciplina due formazioni, che sono il Consiglio "Affari generali" e il Consiglio "Affari esteri".

Consiglio "Affari Generali" e "Affari Esteri"

Il Consiglio "Affari generali" ha competenze generali che riguardano questioni trasversali dell'UE e assicura la coerenza dei lavori delle varie formazioni del Consiglio. Esso prepara le riunioni del Consiglio europeo e ne assicura il seguito in collegamento con il presidente del Consiglio europeo e la Commissione. Il Consiglio "Affari esteri" elabora l'azione esterna dell'unione, ovvero si occupa della proiezione dell'UE sul piano esterno, internazionale.

Trattato di Maastricht e struttura a pilastri

Il Trattato di Maastricht (1992), oltre ad aver introdotto la nozione di "Unione europea", ha anche introdotto il concetto di "struttura a pilastri", secondo cui l'Unione europea costituiva un edificio unico che poggiava su tre pilastri distinti. Il primo pilastro corrisponde alla cooperazione unitaria, secondo la quale era previsto che fosse adottato un metodo comunitario per le materie attribuite dai trattati precedenti alle tre Comunità europee, che sono la CECA (oggi estinta), la CEE (con tale Trattato perde la sua connotazione strettamente economica e viene a prendere il nome di Comunità europea "CE") ed Euratom o CEEA. Il metodo comunitario implica la possibilità di adottare atti solo su proposta della Commissione o soltanto se viene raggiunta la maggioranza qualificata. Il secondo pilastro corrisponde alla "Politica estera e sicurezza comune". Il terzo pilastro corrisponde alla "Cooperazione di polizia e cooperazione giudiziaria/penale". Per le materie tipiche del secondo e del terzo pilastro gli Stati membri non adottano un metodo comunitario, ma un metodo intergovernativo, il quale prevede che la Commissione abbia molti meno poteri e un ruolo meno importante, che il Parlamento europeo non abbia un potere incisivo, che la Corte di giustizia abbia un ruolo minimo se non nullo e soprattutto che le decisioni vengano prese sempre e solo all'unanimità. Gli Stati membri hanno deciso di adottare questa struttura tripartita perché erano disposti ad adottare il metodo comunitario in determinate materie, ma non nelle materie del secondo e del terzo pilastro.

Trattato di Lisbona e superamento dei pilastri

Il Trattato di Lisbona abolisce tale struttura tripartita; ora l'Unione europea ha superato la distinzione dei tre pilastri. Con il Trattato di Lisbona non esiste più la CE, ma esiste solo l'Unione europea. Tuttavia, le materie del terzo pilastro sono quindi trattate mediante un metodo comunitario, mentre le materie del secondo pilastro continuano ad essere regolate in maniera specifica, ovvero mediante un metodo intergovernativo, così come stabilito dagli artt. 22, 23, 24 del TUE. Così, il Consiglio "Affari generali" si occupa dell'azione esterna dell'Unione, la quale include la PESC (Politica economica e sicurezza comune) e tutta l'azione che l'Unione svolge sulla scena internazionale, soprattutto nell'ambito delle materie tradizionali, e verifica la coerenza dell'intera azione esterna.