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Diritto dell'Unione Europea Appunti scolastici Premium

Appunti di diritto dell'Unione Europea con cenni storici sull'Unione Europea, sistema delle fonti, istituzioni, articoli più importanti di TUE e TFUE, procedura legislativa ordinaria, procedura di infrazione. Università degli Studi di Milano - Unimi.

Esame di Diritto dell'unione europea docente Prof. F. Rossi Dal Pozzo

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entro certi limiti, regolare le modalità di voto: possono stabilire diverse circoscrizioni elettorali;

possono consentire o meno il voto di preferenza; possono prevedere una soglia di sbarramento per

l’attribuzione dei seggi, che non deve in ogni caso essere superiore al 5% dei suffragi espressi.

E’ incompatibile rispetto al mandato di parlamentare europeo colui che sia già membro di un

Parlamento o Governo Nazionale, o che ricopra altri incarichi nell’UE.

All’inizio di ogni legislatura sono eletti il Presidente e i vari Vicepresidenti del PE, che restano in

carica per 2,5 anni (per garantire un avvicendamento dei vari Gruppi Politici) con mandato

rinnovabile. I Deputati possono accorparsi in Gruppi Politici, per la cui costituzione è richiesta

l’affinità politica dei membri: occorre che siano composti da almeno 25 deputati, che

rappresentino almeno ¼ degli SM.

Sulla base del Protocollo n°7, i Deputati godono di immunità: non possono essere ricercati,

detenuti o perseguiti a motivo delle opinioni o dei voti espressi nell’esercizio delle loro funzioni;

beneficiano in Patria delle immunità garantite dallo SM ai propri parlamentari nazionali;

beneficiano infine negli altri SM dell’esenzione da ogni provvedimento di detenzione o da ogni

procedimento giudiziario, esclusi i casi di flagranza. Sono coperti da immunità anche quando si

recano alle (o ritornano dalle) sedute del PE. L’immunità può tuttavia essere revocata dal PE in

alcuni casi.

L’attività degli eurodeputati si divide fra le Commissioni Parlamentari e le Sedute Plenarie,

dove sono assunte le deliberazioni a maggioranza dei suffragi espressi, sempre che non sia

diversamente stabilito dai Trattati (ad es. l’approvazione di una Mozione di Sfiducia nei confronti

della Commissione richiede la maggioranza di 2/3 dei voti espressi e maggioranza degli

eurodeputati). Le Sedute Plenarie Ordinarie (1 al mese) si tengono a Strasburgo; quelle

Straordinarie, le riunioni delle Commissioni Parlamentari e dei Gruppi Politici si tengono a

Bruxelles. Il Segretariato del PE si trova a Lussemburgo.

IL CONSIGLIO dell’UNIONE EUROPEA (Art. 16 TUE)

E’ il principale organo legislativo dell’Unione Europea: un tempo unico detentore di tale potere,

oggi lo divide col PE. L’art. 16 TUE afferma che il CUE “esercita la funzione legislativa e la

funzione di bilancio; esercita funzioni di definizione delle politiche e di coordinamento alle

condizioni stabilite nei trattati”. Si riunisce per lo più a Bruxelles e si compone di un

rappresentante a livello ministeriale di ciascun SM, che sia abilitato a impegnare il governo dello

SM e ad esercitare il diritto di voto. La sua composizione muta di volta in volta a seconda degli

argomenti all’OdG: l’elenco delle diverse formazioni in cui il CUE può riunirsi in ragione di questa

composizione variabile è deciso dal CE a maggioranza qualificata, salvo che per le formazioni

“Affari Generali” ed “Affari Esteri”, le quali sono previste direttamente dall’art. 16 TUE, che ne

stabilisce anche le funzioni: il Consiglio Affari Generali assicura la coerenza dei lavori delle varie

formazioni del CUE, prepara le riunioni del CE e ne assicura il seguito in collegamento con il

Presidente del CE e la Commissione; il Consiglio Affari Esteri invece elabora l’azione esterna

dell’UE secondo le linee strategiche definite dal CE e assicura la coerenza dell’azione dell’UE.

Le diverse denominazioni che può avere il CUE non devono far pensare che si sia in presenza di

organi differenti: rimane ferma la sua unicità in quanto istituzione e variano solo le sue formazioni.

Non costituisce una vera e propria formazione del CUE il c.d. Eurogruppo, ossia la riunione dei

Ministri delle Finanze: l’attuale Protocollo n°14 attualmente lo ha ufficializzato, specificando però

che si tratta di una riunione informale a cui partecipano anche la BCE e la Commissione per

discutere questioni attinenti alle responsabilità che condividono in materia di Euro. L’Eurogruppo

va distinto pertanto dalla vera e propria riunione del CUE con i ministri dell’economia e delle

finanze, detta Consiglio ECOFIN.

In ragione delle differenti materie, per quanto ovviamente il CUE sia unico, fra le sue varie

formazioni alcune assumono importanza maggiore rispetto ad altre (v. Consiglio Affari Generali o

Ecofin), istituendo una sorta di gerarchia interna. 1

La scelta del rappresentante da inviare a ciascun Consiglio è rimessa al singolo SM, purché si tratti

di rappresentante di rango ministeriale: possono partecipare dunque Ministri, Sottosegretari e, in

alcuni casi, membri del governo di entità infrastatali, come ad es. i Länder tedeschi: in

quest’ultimo caso la legge europea prevede che la volontà manifestata dai membri dell’esecutivo di

un’entità infrastatale sia vincolante in ogni caso verso il governo nazionale dello Stato di

appartenenza.

Il CUE possiede altri organi sottostanti quali i Gruppi di Lavoro specializzati per materia e

composti da funzionari degli SM cui è affidato l’esame tecnico dei singoli dossier; quindi vi è il

COREPER, cioè il Comitato dei Rappresentanti Permanenti degli SM a Bruxelles, col compito di

perfezionare la preparazione delle deliberazioni del Consiglio (canalizza e rende uniforme il lavoro

di un elevato numero di Gruppi di Lavoro, permettendo di assicurare la coerenza generale dei lavori

e delle decisioni del CUE). Dopodiché spetta al CUE, in una delle sue formazioni, prendere la

deliberazione finale.

Infine, il CUE è assistito da un apparato amministrativo, il Segretariato generale, al cui vertice è

posto un Segretario Generale nominato a maggioranza qualificata dal CUE stesso.

Il CUE è presieduto a turno dagli SM sulla base di un sistema di rotazione disciplinato da una

decisione del CE, adottata a maggioranza qualificata. La Presidenza è disposta per gruppi di 3

Stati, che se la spartiscono nell’arco di 18 mesi – 6 mesi per SM, con l’assistenza dei due

rimanenti -. Ciascun gruppo è composto secondo un sistema di rotazione paritaria che tiene conto

della diversità degli SM e degli equilibri geografici dell’UE. La composizione dei Gruppi e la loro

successione fino al 2020 è stata fissata con Decisione del CUE del 2009. La Presidenza del

Consiglio Affari Esteri deroga a tale disciplina, poiché è riservata all’Alto Rappresentante.

Secondo il Trattato di Lisbona, il CUE delibera:

• A maggioranza qualificata (prima di Lisbona era a magg. semplice) laddove la legge

europea non preveda alcuna modalità di voto specifica

• All’unanimità solo relativamente alle decisioni politicamente più sensibili, come per il

settore PESC. L’astensione di un membro non osta al raggiungimento dell’unanimità.

La Maggioranza Qualificata si fonda oggi tanto nel caso del Consiglio Europeo quanto nel caso

del Consiglio dell’Unione Europea, su un sistema che tiene conto della diversa “grandezza”

degli SM. Prima del Trattato di Lisbona, in base ad un sistema di voto ponderato, a ciascuno SM

spettava un numero di voti previsto direttamente dai Trattati e commisurato al proprio peso

economico, demografico e politico: viceversa è ora previsto, sia per il CUE che per il CE, un

meccanismo di doppia maggioranza, ai sensi del quale la maggioranza qualificata è raggiunta con

una specifica maggioranza di rappresentanti degli SM (55% dei rappresentanti se la proposta

proviene dalla Commissione Europea o dall’Alto Rappresentante; 72% dei rappresentanti negli

altri casi; in ogni caso minimo 15 Rappresentanti) che a loro volta rappresentino almeno il

65% della popolazione dell’Unione Europea.

Queste soglie sono necessarie in presenza di una Minoranza di Blocco, che deve comprendere

almeno 4 membri del CUE o del CE: se non raggiunge questo quorum, la maggioranza qualificata

è raggiunta anche se non sono state rispettate le soglie suddette.

Fino al 31 Marzo 2017 tuttavia il vecchio sistema del Voto Ponderato sarà ancora applicabile al

CUE, mentre per il CE è rimasto in vigore fino al 31 ottobre 2014.

Durante le fasi iniziali del processo d’integrazione europea, gli Stati votavano invece

all’unanimità: a ciascuno Stato spettava un unico voto. Si è pensato poi, in vista dell’ingresso di

nuovi Stati, di introdurre il criterio della maggioranza qualificata assegnando un numero diverso di

voti per Stato in ragione del peso di quello SM. Ciò perché il criterio dell’unanimità è molto

1

limitativo: basta un solo voto astenuto o contrario per paralizzare il processo decisionale. Maggiore

è il numero di Stati, maggiore era la difficoltà di prendere una decisione unanime.

Al 1965 risale la c.d. Crisi della Sedia Vuota: Charles de Gaulle, contrario al passaggio alla

maggioranza qualificata, non si presentava più alle sedute. La soluzione arriva l’anno seguente con

il Compromesso di Lussemburgo (1966): ora si decide a maggioranza qualificata, concedendo

però ad ogni Stato una sorta di diritto di veto, con rinvio dell’uso di tale sistema di votazione

qualora ritenga che ciò comporti un pregiudizio a propri interessi importanti. Col passare del tempo,

nell’ambito del sistema di votazione ponderata è emerso il problema per cui gli Stati più popolosi

finiscono col prevalere su quelli più piccoli: il Compromesso di Ioannina, che ha cessato di essere

operativo nel 2004 con l’ulteriore allargamento dell’UE, ha garantito agli Stati minoritari di

costituire delle Minoranze di Blocco per far sì che venissero presi in considerazione anche i loro

interessi, raggiungendo così un compromesso in seno al Consiglio. Il Compromesso è confluito

nella Dichiarazione n°7 attualmente in vigore: si ammette la possibilità che il Consiglio riveda la

propria decisione prima di votare considerando le preoccupazioni espresse dagli Stati minoritari,

anche in presenza di una semi minoranza di blocco, purché ciò non comporti un eccessivo ritardo

nella votazione.

LA COMMISSIONE EUROPEA (Art. 17 TUE)

La Commissione si potrebbe definire come l’organo esecutivo dell’UE; essa esercita principalmente

la funzione d’iniziativa legislativa: un atto legislativo comunitario può essere adottato solo su

proposta della Commissione, salvo diverse disposizioni. Prima di insediarsi fa conoscere all’esterno

la propria politica che tiene conto degli orientamenti espressi dal suo Presidente. Il CUE e il PE

sono i legislatori e partono dalla proposta della Commissione, devono attenersi ad essa e per

discostarsene serve un voto all’unanimità (art. 293 TFUE) di tutti gli SM, con tanto di motivazione

- ! - .

La Commissione può modificare la propria proposta ed eventualmente anche ritirarla, ma solo

finché il CUE non abbia ancora deliberato in merito. I poteri della Commissione sono:

• Potere Normativo Diretto → Potere delegato alla Commissione da parte di CUE e PE per

adozione di misure di integrazione o applicazione di atti già adottati. Devono essere atti non

legislativi, ma aventi portata generale ex art. 290 TFUE.

• Potere Esecutivo → Condiviso con gli SM (art. 291 TFUE), interviene in ossequio al

Principio di sussidiarietà per adottare atti (non legislativi) che garantiscano condizioni

uniformi di esecuzione di atti vincolanti.

• Potere di Controllo e Sanzionatorio → La Commissione è la guardiana dei Trattati: deve

garantire il rispetto del principio di legalità nell’ordinamento comunitario attraverso azioni

chiamate “Ricorsi per Inadempimento” se la violazione è da parte di uno Stato.

Il potere sanzionatorio è esercitato attraverso un atto formale (Decisione) che comina una

sanzione pecuniaria secondo quanto previsto dalla formazione di rango secondario: ad es. se

uno Stato ha indebitamente concesso vantaggio ad una determinata impresa, la

Commissione interviene ed ordina allo Stato di recuperare l’aiuto versato indebitamente.

• La Commissione dà esecuzione al Bilancio

• Potere di Rappresentanza Esterna → Condiviso con l’Alto Rappresentante, quest’ultimo

competente nel settore PESC. Il Potere di rappresentanza è esercitato attraverso la

negoziazione di accordi internazionali con Stati terzi e la gestione di tali accordi; e

attraverso la presenza nei consessi internazionali in rappresentanza dell’UE.

La Commissione, che ha sede a Bruxelles, si compone di 28 membri (non devono ricoprire altri

incarichi o attività professionale, anche non retribuita), inclusi il Presidente e l’Alto

Rappresentante: quest’ultimo è uno dei suoi Vicepresidenti. Tali soggetti sono proposti dagli SM

di appartenenza ed agiscono in piena indipendenza, non possono subire alcuna interferenza da

parte del Governo o dello Stato di provenienza. Tutti i candidati a divenire commissari sono

1

sottoposti al vaglio del PE attraverso delle audizioni per verificarne la condotta, che deve essere

conforme a quella prevista dall’UE. Circa la nomina e funzioni delle varie cariche:

• Presidente della Comm. Europea → è proposto dal CE, tenendo conto delle elezioni, al PE,

che lo elegge a scrutinio segreto ed a maggioranza dei suoi membri. Se al PE non va bene il

nome proposto, bisogna che il CE ne proponga un altro entro un mese. Il Presidente dà

l’indirizzo definendo gli orientamenti nel cui quadro la Commissione esercita i propri

compiti ed assicura la guida politica della Commissione. Ne decide l’organizzazione

interna per assicurare coerenza, efficacia e collegialità: la Commissione è, infatti, organo

collegiale. Il Presidente nomina i propri Vicepresidenti, a parte l’A.R., che è tale di diritto.

• Commissari → Una volta eletto il Presidente, bisogna formare l’elenco dei Commissari con

la partecipazione del CUE, che adotta l’elenco di comune accordo con il Presidente, tenendo

conto dei nomi indicati dagli SM. I Commissari sono a capo ognuno di una c.d. Direzione

Generale specifica con proprie funzioni settoriali.

La Commissione nella sua interezza deve essere approvata dal PE: sarà poi formalmente

nominata dal CE a maggioranza qualificata.

Un protocollo allegato al Trattato di Nizza voleva ridurre il numero dei Commissari, precisando che

la Commissione avrebbe dovuto comporsi da un numero di membri pari a 2/3 degli SM, che

sarebbero variati secondo un sistema di rotazione paritaria, salvo diversa decisione del CE.

Attualmente è in carica la Commissione Junker, dal 1/11/14 fino al 2019.

La durata del mandato è di 5 anni. Il mandato può tuttavia concludersi anzitempo per i seguenti

motivi:

• Dimissioni Volontarie (art. 246 TFUE) → In caso di dimissioni di un commissario, il

CUE, di comune accordo col Presidente della Commissione, nomina un nuovo membro

della stessa nazionalità, previa consultazione del PE. Il CUE però, deliberando all’unanimità

su proposta del Presidente della Commissione, può anche decidere che tale posto divenuto

vacante non debba esser ricoperto. In caso di dimissioni di tutti i commissari, questi

rimangono in carica in regime di prorogatio finchè non vengono nominati i sostituti, per

svolgere gli atti di ordinaria amministrazione.

• Dimissioni d’Ufficio (art. 247 TFUE) → decise dalla Corte di Giustizia su istanza del CUE

o della stessa Commissione qualora non sussistano più le condizioni per la permanenza del

Commissario in questione, perché non più in grado di svolgere l’incarico, oppure perché gli

è stata imputata una colpa grave.

• Dimissioni chieste dal Presidente della Commissione → Se questi chiede le dimissioni ad

un commissario (può essere anche l’Alto Rappresentante, con la procedura di cui all’art. 18

TUE), quest’ultimo deve dimettersi.

• Mozione di Censura → Strumento invasivo che comporta le dimissioni dell’intera

commissione. E’ regolato ex art. 234 TFUE ed è riservato al Parlamento Europeo.

Costituisce lo strumento più importante di controllo politico del PE sulla Commissione: la

mozione deve essere approvata con la maggioranza di 2/3 dei voti espressi dalla

maggioranza dei deputati (376). Se viene votata, i commissari si dimettono

collettivamente; N.B.! l’Alto Rappresentante cessa invece soltanto dall’incarico di

Vicepresidente. Quello della mozione di censura è tuttavia uno strumento poco utilizzato (9

volte in tutto). Vedere sulle Slides la mozione di censura nei confronti della commissione

Junker.

Le decisioni sono prese dalla Commissione secondo il Principio di Collegialità (tutti i membri

hanno lo stesso peso e sono ugualmente responsabili), attraverso un procedimento orale durante le

riunioni del Collegio dei Commissari (le decisioni qui sono adottate per consenso, salvo che il

1

Presidente o un altro membro non chiedano la votazione); o attraverso un procedimento scritto;

oppure con un procedimento di delegazione orizzontale – cioè ad altri commissari – o verticale –

cioè a direttori generali o a capi di servizio -.

Le riunioni della Commissioni avvengono una volta a settimana, e di esse è reso pubblico soltanto

l’ordine del giorno.

INIZIATIVA LEGISLATIVA

Prima di Lisbona vi erano diverse procedure che vedevano la partecipazione di varie istituzioni.

Attualmente il PE è colegislatore assieme al CUE, e la Commissione ha il monopolio circa

l’iniziativa legislativa, salvo i casi specifici previsti dai trattati.

• Il paragrafo 4 art. 289 TFUE permette, infatti, che gli atti legislativi possano essere

adottati anche su iniziativa di un gruppo di SM, su iniziativa del PE, su raccomandazione

della BCE, o su richiesta della Corte di Giustizia o della Banca europea per gli

Investimenti.

• L’art. 76 TFUE afferma che glia tti riguardanti le materie dell’ex 3°Pilastro sono adottati su

proposta della Commissione, oppure su iniziativa di ¼ degli SM.

• L’art. 11 TUE e l’art. 24 TFUE – iniziativa popolare – consentono ai Cittadini Europei,

nel numero minimo di 1 milione e con la cittadinanza di un numero significativo di SM, di

prendere l’iniziativa di invitare la Commissione a presentare una proposta appropriata su

materie in merito alle quali tali cittadini ritengono necessario un intervento ai fini

dell’attuazione dei Trattati (iniziativa dell’iniziativa), e sulle quali la Commissione è

competente: l’iniziativa decade se il suo oggetto esula dalle competenze della Commissione;

inoltre non deve avere un contenuto ingiurioso, futile e vessatorio; non deve essere in

contrasto con i valori comuni ex art. 2 TUE. La Commissione può anche decidere di non

ritenere opportuno un atto in quel settore, non dando così seguito all’iniziativa popolare.

L’art. 24 TFUE rimette al PE ed al CUE la regolamentazione (mediante procedura

legislativa ordinaria) della procedura e dei requisiti dell’Iniziativa popolare: essa deve essere

preparata con l’intervento del Comitato dei Cittadini, composto di 7 cittadini residenti in

almeno 7 Stati diversi, che ha il compito di presentare alla Commissione l’iniziativa sulla

base di modelli prefissati. Entro 2 mesi la Commissione registra la proposta di iniziativa

popolare: quindi si procede alla raccolta delle Dichiarazioni di Sostegno di coloro che sono

stati firmatari dell’iniziativa entro 12 mesi a partire dalla registrazione dell’iniziativa stessa.

Le Dichiarazioni sono acquisite tramite modelli allegati al Regolamento e validati dagli SM

di appartenenza dei firmatari. A questo punto la proposta può essere sottoposta alla

Commissione che, entro 3 mesi, dovrà esporre le proprie conclusioni di natura giuridica e

politica, debitamente motivate. La decisione sarà presentata sotto forma di Comunicazione.

1

PROCEDURA LEGISLATIVA ORDINARIA (Art. 294 TFUE)

La Commissione presenta una proposta al Parlamento Europeo o al CUE.

 Prima Lettura:

 1) Il PE adotta una propria posizione in merito e la trasmette al CUE. Se quest’ultimo

approva, la procedura s’interrompe.

2) Se il CUE non approva, stabilisce una propria posizione diversa. Nei 3 mesi successivi

(prorogabili fino a 4 mesi), il PE può accettare la posizione del CUE in modo espresso o

tacito, oppure rifiutarla a Maggioranza dei propri membri – interrompendo così

l’adozione dell’atto -.

Seconda Lettura: il PE può proporre degli emendamenti, sempre a Maggioranza

dei propri membri, che devono essere esaminati dal CUE entro 3 mesi (con proroga come

sopra) e deliberando a Magg. Qualificata.

1) Il CUE può approvarli tutti: l’atto si considera adottato.

2) Può approvarli in parte: i Presidenti del CUE e del PE convocano allora entro 6

settimane il Comitato di Conciliazione. Tale Comitato si compone di Rappresentanti del

PE e del CUE in numero pari (28 e 28) più – di regola – i membri del COREPER, con il

compito di individuare un testo di compromesso, ossia un Progetto Comune, che deve

essere approvato nel termine di 6 settimane (prorogabili fino a 8 settimane) dalla

convocazione, a maggioranza qualificata dei rappresentanti del CUE e a maggioranza

dei membri rappresentanti il PE, basandosi sulle posizioni espresse in seconda lettura.

Se non è raggiunto un accordo dal Comitato di Conciliazione o se non è rispettato il termine

 per la presentazione dell’accordo, l’atto non è adottato.

Se invece si raggiunge un accordo nei tempi stabiliti, il progetto comune deve essere

 adottato da CUE e PE entro 6 settimane, prorogabili fino a 8, e deliberando con le stesse

maggioranze con cui deliberano i loro rappresentanti del Comitato (c.d. Terza Lettura). In

tal caso, l’atto è approvato.

La Procedura legislativa Ordinaria sostituisce la Procedura di Codecisione (con Lisbona), che era

affiancata da una Procedura di Cooperazione in cui il CUE poteva superare il contrasto col PE

votando all’unanimità. Le sostituisce sia in termini quantitativi, poiché viene esteso l’ambito di

applicazione ad ulteriori casi, sia qualitativi, poiché riproduce la procedura precedente, ma con degli

aggiustamenti.

La differenza più sensibile consiste nel fatto che il PE non sia pià chiamato ad esprimere solo un

parere, ma deve adottare come il CUE una “posizione in prima lettura”.

La durata media di una Procedura Legislativa Ordinaria è di 2 anni: per mantenere lo svolgimento

di buona parte del processo entro tempi più ragionevoli bisognerebbe riuscire a raggiungere un

accordo tra i due colegislatori già in prima lettura. Proprio per questo PE, CUE e Commissione

hanno concluso un accordo inter-istituzionale che tende ad agevolare il funzionamento della

procedura sotto questo aspetto: esso prevede, infatti, contatti frequenti tra le 3 istituzioni per mezzo

dei c.d. Triloghi, durante tutta la procedura ed in particolare fin dalla prima lettura, nonché una

sincronizzazione dei rispettivi Calendari di lavoro. L’efficacia dell’accordo è dimostrata dalla

2

circostanza che ormai quasi il 75% delle procedure legislative ordinarie si chiude positivamente in

prima lettura.

FONTI del DIRITTO dell’UNIONE EUROPEA: DIRITTO PRIMARIO

Il sistema delle fonti del Diritto Comunitario non si riduce al binomio “Diritto Primario → Trattati”

e “Diritto Derivato → Produzione normativa basata sui Trattati”, ma è più ampio.

1) Al vertice del sistema delle fonti vi sono senz’altro i Trattati istitutivi. Se per la loro origine

sono atti di Diritto Internazionale, in realtà, spostando la prospettiva all’interno dell’ordinamento

che hanno creato, hanno diversa natura. TUE e TFUE, considerati insieme, costituiscono l’atto

fondante dell’Unione e, al contempo, l’atto che disciplina le sue competenze, le sue procedure di

funzionamento, i princìpi e le regole materiali di base su cui è modellato l’intervento delle

istituzioni nei diversi settori. Proprio per tali motivi, prima ancora che si procedesse al tentativo di

una Costituzione Europea (poi fallito), si parla talvolta di TUE e TFUE come “Costituzione”

dell’ordinamento europeo, ma tale assimilazione ha naturalmente un peso più politico che formale:

essi mancano, infatti, della struttura tipica di una carta costituzionale, in quanto non si limitano alla

mera elencazione di princìpi dell’ordinamento. Questa assimilazione ha avuto comunque il merito

di cogliere e sottolineare le peculiarità che caratterizzano in ogni caso questi Trattati:

• Ciò è vero innanzitutto per quanto riguarda il metodo interpretativo delle norme dei Trattati:

in ragione della funzione che tali norme svolgono rispetto all’ordinamento UE, ai fini della

loro interpretazione le considerazioni di carattere sistematico hanno finito per prevalere

nella maggior parte dei casi sul dato testuale; la stessa CG ha più di una volta sacrificato il

dato testuale per necessità di salvaguardare o affermare princìpi/valori dell’ordinamento.

• In secondo luogo si pensi ad esempio alle procedure di revisione dei Trattati: essendo atti di

diritto internazionale, gli SM possono benissimo modificarli, ma a differenza di quanto

accade normalmente nel D. Internaz., gli Stati non sono liberi circa il procedimento da

seguire per arrivare alle modifiche desiderate, in virtù della presenza dell’art. 48 TUE.

Inoltre, la CG è autorizzata a non riconoscere come validamente avvenute eventuali

modifiche decise dagli SM attraverso i normali metodi di ricambio del D. Internaz. o

comunque non a norma dell’art. 48 TUE; e può esser chiamata a pronunciarsi in merito alla

correttezza o meno del modo con cui sono stati utilizzati i procedimenti di revisione dei

trattati.

1a) Accanto ai due Trattati che oggi costituiscono l’asse portante dell’UE, esiste una serie di altri

atti ad essi ricollegati che, venuti nel tempo ad integrare o modificare le precedenti versioni dei

Trattati isitutivi, continuano oggi ad esplicare la loro efficacia pure in relazione ai Trattati attuali.

• I Trattati istitutivi sono in primo luogo affiancati da una serie di Protocolli ad essi allegati,

in cui sono disciplinati alcuni aspetti del funzionamento dell’UE non regolati direttamente

dai Trattati stessi. In molti casi il fine dei Protocolli è appunto quello di non appesantire

ulteriormente il testo dei Trattati e di facilitare al contempo la loro eventuale successiva

integrazione. Si pensi ad es. al Protocollo n°7 sui privilegi e le immunità, al n°2

sull’applicazione dei pr. di Sussidiarietà e Proporzionalità. Altre volte il ricorso al Protocollo

può esser dovuto al carattere transitorio della disciplina dettata. In molti altri casi, il

Protocollo è utilizzato per introdurre nel sistema delle discipline ad applicazione

differenziata senza formalmente intaccare la portata unitaria dei Trattati. Quale ne sia la

2

finalità, le norme dei Protocolli hanno lo stesso valore giuridico delle norme dei Trattati

ai quali si ricollegano (art. 51 TFUE).

• Fonti di d. primario sono poi gli Atti di Adesione attraverso i quali hanno acquistato lo

status di membro i diversi Stati che, in momenti successivi, si sono venuti ad aggiungere ai

sei originari.

• Sono fonti primarie anche gli Atti di Modifica ai Trattati creati tramite procedure di

modifica semplificate.

• Va infine considerato che tutti i suddetti atti sono spesso accompagnati da una serie anche

numerosa di Dichiarazioni concernenti specifiche parti o norme degli stessi: tali

Dichiarazioni sono prive di valore normativo, ma come ricorda la Convenzione di Vienna,

fanno pur sempre parte del contesto del Trattato in occasione della cui adozione sono state

formulate. Per cui, nei limiti in cui siano riferibili all’insieme degli SM, esse costituiscono

certamente strumenti di interpretazione delle norme alle quali direttamente si riferiscono

(secondo la CG costituisce strumento interpretativo anche la dichiarazione unilaterale di uno

SM che sia servita a chiarire una questione particolarmente importante per gli altri SM ai

fini del formarsi del loro consenso alla conclusione del Trattato in questione).

• Grazie al Trattato di Lisbona, la Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea

(nata durante il CE di Nizza del 2000) ha assunto valore formale di diritto primario. L’art. 6,

par. 1 TUE dispone che essa abbia “lo stesso valore giuridico dei Trattati”.

La collocazione dei Trattati e delle altre norme di diritto primario al vertice dell’ordinamento

dell’UE comporta che essi abbiano come destinatari tutti i soggetti di questo. Ciò spiega perché

la CG abbia affermato fin dal 1963 (Sentenza Van Gend en Loos) che, in un “ordinamento che

riconosce come soggetti non soltanto gli SM, ma anche i loro cittadini” sia del tutto concepibile che

dal Trattato derivino diritti soggettivi per i singoli, e ciò “non soltanto nei casi in cui il Trattato

espressamente li menziona, ma anche come contropartita di precisi obblighi composti dal Trattato ai

singoli, agli SM o alle istituzioni comunitarie”.

La possibilità di ricavare diritti direttamente in capo ai privati dipenderà dalla rispondenza della

norma considerata a determinate caratteristiche (individuate dalla CG nella chiarezza,

precisione, completezza e carattere incondizionato della norma invocata) che ne evidenzino la

capacità di creare per i singoli situazioni giuridiche soggettive che possano essere invocate

davanti ad un giudice nazionale.

Di contro le norme dei Trattati possono anche essere fonte diretta di obblighi nei confronti di altri

privati: si pensi ad es. all’introduzione del principio di pari retribuzione fra uomo e donna per uno

stesso lavoro o per un lavoro di pari valore; oppure al divieto di discriminazione per motivi di

nazionalità in materia di lavoro subordinato e di prestazione di servizi. In ambo i casi citati, ai

princìpi esposti non devono attenersi solo le pubbliche Autorità, ma anche i privati.

DIRITTO PRIMARIO e PRINCIPI GENERALI DI DIRITTO

Della loro esistenza è fatta esplicita menzione nel TUE (art. 6) là dove esso afferma che “i diritti

fondamentali, garantiti dalla CEDU e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli SM,

fanno parte del diritto dell’Unione in quanto princìpi generali”. Questa categoria è prima di tutto

frutto dell’elaborazione della CG, la quale ha consolidato nel tempo l’esistenza di una serie di

princìpi propri dell’ordinamento dei Trattati, mutuandoli sia da questi ultimi, sia da altri sistemi

giuridici. Il ricorso a princìpi generali come quelli di leale collaborazione, di rispetto

dell’equilibrio istituzionale, di certezza del diritto, del legittimo affidamento, ecc… si è d’altra

parte reso necessario di fronte al carattere inevitabilmente generale o parziale di molte parti e

regole di funzionamento del sistema giuridico dell’UE. Tali princìpi sono perciò serviti a

consentire una più completa ricostruzione di un dettato normativo altrimenti generico o incompleto;

a rafforzare una certa interpretazione di disposizioni del diritto UE che si prestavano a più di un

significato; a costruire ulteriori parametri di legittimità del comportamento delle istituzioni o degli

2

SM. Quest’ultima funzione si è espressa soprattutto con riferimento alla tutela dei Diritti

Fondamentali dell’uomo: prima dell’introduzione dell’art. 6 TUE, è stata la CG ad affermare

l’esistenza nel sistema giuridico dell’UE di un obbligo di rispetto di tali diritti da parte delle

istituzioni, provvedendo essa stessa a ricostruirne concretamente il contenuto, e ponendosene

essa stessa a difesa, ispirandosi precipuamente alla CEDU e alle Costituzioni degli SM. I diritti

fondamentali ivi contenuti sono stati poi rilevati dall’UE con l’adozione della Carta dei Diritti

Fondamentali dell’Unione Europea (2000) che, con Lisbona, ha assunto valore vincolante,

venendo così a costituire il primo documento per l’individuazione del parametro su cui va

commisurato l’effettivo rispetto di tali diritti da parte dei soggetti che ne sono vincolati (istituzioni,

organi ed organismi UE, gli SM per quanto riguarda l’applicazione del diritto comunitario)

Il rispetto di tali diritti s’impone non solo da parte degli atti di diritto derivato, ma rappresenta anche

un criterio ermeneutico al quale conformare l’interpretazione delle norme degli stessi Trattati.

Sulla base di un compromesso raggiunto nel percorso che ha poi portato al Trattato di Lisbona, il

Protocollo n°30 allegato ai Trattati limita apparentemente l’applicabilità della Carta di Nizza a

Regno Unito e Polonia, stabilendo che la CG e i giudizi nazionali di questi due Paesi non possono

giudicare della conformità di norme o pratiche degli stessi alle disposizioni della Carta, e che tra tali

disposizioni, quelle relative ai diritti sociali (titolo IV) non creano diritti azionabili dinanzi a un

organo giurisdizionale interno, eccezion fatta per la tutela di tali diritti disposta dal diritto interno

dei suddetti Paesi. Anche la Repubblica Ceca ha chiesto l’estensione di tale Protocollo. La portata

effettivamente derogatoria del Protocollo n°30 è stata però smentita dalla stessa Corte di Giustizia.

L’art. 6 TUE ha infine previsto l’adesione dell’UE alla CEDU, da tempo auspicata per rafforzare il

livello di protezione dei diritti umani nell’Unione. Il processo di adesione è tuttavia ancora in corso

per via dei complicati problemi burocratici, che le trattative fra Commissione e Consiglio d’Europa

(che nulla ha che fare con il CE o il CUE) stanno cercando di dirimere, ad es. in merito

all’individuazione del destinatario di un ricorso alla Corte EDU, visto che questa potrà pronunciarsi

sulla conformità di un atto dell’UE alla CEDU sia quando l’eventuale violazione sia stata posta in

essere da un atto comunitario, sia da un atto di uno SM posto in essere in attuazione del diritto

europeo.

FONTI INTERMEDIE: ACCORDI INTERNAZIONALI dell’UE

Ulteriore fonte di norme per l’ordinamento dell’Ue va indicata nel diritto internazionale, e in

particolare negli accordi internazionali che possono esser conclusi dall’UE con Stati terzi o

organizzazioni internazionali, entrambi regolati ex art. 218 TFUE.

La CG ha affermato che le norme di D.I. consuetudinarie vincolano le istituzioni e fanno parte

dell’ordinamento giuridico dell’UE proprio come vi rientrano gli accordi internazionali non appena

vengono conclusi secondo le condizioni previste dai Trattati.

Secondo la CG, hanno efficacia diretta gli accordi di diritto internazionale che presentino gli

stessi requisiti che giustificano l’applicazione diretta degli effetti delle norme dei Trattati

(chiarezza, completezza e precisione dell’obbligo previsto, che non dev’esser subordinato ad alcun

atto ulteriore). La CG ha però anche aggiunto la necessità, in caso di disposizioni di origine

convenzionale, di esaminare le stesse alla luce sia dell’oggetto, sia dello scopo e sia del contesto

dell’Accordo, subordinando a tale valutazione l’efficacia diretta dell’atto (com’è avvenuto ad es.

per l’Accordo generale sulle Tariffe e il Commercio – GATT).

Gli accordi conclusi con Paesi terzi sono subordinati ai Trattati, dato che l’esercizio delle

competenze internazionali dell’UE deve avvenire nel rispetto di quanto previsto da questi ultimi: la

CG è autorizzata a giudicare circa la compatibilità di un accordo internaz. col diritto primario su

richiesta del PE, del CUE, della Commissione o di uno SM prima che l’accordo stesso sia concluso;

ma anche dopo, nel quadro di una delle competenze di legittimità spettanti alla CG (a questo

2

secondo titolo ad es. la CG aveva annullato un accorto in materia di concorrenza stipulato fra la

Commissione e gli U.S.A.).

In base all’art. 216 TFUE, il rispetto degli accordi internazionali costituisce un limite di

legittimità degli atti di diritto derivato, che può portare al loro annullamento e che, comunque,

implica l’obbligo di interpretare tali atti di diritto derivato in maniera per quanto possibile conforme

ai detti accordi, siano essi stati stipulati dall’UE o da tutti gli SM.

Non costituiscono fonti del diritto UE gli accordi internazionali conclusi tra gli SM o tra gli SM e

Stati Terzi.

ATTI DI DIRITTO DERIVATO

In subordine ai Trattati opera una serie di fonti frutto dell’attività normativa delle Istituzioni. L’art.

288 TFUE specifica i diversi tipi di atti tipici del diritto derivato di cui le istituzioni si possono

avvalere nell’esercizio di tale attività; essi sono: Regolamenti, Direttive e Decisioni, che sono atti

vincolanti; e poi abbiamo Pareri e Raccomandazioni, che sono atti non vincolanti.

Gli atti tipici vincolanti assumono una diversa natura a seconda della procedura con cui sono

adottati: se sono adottati in base ad una procedura legislativa, allora hanno natura legislativa; se

sono invece emanati su delega o in esecuzione di un atto vincolante, allora assumono

rispettivamente la veste di atti delegati o di esecuzione, integrando conseguentemente tali

qualificativi nella propria intitolazione (reg. delegato, reg. di esecuzione, ecc…).

La scelta del tipo di atto da utilizzare nel caso concreto è basata sulle diverse caratteristiche di

ciascuno di essi. Tale scelta è talvolta operata direttamente dai Trattati, che stabiliscono per una

determinata materia quale sia lo strumento attraverso il quale darle esecuzione; altre volte la scelta è

rimessa dai Trattati al Legislatore (il quale deve scegliere considerando anche i princìpi generali del

sistema). In ambo i casi la scelta è determinata sulla base della maggiore o minore rispondenza delle

caratteristiche specifiche di ogni atto al contenuto ed agli obiettivi dell’intervento normativo di cui

si tratta: qualora si profilino più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva.

I tre diversi tipi di atti differiscono per caratteristiche ed effetti, ma fra essi non esiste un rapporto

gerarchico predeterminato: nulla vieta che una decisione modifichi o deroghi un regolamento, o che

altrettanto faccia un regolamento rispetto a una direttiva. Sussisterà un rapporto gerarchico sulla

base di altre circostanze, come ad esempio la particolare funzione cui un determinato atto deve

assolvere, come ad es. gli atti di d. derivato che sono previsti dai Trattati per integrare o modificare

fonti del d. primario: questi atti finiscono sostanzialmente con l’integrare le fonti primarie,

assumendo maggiore importanza. Altri casi in cui può prodursi un rapporto gerarchico sono i casi in

cui si hanno atti delegati alla Commissione. In sostanza gli atti vengono qualificati sulla base di

un’analisi dei loro elementi essenziali, del loro oggetto e del loro contenuto, e non in base al nomen

iuris.

Gli atti possiedono delle caratteristiche comuni: devono essere motivati attraverso i

“Considerando” contenuti nel preambolo, in cui sono riportate motivazioni e base giuridica

(possono esservi più basi giuridiche: in questo caso si individua la principale attraverso il criterio

del centro di gravità), ossia la norma primaria presupposto per l’adozione di un atto di diritto

derivato. Se mancano tali elementi, l’atto può essere dichiarato invalido dal giudice comunitario.

Altro elemento comune è l’irretroattività dell’efficacia di tali atti, salvo alcuni casi specifici. Deve

inoltre esser rispettato il principio del legittimo affidamento: se si sono instaurati dei rapporti di

buona fede derivanti da un atto, non possono essere intaccati da atti successivi. In caso infine di

difformità fra le varie versioni linguistiche dell’atto, si prende per buona quella che salvaguarda

l’effetto utile della disposizione.

1) Regolamento → Ex art. 288 comma 2 TFUE, ha portata generale, cioè è obbligatorio in tutti i

suoi elementi ed è direttamente applicabile nella sua interezza (no applicazione parziale da parte

degli SM) a tutti i soggetti pubblici e privati che si trovino nella situazione presa in considerazione

dall’atto in quanto destinatari, senza che il contenuto dell’atto sia ratificato dagli SM (in Italia, una

2

prassi dichiarata poi illegittima – in quanto nascondeva ai cittadini l’origine comunitaria dell’atto –

consisteva nel riprodurre il contenuto dell’atto in un regolamento interno). Non mancano

regolamenti che riguardano espressamente un solo SM o comunque che siano diretti a regolare delle

fattispecie territorialmente circoscritte. Gli SM devono conformarsi al regolamento in maniera

rigorosa, anche se alcuni regolamenti possono lasciare agli SM la disciplina secondaria

d’integrazione. Inoltre la CG ha stabilito che gli SM devono prendere i provvedimenti necessari per

permettere di assicurare la piena attuazione del Reg. qualora ciò si renda necessario. Il regolamento

deve essere portato a conoscenza di tutti i cittadini attraverso la loro pubblicazione sulla Gazzetta

Ufficiale dell’Unione Europea, che conferisce efficacia dichiarativa ai fini dell’opponibilità

dell’atto verso i terzi, ma non costituisce condizione di validità dell’atto. Quindi il reg. entra in

vigore alla data fissata appositamente, oppure il ventesimo giorno dalla pubblicazione.

Il Regolamento è senz’altro lo strumento che meglio concretizza il trasferimento di competenze

dagli SM all’UE, dato che per mezzo di esso la normativa adottata dalle Istituzioni va a sostituirsi

integralmente, nel settore da essa regolato, alle norme nazionali; e dal momento in cui l’UE

emana regolamenti in quel settore (agricoltura, concorrenza, libera circolazione di lavoratori,

ecc…), “gli SM sono tenuti ad astenersi da qualsiasi provvedimento che deroghi a tali regolamenti o

ne pregiudichi l’efficacia”.

2) Direttiva → La direttiva ha portata individuale, poiché produce obblighi in capo ai singoli SM.

Tali obblighi consistono nel raggiungimento di un determinato risultato, lasciando agli SM la

discrezionalità rispetto ai mezzi ed alle forme con cui raggiungere tale risultato suddetto (anche se

non sono rari i casi in cui le direttive presentino un contenuto tanto dettagliato da far apparire molto

esigui i margini di discrezionalità degli SM: la CG ha d’altra parte affermato che ciò può anche

essere molto importante, soprattutto in quei settori nei quali l’interessa alla realizzazione di una

rigorosa identità tra le disposizioni nazionali prevale sul potere discrezionale dello SM). La direttiva

esprime dunque un modo di funzionamento delle competenze articolato su una ripartizione di esse

tra l’UE e gli SM, nel senso che implicano una permanenza delle legislazioni nazionali e, sia pur nei

limiti delle finalità da realizzare, una parziale varietà delle stesse. Il fine della direttiva è, infatti,

quello di armonizzare e di ravvicinare le leggi nazionali in un determinato settore, attraverso la

creazione di discipline simili in ogni Stato membro, ex art. 288 comma 3 TFUE.

La direttiva non può costituire oggetto di delega, poiché requisito degli atti delegati è appunto la

loro portata generale. Alla direttiva può essere data applicazione parziale e deve essere recepita

dagli SM con atto di diritto interno di rango equivalente (s’intende equivalente a quello che

sarebbe stato preso nel diritto interno per realizzare spontaneamente lo stesso obiettivo) entro un

termine fissato dalla direttiva stessa che, di regola, è di 18 mesi.

In alcuni casi le direttive hanno efficacia diretta, ossia quando l’attuazione da parte degli SM non

sia avvenuta o sia avvenuta in modo incompleto; in queste ipotesi il singolo può avvalersi in

giudizio davanti al giudice nazionale dei diritti che la direttiva gli vede riconosciuti, fondandoli

direttamente sulle sue disposizioni (se invece la direttiva è stata correttamente attuata, produrrà i

propri effetti in base alle disposizioni esecutive adottate dallo SM).

Ulteriore requisito affinché la direttiva possa esplicare efficacia diretta è che essa (o sue singole

disposizioni) abbia un contenuto precettivo sufficientemente chiaro e preciso, cioè siano già stati

individuati dal legislatore i mezzi per raggiungere l’obiettivo.

A differenza di quanto previsto per le norme dei Trattati, la CG ha sancito che le direttive

concedano diritti esercitabili direttamente solo nei confronti dello Stato, e non contro altro altri

privati: la direttiva spiega quindi i propri effetti solo in una dimensione verticale “privato-Stato”

principalmente perché unici destinatari della direttiva stessa sono gli SM. Curiosamente però sono

anche esclusi possibili effetti verticali inversi “Stato-privato”, e ciò in base ad un carattere

sanzionatorio di tale disciplina, che vuole impedire che lo Stato inadempiente al suo obbligo di

trasporre la direttiva possa giovarsi di tali effetti a scapito del singolo. 2

La direttiva vincola tutti gli organi dello Stato al conseguimento del risultato previsto, inclusi gli

organi giurisdizionali, che sono tenuti ad interpretare il diritto interno conformemente ad essa

(Teoria dell’Interpretazione Conforme: vedi ad es. la Sentenza Marleasing, 1990) e, se ciò non

è possibile, devono disapplicare la disposizione nazionale contraria.

3) Decisione → Con Lisbona è stata mutata la portata dell’art. 288 TFUE sulla decisione:

generalmente, essa è di portata individuale; obbligatoria in tutti i propri elementi e, se designa i

destinatari (in modo espresso o in modo che sia possibile individuarli dal contenuto del testo), è

obbligatoria solo nei loro confronti, conseguendo in alcuni casi portata generale (e potendo così

essere usata come atto delegato). Il destinatario deve rispettare la Decisione nella sua interezza; può

essere rivolta anche a più soggetti, ma in questo caso la portata è comunque individuale (si

compone di più decisioni individuali). Se la Decisione ha portata generale deve essere pubblicata

sulla Gazzetta Ufficiale dell’UE come requisito di applicabilità; altrimenti, se ha portata

individuale, dev’essere notificata al destinatario e, a partire dalla notifica, è efficace nei suoi

confronti. Il privato può impugnare un atto di cui non è destinatario, purché lo riguardi direttamente

e individualmente.

Il carattere spesso spiccatamente individuale della Decisione ne ha fatto lo strumento principale di

espressione dell’attività amministrativa dell’Unione Europea, con cui le istituzioni provvedono

ad applicare al caso concreto le previsioni normative astratte contenute nei Trattati o altri atti

dell’Unione, non solo verso gli SM come le Direttive, ma potenzialmente nei confronti di tutte le

categorie di soggetti di diritto presenti nell’Unione. Le Decisioni hanno sviluppato negli ultimi anni

anche un utilizzo in chiave più propriamente normativa: talvolta con l’adozione di decisioni

indirizzate a tutti gli SM, o contenenti discipline di dettaglio riguardo procedure previste in un

regolamento/direttiva. Già prima di Lisbona, le Decisioni sono state usate per adempiere compiti

strutturali (es. nomina di membri delle istituzioni, decisioni di scarico circa il bilancio, ecc…); per

regolare questioni tipicamente istituzionali (es. fissazione dello statuto del Mediatore Europeo); o

ancora per la disciplina di aspetti generali di funzionamento del sistema (decisioni es. di firma e

conclusione di accordi internazionali). Tant’è che in alcuni casi gli stessi Trattati, nel contemplare

decisioni di questo tipo, hanno previsto la loro adozione mediante procedure decisionali tipiche

degli atti normativi generali, quali la procedura di codecisione (oggi proc. leg. ordinaria).

In ogni caso, l’art. 288 TFUE e i nuovi Trattati ufficializzano definitivamente la Decisione come

strumento normativo generale; in alcuni casi essa risulta persino essere l’unico strumento a

disposizione delle istituzioni (ad es. il CE solo attraverso una decisione può fissare le formazioni in

cui si riunisce il CUE).

4) Pareri e Raccomandazioni → Sono atti tipici previsti dall’art. 288 TFUE, ma non vincolanti.

Mentre i pareri sono di solito lo strumento attraverso cui un’istituzione fa conoscere la propria

valutazione su una determinata questione o su un determinato atto, le raccomandazioni sono per lo

più utilizzate dal CUE o dalla Commissione per indirizzare agli SM o ad altri soggetti norme di

comportamento non vincolanti. Dal punto di vista della produzione di effetti giuridici, i Pareri

possono produrne anche di rilevanti. Si pensi al parere che può esprimere la CG in merito

all’opportunità di un accordo fra l’UE e uno o più Stati terzi: tale parere può esser negativo,

precludendo così la conclusione dell’accordo. Circa gli effetti delle Raccomandazioni, la CG ha ad

es. ammesso in via generale che i giudici nazionali sono tenuti a prendere in considerazione le

raccomandazioni ai fini della soluzione delle controversie, specie quando sono d’aiuto

nell’interpretazione di norme nazionali adottate allo scopo di integrare o di garantire l’attuazione di

norme comunitarie vincolanti (vedi Sentenza Grimaldi; inoltre il rinvio pregiudiziale è ammesso per

atti non vincolanti). L’assenza del vincolo fa sì che Pareri e Raccomandazioni non siano suscettibili

di un controllo di legittimità da parte del giudice comunitario. 2

6) Atti Atipici → Il CUE e la Commissione fanno sovente ricorso, per far conoscere il loro punto di

vista su una determinata questione, anche ad ulteriori tipi di atti non espressamente menzionati nei

Trattati. Per es. il CUE fa spesso ricorso a Conclusioni o Risoluzioni per preannunciare le possibili

linee di sviluppo rispetto a successivi atti legislativi, o per fissare la propria posizione in rapporto a

questioni delicate, oppure ancora sono usate per fissare accordi politici.

Nondimeno la Commissione fa spesso ricorso a Comunicazioni, Orientamenti o Linee Direttrici,

usati soprattutto per esplicitare all’indirizzo dei soggetti interessati il proprio modo di interpretare

una sua competenza, o le modalità con cui intende esercitarla.

PRINCIPIO dell’EFFETTO DIRETTO delle NORME COMUNITARIE

Una disposizione ha effetto diretto se conferisce diritti ed obblighi direttamente in capo ai singoli,

cioè nella sfera giuridica dei privati, senza alcun intervento dello Stato. Non è cioè necessaria una

norma che precisi la portata dell’atto, perché esso presenta già le condizioni necessarie per produrre

direttamente diritti e obblighi. I singoli potranno far valere tali diritti davanti al Giudice Nazionale

qualora l’atto presenti le seguenti caratteristiche: deve essere chiaro, completo, preciso ed

incondizionato (può cioè essere applicato così com’è, senza necessità di integrazione o ratifica da

parte degli SM).

Sentenza Van Gend en Loos (1963) → Il fatto che l’UE riconosca come soggetti non solo gli SM,

ma anche i singoli – conferendo loro diritti azionabili davanti al giudice nazionale – fa sì che essa

possa essere qualificata come ordinamento di nuovo genere, in quanto tali soggetti sono entrambi

destinatari delle sue norme coi relativi diritti ed obblighi.

L’effetto diretto è tipico degli atti di diritto primario (ad es. gli artt. 101 e 102 TFUE in materia

d’impresa), ma anche di alcuni tipi di norme di diritto derivato: Regolamenti, Decisioni

(generalmente), Direttive (in alcuni casi: se impongono obblighi di non fare, per cui non è

necessaria alcuna misura esecutiva; se si limitano a ribadire un obbligo già sancito nei Trattati; vedi

supra), Accordi internazionali (in alcuni casi).

PRINCIPIO DEL PRIMATO

Consiste in una generale prevalenza del Diritto Comunitario su quello degli SM: è un principio

strettamente collegato a quello dell’effetto diretto (v. supra) per quel che riguarda la soluzione

delle antinomie tra norma nazionale e norma comunitaria. Entrambi i princìpi sono stati edificati

in via pretoria attraverso lo strumento del Rinvio Pregiudiziale, che ha così attribuito alla CG un

ruolo senza dubbio creativo di nuovo diritto.

Ritroviamo il Principio del Primato in primo luogo già nella Sentenza Van Gend en Loos, in cui

era implicitamente dato per scontato: sarebbe altrimenti difficile comprendere come una norma del

Trattato possa avere effetto diretto a scapito di una contrastante disciplina interna se non fosse

considerata prevalente rispetto a quest’ultima.

Successivamente non è mai stato codificato nei Trattati; lo ritroviamo oggi nella Dichiarazione

n°17, e ciò per il fatto che molti SM non volevano esprimere questo principio in disposizioni

vincolanti.

Vediamo il caso della Sentenza Costa contro Enel del 1964: l’avvocato Costa era proprietario di

quote azionarie di una società elettrica colpita dalla nazionalizzazione del settore elettrico italiano.

Per protesta, egli rifiutò di pagare una bolletta della luce e, da ciò, scaturì una lite dinanzi al Giudice

Conciliatore (oggi Giudice di Pace) di Milano, il quale riferì il caso prima alla Corte Costituzionale,

poi alla CG europea. Fra le due Corti nacque allora un rapporto dialettico da cui emerse il Principio

del Primato attraverso un iniziale tentativo, da parte della CC italiana, di smentirlo.

Costa chiese alla CC di sindacare la legittimità della normativa che ha istituito l’ENEL, ma essa

respinge l’eccezione d’illegittimità: allora lui si rivolge ex art. 267 TFUE alla CG, per verificare se

2

tale normativa interna sia o no in contrasto con il diritto comunitario. A distanza di pochi mesi, le

due Corti si pronunciano con sentenze opposte:

• La CG individua il principio del Primato come principio generale;

• La CC arriva invece a negare l’esistenza stessa di tale principio: col passare degli anni la

Corte Cost. andrà incontro ad una progressiva apertura, che porterà poi negli anni ’80 alla

Sentenza Granital.

Secondo la CC, infatti, l’ordinamento giuridico degli SM e dell’UE sono separati ed autonomi,

anche se coordinati tra loro: si parla in merito di una Tesi Dualista contrapposta a una Tesi

Monista, sostenuta invece dalla CG, la quale ritiene che l’ordinamento comunitario si integri negli

ordinamenti nazionali e si imponga in virtù di una limitazione di sovranità a cui gli SM hanno

acconsentito. La tesi della CG trova appiglio nell’art. 288 TFUE: senza il corollario del Primato del

diritto europeo la prescritta applicabilità diretta dei regolamenti si ridurrebbe a ben poca cosa,

potendo essere svuotata del tutto di contenuto dai singoli SM mediante un’ulteriore produzione di

normativa interna; il che, inoltre, vanificherebbe anche l’obiettivo che i regolamenti mirano a

raggiungere: realizzare una disciplina uniforme di una determinata materia all’interno dell’UE.

La CC non condivide la posizione della CG, basandosi invece su un ragionamento lineare ed

apparentemente ineccepibile: nella nostra Costituzione non esiste una vera “Clausola Europea”.

L’unico riferimento che si fa all’UE è nell’art. 17 Cost.; va individuata dunque una disposizione

che rappresenti una sorta di base giuridica: tale non può essere l’art. 10 Cost., il quale costituisce

ancoraggio alle norme internazionali generali.

In linea con la prassi corrente in materia di accordi internazionali, l’adesione tanto agli originali

trattati istitutivi che ai successivi atti modificativi od integrativi degli stessi è stata sempre

autorizzata e resa esecutiva in Italia mediante legge ordinaria (es. L.130/2008 di ratifica T.

Lisbona); la CC ha concluso che leggi ordinarie di esecuzione di quegli atti trovano “sicuro

fondamento di legittimità nella disposizione dell’art. 11 Cost., in base alla quale l’Italia consente,

in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un

ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni e quindi promuove le organizzazioni

internazionali rivolte a tale scopo (articolo originariamente concepito per l’ONU).

• Secondo la CC, se vi è contrasto tra norma interna e norma comunitaria, si deve guardare

quale delle due è stata adottata per ultima: se la norma interna è successiva, trova

applicazione il principio Lex posterior derogat legi priori, per cui la legge successiva

prevale sulla precedente. Pertanto, poiché l’art. 11 Cost. non conferisce alla legge ordinaria

di esecuzione di atti comunitari un’efficacia superiore rispetto alle altre leggi ordinarie, si

deve ritenere che tali atti abbiano fra loro lo stesso rango: sono quindi soggetti ai princìpi

comuni in materia di successione delle norme nel tempo.

• La CG invece si oppone alla posizione della CC, richiamando la qualità di ordinamento di

nuovo genere propria dell’UE, e conclude che un atto legislativo nazionale precedente o

successivo a una norma UE deve essere considerato privo di qualsiasi efficacia giuridica:

la norma UE si impone su quella nazionale per forza propria, non serve alcun intervento del

legislatore nazionale.

Mentre negli anni ’60 il contrasto fra le due istituzioni è radicale, negli anni ’70 la CC comincia ad

allinearsi alla posizione della CG con due sentenza: la Sentenza Frontini (1973) e la Sentenza

Industrie Chimiche (1975). La CC in queste occasioni ha affermato che, dove vi sia competenza

dell’UE, lo Stato debba astenersi dal pregiudicare l’immediata applicazione dell’atto, che in questi

due casi si trattava di Regolamenti, e che non possa adottare norme interne che siano anche solo

meramente riproduttive del regolamento al fine di non nascondere ai cittadini l’origine comunitaria

del provvedimento.

Vi è un’anticipazione della Teoria dei Controlimiti, secondo la quale esistono dei confini che non

possono essere superati con le limitazioni di sovranità giustificate ex art. 11 Cost, a presidio di

alcuni princìpi costituzionali e diritti fondamentali ritenuti inviolabili: la CC ha tracciato cioè una

2

distinzione tra le norme costituzionali cedevoli rispetto alle norme e princìpi europei, e i princìpi

fondamentali e diritti inviolabili che debbono in ogni caso essere preservati anche nell’impatto con

le normative sovranazionali: si tratta di quei princìpi che la CC stessa ritiene così essenziali per

l’ordinamento costituzionale italiano da ritenerli implicitamente sottratti persino alla revisione

costituzionale (si parla in tal caso di Primato con Riserva). La CC afferma infatti che il

regolamento non può prevalere sul diritto interno se implica interpretazioni così aberranti da violare

princìpi fondamentali del nostro ordinamento.

La CC opera inoltre una distinzione tra l’ipotesi in cui una norma UE sia precedente o successiva

alla norma interna: nella sentenza Industrie Chimiche del 1975, riconosce che il Primato opera in

entrambi i casi, ma se la norma interna precede quella UE spetta a tutti i giudici il compito di

disapplicarla (c.d. Controllo Diffuso → a tutti i giudici è riservato il controllo di compatibilità); se

invece la norma interna è successiva a quella europea, il Principio del Primato potrà essere

assicurato soltanto dal Giudice Costituzionale, che dovrà rilevare l’incostituzionalità della norma

interna ex art. 11 Cost. (c.d. Controllo Accentrato).

Secondo la CG quest’ultima posizione della CC è però inaccettabile, e replica con la Sentenza

Simmenthal del 1978: la distinzione operata dalla CC, infatti, implica una compressione dei diritti

del singolo, il quale deve attendere l’abrogazione della legge oppure l’accertamento d’illegittimità

da parte della CC stessa. La CG afferma quindi che qualsiasi giudice debba poter disapplicare la

norma interna in contrasto con la disposizione UE direttamente applicabile, sia essa anteriore o

successiva, senza dover chiedere o attendere una previa rimozione in via legislativa o altri

procedimenti costituzionali. E questo avviene perché il corretto esercizio della competenza

normativa delle istituzioni europee, quando si traduca in atti direttamente applicabili, ha l’effetto di

impedire la valida formazione di atti legislativi nazionali nello stesso settore.

Arriviamo al 1984 e alla Sentenza Granital: cambiando opinione, la CC riconosce pienamente il

Principio del Primato, con delle eccezioni che richiamano la Teoria dei Controlimiti: il

regolamento europeo va sempre applicato, sa che segua sia che preceda nel tempo le leggi ordinarie

con esso incompatibili, e qualsiasi giudice è tenuto a disapplicare tali leggi. Questa disapplicazione

è tuttavia rimedio da utilizzare solo se l’antinomia non possa essere risolta sul piano ermeneutico

(attraverso la c.d. interpretazione conforme): nel caso vi sia una “irriducibile incompatibilità”

(cioè non sia possibile risolvere l’antinomia sul piano interpretativo) vi è, infatti, l’obbligo di

disapplicare la norma nazionale.

La CC resta distante dalla CG solo su un punto: per la CC i due ordinamenti sono autonomi e

distinti; sono solo coordinati fra loro. Questo comporta che, se da un lato il regolamento

costituisce l’unica normativa applicabile (con tutte le conseguenze di cui sopra), allo stesso tempo

non necessariamente ciò significa che l’eventuale norma interna contrastante debba essere eliminata

dal nostro ordinamento: semplicemente non trova applicazione nel caso di specie, ma potrà produrre

effetti se l’UE cessasse di avere competenze in quella materia. Si parla in questo caso di “Fonte

Disseccata”, per descrivere cioè un atto valido, ma non applicabile.

Le uniche ipotesi in cui un giudice può sollevare eccezione di legittimità costituzionale per

questioni di diritto comunitario sono limitate o all’eventuale lesione europea di un principio

supremo dell’ordine interno (violazione di un controlimite); o al contrasto tra una fonte interna e

diritto comunitario privo di effetto diretto.

In ogni caso, in ossequio al Principio di Leale Cooperazione espresso all’art. 4 par. 3 TUE,

l’Unione e gli SM si rispettano e si assistono reciprocamente nell’adempimento dei compiti

derivanti dai Trattati.

Primato ed art. 117 Cost. → Prima della riforma del titolo V non era previsto alcun riferimento

all’esercizio da parte dello Stato della potestà legislativa nel rispetto dei vincoli comunitari. In ogni

2

caso la CC ha più volte definito l’art. 11 Cost. come unica base giuridica e come “sicuro

fondamento” del principio del Primato.

Primato e P.A. → Il Primato si impone anche alla P.A., tenuta a dargli applicazione e

disapplicando il diritto in contrasto, come affermato nella Sentenza Fratelli Costanzo (1989) in

materia di appalto. Questo perché “sarebbe contraddittorio statuire che i singoli possano invocare

dinanzi ai giudici nazionali le disposizioni di una direttiva ed al contempo ritenere che

l’Amministrazione pubblica non sia tenuta ad applicare le disposizioni disapplicando le norme

nazionali ad esse non conformi.

PRINCIPIO di RESPONSABILITA’ degli STATI: VIOLAZIONE del D. COMUNITARIO

Questo principio, a differenza dei due precedentemente esposti, non costituisce una creazione

giurisprudenziale della Corte: esso, infatti, gode di una esplicita base nel Trattato che,

disciplinando dettagliatamente la procedura d’infrazione, mira espressamente a fornire un rimedio

comunitario per fronteggiare gli inadempimenti Statali.

Mentre i rimedi di diritto internazionale si esplicano per lo più in una dimensione orizzontale, il

Trattato ha affidato l’accertamento e l’eventuale sanzione a un organo giurisdizionale superiore

interno alla Comunità, cioè la CG, sottraendo agli altri Stati la possibilità di reagire con mezzi

diversi dalla segnalazione dell’infrazione alla Commissione e dal possibile successivo ricorso alla

CG.

La rivoluzione della Corte risiede piuttosto nell’aver esteso a dismisura il novero dei soggetti a cui

lo SM deve rispondere: lo SM inadempiente è dichiarato dalla Corte responsabile non solo nei

confronti delle istituzioni europee secondo quanto previsto dal Trattato, ma anche nei confronti di

tutti i suoi cittadini che siano stati danneggiati dall’inadempimento. Tale decisione è fondata su

un’idea d’individuo quale diretto destinatario del diritto europeo, e sulla necessità che i diritti da

quest’ultimo attribuiti gli siano effettivamente garantiti.

L’occasione è stata questa volta fornita alla Corte (Sentenza Francovich, 1991) dalla mancata

trasposizione, da parte dell’Italia, di una direttiva comunitaria finalizzata a fornire delle garanzie

minime ai lavoratori in caso d’insolvenza del datore di lavoro e dai conseguenti danni subiti, da

alcuni dipendenti d’imprese dichiarate fallite, per la mancata corresponsione di mesi di retribuzione.

Quando i giudici italiani dinanzi ai quali i lavoratori avevano intentato causa hanno chiesto alla CG

di pronunciarsi circa l’esistenza e gli effetti di una responsabilità dello Stato per danni derivanti

dalla violazione di obblighi UE, essa ha concluso che “sarebbe messa a repentaglio la piena

efficacia delle norme UE e sarebbe infirmata la tutela dei diritti da esse riconosciuti se i singoli non

avessero la possibilità di ottenere un risarcimento ove i loro diritti siano lesi da una violazione del

diritto UE imputabile ad uno SM: la possibilità di risarcimento a carico dello SM è particolarmente

indispensabile qualora, come nella fattispecie, la piena efficacia delle norme UE sia subordinata alla

condizione di un’azione da parte dello Stato e, di conseguenza, i singoli in mancanza di tale azione,

non possano far valere dinanzi ai giudici nazionali i diritti loro riconosciuti dal diritto comunitario”.

Secondo la CG devono però essere rispettate alcune condizioni perché la responsabilità dello Stato

possa essere fatta valere:

• E’ necessario che lo SM abbia violato un atto comunitario direttamente attributivo di

diritti a vantaggio dei singoli.

• Il contenuto di tali diritti deve poter essere individuato nell’atto medesimo.

• Deve esservi un nesso di causalità tra la violazione dell’obbligo a carico dello SM e il

danno subito dai soggetti lesi.

• Inoltre, se la violazione degli obblighi UE interviene in un settore in cui gli SM

mantengono un ampio potere discrezionale, è anche necessario che essa sia di una certa

gravità. 3

Se sono rispettati questi presupposti, il risarcimento del danno è un diritto del singolo e un dovere

dello Stato. Una tale responsabilità dello Stato di fronte agli individui non è espressamente prevista

dal Trattato, ma è ad esso inerente, perché trova fondamento in princìpi da esso esplicitamente

riconosciuti, quali:

• Principio di leale cooperazione, art. 4 TUE

• Principio di Responsabilità extracontrattuale della Comunità, art. 340 TFUE

Quest’ultimo principio pone un importante interrogativo: se la comunità è tenuta a risarcire i danni

provocati dalle sue istituzioni (vedi più avanti), perché non deve esservi tenuto anche lo Stato in

circostanze analoghe? Quest’affermazione comporta quindi, da un lato, il diritto di ciascun cittadino

di far valere in giudizio i danni subiti per gli illeciti commessi dal proprio legislatore nazionale o

addirittura per le sue omissioni; dall’altro, poiché il ricorso per il risarcimento va sollevato non

dinanzi alla CG bensì innanzi al giudice nazionale dello SM responsabile, non soltanto

l’inadempimento finisce per assumere il carattere d’illecito di diritto interno, ma valorizza il ruolo

comunitario del giudice nazionale e la soggettività comunitaria del singolo, quale ultimo custode

dell’efficacia del diritto UE. In pratica, l’obbligo al risarcimento del danno costituisce l’ultimo

rimedio nelle mani dell’individuo per rivendicare i diritti che gli derivano dal diritto UE.

Sentenza Faccini Dori, 1994 → La Corte, interrogata sul problema della mancata attuazione da

parte dell’Italia d’una direttiva comunitaria volta a tutelare i consumatori in caso di contratti

conclusi al di fuori di locali commerciali, in primo luogo esclude l’effetto diretto della direttiva in

questione, trattandosi di un rapporto orizzontale; poi rammenta al giudice il dovere

d’interpretazione conforme. Infine conclude con la seguente affermazione: “nel caso in cui il

risultato prescritto dalla direttiva non possa essere conseguito mediante interpretazione, occorre

peraltro ricordare che il diritto comunitario impone agli SM di risarcire i danni da essi causati ai

singoli a causa della mancata attuazione di una direttiva”. La disciplina generale dei presupposti e

delle modalità di accesso al giudice interno per ottenere il risarcimento è rimessa a livello nazionale,

con una precisazione: il legislatore statale non può in alcun caso prevedere presupposti più

restrittivi di quelli suggeriti dalla CG, così da rendere impossibile o eccessivamente difficile

ottenere il risarcimento.

In Italia, la L. 117/1988 ha escluso in via generale la responsabilità dello Stato per i danni arrecati al

singolo da un giudice a causa dell’interpretazione di norme giuridiche o della valutazione di fatti e

prove e, in tutti gli altri casi, la limita alle sole ipotesi di dolo o colpa grave del giudice stesso.

Il Diritto Comunitario esclude categoricamente una disciplina del genere: la risposta europea arriva

con la Sentenza Traghetti del Mediterraneo del 2006. La decisione ivi contenuta è stata

pronunciata a seguito di un rinvio pregiudiziale operato ex art. 267 TFUE dal Tribunale di Genova,

nell’ambito di una controversia che vedeva opposti una società di trasporto marittimo in

liquidazione e lo Stato Italiano, a seguito della concessione da parte di quest’ultimo di sussidi diretti

a favore di un’impresa concorrente. Al termine di un contenzioso relativo alla compatibilità con il

diritto UE di aiuti pubblici concessi in favore di un’impresa marittima, la Cassazione aveva

affermato la compatibilità della sovvenzione con gli artt. 105, 106, 110, e 112 TFUE in tema di

concorrenza, sostenendo che gli aiuti perseguivano l’obiettivo di favorire lo sviluppo regionale. La

Cassazione nega l’abuso di posizione dominante, fondando la propria decisione su

un’interpretazione errata del Trattato in materia di concorrenza e aiuti di Stato.

Nel corso del procedimento azionato per far valere la responsabilità civile dell’organo giudiziario

dinanzi al Tribunale di Genova vengono sollevate due questioni pregiudiziali:

1) La prima, attinente al principio di responsabilità dello Stato per violazione del diritto

comunitario commessa da un organo istituzionale, viene ritirata a seguito della Sentenza

Köbler, che rispondeva chiaramente alla questione prospettata nel caso di specie: i singoli, a

talune condizioni, possono ottenere un risarcimento allorché i loro diritti siano lesi da una

3

violazione del diritto comunitario imputabile ad una decisione di un organo giurisdizionale

di ultimo grado di uno SM.

2) La seconda, relativa alle esclusioni e ai limiti della responsabilità degli Stati per un fatto

imputabile agli organi giudiziari, ha invece dato luogo alla pronuncia in esame.

PROCEDURA DI INFRAZIONE

Qualora uno SM venga meno ai propri doveri impostigli dal diritto comunitario, o ponga in essere

degli atti in contrasto con quest’ultimo, la Commissione Europea, avendo il compito di tutelare il

principio di Legalità, reagisce alla violazione. All’uopo il diritto comunitario prevede una specifica

disciplina, codificata negli artt. 258, 259 e 260 TFUE.

• Art. 258 TFUE → Fase precontenziosa: la Commissione, quando reputi che uno SM abbia

violato il d. comunitario, dopo averlo posto in condizioni di presentare le proprie

osservazioni emette un parere motivato al riguardo. Se lo SM non si adegua a tale parere nel

termine fissato dalla Commissione, questa può adire la CG.

• Art. 259 TFUE → Fase precontenziosa: se uno SM vuole adire la CG quando reputi che un

altro SM abbia violato gli obblighi derivanti dai Trattati deve prima rivolgersi alla

Commissione. Questa, dopo aver posto i due Stati in condizione di presentare in

contraddittorio le proprie osservazioni scritte ed orali, emette un parere motivato. Se non lo

emette nel termine di tre mesi dalla domanda dello SM che lamenta una violazione,

quest’ultimo può ugualmente adire la CG.

• Art. 260 TFUE → Fase contenziosa: questa fase è stata parecchio snellita nelle sue

procedure grazie al Trattato di Lisbona (in precedenza durava in media 54 mesi). La

Commissione è protagonista assoluta: è lei a stabilire se e in che misura agire davanti alla

CG. La procedura può avere ad oggetto anche gli atti adottati in vigenza del sistema in

Pilastri, compresi quelli dell’ex 3°Pilastro a partire dalla fine del 2014. La Commissione

interviene prevalentemente d’ufficio: se viene a conoscenza di inadempimenti, può decidere

di propria iniziativa se iniziare o meno una procedura di infrazione (come nei casi di

assunzione di una normativa interna contraria al diritto UE). Altrimenti la procedura può

avere inizio su segnalazione di Privati attraverso un formulario apposito predisposto dalla

stessa Commissione: il denunciante gote di alcuni diritti (v. Comunicazione 154/2012) come

ad es. l’anonimato ed il diritto ad essere informato. La Commissione in ogni caso non è

tenuta a dar seguito alla denuncia: non è un atto dovuto, non c’è alcun obbligo nei confronti

del denunciante che, pertanto, non può nemmeno lamentarsi davanti al giudice UE

l’inazione della Commissione. E’ inoltre possibile rivolgersi al Mediatore Europeo per

denunciare casi di cattiva amministrazione da parte di un organismo UE, che costituiranno

oggetto d’indagine da parte di suddetta autorità.

Nel dettaglio, la Procedura d’Infrazione ex artt.258, 259 e 260 TFUE consta delle seguenti fasi:

1. Fase precontenziosa con natura amministrativa → La Commissione sceglie se

intervenire o meno basandosi su ragioni sostanzialmente politiche, su “criteri di priorità”

stabiliti dalla stessa, come nei casi di infrazioni più gravi tali da mettere in pericolo i

fondamenti dell’UE; oppure che possano pregiudicarne il funzionamento (anche se si tratta di

3

comportamento che di per sé non contrasta con una specifica disposizione); oppure ancora che

costituiscano mancata o parziale attuazione delle direttive.

2. Pre-lettera di messa in mora → Scambio di comunicazioni fra Commissione e SM:

quest’ultimo è tenuto a fornire le informazioni richieste in ossequio al pr. di Leale

Cooperazione; si può se no ricorrere alla c.d. Piattaforma EU Pilot, per dar vita a discussioni

tra Commissioni e SM che spesso hanno portato a risolvere il contrasto prima dell’avvio della

procedura. Questa prima fase può concludersi con la formale archiviazione della procedura,

dandone conto al denunciante (se presente), oppure con l’avvio della Procedura

precontenziosa vera e propria.

3. Lettera di messa in mora → La Commissione mette al corrente lo Stato degli

inadempimenti che gli sono imputati e gli permette di difendersi; all’art. 258 TFUE si dice che

lo Stato deve essere messo in condizione di presentare le proprie osservazioni, e ciò è un

passaggio obbligato in quanto costituisce requisito di ricevibilità di un futuro ricorso davanti

alla CG. Lo Stato deve rispondere solitamente nel termine di 2 mesi (anche se l’art. 258

TFUE non esplicita alcun termine di preciso): tale termine può essere prorogato dalla

Commissione su richiesta dello SM se la questione è complessa. La Commissione, raccolte le

osservazioni, potrà convincersi che non vi sia inadempimento e potrà archiviare il caso;

oppure potrà emettere un parere motivato, di cui sotto.

4. Parere Motivato → E’ un atto con cui la Commissione circoscrive dettagliatamente gli

addebiti mossi allo SM, e costituisce un altro passaggio obbligato e molto delicato, perché

solo gli addebiti contenuti nel parere potranno essere contestati allo SM dinanzi alla Corte.

Il parere costituisce presupposto processuale per l’esperibilità del ricorso. La motivazione del

parere è una delle forme sostanziali che connota gli atti tipici ed è esplicitata nei

“Considerando”: qui, data la discrezionalità concessa alla Commissione, la motivazione non

può essere oggetto d’impugnazione dello SM davanti al giudice UE. Più sarà precisa,

maggiore sarà la possibilità per lo SM di difendersi: una motivazione parziale non gli

garantirebbe un adeguato diritto di difesa. Lo Stato è chiamato a conformarsi al Parere della

Commissione sempre nel termine di 2 mesi: se non lo fa, si apre la fase contenziosa;

quest’ultima può essere in ogni caso aperta d’ufficio dalla Commissione (anche in caso

d’adempimento) qualora vi sia l’interesse a veder riconosciuto dalla CG l’iniziale

inadempimento dello SM al fine di garantire ai singoli il diritto al risarcimento.

Rivolgersi alla Commissione per chiedere il suo Parere Motivato costituisce un passaggio

obbligato anche ex art. 259 TFUE, cioè in caso di denuncia da parte di altro SM: questa

seconda ipotesi è comunque poco frequente, giacché generalmente gli SM non vogliono

esporsi, a meno che i loro interessi non siano fortemente pregiudicati. La Commissione potrà

dare parere negativo, o anche non considerare o non ritenere opportuna la denuncia, e non

emettere così il Parere: in tal caso, lo SM potrà comunque adire la CG. Chiedere il Parere

costituisce passaggio obbligato, ma non è vincolante.

5. Fase Contenziosa di natura giurisdizionale → La CG, in quanto giudice comunitario, è

tenuta a verificare che siano stati rispettati tutti i presupposti per la ricevibilità del ricorso,

ovvero se i motivi del ricorso sono stati già esplicitati nella fase precedente: altrimenti, il

ricorso è irricevibile. La Commissione può adire la CG contestando ulteriori addebiti solo se si

riferiscono alla medesima violazione, e quindi costituiscono una reiterazione del

comportamento omissivo dello Stato. L’onere della prova spetta alla Commissione; la CG

non può andare oltre le censure o i motivi di doglianza della Commissione, non può cioè

statuire extra petita.

La Sentenza della Corte è una sentenza dichiarativa di accertamento dell’inadempimento e non

di condanna: è vero che lo SM destinatario della sentenza è tenuto a prendere i provvedimenti

necessari per l’applicazione della stessa, ma l’obbligo d’esecuzione discende dal disposto dell’art.

260 TFUE, e non direttamente dalla pronuncia della CG. La sentenza ha in genere efficacia

3

retroattiva ex tunc, ma si può prevedere una limitazione degli effetti nel tempo. Circa il contenuto,

la sentenza può prevedere:

• Obblighi di comportamento per i giudici nazionali → può cioè prevedere un potere/dovere di

disapplicare la norma interna in contrasto accertato dalla CG col diritto UE. Può prevedere a

carico dei giudici anche un obbligo di accertare e sancire la responsabilità dello Stato nei

confronti del singolo in caso di risarcimento.

• Obbligo per lo Stato di far tutto il possibile per dare esecuzione alla Sentenza, per rimediare

all’inadempimento accertato in via giudiziaria → termine per ottemperare non previsto

dall’art. 260 TFUE; generalmente si dice che debba farlo il più presto possibile per non

incorrere in una nuova violazione derivante dal mancato adeguamento a quanto richiesto dalla

Corte. Ciò costituisce una violazione nuova ed autonoma che potrà dar luogo ad una nuova

procedura con ad oggetto non più la contestazione originaria, ma il mancato ottemperamento.

In questo caso la nuova procedura può comportare una condanna dello Stato, con imposizione

di una sanzione pecuniaria; e si parla in questo caso di Doppia Condanna. Formalizzata con

il Trattato di Maastricht, si prevede un apparato sanzionatorio che può disporre o una Penalità

di Mora oppure il Pagamento d’una Somma Forfettaria; tale sistema è stato introdotto

perché altrimenti la procedura non avrebbe avuto efficacia deterrente e lo SM avrebbe potuto

protrarre il proprio inadempimento. Con Lisbona s’introduce un’altra novità: s’intende

snellire la seconda procedura d’infrazione facendo venir meno uno dei due passaggi

obbligati che caratterizzano la fase precontenziosa. Si elimina dunque la fase del parere

motivato, limitandosi a comunicare allo Stato gli addebiti attraverso la lettera di messa in

mora; la Commissione precisa inoltre l’importo della somma forfettaria che la CG infliggerà

allo Stato inadempiente; la CG in questo caso può però anche determinare un importo

differente. Con Lisbona s’introduce anche il paragrafo 3 dell’art. 260 TFUE, secondo il quale

la Commissione, quando propone ricorso alla Corte, può ottenere da essa l’imposizione di una

sanzione nei confronti dello Stato (senza necessità di una doppia condanna) qualora lo Stato

ometta di indicare le misure di attuazione di una direttiva: solo in questo caso la CG sarà

vincolata alla determinazione di pagamento della somma forfettaria fissata dalla

Commissione, se condannerà lo Stato a pagare. Infatti, è ritenuto più grave che uno Stato

manchi d’attuare una Direttiva, piuttosto che venga meno agli obblighi imposti dai Trattati.

La Sanzioni in questione hanno una duplice natura, in quanto hanno obiettivi diversi: la penalità di

mora serve come deterrente al fine di garantire che lo SM cessi il proprio inadempimento; la somma

forfettaria invece ha il fine di punire lo Stato inadempiente. Avendo diversa natura, le due sanzioni

possono essere cumulate. Anche la seconda sentenza ha solo efficacia dichiarativa , poiché ha il

solo fine di accertare un nuovo ed autonomo inadempimento (ha forza esecutiva soltanto se sia

rivolta contro i singoli e non contro uno SM, ex artt. 280 e 299 TFUE).

La sanzione si calcola per moltiplicazione di Fattori a cifra fissa, che vengono aggiornati nel tempo

(ultimo aggiornamento risale al 5/8/15). Vi è però un metodo di calcolo diverso per le due sanzioni:

• Calcolo Somma forfettaria → Vi è una formula composta di un importo forfettario

giornaliero, moltiplicato per un importo di base di €220 uguale per tutti gli Stati,

moltiplicato poi per un coefficiente di gravità. Il risultato è poi ulteriormente moltiplicato

per un fattore speciale “N” che varia a seconda della capacità finanziaria dello Stato; e per il

numero di giorni in cui si è protratta la violazione.

• Calcolo Penalità di mora → E’ una sanzione più invasiva, perché si espande per ogni giorni

di ulteriore ritardo. Vi è un importo base di €670, moltiplicato per un coefficiente di gravità,

moltiplicato per un coefficiente di durata. Il tutto è moltiplicato per il fattore N.

LA CORTE di GIUSTIZIA (Art. 19 TUE; artt. 251 e ss. TFUE)

La Corte di Giustizia dell’Unione Europea comprende la Corte di Giustizia (CG), il Tribunale

dell’UE e i Tribunali Specializzati. Il suo compito è di assicurare (art. 19 TUE) il rispetto del diritto

3

nell’interpretazione e nell’applicazione dei Trattati. E’ compito degli SM stabilire i rimedi

giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal

Diritto comunitario.

• La CG è rappresentativa di tutti gli SM e si compone di un giudice per Stato, cioè di 28

giudici, anche se è in corso una riforma diretta a raddoppiarne il numero per far fronte al

carico di lavoro sempre maggiore. Ad essi si aggiungono 11 Avvocati Generali (fino ai

primi di ottobre 2015 erano otto) che, oltre a presentare Conclusioni (pareri giuridici non

vincolanti per la Corte che approfondiscono determinate questioni e che precedono le

Sentenze), assistono la Corte nella procedura e partecipano alla gestione delle attività

amministrative della CG. Tutti i membri sono nominati di comune accordo da parte degli

SM: ogni candidato, proposto dallo Stato di origine fra personalità dalla spiccata

professionalità, viene valutato da un apposito Comitato previsto ex art. 255 TFUE, che

deve fornire un parere sull’adeguatezza al ruolo, svolgendo così una funzione di “filtro” per

verificarne i requisiti. Ogni membro resta in carica per 6 anni: ogni 3 anni però, si procede

ad un rinnovo parziale di 14 Giudici e di 4 Avvocati Generali, al fine di assicurare un

rinnovo interno, che possono essere rieletti. Il mandato può cessare per dimissioni

volontarie oppure per dimissioni d’ufficio decise dalla CG stessa, che delibera

all’unanimità.

Il Presidente della CG viene nominato dai Giudici per 3 anni, con mandato rinnovabile. La

CG, che ha sede a Lussemburgo, opera in diverse composizioni: si riunisce in Sezioni di 3

o 5 Giudici; può poi riunirsi in una Grande Sezione (richiesta dagli SM o dalle Istituzioni

parti della causa, per problematiche che incidono sui fondamenti dell’UE) o in Seduta

Plenaria: quest’ultima coinvolge tutti i giudici, ad es. si riunisce in caso di dimissioni

richieste dalla CG di un Commissario o del Mediatore Europeo; è convocata per questioni di

particolare importanza come riguardo al MES.

• Il Tribunale dell’Unione Europea (1988) è stato istituito con la Decisione 1988/951/CE;

ha poi acquisito pieno status giuridico con il Trattato di Nizza. Si compone di almeno un

Giudice per SM (sempre 28 giudici), ma non ci sono avvocati generali. La procedura di

nomina è la medesima di quella dei giudici della CG (Comitato/filtro, mandato di 6 anni,

rinnovabile). Il Presidente è nominato dai giudici e ha un mandato di 3 anni. Può riunirsi in

Sezioni Limitate; può decidere anche in Composizione Monocratica con un solo giudice, in

Grande Sezione (13 giudici) o in Seduta Plenaria per cause di rilevante complessità giuridica

o importanza. Le sentenze del Tribunale UE sono appellabili innanzi alla CG; davanti al

Tribunale sono appellabili invece le sentenze dei Tribunali Specializzati. Il Tribunale

dell’UE è competente per Ricorsi Diretti per annullamento ex. art. 263 TFUE, per

inadempimento, per risarcimento danni (per queste cose è competente anche la CG; si

sceglie l’uno o l’altro organo a seconda del soggetto legittimato: se legittimato attivo è una

persona fisica/giuridica il ricorso si fa innanzi al Tribunale; se legittimata attiva è invece una

Istituzione o uno Stato, si ricorre alla CG, tranne in tre casi: per aiuti di Stato, per misure di

difesa commerciale antidumping e per atti relativi all’esercizio di competenze di esecuzione

ex art. 291 TFUE la competenza è del Tribunale). Per tutti gli atti della Commissione

Europea è competente il Tribunale, salvo nei casi in cui si tratti di materia oggetto di

cooperazione rafforzata, in cui la competenza spetta alla CG. Il Tribunale è inoltre

competente per i casi di Responsabilità Extracontrattuale derivante da danno causato dalle

Istituzioni (non per procedura d’infrazione, che spetta alla CG).

• Tribunali Specializzati → Sono nati per via dell’esigenza di far fronte in primo grado a

controversie di particolare complessità in alcuni ambiti specifici (ad es. si vorrebbe istituire

un Tribunale in materia di concorrenza). La loro modalità di istituzione è regolata all’art.

257 TFUE: si istituiscono mediante procedura legislativa ordinaria (PE + CUE).

Attualmente ne esiste uno solo, cioè il Tribunale della Funzione Pubblica (2004/752/CE),

che giudica i contenziosi sul pubblico impiego (fra istituzioni e suoi dipendenti). E’ formato

3

da 7 Giudici nominati dal CUE e in carica per 6 anni, previa valutazione di un Comitato. Il

Presidente è designato dai giudici, e ha un mandato di 3 anni. Come il Tribunale dell’UE,

anche il Tribunale della Funzione Pubblica può articolarsi in Riunioni di 3 o 5 Giudici, può

giudicare in composizione Monocratica, o in Grande Sezione o in Seduta Plenaria.

IL RINVIO PREGIUDIZIALE (Art. 267 TFUE)

Attraverso questo strumento si edifica in via pretoria il Diritto UE. La CG, infatti, assume un ruolo

creativo di nuovo diritto, essendo chiamata a dare interpretazione degli atti e dei princìpi generali

dell’Unione allo scopo di garantire l’uniforme applicazione del diritto, ed evitare interpretazioni

distorte o difformi per mano dei giudici di ultima istanza degli SM: un’interpretazione errata

determinerebbe una mancanza di coerenza nell’applicazione del diritto comunitario. Il rinvio

pregiudiziale costituisce una forma di Ricorso Indiretto alla CG, in quanto è originato da una

decisione del giudice nazionale, anche su richiesta di una delle parti: ha dunque natura incidentale

poiché si inserisce nel corso del procedimento nazionale e consente al Giudice interno di arrivare ad

una sentenza compatibile con il diritto comunitario. La competenza a dare la corretta interpretazione

di quest’ultimo appartiene di regola alla sola CG: il Trattato di Nizza in teoria assegna questa

facoltà anche al Tribunale dell’UE, ma la cosa non è ancora stata messa in pratica.

Il Rinvio Pregiudiziale può essere sollevato solo da un organo giurisdizionale (che deve essere tale

da un punto di vista sostanziale, e non meramente formale) di uno SM, altrimenti la questione è

irricevibile. I requisiti che deve avere suddetto organo giurisdizionale sono stati individuati dalla

Corte di Giustizia con una sentenza del 1966, e sono:

1. Origine legale → L’organo dev’esser stato istituito da una fonte di diritto.

2. Carattere permanente → Le funzioni non devono essere esercitate in modo

occasionale.

3. Obbligatorietà della sua giurisdizione → Le parti non sono facoltizzate, ma obbligate a

sottostare alla decisione di tale organo.

4. Applicazione di norme giuridiche → No pronunce secondo equità.

5. Indipendenza e terzietà dell’Organo giurisdizionale

• Corte Costituzionale → è considerata un organo giurisdizionale solo con ricorso in via principale

(es. per conflitto d’attribuzione) e non in via incidentale, perché il rinvio deve essere effettuato dal

giudice a quo che ha sollevato la questione di legittimità. Tale posizione muta nel 2013.

• Consiglio di Stato → è considerato organo giurisdizionale anche quando esercita funzione

consultiva.

• Corte dei Conti → non è considerata come un organo giurisdizionale quando esercita la funzione

di controllo.

• Tribunale → Non è giurisdizione quando effettua un controllo sull’omologazione di società

commerciali.

• Arbitro → Non è considerato organo giurisdizionale perché manca del requisito

dell’obbligatorietà. 3

• Pubblico Ministero → Non è considerato organo giurisdizionale perché manca del requisito della

terzietà.

• Ordine Nazionale Forense → è considerato come organo giurisdizionale: non sono considerati tali

invece i singoli Consigli dell’ordine degli Avvocati.

• Autorità amministrativa → non è considerata organo giurisdizionale.

Rinvio Pregiudiziale di Interpretazione → L’obbligo di effettuare il rinvio grava soltanto

sull’organo giurisdizionale di ultima istanza, poiché verso la sua decisione non è possibile un

ricorso: il rinvio si rende dunque obbligatorio al fine di assicurare l’uniformità interpretativa del

diritto UE in tutti gli SM. Non è comunque un obbligo assoluto: si parla anzi di Obbligo

Temperato, poiché vi sono delle eccezioni. L’organo può non rinviare se la CG si è già pronunciata

su una questione identica o se vi è una giurisprudenza consolidata che consenta al Giudice

nazionale di risolvere da sé il dubbio interpretativo; oppure ancora non è necessario il rinvio se il

giudice ritiene che l’atto sia chiaro (c.d. “Teoria dell’atto chiaro”) e che la sua interpretazione

sarebbe condivisa non solo dalla CG, ma anche dai giudici di tutti gli SM.

Tutte le altre tipologie di giurisdizione hanno la facoltà di effettuare il rinvio: se l’organo

facoltizzato decide di non operarlo, può procedere autonomamente all’interpretazione del Trattato o

dell’Atto in causa. Di quest’ultimo il giudice potrà anche valutare la validità → se l’esito è

negativo, egli non può dichiarare l’atto invalido da solo, ma dovrà deferire la questione alla CG.

Rinvio Pregiudiziale di Validità → Questo tipo di rinvio deve essere sollevato da tutti i giudici

indipendentemente dal grado di giudizio, perché se questi hanno un ragionevole dubbio circa la

legittimità dell’atto, non avranno altro rimedio che ricorrere al rinvio ex art. 267 TFUE: solo il

giudice comunitario, infatti, potrà dichiarare l’invalidità dell’atto. Vi è però un’eccezione in caso di

esigenza cautelare: se il rinvio possa causare una lesione di diritti soggettivi, il giudice potrà

disapplicare l’atto UE a priori, chiedendo contestualmente il rinvio.

Vediamo il caso della Sentenza Schrems (2015) sul trattamento dei dati personali (Causa

362/2014): il ricorso è stato presentato da un cittadino austriaco fruitore di Facebook; questi, venuto

a sapere dell’utilizzo dei propri dati da parte della CIA, si rivolge al giudice nazionale per

violazione dei suoi diritti, avvenuta attraverso una comunicazione fatta da una filiale irlandese del

social network alla casa madre negli U.S.A.. Chiede pertanto di interrompere ogni trasmissione dei

dati. Il giudice nazionale gli dà torto: rileva, infatti, che esiste la Direttiva 95/46/CE (tutela le

persone fisiche riguardo la libera circolazione dei dati), la quale prevede la possibilità per il singolo

di rivolgersi ad un’autorità nazionale garante che verifichi se, nel caso concreto, vi è utilizzo

corretto dei dati. La Commissione, con apposita decisione, ha affermato che il trattamento dei dati

che confluiscono tra SM e USA dà piene garanzie: ha cioè accertato lei stessa quello che la direttiva

demanda alle autorità nazionali competenti.

Basandosi dunque su questa direttiva, il giudice nazionale si oppone al ricorrente: questi allora fa

appello e il giudice superiore si interroga se l’intervento della Commissione sia idoneo ad escludere

un controllo dell’autorità nazionale.

La CG dichiarerà che la decisione della Commissione non offre garanzie sufficienti, e la dichiara

invalida; dirà poi che, laddove un’autorità amministrativa (garante) nutra dei dubbi sull’utilizzo che

viene fatto di quei dati, questa non possa dichiarare invalida la decisione ma possa rivolgersi ad un

giudice nazionale che, se nutre gli stessi dubbi, potrà esperire il rinvio pregiudiziale di

interpretazione o di validità.

In caso di Violazione dell’Obbligo di Rinvio si avvia una procedura di infrazione, oppure si ha

responsabilità in capo allo SM (vedi il caso della Sentenza Traghetti del Mediterraneo) con

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Corso di laurea: Corso di laurea in giurisprudenza
SSD:
Università: Milano - Unimi
A.A.: 2017-2018

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Giulia Lanzoni di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto dell'unione europea e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Milano - Unimi o del prof Rossi Dal Pozzo Francesco.

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