Diritto dell'UE

Il processo di integrazione europea

Le tappe fondamentali della costituzione dell'Unione Europea

La visione di un'Europa unita, già presente in passato nell'opera di pensatori e filosofi, è stata concretizzata dopo la fine della Seconda Guerra Mondiale, con l'obiettivo di garantire pace, prosperità e stabilità sul continente. Le vittime e le distruzioni provocate dalla 2^a guerra mondiale fecero nascere l'esigenza di creare nuove forme di cooperazione fra gli stati europei sia a livello militare sia economico che politico e culturale.

La prima tappa dell'integrazione europea è stato il Trattato di Parigi del 1951 con il quale è stato istituita la CECA (comunità europea del carbone e dell'acciaio). L'ultima, in ordine cronologico, è il Trattato di riforma firmato a Lisbona il 13.12.2007. L'integrazione ha riguardato inizialmente l'Europa occidentale, dato che quella orientale si era organizzata sotto l'indirizzo politico dell'URSS, a scopi economici con il Comecon, e a scopi militari con il Patto di Varsavia, contrapposto alla Nato.

I due modelli di integrazione

Al fine di raggiungere l'integrazione europea sono stati adottati, per il funzionamento delle istituzioni europee, due metodi:

• Il metodo tradizionale o intergovernativo
• Il metodo comunitario

Il metodo intergovernativo

All'indomani della guerra il primo obiettivo fondamentale era quello della ricostruzione e della rinascita delle economie degli stati europei, nonché la cooperazione in ambito militare, in contrapposizione alla possibile minaccia proveniente dal blocco dell'Europa orientale facente riferimento all'URSS. In relazione a queste esigenze immediate furono create delle istituzioni europee organizzate secondo il metodo intergovernativo, cioè istituzioni rappresentative solo degli stati membri che vi partecipano come soggetti sovrani, senza alcuna rinuncia alle proprie potestà statali (c.d. Europa degli stati), mentre invece non era prevista la rappresentanza, all'interno delle istituzioni, dei cittadini, dato che le assemblee avevano solo funzioni consultive ed erano composte da soggetti designati dai singoli parlamenti.

Le caratteristiche del modello tradizionale sono quindi:

• Prevalenza degli organi di Stati: negli organi principali delle organizzazioni europee siedono persone designate dai governi dei singoli stati, le quali seguono le direttive del governo del proprio stato
• Prevalenza del principio dell'unanimità: le decisioni degli organi principali sono prese prevalentemente all'unanimità in modo da garantire il diritto di veto ad ogni singolo stato.
• Non vincolatività delle deliberazioni: le decisioni sono semplicemente delle raccomandazioni agli stati.

Le prime tre istituzioni europee alle quali è stato applicato il metodo di funzionamento intergovernativo sono state l'UEO e la Nato nell'ambito di cooperazione militare, in l'OECE, in ambito della collaborazione economica e culturale, e il Consiglio d'Europa nell'ambito collaborazione politico, sociale e culturale. Tutte queste organizzazioni erano istituzioni rappresentative solo degli interessi sovrani dei singoli stati. La rappresentanza politica dei cittadini, come detto, non era prevista, data l'urgenza dei problemi da risolvere.

Istituzioni nel settore della cooperazione militare

L'UEO (unione europea occidentale) fu istituita con il trattato di Bruxelles del 17.3.1948, e aveva compiti di coordinamento delle politiche estere per la difesa militare, in contrapposizione al blocco sovietico. A questo trattato aderirono 8 paesi (fra cui Italia) mentre altri 20 vi partecipavano come osservatori o come membri o partner associati. L'organo principale è il Consiglio dell'UEO composto o dai rappresentanti degli stati membri permanenti (premiers) o dai Ministri della difesa quando si riunisce a livello interministeriale. Questi due organi diventeranno, con il trattato di Nizza del 2001, agenzie UE per la cooperazione militare, dato che i compiti di difesa rientrano ormai fra i compiti istituzionali dell'Unione.

La NATO (organizzazione del Trattato del Nord Atlantico) fu istituita con il Trattato di Washington del 1949, e, in senso geografico, non può dirsi istituzione europea in quanto vi partecipano anche stati extra-europei (USA e Canada). L'organo principale è il Consiglio del Nord Atlantico e le decisioni sono prese all'unanimità.

Cooperazione economica

Anche in ambito economico, stante l'urgenza dei problemi circa la ricostruzione, fu necessario creare un'istituzione di tipo intergovernativo. L'OECE fu istituita allo scopo di gestire, in maniera coordinata fra gli Stati europei, gli aiuti finanziari del piano Marshall accordati dagli USA, che imposero, per l'appunto, una gestione coordinata fra gli stati. L'OECE nacque con il Trattato di Parigi del 16.4.1948 cui aderirono 16 (Turchia e Svizzera comprese). Non era tuttavia una istituzione di integrazione a carattere globale ma a carattere regionale. L'organo principale deliberativo è il Consiglio che decide all'unanimità, ma che può emanare anche decisioni vincolanti per gli stati membri.

Esaurita la gestione del piano Marshall i paesi che parteciparono all'OECE presero due direzioni diverse:

• Germania, Belgio, Francia, Italia, Paesi Bassi e Lussemburgo diedero vita alle tre Comunità Europee: CECA, CEE (oggi CE) ed EURATOM.
• Austria, Danimarca, Norvegia, Svezia, GB, Svizzera e Portogallo, diedero vita, con la convenzione di Stoccolma del 1960, all'EFTA, associazione europea di libero scambio che sanciva il libero scambio commerciale fra gli stati partecipanti.

L'OECE fu trasformata in OCSE con il trattato di Parigi del 14.12.1960 affidando alla nuova istituzione il compito di favorire il libero scambio a livello non più regionale (all'interno di determinate aree geografiche europee) ma globale, all'interno di tutta l'Europa. Successivamente tutti gli stati parteciparono all'OCSE.

Integrazione politica, culturale e sociale

Nel settore della cooperazione politica, culturale e sociale è stato istituito, con il Trattato di Londra del 5.5.49, il Consiglio d'Europa cui inizialmente aderirono 10 stati e che attualmente è composto da 46 stati membri. Gli scopi del Consiglio:

• Conservazione del patrimonio degli ideali politici e culturali
• Facilitare il progresso economico e sociale

Il suo organo principale è il Comitato dei Ministri che decide solo in presenza della maggioranza dei membri e all'unanimità. Le decisioni del Comitato hanno ad oggetto la predisposizione di progetti volti a favorire la stipula di convenzioni internazionali tra gli stati membri, le quali, pertanto, per diventare legge negli stati, dovranno essere approvate dai rispettivi parlamenti, al pari dei trattati internazionali. Le convenzioni stipulate fra gli stati membri toccano varie materie, ma in assoluto la più rilevante è la CEDU firmata a Roma il 4.11.50 che ha ad oggetto la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali. La convenzione contiene da un lato un catalogo dei diritti fondamentali e dall'altro i meccanismi di controllo internazionale sul rispetto di questi diritti da parte degli Stati membri, affidati alla Corte Europea dei diritti dell'uomo, I diritti contenuti nella CEDU costituiscono principi generali dell'ordinamento giuridico europeo.

Il metodo comunitario

Il metodo intergovernativo ha consentito agli stati europei di raggiungere in breve tempo, dopo la seconda guerra mondiale, importanti risultati in campo militare, economico, politico. Tuttavia, questo metodo risultava inadeguato rispetto al raggiungimento degli scopi di integrazione di medio e lungo periodo, anche perché, il principio dell'unanimità, avrebbe soffocato sul nascere ogni progetto di collaborazione, tutte le volte che anche uno solo degli stati, non volendo rinunciare alla propria sovranità su una determinata materia, ponesse il proprio veto. Era pertanto necessario che l'Europa introducesse nelle nuove istituzioni, un metodo di decisione e funzionamento basato, non sull'egoismo degli stati membri, ma sul principio di solidarietà di fatto (e non solo teorica) fra gli stati. È questa la base teorica del metodo comunitario il quale ha avuto origine con la dichiarazione del ministro degli esteri francese Schuman del 9.5.1950 (c.d. dichiarazione Schuman dalla quale ha avuto origine la comunità europea, tanto che oggi il 9.5. è celebrato come giornata dell'Europa). Schuman enunciò che l'Europa non poteva essere fatta in una volta sola ma era necessario procedere a piccoli passi ed era necessario altresì, per l'effettivo mantenimento delle relazioni pacifiche, che le relazioni fra gli stati, anche nel campo economico e politico, fossero improntate ad una solidarietà di fatto. A questi principi aderì un gruppo di sei stati (Germania, Francia, Italia, Belgio, Paesi Bassi e Lussemburgo), i quali diedero vita al primo nucleo di stati europei che venne denominato Piccola Europa, con l'intento di creare istituzioni europee sopranazionali, all'interno delle quali non prevalesse l'egoismo dei singoli stati, ma rapporti fondati sulla solidarietà e sulla collaborazione nei diversi settori dell'economia, della difesa e della politica e cultura.

Il metodo comunitario ha le seguenti caratteristiche:

• Prevalenza degli organi di individui: le persone che siedono nelle principali istituzioni europee non rappresentano gli stati, ma solo se stesse (Parlamento europeo, Commissione europea, Corte giustizia, Corte dei Conti e in parte la BCE) e pertanto portatrici di proprie opinioni e propri interessi politici. Gli stati membri non possono impartire direttive o influenzarne il comportamento e, di contro, i soggetti che agiscono sotto l'influenza degli stati, decadono dall'incarico.
• Prevalenza del principio maggioritario: gli stati membri rimangono vincolati alle decisioni assunte dalla maggioranza.
• Ampliamento dei poteri di adozione di atti vincolanti per gli stati: le istituzioni hanno maggiori poteri deliberativi vincolanti, non limitati alle sole raccomandazioni.
• Sindacato di legittimità sugli atti delle istituzioni: essendo le istituzioni dotate del potere di emanare atti vincolanti per gli stati membri, è previsto sugli stessi un controllo giurisdizionale di legittimità rispetto all'ordinamento europeo.

Questo metodo fu applicato nella creazione delle prime tre Comunità Europee:

• La CECA
• La CEE
• L'EURATOM

Non è mai entrato in vigore, invece, il trattato istitutivo del CED del 27.5.1952 riguardante il settore della difesa militare, che prevedeva un Commissariato militare europeo al comando delle forze armate dei vari stati. Il trattato non fu ratificato dal parlamento francese che non condivideva il conferimento ad un ente sopranazionale, di uno dei più essenziali attributi della sovranità di uno stato, cioè il compito di difendere il territorio nazionale.

La CECA

La prima istituzione nata dal principio solidaristico è stata la CECA. Schuman, subito dopo la dichiarazione, aveva proposto che sia Francia, che Germania, le maggiori produttrici di carbone ed acciaio che detenevano il monopolio commerciale di queste risorse, avrebbero dovuto aprire al libero scambio in questo settore sotto la vigilanza di un'Alta Autorità. In tal modo, oltre a favorire lo sviluppo industriale delle economie degli altri stati prive di quelle risorse, si sarebbe anche controllata la produzione di armi, prevenendo il rischio del ricorso all'armamenti a fini di attacco militare. Fu così che, in via di fatto, i sei stati si trovarono d'accordo sulla proposta Schuman e diedero vita, con il trattato di Parigi del 12.4.51, alla CECA. Questa Comunità è costituita da quattro organismi principali: l'alta autorità, il Consiglio speciale dei ministri, l'Assemblea Comune e la Corte di Giustizia.

• L'alta autorità che ha un ruolo centrale, composta da un numero di persone pari agli stati membri, scelte concordemente in funzione della competenza professionale nel settore. Queste persone agiscono in piena indipendenza e autonomia rispetto agli stati e può emanare decisioni e raccomandazioni vincolanti. Le decisioni e le raccomandazioni vincolano gli stati in tutti i loro elementi, le raccomandazioni vincolano circa lo scopo da raggiungere.
• Il Consiglio speciale dei Ministri: ha funzioni solo consultive, ed è composto dai rappresentanti di governo dei singoli stati. Il parere del CSM è vincolante quando l'Alta Autorità decide su materie in cui è necessario il parere conforme del Consiglio.
• L'Assemblea comune: è formata dai rappresentanti dei parlamenti nazionali (quindi non c'era ancora un parlamento europeo eletto dai cittadini) ed ha funzioni consultive.
• La Corte di Giustizia esercita il controllo giurisdizionale sugli atti delle istituzioni ma soprattutto su quelli dell'alta autorità.

Queste istituzioni, tuttavia, avevano solo compiti amministrativi, non erano dotati di potere normativo dato che esse erano chiamate a controllare che gli Stati agissero in conformità delle norme dettagliatamente contenute nel trattato che disciplinavano quello specifico settore (il trattato CECA è infatti un trattato legge e non un trattato-quadro che contiene invece non norme di dettaglio, ma obiettivi generali e principi alla cui realizzazione gli stati membri sono tenuti ad adeguarsi medianti propri atti normativi interni).

La CEE e l'EURATOM

Al fine di estendere la cooperazione anche in settori economici più ampi e agevolare l'integrazione, furono create, con due trattati, la CEE e l'Euratom. Con il Trattato di Roma del 23.5.1957 (TCE) fu istituita la più importante delle istituzioni comunitarie, la CEE, e nello stesso giorno a Roma fu stipulato il Trattato istitutivo dell'Euratom. La CEE verrà denominata UE a seguito del trattato di Maastricht del 1992. La struttura istituzionale delle due nuove Comunità rispecchia quella della CECA.

• La Commissione (che corrisponde all'Alta Autorità della CECA)
• Il Consiglio
• L'Assemblea
• La Corte di Giustizia

Tuttavia, mentre il trattato CECA è un trattato legge e le istituzioni avevano solo il compito del controllo amministrativo, il trattato CEE è un trattato quadro, per cui era necessario attribuire alle nuove istituzioni, anche il potere normativo, attraverso il quale dettare leggi di indirizzo per gli stati, i quali avrebbero dovuto, al proprio interno, realizzarli attraverso proprie leggi. Quindi, mentre per le istituzioni della CECA, ai fini dell'assolvimento dei propri compiti, era sufficiente l'attribuzione del potere amministrativo e di controllo di legittimità, alle istituzioni della CEE doveva necessariamente essere assegnato un vero e proprio potere legislativo.

A tal riguardo, è da sottolineare che si era creata una anomalia dato che, il potere legislativo della Comunità Europea attraverso il quale venivano dettate leggi alle quali i singoli stati dovevano attenersi, fu attribuito quasi esclusivamente al Consiglio, cioè ad un organo rappresentativo dei governi dei singoli stati e non al parlamento europeo, quale organo rappresentativo dei cittadini, istituzionalmente titolare del potere legislativo. Con la conseguenza che gli atti legislativi con i quali si manifestava la volontà della Comunità, erano atti che promanavano dalla volontà degli stati e, mancava del tutto il controllo su di essi, da parte del parlamento (che era solo organo consultivo). Per cui in capo ai governi dei singoli stati erano accentrati sia il potere esecutivo che quello legislativo, incompatibile con una istituzione democratica, dando vita al c.d. deficit democratico, non solo all'interno delle istituzioni europee, ma anche all'interno dei singoli stati nei quali i parlamenti, non potevano controllare ed opporsi ad atti legislativi, emanati dal rappresentante dell'organo di governo del proprio stato. Questo deficit sarà eliminato, come vedremo, con l'allargamento dei poteri del parlamento che avverrà gradualmente in diverse tappe, a) con l'inserimento di procedure decisionali dualistiche b) introducendo l'elezione a suffragio universale del parlamento europeo; c) introducendo il principio, nelle istituzioni europee, della democrazia rappresentativa.

Le tappe verso l'unificazione delle tre comunità e quelle dell'allargamento agli altri paesi

La presenza di tre strutture, con proprie norme e proprie istituzioni rendeva molto complessa l'attività della CEE. Fu così avviato già all'indomani del trattato di Roma un processo finalizzato alla unificazione delle tre Comunità europee.

• La prima tappa fu quella della creazione, stabilita nello stesso Trattato di Roma, di due istituzioni comuni alle tre Comunità europee: l'Assemblea parlamentare e la Corte di Giustizia, le quali agirono da subito in tale funzione.
• La seconda tappa è quella del Trattato di Bruxelles del 1965 che unifica gli organi esecutivi delle tre comunità, istituendo un Consiglio e una Commissione unici per tutte e tre le comunità.
• La terza tappa si ebbe con il mancato rinnovo del Trattato CECA venuto a scadenza nel 2002.
• Con il trattato di Lisbona la Comunità Europea cessa di esistere come ente autonomo, e viene incorporata nell'Unione Europea, dalla quale prima si distingueva.

Le tappe verso l'allargamento

I trattati istitutivi prevedono una procedura che permette l'adesione alla Comunità di ulteriori Stati. Dal 1.1.2007 gli Stati membri, dagli originari 6, sono passati a 27. Il processo di allargamento continua ad essere una sfida importante per l'Unione Europea, sia in termini di integrazione che di gestione economica e politica.