Diritto dell'UE

Jacopo Vitali – Unicatt

Diritto dell’Unione Europea 3/10/16

Origini del processo di integrazione europea

Volendo scegliere una data di avvio di questo processo, possiamo fare riferimento al 9 maggio 1950

– a oggi il 9/5 è “festa

(sebbene il valore di questa data sia più che altro politico che non giuridico

dell’Europa”). In questa data fu pronunciata la 1

famosa dichiarazione Schuman , un documento di

l’avvio

natura politica che darà poi alla formazione della CECA.

Gli anni in cui si colloca la dichiarazione Schuman sono anni in cui si erano moltiplicate le

– – –

organizzazioni internazionali, a livello universale ONU ma anche a livello regionale europeo

Consiglio d’Europa; ciò avvenne in ambito economico, militare e politico.

economico, in particolare, venne data vita nel 1948 all’Organizzazione europea per

- in ambito

la cooperazione economica (OECE), costituita al fine di gestire in modo coordinato gli aiuti

del Piano Marshall per l’Europa occidentale. Esaurito il suo compito l’OECE si è trasformato

in OCSE ‘49, e all’UEO (Unione dell’Europa Occidentale)

- in ambito militare si diede vita alla NATO,

campo politico una organizzazione da citare è il Consiglio d’Europa,

- in istituito nel 1949 al

fine di riunire gli Stati ispirati da una comune concezione di democrazia, tutela dei diritti e

stato di diritto per contrapporsi a quelle che saranno le caratteristiche proprie del blocco

Il Consiglio d’Europa è formato da 3 organi: il comitato dei ministri, il segretario

sovietico.

generale e l’assemblea parlamentare (la quale realizza una forma di rappresentanza indiretta

dei popoli).

Queste sono tutte accomunate dal fatto di essere organizzazioni internazionali di tipo classico, cioè

forme di cooperazione intergovernativa tra gli Stati membri, basate su un organo formato da

rappresentanti degli Stati membri e in cui la regola di voto è quella dell’unanimità (ogni Stato

salvaguardia la sua sovranità disponendo di diritto di veto). I poteri di queste organizzazioni sono

spesso limitati, in quanto gli atti principali sono le raccomandazioni.

Fu in questo contesto che si inserì la dichiarazione Schuman, che apparve subito come qualcosa di

diverso, ispirato a una logica differente da quella della cooperazione intergovernativa di tipo classico.

propose di mettere in comune la produzione carbosiderurgica nell’ambito di una

La dichiarazione Europea del Carbone e dell’Acciaio –

nuova organizzazione, la CECA (Comunità la prima comunità

2

europea). Il documento si inserisce in una visione molto ideale dei padri fondatori europei , i quali

puntavano a perseguire questi obiettivi chiave: pace, federazione europea e sviluppo economico.

La volontà era quella di partire dalla specificità del mondo del carbone e dell’acciaio come primo

portare necessariamente a degli “Stati Uniti d’Europa”.

passo di un processo che avrebbe poi dovuto

I negoziati portarono alla firma del Trattato di Parigi del 18 aprile 1951, istitutivo della CECA; questo

entrò in vigore il 23 luglio 1952 (comprensivo della clausola per cui, dopo 50 anni dalla sua entrata

in vigore, la CECA avrebbe cessato di esistere).

che prevedeva un’integrazione

La CECA era una comunità settoriale e differiva dalle organizzazioni

istituzionale quadripartito:

intergovernative tradizionali soprattutto per l’assetto

• Alta Autorità; non è un organo di rappresentanza ma, così come la Commissione, un organo

formato da individui indipendenti rispetto ai suoi Stati. È un organo individuale rappresentante

ed è l’organo –

gli interessi generali, che detiene maggiori poteri ha un potere decisionale

vincolante per gli Stati membri.

• l’organo

Consiglio speciale dei ministri competenti, che è di rappresentanza degli Stati.

1 All’epoca ministro degli esteri francesi.

2 Spinelli, De Gasperi, Spaak, Monnet, Schuman, Adenauer. Jacopo Vitali – Unicatt

• comune sul modello dell’assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa

Assemblea (quindi

–

un organo formato da parlamentari nazionali rappresentanza indiretta dei popoli).

• Corte di giustizia

Questa struttura quadripartita sarà riproposta nelle due successive comunità europee. 5/10

Economica Europea) e l’EURATOM; queste

Le altre due comunità europee sono la CEE (Comunità

vennero istituite coi trattati di Roma del 25 marzo 1957, entrati in vigore il 1 gennaio 1958.

In quegli anni furono fatti tentativi più avanzati sulla via dell’integrazione, anche se questi tentativi

rimasero tali. Venne infatti negoziato (e addirittura firmato, nel 1952) un ulteriore trattato che istituiva

–

una Comunità Europea di Difesa trattato CED. Questo si proponeva di creare un esercito unico per

concepito sulla falsa riga dell’alta autorità.

i 6 paesi fondatori sotto il controllo di un commissariato

Venne anche dato mandato all’Assemblea comune della CECA di realizzare un progetto di trattato

istitutivo di una Comunità Europea.

l’assemblea nazionale francese decise di rinviare

Il 30 agosto 1954, però, sine die e quindi di

abbandonare qualsiasi discussione relativa alla ratifica del trattato CED.

Ciò comportò una prima crisi del progetto di integrazione.

Sicuramente incisero notevolmente questioni relative alla decolonizzazione in atto nei territori

fine degli anni ’50

francesi, tuttavia bisogna anche considerare che alla stavano cominciando ad

affievolirsi le ragioni che avevano spinto i paesi europei a collaborare (la ripresa economica e la

necessità di difendersi dall’URSS – morte di Stalin). Ripresero dunque vigore i nazionalismi,

soprattutto quello francese, che fecero fallire i più avanzati tentativi di integrazione europea.

Questa crisi venne superata abbastanza rapidamente, cambiando però approccio e richiamandosi

di Schuman; si ebbe dunque una fase di “rilancio

maggiormente allo spirito della dichiarazione

che prese le mosse dalla

europeo” conferenza di Messina del giugno 1955, alla quale seguì un

alla firma dei Trattati di Roma del ‘57. La teoria alla

rapporto redatto da Spaak nel 1956 e che portò

base era quella del funzionalismo economico: ciò significava prendere atto del fatto che i tempi non

fossero maturi per una integrazione politica, ma che tuttavia fosse ancora possibile procedere

economie (partire da un’integrazione

gradualmente attraverso una progressiva integrazione delle

economica per giungere a piccoli passi verso una integrazione politica).

L’EURATOM ha caratteristica di organizzazione settoriale come la CECA (usi dell’energia

pacifici

a un’integrazione delle economie europee.

nucleare); viceversa la CEE mirava più in generale

Essenzialmente la CEE si proponeva di realizzare un mercato comune tra gli Stati membri (ossia un

mercato caratterizzato da una politica di concorrenza e dalle 4 libertà di circolazione: circolazione di

–

merci, persone intese come lavoratori, servizi e capitali) e di attuare una Politica Agricola Comune

Se il mercato comune risponde all’idea di una politica liberista, la PAC fa riferimento a una

PAC.

politica protezionistica e dirigista.

Anche l’assetto istituzionale delle due comunità del ’57 è quadripartito; venne stabilito fin dal 1

gennaio 1958 che ci fosse un’unica Corte di giustizia e un’Assemblea comune unica per tutte e tre le

comunità. Consiglio e Commissione rimasero invece separate (rappresentanza di interessi generali e

particolaristici). Con il trattato di Bruxelles del 1965 anche queste due istituzioni divennero uniche.

Tuttavia queste istituzioni esercitavano i poteri previsti dai trattati esecutivi sulla base delle materie

di discrezione (es: per questioni vertenti la produzione carbosiderurgica, i poteri esercitati dagli organi

erano quelli previsti nel quadro del trattato di Parigi). Questo perché con le due successive comunità

fu il Consiglio e non la Commissione ad avere maggiore rilevanza, di conseguenza il trattato di Roma

un passo indietro sul piano dell’integrazione europea e si allinea maggiormente alle

rappresentò

caratteristiche delle comunità precedenti la CECA. Jacopo Vitali – Unicatt

Questione della natura giuridica delle comunità europee

Nel complesso le tre comunità rappresentavano un passo in avanti rispetto alle comunità tradizionali,

soprattutto per:

• riconosciuto all’istituzione rappresentativa degli interessi generali –

il ruolo importante specie

nel quadro CECA

• – peculiare a partire dal ’79

la rappresentanza dei cittadini caratteristica sempre più

• gli ampi poteri dell’organo giudiziario

• il fatto che, diversamente da quanto accade nelle organizzazioni classiche che adottano

raccomandazioni, le istituzioni dell’Unione possono adottare atti vincolanti nei confronti degli

Stati e possono rivolgersi anche direttamente contro individui

Ciò ha dunque portato a interrogarsi sulla natura giuridica delle tre comunità: alcuni, riprendendo un

passaggio del trattato CECA, hanno quindi detto che le comunità sono da intendersi come enti

assumendo che l’ente sovranazionale sia una sorta di via di mezzo,

sovranazionali, un tertium genus,

tra uno Stato federale e una vera e propria organizzazione internazionale.

È effettivamente così? Secondo il parere degli internazionalisti non esiste un tertium genus, o si è uno

internazionale; quest’ultimi

Stato o una organizzazione propendono maggiormente per la seconda

l’Unione Europea, ancora oggi, si fonda su trattati internazionali dei

ipotesi, adducendo il fatto che

quali “gli Stati membri restano i padroni” – a un’organizzazione,

3 così come danno vita così possono

anche decidere di modificarne le caratteristiche o di abbandonarla (caso Brexit). 10/10

Evoluzione del processo di integrazione

Per ciò che concerne l’ottica giuridica, dobbiamo riflettere su due linee direttrici:

1. approfondimento del processo di integrazione

2. evoluzione della membership

L’approfondimento del processo di integrazione è avvenuto attraverso una serie di trattati di revisione

1 che nel corso del tempo hanno modificato gli originali trattati istitutivi delle comunità europee. Oltre

a quelli successivamente elencati, dobbiamo tenere a mente quantomeno i 3 trattati di revisione degli

anni ’60 e ’70, contraddistinti dalla specificità dei loro argomenti (come il già citato Trattato di

–

Bruxelles gli altri erano inerenti il tema del bilancio delle comunità europee).

• Atto unico europeo (entrato in vigore il 1 luglio 1987)

• Trattato di Maastricht (firmato il 7 febbraio 1992 ed entrato in vigore il 1 novembre 1993)

• Trattato di Amsterdam (entrato in vigore il 1 maggio 1999)

• Trattato di Nizza (febbraio 2003)

• Trattato di Lisbona (13 dicembre 2007, in vigore dal 1 dicembre 2009)

Quale procedura viene seguita per concludere un trattato di revisione dei trattati già esistenti?

Al di là di quanto espressamente previsto nei vari trattati, la procedura di revisione ha sempre avuto

una caratteristica fondamentale: per modificare un trattato bisogna convocare una conferenza

intergovernativa di tutti gli Stati membri (una cosiddetta CIG) che apra un negoziato, e in particolare

si può procedere a un’effettiva revisione un’unanimità.

solo se in seno alla CIG ci sia È poi necessaria

una ratifica unanime dell’accordo raggiunto.

–

Negoziato trattato (traduzione inglese e francese come lingue ufficiali) firma di tutti

gli Stati ratifica (1)

3 Espressione della Corte costituzionale tedesca. Jacopo Vitali – Unicatt

La ratifica avviene secondo le modalità previste da ciascun ordinamento nazionale:

(1) • tratto comune; per la ratifica viene coinvolto il parlamento (art. 80 della costituzione italiana)

per dare una “copertura democratica” agli stessi trattati

• differenze; eventualità che vi sia a livello nazionale un referendum circa la ratifica o meno del

trattato in questione. Questo referendum è facoltativo oppure obbligatorio qualora si

4

verifichino eccessive cessioni di sovranità (la nostra costituzione non prevede questa

possibilità, la esclude espressamente). “Costituzione

Nel sopracitato elenco non compare però il Trattato costituzionale (o europea”, firmata

a Roma il 29 ottobre 2004 ma mai entrata in vigore come conseguenza di un referendum negativo in

5

Francia e nei Paesi Bassi ).

In conclusione possiamo affermare che per circa 30 anni il processo di integrazione dal punto

di vista giuridico ha goduto di grande stabilità (salvo quei minimi trattati di revisione molto specifici),

poi nell’arco di 25 anni sono stati discussi sei diversi trattati; quest’ultima fase è nota come processo

di revisione permanente. Questo perché col tempo erano emersi problemi a cui occorreva mettere

mano, ma sui quali evidentemente la regola dell’unanimità non consentiva di raggiungere soluzioni

all’efficienza delle funzioni delle

soddisfacenti. Le questioni pendenti erano soprattutto legate

istituzioni europee e alla democraticità delle stesse.

• Atto Unico europeo

riguarda i profili materiali, l’Atto Unico

Per quanto può essere ricordato per due motivi: per il

“mercato “mercato

passaggio dal concetto di comune” al concetto di interno” (o unico) e per la

realizzazione di un abbozzo di cooperazione tra gli Stati per ciò che concerne la politica estera e la

sicurezza comune.

L’Atto Unico individua il 31 dicembre 1992 come data entro la quale realizzare il mercato interno,

cioè uno spazio nel quale si realizza la libera circolazione di persone, servizi, merci e capitali. La

differenza tra mercato comune e interno sta nel fatto che nel mercato comune erano già affermate le

quattro libertà di circolazione, ma queste si realizzavano in base al principio di destinazione o di non

discriminazione, mentre nel mercato interno le quattro libertà si realizzano in base al principio di

origine o di mutuo riconoscimento.

Prendiamo un caso di libera circolazione delle merci applicato a un mercato comune: una merce

prodotta in Italia, rispettosa di tutte le norme di produzione italiane, può accedere al mercato francese

solo a condizione che rispetti le normative previste sulle merci in Francia (principio di destinazione).

A tal proposito ricordiamo la celeberrima sentenza Cassis de Dijon della Corte di giustizia: una catena

di supermercati tedesca voleva importare il Cassis, un liquore tipico francese, se non che in Germania

all’epoca vigeva una norma secondo la quale il Cassis poteva essere messo in commercio solo se con

un grado alcoolico superiore al 32% - e questo aveva una gradazione compresa tra 15 e 25%. La Corte

incise su questo assetto denunciando il principio del paese di origine e garantendo che, nel caso

specifico, il Cassis potesse essere commerciato perché rispettoso delle norme francesi.

Naturalmente il principio affermato dalla Corte ha scardinato alcune abitudini (caso della birra: la

Germania si opponeva all’importazione di birre prodotte in altri paesi che non rispettassero la legge

44 Ci sono stati però alcuni referendum che hanno avuto esito negativo: ad esempio nel 1992, in occasione del Trattato

di Maastricht, ci fu un referendum in Danimarca che diede esito negativo. Stessa cosa avvenne col Trattato di Nizza e

col Trattato di Lisbona (in ambo i casi in Irlanda). A seguito di questi problemi si cercò di dare il via a valutazioni che

permettessero di comprendere dove fosse il problema, si realizzarono protocolli che garantivano una serie di

concessioni e poi si riconvocò un secondo referendum (che diede sempre esiti positivi).

5 E qua possiamo notare la differenza fondamentale rispetto a quanto accaduto coi referendum in Irlanda e

Danimarca: è ben diverso un referendum che dia esito negativo in Danimarca o Irlanda (paesi con minore popolazione

e minore rilevanza) piuttosto che in Francia e Paesi Bassi (due padri fondatori, nonché, la Francia, uno dei paesi

europei più grandi, popolosi e rilevanti). Jacopo Vitali – Unicatt

–

tedesca di purezza del 1857 secondo cui la birra deve essere prodotta solo con acqua, malto, orzo e

–

luppolo adducendo come motivazione la necessità di tutelare il conservatore. La corte rispose che

tutelare il consumatore è sì fondamentale, ma solo se le misure previste sono davvero necessarie; nel

caso specifico, dunque, sarebbe bastata una chiara etichettatura per garantire al consumatore

consapevolezza e una maggiore varietà di scelta).

Con l’atto unico si avviò pertanto una fase di maggiore integrazione dei mercati, individuando

una data entro la quale realizzare questa integrazione affermando il principio del paese di origine.

• (denominazione ufficiale: Trattato sull’Unione Europea)

Trattato di Maastricht

Fu sicuramente il principale tra i trattati di revisione, in quanto incise sul disegno complessivo

dell’Unione. Con il trattato di Maastricht venne infatti istituita l’Unione Europea (fino a quel

momento esistevano le 3 comunità: con Maastricht queste continuarono a esistere, ma venne altresì

l’UE, mentre con essenzialmente decretata l’esistenza della sola UE).

istituita Lisbona si è

l’Unione Europea

Secondo Maastricht sarebbe stata fondata su 3 pilastri:

1- le tre comunità europee preesistenti (compresa la CEE, che col trattato di Maastricht divenne

– si cancellò il termine “economica”. Con ciò si voleva

CE sottolineare che