Diritto dell'Ue

CAPITOLO 5: GLI ACCORDI CONCLUSI DALL’UNIONE

1. Gli accordi conclusi dall'Unione

Per esercitare le competenze dell'Unione, le istituzioni adottano regolamenti, direttive, decisioni,

raccomandazioni e pareri (art. 288 TFUE). A questi atti, che costituiscono il diritto derivato, si

aggiungono gli accordi che l'Unione, in quanto soggetto di diritto internazionale, conclude con Stati

terzi e organizzazioni internazionali, sempre nel rispetto del principio di attribuzione. Questi accordi,

ai sensi dell'art. 216, par. 2, TFUE, vincolano le istituzioni dell'Unione e gli Stati membri; per questo

motivo, essendo obbligatori per le istituzioni, non potrebbero essere derogati da atti derivati

successivi, ma solo, da un altro accordo concluso con le medesime parti, a pena di nullità. In tal senso,

gli accordi prevalgono sul diritto derivato dell'Unione e ne costituiscono un parametro di legittimità,

dovendo di conseguenza essere considerati come norme interposte. La Corte di giustizia ha limitato

questa caratteristica ai soli accordi che siano idonei a produrre effetti diretti, cioè solo se il loro

contenuto sia chiaro, preciso e incondizionato.

La nozione di accordo internazionale va interpretata in modo estensivo: la Corte di giustizia ha infatti

asserito che il termine accordo "va inteso in senso generale, designa cioè ogni impegno a carattere

vincolante assunto da soggetti di diritto internazionale, indipendentemente dalla sua forma. L'Unione

risulta competente a concludere accordi in tutte le materie che rientrano nella sua competenza interna,

inclusa la politica estera e di sicurezza.

2. La competenza a concludere gli accordi

Il TFUE ha sostanzialmente recepito le conclusioni cui era arrivata la Corte di giustizia sull'ambito

della competenza della Comunità a stipulare accordi e sulla sua caratterizzazione o meno come

esclusiva, rispettivamente negli artt. 216 e 3 TFUE.

L'art. 216 TFUE, che disciplina in via generale il treaty-making power dell'Unione, enuncia una

pluralità di ipotesi in cui si riscontra la competenza a stipulare. La prima ipotesi concerne il caso che

singole disposizioni dei Trattati prevedano espressamente che l'Unione stipuli degli accordi: l'art. 216

comprende anche i casi di competenza enunciati nel TUE. Nel TFUE, disposizioni del genere

concernono sia materie che rientrano nella Parte V, rubricata Azione esterna dell'Unione, sia materie

che hanno un profilo soprattutto interno, come la politica ambientale.

L'Unione ha competenza anche in altri tre casi: "qualora la conclusione dell'accordo sia necessaria

per realizzare, nell'ambito delle politiche dell'Unione, uno degli obiettivi fissati dai Trattati, o sia

prevista in un atto giuridicamente vincolante dell'Unione, oppure possa incidere su norme comuni o

alterarne la portata". La prima ipotesi aveva trovato riscontro in un parere consultivo della Corte,

adottato il 26 aprile 1977, a termini del quale la competenza a stipulare deriva, implicitamente, dalle

disposizioni del Trattato relative alla competenza intera "nella misura in cui la partecipazione della

Comunità all'accordo in esame sia necessaria alla realizzazione di uno degli obiettivi della Comunità".

Anche la seconda ipotesi di competenza a stipulare era già stata individuata nel parere 1/94, secondo

cui se la Comunità, nei suoi atti legislativi, "ha conferito espressamente alle proprie istituzioni una

competenza a negoziare con i paesi terzi, acquista una competenza esterna esclusiva per quanto rientra

nella disciplina dei suddetti atti".

L'ultimo criterio era stato a sua volta enunciato nella sentenza AETS e ripreso nei pareri 1/94 e 1/03.

In queste pronunce la Corte aveva non solo affermato la competenza a concludere, ma l'aveva

configurata come esclusiva, nei casi in cui le disposizioni dell'accordo incidessero effettivamente

sulle norme comuni o ne condizionassero la portata.

3. Competenza esclusiva e concorrente: gli accordi misti

L'art. 216 TFUE indica i casi di competenza a concludere gli accordi internazionali, ma non definisce

quando tale competenza sia esclusiva (quando cioè soltanto l'Unione possa concludere l'accordo) o

invece concorrente con quella degli Stati membri. In alcuni casi, gli stessi articoli del TFUE relativi

a singole categorie di accordi chiariscono che la competenza dell'Unione non è esclusiva: stabiliscono

che la competenza attribuita all'Unione "non pregiudica la competenza degli Stati membri a negoziare

nelle sedi internazionali e a concludere accordi internazionali".

La materia trova una disciplina generale nell'art. 3 TFUE che, nel primo paragrafo, stabilisce quali

siano le materie di competenza esclusiva dell'Unione, e nel secondo i casi di competenza esclusiva

nella conclusione degli accordi internazionali.

Secondo l'art. 3, par. 2, TFUE la competenza è esclusiva quando sia prevista in un atto legislativo

dell'Unione; o sia necessaria per consentirle di esercitare le proprie competenze a livello interno; o

nella misura in cui può incidere su norme comuni o modificarne la portata. In particolare, la

competenza a concludere gli accordi si "accentra" in capo alla Comunità, tutte le volte che, per la

realizzazione di una politica comune prevista dal trattato, siano state adottate delle disposizioni

contenenti norme comuni (sent. 31 marzo 1971, AETS). Qualora la competenza dell'Unione non sia

esclusiva, o se alcuni degli aspetti disciplinati nell'accordo esulino dalla competenza di quest'ultima,

l'accordo deve essere concluso in forma "mista", con la partecipazione cioè degli Stati, che lo

ratificheranno a loro volta e che risulteranno responsabili per le parti di loro spettanza.

Va sempre valutato però il contenuto concreto dell'accordo per verificare se rientra effettivamente

nella sua interezza nelle ipotesi contemplate dall'art. 3, par. 2, TFUE. Inoltre, la competenza a

concludere è esclusiva se le disposizioni dell'accordo incidano effettivamente sulle norme comuni o

ne condizionino la portata. Pertanto, "è vietato tra gli Stati membri concludere tra di loro un accordo

che possa incidere su norme comuni o modificarne la portata".

Qualora la competenza a concludere gli accordi non appartenga in via esclusiva all'Unione, infatti, è

necessario che alla stipulazione partecipino anche gli Stati membri; si è dato quindi adito alla prassi

dei c.d. accordi misti.

Tale prassi era consolidata soprattutto in materia di accordi di associazione il cui contenuto non

sempre rientrava in toto nella competenza della Comunità. L'accordo in questione veniva in tal caso

concluso sia dalla Comunità che dagli Stati membri, da una parte, e dallo Stato terzo (o dagli Stati

terzi) dall'altra. Pertanto, quando un accordo tra l'Unione europea e uno o più Stati terzi o

un'organizzazione internazionale, nonostante la rilevante estensione delle competenze esclusive

dell'Unione europea, continui a riguardare materie ricadenti nella competenza concorrente

dell'Unione europea e degli Stati membri o, interessando una molteplicità di settori, copra materie

oggetto di competenze di varia natura (esclusive, concorrenti, parallele), l'Unione deve concluderlo

sotto la forma di accordo misto.

La distinzione tra le materie, oggetto di un accordo misto, di competenza dell'Unione europea e quelle

di competenza degli Stati membri non sempre risulta agevole, e può creare negli Stati terzi contraenti

dubbi interpretativi su chi sia il destinatario effettivo dei vari obblighi previsti dall'accordo. Per questo

motivo, ove possibile, viene fatta una Dichiarazione in proposito dall'Unione e dagli Stati membri al

momento della firma o al momento della ratifica.

4. La procedura di conclusione degli accordi

L'art. 218 TFUE disciplina in via generale le modalità di conclusione degli accordi internazionali

dell'Unione. Disposizioni particolari concernono l'accordo di recesso (art. 50 TUE), gli accordi

commerciali (art. 207. par. 3, TFUE) e gli accordi in materia di tassi di cambio dell'euro (art. 219

TFUE); per gli accordi in materia PESC (art. 37 TUE), lo stesso art. 218 prevede modifiche alla

procedura consueta, prescrivendo che per tali accordi l'Alto Rappresentante agisca in luogo della

Commissione. Il regime attuale prescrive che il Consiglio possa adottare la decisione di conclusione

solo previa approvazione del Parlamento stesso in una significativa serie di casi.

4.1. La negoziazione e la conclusione

Anche nella procedura di negoziazione e conclusione degli accordi dell'Unione si distingue la

funzione di iniziativa, di competenza della Commissione (o dell'Alto Rappresentante) dalla funzione

decisionale. L'art. 218 TFUE affida l'iniziativa per l'avvio della procedura in questione alla

Commissione; l'Alto Rappresentante è competente solo quando l'accordo riguarda la PESC.

L'iniziativa prende la forma di una raccomandazione al Consiglio. Se il Consiglio decide di dare

seguito alla raccomandazione, tale istituzione ha il compito di definire le direttive di negoziato, di

autorizzare la firma e di approvare la conclusione degli accordi. Autorizzando l'avvio dei negoziati,

il Consiglio designa, in funzione della materia dell'accordo previsto, un negoziatore a cui può

impartire direttive.

Il Consiglio delibera a maggioranza qualificata durante tutte le fasi della procedura. Tuttavia, delibera

all'unanimità "quando l'accordo riguarda un settore per il quale è richiesta l'unanimità per l'adozione

di un atto normativo dell'Unione, per gli accordi di associazione e gli accordi, di cui all'art. 212 TFUE,

con gli Stati candidati all'adesione". Il Consiglio delibera all'unanimità anche per l'accordo

sull'adesione dell'Unione alla CEDU.

Ai sensi dell'art. 218, par. 10, TFUE, il Parlamento deve essere immediatamente e pienamente

informato in tutte le fasi della procedura e, a seguito di tali informazioni, sin dall'inizio della

procedura può chiedere la sospensione dell'autorizzazione ad aprire i negoziati in attesa di una sua

presa di posizione al riguardo. La decisione di adozione di un accordo durante la cui negoziazione

esso non sia stato rispettato è nulla.

La conclusione dell'accordo è di competenza del Consiglio, che autorizza anche la firma dell'accordo

stesso da parte del negoziatore (art. 218, par. 2, TFUE). Il Parlamento deve però approvare

preventivamente l'accordo se si tratta: i) di accordi di associazione, ii) dell'accordo sull'adesione

dell'Unione alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà

fondamentali, iii) di accordi che creano un quadro costituzionale specifico