Diritto del Paesaggio - Modulo A

DIRITTO DEL

PAESAGGIO E

DELL’AMBIENTE 1

MODULO A:

DIRITTO DEL

PAESAGGIO. 2

Introduzione.

PAESAGGIO

Il termine nasce dal francese ed, inizialmente,

simboleggiava il paesaggio visto dai pittori; quindi “paesaggio” era

inteso come rappresentazione.

Ma il termine è anche significativo di bello e, soprattutto, è anche

storia perché ha valenza antropologica, quindi significativo della

storia dell’uomo.

Cos’è, invece, il paesaggio per il giurista?

Sicuramente è tutela (del paesaggio).

Riforma del Titolo V della Costituzione

Con la , cambiano i rapporti

tra Stato e Regioni, in quanto viene modificato l’elenco delle

materie ripartite tra questi in base ad una nuova attribuzione della

loro potestà legislativa.

L’art. 117 Cost. qualifica tre tipi di potestà:

1) Potestà legislativa esclusiva statale in cui rientra la tutela



dell’ambiente e dell’ecosistema.

2) Potestà legislativa concorrente in cui rientra il governo del



territorio.

3) Potestà legislativa residuale in cui rientrano tutte le



materie c.d. “innominate” che vengono assegnate alle Regioni.

In prospettiva a questa ripartizione legislativa, in merito alla

materia paesaggistica ed alla sua attribuzione, sono sorte ben 4

tesi, per poi, solo dopo, giungere ad un’unica soluzione.

1° TESI

Il termine “paesaggio” non è nominato espressamente nell’art. 117,

quindi lo si fa rientrare nel 4° co. dell’articolo, quello della potestà

residuale

legislativa .

2° TESI 3

Non è necessario scrivere in modo esplicito “paesaggio” perché

beni culturali,

questo rientra direttamente tra i quindi è assegnato

esclusiva

alla potestà legislativa statale.

3° TESI

Non è vero che il paesaggio rientra tra i beni culturali, ma è più

all’ambiente,

corretto accostarlo facendolo sempre rientrare nella

esclusiva

potestà legislativa .

4° TESI

Il paesaggio è territorio e, anche se è un territorio molto particolare,

diritto urbanistico,

deve occuparsene il che oggi rientra nel governo

del territorio, assegnandolo quindi alla potestà legislativa

concorrente .

La soluzione a tutto questo è stata trovata nel 2004, quando lo

D.Lgs. 22 gennaio n.42,

Stato, con ha adottato il Codice dei Beni

Culturali e del paesaggio.

È stata, di fatto, adottata la tesi che accosta il paesaggio ai beni

potestà legislativa

culturali, riconducendo la materia alla

esclusiva dello Stato .

…………………………………

Noi studieremo: quali sono i beni paesaggistici, quali sono i soggetti e quali sono gli strumenti

di tutela adoperati.

La materia è alquanto interessante, anche perché il paesaggio nonostante sia

l’oggetto che circonda il nostro “vivere”, è stato sempre al centro di incredibili

modifiche e deturpazioni.

Fino agli anni ‘80 non è esistito alcun limite paesaggistico (che nascerà solo nel 1985)

ed, infatti, tante sono state precedentemente le costruzioni e le cementazioni.

Addirittura, neanche le coste ed i boschi erano visti come “patrimonio culturale”.

………………………………………..

4

Ma chi è che esercita gli strumenti di tutela? E chi è l’addetto a consegnare le

autorizzazioni paesaggistiche? Chi decide se un palazzo può essere modificato?

Chi decide se una costruzione deturpa il territorio?

Sono le Regioni o è lo Stato?

Solo leggendo l’art. 118 Cost. possiamo trovare una risposta.

funzioni amministrative

L’articolo preso ad esame tratta le c.d. ,

assegnandole in primis ai Comuni e, in via secondaria, cioè qualora

questi non siano in grado di assicurarne l’esercizio unitario, le

conferisce alle Province, alla Città Metropolitane, alle Regioni, ed

principi di sussidiarietà,

infine anche allo Stato, sulla base dei

differenziazione e adeguatezza.

Qualche anno fa, l’unico competente in materia era lo Stato con le

sue Soprintendenze. Dagli anni ’70 in poi, con la nascita delle

Regioni, lo Stato ha dovuto decidere se trattenere tale competenza

o delegarla ad esse.

La soluzione a questo nuovo punto è stata trovata dividendo le

competenze:

Per quel che riguarda i BENI CULTURALI, la competenza è

o rimasta esclusivamente dello Stato, che, con le sue

Soprintendenze, è l’unico ad avere gli strumenti e gli uffici

necessari ad occuparsene, valutare e decidere (strumenti che

le Regioni, invece, non hanno).

Per quel che riguarda il PAESAGGIO, invece, lo Stato ha

o delegato la materia alle Regioni. La funzione di autorizzazione

paesaggistica è passata dallo Stato alle Regioni;

delega,

successivamente, attraverso lo strumento della la

materia è passata ai Comuni, come soggetti gestori del

paesaggio perché più “vicini” ad essi e ai quali spettano,

dunque, le autorizzazioni per le modifiche paesaggistiche.

All’interno dello stesso Comune, l’organo competente a

decidere, sino agli anni ’90, è stato il Sindaco poi sostituito

(perché politicamente troppo influenzabile) da organi collegiali

competenti.

L’art. 118 Cost. afferma che le funzioni amministrative spettano ai Comuni. Ma

è ancora così? Lo vedremo. 5

Storia: evoluzione della materia e prime

normative. economico

Il bene culturale ha 2 valori, uno e l’altro immateriale

culturale

e ; così è anche per il paesaggio.

Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio

Il prevale sul codice civile,

lex specialis

in virtù del principio della .

Il diritto dei beni culturali precede quello del paesaggio: di questo si

inizierà a parlare SOLO nel 1990.

Ma proviamo a fare un excursus storico!

1700 Già in quest’epoca esistevano sottospecie di limiti e divieti



per quel che riguardava dipinti e scavi archeologici. Ma si trattava

sempre e comunque d’interventi normativi sporadici.

1820 Viene adottato nello Stato Pontificio l’Editto del cardinale



Bartolomeo Pacca con il quale si limitava la circolazione dei beni

culturali e di metteva in evidenza la necessaria catalogazione di tali

beni. (Questo editto servirà da esempio per tutti gli altri stati pre-

unitari)

1860 - 1861 Con l’Unità d’Italia, paradossalmente, la tutela dei



beni culturali fa un passo indietro; causa di ciò fu l’ideologia

fortemente liberista che esaltava diritti come quello della proprietà

privata: resa assolutamente inviolabile. In questa inviolabilità

vengono fatti rientrare anche i beni culturali, che divengono privati

e indisponibili.

1865 Viene emanato il primo Codice Civile del Regno d’Italia. Al



suo interno fu introdotto un particolare istituto testamentario c.d.

“fede connesso”, non tanto accettato dall’ideologia del tempo. 6

A partire dai primi anni del ‘900, si iniziò a volgere uno sguardo

anche alla tutela del paesaggio.

Legge Rava

1905 Fu emanata la a tutela della pineta di



Ravenna. Il motivo di tale tutela fu più che singolare: si ritenne che

“folta pineta”

la citata da Dante Alighieri nella Divina Commedia

fosse proprio quella ravennese.

1909 Fu emanata la Legge Rosadi, con la quale furono previsti



una serie di istituti a tutela dei beni culturali. La legge prevedeva

che: se il bene culturale fosse di proprietà dello Stato, allora questo

era inalienabile; qualora, invece, appartenesse ad un privato e

questo privato fosse intenzionato a modificarlo o distruggerlo,

poteva farlo solo previa autorizzazione dello stesso Stato. Inoltre, se

prima del 1909 un reperto archeologico poteva essere ritenuto di

proprietà di un privato, dall’emanazione di questa legge in poi, non

poteva più esserlo: unico proprietario del reperto era lo Stato.

1922 Fu emanata una legge, la n. 778, a tutela delle “bellezze



naturali e degli immobili di particolare interesse storico”, che

risulterà la prima legge organica in materia di “paesaggio”. L’art. 1

dice: “

sono dichiarate soggette a speciale protezione le cose immobili la cui

conservazione presenta un notevole interesse pubblico a causa della loro bellezza

”. Sono

naturale o della loro particolare relazione con la storia civile e letteraria

protette altresì dalla presente legge le bellezze panoramiche. Si

parla quindi del concetto di “bellezza naturale” come laghi, fiumi,

coste ecc., di luoghi con “particolare relazione con la storia civile e

letteraria”. 7

1939 In pieno, pienissimo, regime fascista, la precedente legge

 Leggi Bottai

del 1922 fu soppiantata dalle , ricordate anche come

“leggi sorelle”:

n. 1089

la a tutela delle cose d’arte

o n. 1497

la a tutela delle bellezze naturali

o

Anche se queste leggi vengono emanate in pieno regime fascista, non ne subiscono

per niente l’influenza.

Tali leggi derivano la loro importanza dal fatto di essere rimaste in

vigore fino ai nostri giorni, precisamente fino al 1999, cioè per ben

60 anni. C’è da dire che, addirittura, ancor oggi gli strumenti di

tutela in materia paesaggistica sono quelli previsti proprio da

queste leggi!! E cioè:

- VINCOLO PAESAGGISTICO. Quando un bene viene qualificato

come “paesaggistico”, su di esso e sul suo utilizzo viene posto un

vincolo.

- PIANO PAESAGGISTICO. Se un territorio è oggetto di

pianificazione, il “piano” consente di individuare gli interventi

possibili e quelli vietati.

- AUTORIZZAZIONE PAESAGGISTICA. Quando si ha in mente una

modifica del territorio, è necessario rapportare il programma di

modifica con il valore del territorio. Solo in base a tale rapporto

verrà data risposta positiva tramite autorizzazione o risposta

negativa tramite diniego. Santi

Le “leggi sorelle” furono composte da un collegio guidato da

Romano e prendono tutte spunto dai canoni di Benedetto Croce

(che, a sua volta, s’ispirava a quelli di Kant) ed in particolare

prendono spunto dalla categoria del “bello”: il bello d’arte e il bello

di natura devono essere tutelati!

Il criterio da seguire è quello estetico. E la concezione che ispira tali

leggi è una sola: ciò che è particolarmente bello può diventare

patrimonio e può diventare una “bellezza naturale”. Rientreranno

sotto tale definizione:

1) i punti di belvedere;

2) le bellezze panoramiche;

3) i punti di non comune bellezza. 8

1948 Entra in vigore la Costituzione Repubblicana. Al suo



interno, un articolo importantissimo che ci interessa, occupando tra

l’altro una posizione d’eccellenza perché parte dei Principi

“La

Fondamentali: l’art. 9 Cost. ed in particolare il co. 2:

Repubblica tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico

della Nazione”.

Con il termine “Repubblica” ci si riferisce a tutte le amministrazioni,

nonché a tutti i soggetti pubblici ed ai singoli.

Questo articolo permette di qualificare il nostro Stato come uno

Stato di cultura.

Nonostante ciò, bisogna dire che questo articolo è stato spesso

dimenticato, soprattutto durante gli anni ’50, quando fu addirittura

considerato un articolo inutile. Motivo di questo pensiero: il

Dopoguerra manifestava problemi di altro genere da superare.

L’art. 9 Cost. co. 2 viene riscoperto negli anni ’70, quando scoppia

“Questione ambientale”

la grande che mette in luce il bisogno di

proteggere il paesaggio dall’espansione immobiliare ed industriale

( congiungendo la tutela ambientale alla tutela della salute, di cui all’art. 32

.).

Cost

………………………………………

“Paesaggio” era un nome da interpretare.

Aldo Sandurli

Il primo che affrontò la questione fu alla fine degli anni ’50.

Egli si chiese: con questo termine, a cosa si riferisce il legislatore? Per rispondere a

teoria della pietrificazione

tale domanda, Sandurli utilizzò la “ ”, cioè guardò al dato

normativo sino ad allora esistente. legge n. 1497 del ’39

E quale legge sino ad allora parlava di paesaggio? La , che si

Bellezze Naturali

riferiva alle “ ”, le quali, dopo il ’48, entravano secondo il Sandurli

sotto la tutela e la copertura costituzionale.

Questa prima tesi, però, non convinceva.

Nella Costituzione non veniva fatto riferimento alle “bellezze naturali”, ma al

“paesaggio” e ciò implicava che, oltre ad esse, ci fosse dell’altro.

Preghieri

Negli anni ’60, affermò l’esatto contrario di Sandurli. Non bisognava

evolvere

pietrificare ma ! Bisognava interpretare la Costituzione in maniera evolutiva,

prendendo in considerazione quel che dicevano i “tecnici” del paesaggio e non quel

forma del

che dicevano i giuristi. I tecnici, infatti, individuavano il paesaggio come “

paese ”, come territorio vissuto dall’uomo, come impronta lasciata dall’uomo sul

territorio in cui vive. ………………………………………………

9

Normativa nazionale (ed europea) fino ai

giorni nostri.

A livello nazionale cosa di fece?

Negli anni ’60 il legislatore italiano decise di istituire con la L. n. 310

del 1964, una commissione, la Commissione Franceschini,

incaricandola d’indagare sulla tutela dell’ambiente storico, artistico

e del paesaggio.

La Commissione concluse i suoi lavori dopo 6 anni, nel 1970, anno

in cui furono pubblicati i 3 volumi dell’indagine.

Ne uscì una fotografia pessima e confortante, la situazione era

disperata: ad esempio si metteva in luce la devastazione dei siti archeologici,

l’assenza di catalogazione nel settore dei beni immobili, la dispersione dei beni e degli

arredi ecclesiastici, l’assenza di politiche di restauro, l’abbandono a sé stesso

dell’ambiente urbanistico ( i centri storici andavano in rovina o si deturpavano con

costruzioni di nuova generazione), l’enorme quantità di musei chiusi per carenza di

personale e di custodia.

Così, la Commissione decise di fare una proposta di legge a tutela

dell’ambiente e del paesaggio contenente 84 DICHIARAZIONI, di

cui le più importanti:

la N.1 appartengono al patrimonio culturale della



Nazione tutti i beni che sono storia della civiltà ( CRITERIO

). Sono assoggettati alla legge i beni d’interesse

STORICISTICO

archeologico, artistico, storico, ambientale, paesaggistico,

archivistico e librario e tutti quei beni che costituiscono

testimonianza materiale di civiltà.

la N. 39 si considerano beni culturali ambientali le zone



costituenti paesaggi, naturali o trasformati dall’opera

dell’uomo ( ).

CRITERIO ESTETICO

Queste proposte rimasero, però, lettera morta in quanto il

legislatore risultò sordo alle stesse. 10

Negli anni ’70, importante è stato il contributo di Massimo Severo

“Beni Culturali”.

Giannini e del suo articolo: Il suo intento era

quello di dare una sistematizzazione teorica-concettuale ai

beni culturali, individuandone alcuni tratti distintivi:

1) CULTURALITA’ questi beni non hanno soltanto un interesse



economico, ma anche un interesse culturale.

2) IMMATERIALITA’ l’interesse culturale è, appunto,



immateriale e spirituale.

3) PUBBLICITA’ i beni culturali sono tutti pubblici perché



destinati alla fruizione anche quando sono di proprietà privata.

Giannini disse che tutti i beni culturali e paesaggistici sono pubblici, anche

quando sono di proprietà privata, perché tutti devono poterne godere.

In questi anni, a livello normativo c’era ben poco. Legge n. 5 del

Fortemente voluto da Spadolini, finalmente con

1975 nasce il “Ministero per i beni culturali e ambientali”.

Sino ad allora, ad applicare le Leggi Bottai del ’39 era il Ministero

dell’Istruzione.

Ma, nonostante la nascita di questo nuovo Ministero, Giannini definì

questa nuova riforma come “zoppa”, in quanto era sì nato il

Ministero PER i beni culturali e ambientali, ma mancavano i

finanziamenti… quindi i problemi e la situazione precedentemente

descritta rimanevano tali.

………………………………………….

Rimanendo sempre in questo periodo, bisogna analizzare un aspetto: nonostante nella

Costituzione del ’48 fossero ben disciplinate le Regioni, queste nascono DI FATTO, con

un ritardo ventennale, nel 1972. E queste, avevano poi funzioni e competenze in

materia?

Abbiamo detto, e ripetiamolo, che la materia dei BENI CULTURALI rimane allo Stato,

perché solo questo aveva i mezzi e gli strumenti per una tutela (grazie alle sue

Soprintendenze ed ai suoi Uffici con competenze specializzate). Non è così per la

tutela del PAESAGGIO, che passa nelle mani delle Regioni: saranno queste ad

occuparsi del vincolo, del piano e delle autorizzazioni, per poi, successivamente,

delegarne il compito ai Comuni in quanto enti più vicini al territorio.

&helli