Diritto dell'Unione Europea

Diritto dell'Unione Europea

Cenni storici

• Dichiarazione Schuman e C.E.C.A. → 9 Maggio 1950: Robert Schuman, ministro degli Esteri francese, propone la creazione di una Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio per scongiurare il rischio, dopo la II Guerra Mondiale, che una guerra tra Francia e Germania (storicamente rivali) diventi possibile, attraverso la messa in comune degli interessi economici. La CECA viene istituita col Trattato di Parigi del 1951 ed entra in vigore nel 1952 per un periodo di 50 anni (è scaduta nel 2002, e le materie in esso contenute sono state inglobate nel TFUE): gli obiettivi consistevano nella cooperazione nel campo delle produzioni di carbone ed acciaio tra gli Stati membri (Francia, Germania Ovest, Italia, Benelux) in vista del raggiungimento di una Unione Economica fra essi.
• Comunità Europea di Difesa (C.E.D.) → Un Trattato Europeo di Difesa di poco successivo alla CECA propone la creazione di un esercito europeo al fine di fronteggiare le varie minacce proprie del periodo – soprattutto una possibile guerra col blocco sovietico - in modo unitario fra i sei Stati fondatori: la Francia inizialmente si oppone, ma poi attraverso la mediazione di Jean Monnet si riesce a raggiungere un accordo. La stessa Italia, con al governo De Gasperi, non intende ratificare il trattato. Nel 1954 il trattato viene respinto dall'Assemblea Nazionale Francese, soprattutto per il venir meno di un pericolo imminente in seguito alla morte di Stalin. La possibilità di creare un esercito europeo è attualmente osteggiata da diversi Paesi U.E.: l'Irlanda, ad es., ha posto come condizione di adesione al Trattato di Lisbona che quest'ultimo non introduca obblighi militari di alcun genere.
• C.E.E. ed EURATOM → I 6 Stati Membri della CECA istituiscono, con i Trattati di Roma del 1957, la Comunità Economica Europea e la Comunità Europea per l'Energia Atomica, con gli obiettivi di creare un mercato comune (CEE: libera circolazione di persone, servizi, merci e capitali; regolazione della circolazione dei fattori produttivi) e di istituire una politica comune nel settore dell'energia nucleare a fini pacifici (Euratom). Le due nuove comunità divengono operative il 1 gennaio 1958, ponendosi a fianco della CECA: essendo costituite a tempo indeterminato, le sopravvivono.
• 1967 → Le tre Comunità erano formate da vari organi, diversi per nome e funzioni: con l'entrata in vigore del Trattato di Fusione (firmato a Bruxelles, 1965), si compatta la struttura organizzativa delle tre Comunità, istituendo una Commissione ed un Consiglio delle Comunità Europee unici: le tre comunità condividono da questo momento anche lo stesso bilancio.
• 1969 → Anno in cui doveva concludersi il processo di integrazione europea per la creazione del mercato comune. Questo obiettivo, al tempo, è raggiunto solo il parte per alcuni settori, come l'agricoltura.
• 1975 → Si firma un trattato che aumenta il potere del Parlamento ed istituisce la Corte dei Conti.
• 1976 → È approvato un atto relativo all'elezione a Suffragio Universale del Parlamento Europeo. La prima votazione in tal senso risale al 1979: prima i deputati erano eletti dagli Stati Membri.
• 1986, Atto Unico Europeo → Entrato in vigore nel 1987, determina un passaggio verso il sistema di voto a maggioranza qualificata per nuovi casi, inizialmente previsti all'unanimità. Si eleva il Parlamento Europeo a co-legislatore (a fianco del Consiglio dei Ministri) nell'adozione degli atti comunitari introducendo procedure di cooperazione e il "parere conforme" (una sorta di diritto di veto). Si sancisce l'esistenza del Consiglio Europeo, derivante da una prassi di riunioni tra capi di Stato e di Governo: esso, però, diverrà istituzione solo nel 2009.
• 1992, Trattato di Maastricht (TUE) → Entrato in vigore nel 1993, da esso trae origine la struttura a pilastri (I pilastro: Comunità Europea; II pilastro: PESC; III pilastro: GAI): ora si può realmente parlare di integrazione europea anche a livello politico.
  • L'art. 1 del Trattato afferma che gli Stati Membri istituiscono l'Unione Europea: questa è una nuova tappa nel processo di creazione di un'unione sempre più stretta nel rispetto dei principi di sussidiarietà e prossimità.
  • Metodo Intergovernativo: gli Stati rivestono un ruolo predominante rispetto alle istituzioni europee nei settori individuati dai Pilastri.
  • Istituzione della Cittadinanza Europea, che attribuisce una serie di diritti (es. circolare e soggiornare liberamente a chiunque ne sia in possesso). Estensione degli interventi comunitari a numerose materie: istruzione, formazione professionale, reti di comunicazione, industria, sanità, cultura, tutela dei consumatori, ambiente.
  • Procedura di Codecisione: si pongono sullo stesso piano Consiglio dei Ministri e Parlamento Europeo → procedura di legislazione ordinaria.
  • Si gettano le basi per una Unione Monetaria e si istituisce la BCE.
  • Art. 6 TUE → Codificazione della tutela dei diritti fondamentali attraverso un richiamo ai principi sanciti dalla CEDU (1953) e ai principi fondamentali delle Costituzioni degli SM. La Corte di Giustizia Europea aveva inizialmente ritenuto che l'Unione non dovesse occuparsi dei diritti fondamentali; dai primi anni '70 ha poi rivisto la propria decisione e introdotto la loro tutela attraverso la propria giurisprudenza, che solo in seguito è stata formalizzata dal Legislatore comunitario con l'art. 6 TUE.
• 1997, Trattato di Amsterdam → Entrato in vigore nel 1999, modifica il 3º Pilastro attraverso un processo di "comunitarizzazione" di alcune materie (es. Immigrazione e Cooperazione Giudiziaria in materia Civile), che passano al 1º Pilastro: sono cioè sottoposte al Metodo Comunitario e non più a quello Intergovernativo; nel 3º rimane la cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale. Questa suddivisione in pilastri viene meno con il Trattato di Lisbona, perché il metodo comunitario prende il sopravvento su quello intergovernativo in ogni materia. Con Amsterdam, l'art. 7 TUE prevede un meccanismo per intervenire qualora i diritti fondamentali vengano violati da parte di uno SM, il quale subirà conseguenze (di carattere non solo economico) che fungano da deterrente. Si introduce lo strumento della Cooperazione Rafforzata al fine di portare avanti iniziative anche fra pochi Stati: si pongono le basi per una legislazione speciale e più avanzata, perché presuppone provvedimenti più rapidi e snelli.
• 2000, Consiglio Europeo di Nizza → Viene proclamata la Carta dei Diritti Fondamentali dell'Unione Europea; strumento giuridico il cui contenuto è simile alla CEDU; ma per il fatto di essere comunitario rappresenta un passo ulteriore verso la tutela dei diritti a livello di Unione. In questa prima fase, non ha efficacia vincolante.
• 2001, Trattato di Nizza → Interviene su alcuni profili di carattere procedurale che attengono alla modalità di assunzione delle deliberazioni nel Consiglio Europeo. S'introduce un nuovo sistema di ponderazione delle votazioni, cambia il modo di misurare la forza di ciascuno Stato nel processo di adozione degli atti. Si modifica la composizione della Commissione Europea: un rappresentante per ogni Stato. Si vuole poi introdurre un sistema di rotazione per accentuarne il carattere d'indipendenza rispetto ai singoli commissari. S'introduce poi una nuova ripartizione di competenze fra la Corte di Giustizia ed il Tribunale dell'UE per far fronte al carico di lavoro non più sostenibile dalla sola Corte e riservare ad essa un ruolo di intervento in quei casi che potrebbero pregiudicare l'applicazione coerente ed uniforme del diritto dell'UE in tutti gli Stati.
• 2005, Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa → Tentativo di creare una Carta costituzionale europea (con sostituzione dei vecchi trattati) attraverso un trattato in 448 articoli e diviso in 4 parti (principi, obiettivi, funzionamento e carta dei diritti fondamentali). Il progetto però fallisce a causa dell'esito negativo dei referendum francese ed olandese. Gli Stati cercano un compromesso fra interessi contrastanti ed eliminano in seguito l'accezione costituzionale che si voleva dare al trattato.
• 2007, Trattato di Lisbona → Entrato in vigore nel 2009
• 2011 → Adozione del Six-Pack (pacchetto di provvedimenti di politica economica contro la crisi)
• 2012, Trattato MES → Nasce come fondo finanziario europeo per la stabilità finanziaria dell'eurozona. S'introduce un potere di imporre scelte di politica macroeconomica ai Paesi aderenti. Emette prestiti per assicurare assistenza finanziaria ai paesi in difficoltà, con sanzioni in caso di ritardo nella restituzione.
• 2013 → Adozione del Two-Pack: parte finale del nuovo regolamento di stabilità economica, con misure volte ad aumentare la trasparenza delle decisioni di bilancio, a rafforzare il coordinamento nell'eurozona.
• 2014 → Istituzione del meccanismo di vigilanza unico (MVU) e del meccanismo di risoluzione unico (MRU).

Trattato di Lisbona

Ratificato in Italia con la L. 130/2008, il Trattato di Lisbona viene firmato il 13 Dicembre 2007, ma entra in vigore dopo diverse problematiche solo nel 2009:

• In primo luogo vi erano dei timori dell'Irlanda circa un'invasione europea nelle materie di competenza nazionale. Il Governo irlandese, dopo il referendum con esito negativo circa la ratifica del Trattato, ha infatti chiesto rassicurazioni circa l'assenza di qualsiasi impatto del Trattato su talune questioni politicamente sensibili come la politica fiscale; il diritto alla vita, all'istruzione ed alla famiglia; neutralità dello Stato; politica sociale; diritti dei lavoratori. Il Consiglio Europeo ha codificato allora delle garanzie giuridiche apposite (Decisione 2013/106/UE), che sono state poi discusse in Irlanda con un nuovo referendum dall'esito positivo.
• Germania: la Corte Costituzionale ha espresso delle riserve. Vuole infatti l'approvazione europea di strumenti legislativi che garantiscano ai Parlamenti Nazionali una adeguata partecipazione ai processi decisionali europei, e così avviene: subito dopo, la Germania ratifica il trattato.
• Repubblica Ceca: chiede che la Carta di Nizza non venga applicata per intero al suo interno in base al Protocollo n° 30, che limita l'interpretazione della suddetta Carta da parte della Corte di Giustizia e dei Tribunali Nazionali per UK e Polonia, in particolare circa i diritti relativi alla Solidarietà (capo IV). Vuole cioè l'estensione di tale Protocollo.

Differisce dal Trattato Costituzionale del 2005 perché viene eliminato ogni riferimento di carattere costituzionale; non vi è più menzione formale dei simboli, relegata nella Dichiarazione n° 52 (non sottoscritta da tutti gli Stati; riguarda ad esempio bandiera, inno, motto, giornata dell'Europa nella data del 9 maggio, ecc.); inoltre la carica del Ministro degli Esteri Europeo diviene l'Alto Rappresentante. Il Trattato di Lisbona fa propria l'essenza del T. Costituzionale, e procede ad una profonda modifica dei trattati precedenti (mentre il t. costituzionale li avrebbe sostituiti integralmente).

In primo luogo il Trattato istitutivo della Comunità Europea (Trattato CE) diviene il TFUE, con funzione servente (ma non subordinato, poiché hanno lo stesso valore giuridico e sono composti da norme di rango primario, ma di diversa natura) rispetto al TUE (Trattato di Maastricht).

• Il TFUE, ex art. 1, organizza il funzionamento dell'Unione e determina i settori, la delimitazione e le modalità di esercizio delle sue competenze (ambiti in cui gli Stati Membri hanno ceduto parte della propria sovranità). Contiene 37 Protocolli e 54 Dichiarazioni.
• Il TUE è un trattato molto ridotto, composto da 54 articoli (358 sono presenti invece nel TFUE), che invece individua i principi fondamentali. Con Lisbona non possiamo più parlare di Comunità Europea: essa è sostituita dall'UE; crolla la struttura a pilastri e si completa il processo di comunitarizzazione avviato col T. di Amsterdam.

Tutte le politiche ed azioni riconducibili all'UE sono sottoposte al medesimo meccanismo, cioè il metodo comunitario. L'UE assorbe la personalità giuridica della Comunità Europea: ciò le consente di partecipare in rappresentanza degli Stati ai consessi internazionali (art. 1, art. 47 TUE).

Modificazioni e procedure

• La cooperazione in materia penale confluisce nel TFUE e concorre a formare il c.d. Spazio di Libertà, Sicurezza e Giustizia (artt. 67-89 TFUE).
• L'art. 6 TUE diviene la base giuridica per la tutela dei diritti dell'uomo: vi è una nuova proclamazione della Carta di Nizza il 12 Dicembre 2007, che le assegna lo stesso valore giuridico dei Trattati e la rende quindi vincolante anche per gli Stati Membri, mentre in precedenza doveva essere considerata solo dalle istituzioni. Nella sua versione precedente, l'art. 6 faceva solo riferimento ai principi CEDU, cui l'UE in precedenza non aveva aderito. Ora, grazie all'art. 6, vi è una base per una futura adesione alla Convenzione, ma i futuri negoziati saranno molto complessi, perché dovranno modificare i rapporti tra Corte EDU e Corte di Giustizia, entrambe competenti in questa materia.
• L'art. 2 TUE individua i valori comuni su cui si fonda l'UE: è una norma programmatica (priva cioè di efficacia diretta, non è invocabile di fronte al Tribunale UE) che enuncia i valori comuni a tutti gli Stati Membri di cui l'UE si fa portavoce e pretende il rispetto; la violazione di questa disposizione avrà conseguenza per gli Stati Membri in virtù dell'art. 7 TUE (vedi più avanti) e anche per gli Stati che intendono aderire all'UE, poiché il mancato rispetto è ostativo rispetto all'adesione (v. Turchia).
• L'art. 3 TUE individua invece gli obiettivi generali, elencati in ordine diverso rispetto a prima. Ciò dimostra un cambio di rotta del legislatore, dalla tutela di valori meramente economici alla tutela di valori sociali. L'UE intende inoltre eliminare tutti gli ostacoli all'esercizio delle libertà fondamentali e prevede controlli adeguati rispetto alle frontiere esterne; creazione di un mercato interno basato sulla concorrenza che miri al progresso sociale; aspetti di carattere monetario. Per concretizzare tali obiettivi sono previste norme che indicano le modalità per farlo.
• Ulteriore modifica introdotta da Lisbona è l'introduzione di Procedura Speciali di Revisione del Trattato, a cui si può far ricorso solo in alcuni casi e che richiedono l'accordo unanime degli Stati Membri. Esse affiancano la procedura ordinaria per un'esigenza di flessibilità del sistema, con procedure più rapide.
• La disciplina della PESC (affrontata nel TUE) è ancora regolata da procedure peculiari, sottratte al funzionamento normale dell'ordinamento UE. Si applica il metodo intergovernativo per le decisioni: il potere decisionale è del Consiglio, per lo più con voto all'unanimità.
• L'art. 50 TUE introduce una novità assoluta: il Diritto di Recesso. Prima di Lisbona era possibile recedere implicitamente se vi era il consenso di tutti o se le condizioni che avevano determinato l'adesione dello Stato all'UE erano profondamente modificate.

Procedura del Recesso (art. 50 TUE)

Lo Stato Membro notifica la propria intenzione al Consiglio Europeo. Segue un negoziato fra lo Stato e l'UE per la definizione di un accordo sulle modalità del recesso e le future relazioni tra lo Stato (divenuto terzo) e l'Unione: il primo diventa in ogni caso interlocutore privilegiato rispetto agli altri Stati terzi, poiché comunque ha in precedenza assunto la natura comune agli Stati europei. L'UE non può opporsi al recesso, ma può chiedere più tempo, se questo è concesso dal recedente. Dopo due anni dalla notifica di recesso, anche in assenza di un accordo, il recesso diviene definitivo: il Consiglio Europeo, d'intesa con lo Stato, può decidere all'unanimità di prorogare il termine di altri due anni.

Non è possibile invece uscire dall'Euro restando nell'Unione: è necessaria una previa uscita dall'Unione, con possibili successive negoziazioni relative al reingresso dello Stato a condizioni diverse, fra cui l'opzione di non aderire all'euro. Ciò al fine di evitare che, a fronte delle difficoltà dei Paesi dell'eurozona, si creasse una reazione a catena che va a minare le basi dell'Unione Monetaria. Su 28 Stati Membri, attualmente 19 sono anche nell'eurozona.

Adesione all'Unione Europea (art. 49 TUE)

Le modalità di adesione erano già disposte dai trattati precedenti a Lisbona. Aderire all'Unione non è un diritto; vi sono precisi requisiti e criteri di adesione di natura economica e politica, che sono:

• Il candidato dev'essere uno Stato nel senso del diritto Internazionale o un'Entità Infrastatale (es. Regione) che chiede indipendenza dallo Stato di appartenenza, e quindi deve avere una piena soggettività internazionale (la Groenlandia ad es., nel 1982 aveva ottenuto dalla Danimarca l'autogoverno, ed ha intessuto relazioni economiche con l'UE. Vedi anche i recenti casi della Scozia e della Catalogna). Nel TFUE si regola questo tipo di rapporti con i Paesi d'oltremare.
• Lo Stato candidato dev'essere appartenere almeno in parte al continente europeo (es. la Turchia potrebbe essere ammessa); è necessario poi un legame fra lo Stato e l'Europa basato su elementi di carattere storico-culturale.