Diritto del Mercato e Dei Rapporti di Lavoro

Regolamentazione mercato del lavoro

La regolamentazione del mercato del lavoro viene incisa, ora, dalle normative del Jobs Act; prima del 2015, però, era presente un altro assetto. Significativo fu l’intervento legislativo con la legge 264/1949 che introdusse dei sistemi di collocamento pubblico, con una sorta di mediazione tra datore e lavoratore, ruolo che prima veniva svolta da soggetti privati a scopo di lucro e anche dal sindacato con le cosiddette “camere del lavoro”.

Questa legge intervenne a seguito di una normativa internazionale che, con alcune convenzioni, fece emergere un sistema differente: era opportuno che nella mediazione tra datore e lavoratore non fossero più presenti dei privati a scopo di lucro ma dei soggetti pubblici. L’Italia recepì queste convenzioni con una legge, che introdusse il sistema di monopolio pubblico di collocamento; solo il pubblico poteva agire, venendo così esclusi i privati ed anche i sindacati. Si mantenevano, però, delle commissioni consultive composte da rappresentanti di sindacati, che conservavano un loro ruolo nella gestione indiretta del mercato.

Il soggetto pubblico che dovette intervenire era lo Stato, attraverso il Ministero del Lavoro; erano presenti degli uffici centrali, provinciali e comunali, che svolgevano attività di collocamento con delle regole vincolistiche, essendo tenuti sia i datori che i lavoratori a rispettare degli obblighi incisivi (es: i datori non potevano scegliere i lavoratori da assumere).

Obblighi e modalità di assunzione

I lavoratori dovevano iscriversi agli uffici di collocamento, mentre per i datori era obbligatorio transitare da questi uffici quando erano alla ricerca di manodopera; inoltre i lavoratori erano ordinati in una graduatoria a seconda di un ordine di priorità e criteri, come ad esempio il bisogno sociale. I datori potevano assumere manodopera attraverso tre modalità:

• Richiesta numerica, rivolgendosi all’ufficio e indicando il ruolo della persona di cui avevano bisogno. A questo punto gli uffici sceglievano il primo lavoratore in graduatoria che rispondesse alle necessità del datore (questo per evitare eventuali discriminazioni da parte del datore).
• Richiesta nominativa, solamente per alcuni casi, ma che prevedeva un’autorizzazione per l’assunzione da parte degli uffici.
• Assunzione diretta, con i lavoratori che venivano assunti anche se non iscritti nelle liste di collocamento. Veniva attuata in casi particolari, come nelle assunzioni familiari o di piccolissime imprese.

Era inoltre prevista la possibilità di passaggio diretto, con un lavoratore che passava da un’impresa ad un’altra, dimettendosi dalla prima. Questo modello ora non è più presente, ed è un modello che è sempre andato incontro a dei problemi di applicazione della normativa, con spesso le regole che non venivano rispettate (es: i privati a scopo di lucro che continuavano ad operare tramite i caporali).

Evoluzione della legge 264/49

Questa vecchia situazione, prevista dalla legge 264/49, si è evoluta in tre direzioni:

• Con il superamento del vincolo per tappe, di cui l’ultima, definitiva, nel 2002 con il decreto legislativo 297/2002 che modifica in parte il 181/2000, abolendo l’obbligo di iscrizione per i lavoratori in liste di collocamento e facendo resistere solo l’assunzione diretta, che diventa il metodo principale di assunzione.
• Con il decreto legislativo 150/2015 sulla regolamentazione del servizio pubblico.
• Con il decreto legislativo 276/2003 riguardo al ruolo dei privati.

Per quanto riguarda la prima direzione si fa riferimento al decreto legislativo 181/2000, in particolare all’art. 4 bis, che presenta la normativa ancora vigente tuttora. L’art. 4 bis.1 si sofferma sull’assunzione diretta dei lavoratori da parte dei datori (risulta metodo principale di assunzione), ma che va incontro ad alcune eccezioni.

Eccezioni all'assunzione diretta

• Innanzitutto all’interno del settore pubblico non può essere applicata, in quanto per il settore di pubblico impiego sono previsti dei concorsi pubblici, ad eccezione delle mansioni più elementari che vengono regolate a parte.
• Altra eccezione è prevista per l’assunzione di lavoratori provenienti da un paese fuori dall’UE.
• Per l’assunzione di lavoratori italiani che vanno ad operare in mansioni fuori dall’UE.
• Per l’assunzione di disabili, regolata a parte dalla legge 68/1999.

Tornando al 181/2000, l’unico obbligo che emerge per il datore nell’assunzione è quello previsto dall’art. 9 bis.2, che prevede l’obbligo di comunicazione dell’assunzione a due soggetti. Il primo è il soggetto pubblico, a dei servizi pubblici per il lavoro; il secondo è il lavoratore stesso, che non sempre conosce ed è informato a sufficienza delle condizioni di lavoro previste. Al servizio pubblico il datore deve comunicare i dati anagrafici del lavoratore, la data di assunzione ed eventualmente di cessazione del rapporto (se è assunto con un contratto a tempo determinato), la tipologia contrattuale, la qualifica professionale ed il trattamento economico. La comunicazione deve essere effettuata almeno un giorno prima dell’assunzione (fino a qualche anno prima del decreto era prevista entro i 5 giorni successivi). La pubblica amministrazione deve invece comunicare l’assunzione entro il giorno 20 del mese successivo, stessa regola vale per i privati.

L’art. 4 bis.2 invece è la normativa che si sofferma sull’obbligo di informazione al lavoratore stesso, con il datore che nel momento dell’assunzione deve consegnare al lavoratore una copia della comunicazione fatta al soggetto di pubblico impiego, che prevede i caratteri fondamentali del contratto. L’art. 4 bis.3 prevede una norma ancora vigente, ma inoperante. Secondo tale normativa, le Regioni possono prevedere una quota di assunzioni riservata a soggetti a rischio di esclusione sociale, con il cosiddetto “obbligo di riserva”. Tali soggetti non sono i disabili, ma quelle categorie individuate dalle stesse Regioni, come ad esempio gli ex detenuti, persone con problemi di dipendenza, ecc. Tuttavia tale normativa non è stata attuata dalle Regioni.

Comunicazioni obbligatorie

Secondo l’art. 21 della legge 264/49 è previsto anche l’obbligo di comunicare il licenziamento, con i datori che hanno 5 giorni per comunicarlo agli uffici pubblici (sempre che non l’abbiano già comunicato con il contratto di assunzione a tempo determinato). Oggi è previsto anche l’obbligo di comunicare le varie trasformazioni o modifiche del rapporto di lavoro (secondo gli art. 21.4 e 21.5), ad esempio i casi di proroga del contratto, di trasformazione da apprendistato a normale, ecc. Deve essere comunicato anche il trasferimento del lavoratore da una sede della stessa impresa ad un’altra (es: dalla sede di Bologna a quella di Ravenna della stessa impresa), ma anche il distacco, ovvero il lavoratore di un’impresa che va a lavorare temporaneamente per un’altra impresa, o il trasferimento d’azienda o di un ramo d’azienda, cioè il passaggio dell’azienda da un’impresa ad un’altra (o di una parte di essa).

La comunicazione deve essere unica, secondo l’art. 4 bis.6 (prima il datore era tenuto a più comunicazioni nei confronti di più soggetti, oggi ne basta una ai servizi per l’impiego); e la comunicazione va effettuata con modalità telematica, secondo l’art. 4 bis.6 ter (prima in cartaceo). Il datore può avvalersi di alcuni soggetti che lo sostituiscano nell’azione di comunicazione, secondo l’art. 4 bis.8: questi soggetti possono essere consulenti del lavoro o associazioni sindacali dei datori di lavoro (es: Confindustria).

Decreto 150/2015

Oggi anche i privati possono intervenire sul mercato del lavoro e c’è stata, di recente, una modifica del sistema del servizio pubblico, con il decreto legislativo 150/2015 del Jobs Act, che appunto si sofferma sulla regolamentazione del servizio pubblico. Fino alla fine degli anni ’90 era presente un ruolo di monopolio dello Stato attraverso il Ministero del Lavoro, monopolio che è andato incontro a una modifica che ha portato a un maggior rilievo da parte delle Regioni e delle Province attraverso la legge 59/1997 e il decreto legislativo 469/1997. La legge delega (Legge Bassanini) conferisce alla Regioni e alle Province dei compiti che prima di allora erano di competenza dello Stato, non solo per quanto riguarda l’ambito del lavoro.

In tale ambito interviene il decreto, indicando che allo Stato sarebbero rimaste l’attività ispettiva, esercitata attraverso degli uffici denominati DTL, e l’attività di mediazione attraverso i collegi pubblici; ma tutti gli altri compiti, come quelli di collocamento e di politica attiva del lavoro, sarebbero transitati dallo Stato alle Regioni e Province. Le gestione di tali compiti avveniva in sede provinciale, attraverso alcuni organi noti come “centri per l’impiego”. La riforma costituzionale del 2001 ha legittimato questo assetto, che è perdurato fino al 2015, ma che è un sistema che variava nel suo funzionamento da Regione a Regione, un sistema disunito con delle deboli connessioni.

Inoltre, in tempi recenti, si è assistito a un indebolimento delle Province, che sono andate incontro a una riduzione delle competenze, venendole tolte quelle a riguardo del lavoro e la formazione e giungendo a un assetto di gestione effettuata in sede locale passando però dalle Province alle Regioni. Con il decreto 150/2015 però torna rilevante il ruolo dello Stato, a cui viene posta la regia del sistema, attraverso il Ministero del Lavoro ed un nuovo ente con un ruolo determinante, l’ANPAL. Il nuovo testo ha formalmente abrogato le precedenti norme, anche se deve ancora essere attuato del tutto.

Il decreto 150/2015 prevede una suddivisione delle competenze tra lo Stato e le Regioni, rappresentando una sorta di testo di compromesso. Secondo l’art. 1.1 alcune competenze sono riservate alla compresenza di ruolo Stato-Regioni, come per esempio il ruolo di indirizzo politico. L’art.2 afferma che due cose debbono essere individuate dal Ministro, previa un’intesa conferenza Stato-Regioni: 1) riguardo le linee di indirizzo triennali; 2) riguardo la “specificazione dei livelli essenziali delle prestazioni che vanno erogate su tutto il sistema nazionale”, ovvero i cosiddetti LEP (livelli essenziali di prestazioni). I LEP sono degli identici servizi minimi che devono essere garantiti in maniera eguale in tutto il territorio nazionale, di città in città. E chi garantisce questo servizio minimo? Il Ministro del Lavoro, previo accordo conferenza Stato-Regioni.

Per quanto riguarda la struttura del servizio pubblico si parla di una rete nazionale di servizi per le politiche del lavoro, comprendente: le Regioni, l’ANPAL (su cui ci si sofferma all’art.4, un soggetto giuridico autonomo dotato di personalità giuridica e controllato dal Ministero del Lavoro), l’INPS, l’INAIL, le strutture private a scopo di lucro e le camere di commercio, le Università e le scuole secondarie di secondo grado. L’INPS e l’INAIL sono importanti per l’erogazione delle prestazioni previdenziali, con l’INPS che finanzia i disoccupati e i cassa-integrati, mentre l’ANPAL invece controlla la rete e la dirige. Si ha dunque una coabitazione che presenta comunque una regia centralistica, lo Stato è il soggetto prevalente.

Quale è il ruolo delle Regioni in questo contesto? La domanda trova risposta all’art.11, secondo il quale continuano ad essere sovrane nella programmazione delle politiche attive del lavoro sul loro territorio, mentre per quanto riguarda quei compiti che hanno esercitato fino al 2015, e che invece ora sono attribuiti all’ANPAL secondo l’art.9, è prevista la possibilità di stipulare delle convenzioni singolarmente con il Ministero del Lavoro per riappropriarsi della gestione di questi compiti. In seguito a queste convenzioni le singole Regioni si riappropriano di tali compiti, ma deve essere lo Stato a ridarglieli, solamente se le Regioni sono in grado di svolgerli. Ci può essere dunque il caso che alcune Regioni abbiano delle competenze diverse da delle altre, con più o meno compiti.

Compiti dei centri per l’impiego

L’art.18 individua quelli che sono i compiti dei centri per l’impiego, ovvero: compiti di orientamento per i lavoratori, ausilio alla ricerca di un’occupazione, accompagnamento al lavoro, promozione di esperienze lavorative come tirocini, stage, ecc., bilancio delle competenze ed analisi di eventuali fabbisogni formativi. L’art.19 tratta il tema dello stato di disoccupazione, dando una definizione di disoccupato. Una volta ci si doveva recare al centro per l’impiego e dichiararsi “immediatamente disponibili al lavoro”. I disoccupati, secondo l’art.19, sono coloro che effettuano sì questa dichiarazione privi di impiego, ma solo se la effettuano in maniera telematica all’interno del portale nazionale delle politiche del lavoro. Nel comma 3 dello stesso articolo si afferma che nel caso di assunzione con un contratto fino a 6 mesi, viene sospeso lo stato di disoccupazione, mentre in tutti gli altri casi con un contratto superiore ai 6 mesi lo status si perde del tutto.

L’art.21 afferma che a qualsiasi lavoratore che faccia domanda di intervento di sostegno economico (NASPI) automaticamente si conferisce lo status di disoccupato. Gli articoli 19 e 20 riguardano i servizi per il disoccupato. Viene stipulato un “patto di servizio personalizzato”, nel quale viene indicato che cosa il servizio offre al disoccupato e quali sono, al contempo, gli impegni e i doveri che il disoccupato si assume, in una sorta di impegni reciproci. Ogni disoccupato viene inserito in una “classe di profilazione” (4 classi: bassa, media, alta, molto alta) per valutarne il livello di occupabilità attraverso una procedura automatizzata.

Condizionabilità e sostegno economico

Gli articoli 21 e 22 trattano di un “rafforzamento del meccanismo di condizionabilità per i beneficiari di strumenti a sostegno del reddito”, con la prestazione che è condizionata dall’impegno del disoccupato. Questa norma è stata prevista per eliminare gli eventuali comportamenti opportunistici dei disoccupati e punirli con l’eliminazione della prestazione retributiva. I disoccupati hanno diritto ad una prestazione di sostegno economico, la cosiddetta NASPI. Per ottenerla bisogna avere lo status di disoccupato ed aver versato almeno i contributi di 13 settimane nei 4 anni precedenti, e la quota percepita da tale prestazione retributiva è pari alla metà dei versamenti effettuati.

Un altro trattamento previsto è quello della DIS-COLL, individuata dall’art.15, che è il versamento previsto per i lavoratori disoccupati parasubordinati (i co.co.co. e i co.co.pro.) e non può durare per più di 6 mesi. Ultimo trattamento previsto è quello dell’ASDI, che a differenza degli altri due non è condizionato dal versamento di contributi, e spetta a tutti quei disoccupati che abbiano già fruito interamente della NASPI entro il 2015, e che si trovino in una situazione economica di bisogno. Si da a loro, virtualmente, il 75% dell’ultima indennità NASPI percepita e non può essere comunque, tale somma, superiore all’assegno sociale. Anche l’ASDI non ha durata superiore ai 6 mesi.

L’art. 21 prevede che le persone che abbiano a disposizione questi strumenti, abbiano anche dei vincoli, alcuni fissati anche dalla legge. Il comma 7 dello stesso articolo prevede delle sanzioni per alcuni comportamenti impropri da parte del disoccupato (ad esempio se non si presenta alle convocazioni, o non partecipa ad iniziative di orientamento). Sanzioni più gravi sono previste nel caso non partecipasse ad iniziative di formazione ed è prevista la perdita della prestazione e dello status di disoccupato se non accetta una congrua offerta di lavoro.

È il Ministro del Lavoro a definire ed indicare la congrua offerta di lavoro, in merito a vari parametri, come:

• Le competenze maturate dal disoccupato nelle precedenti esperienze lavorative.
• La distanza tra il domicilio del disoccupato ed il posto di lavoro e i tempi di trasferimento.
• La durata della disoccupazione.
• La retribuzione assicurata dalla nuova offerta di lavoro, che non deve essere confrontata con quella precedente! Deve essere solamente superiore di almeno il 20% all’ultima indennità percepita nell’ultimo mese.

Secondo l’art.22 il patto di servizio viene firmato anche dal cassa-integrato che ha una sospensione superiore al 50% del proprio orario di lavoro; egli deve partecipare alle attività individuate dal patto di servizio. In questo caso non sono previste delle sanzioni per un rifiuto di una congrua offerta di lavoro, ma sono previste per coloro che non accettano di essere impegnati in determinate attività, definite di “pubblica utilità” (art.26) a beneficio della comunità territoriale d’appartenenza. Queste attività di pubblica utilità sono quelle che venivano svolte, un tempo, dagli ex lavoratori socialmente utili. Erano e non sono tuttora delle attività che costituiscono un rapporto di lavoro e sono svolte presso le pubbliche amministrazioni.

I privati

I privati, per lungo periodo, sono stati esclusi dal poter operare lecitamente all’interno del mercato del lavoro. Alla fine degli anni ’90, in seguito ad una nuova convenzione internazionale che andava a cambiare lo scenario, si è passati a considerare che fosse opportuno trovare una collaborazione tra i soggetti pubblici e quelli privati. Una sentenza della Corte di Giustizia affermò che il monopolio pubblico era in contrasto con i princìpi e il diritto comunitario, in quanto le politiche dell’Unione erano in netto contrasto con i monopoli e gli abusi di potere da parte della posizione dominante. L’attività di collocamento pubblico fu paragonata ad un’impresa, e come tale doveva essere sottoposta a delle regole per la concorrenza, operando in un mercato, inoltre, nel quale non sono previsti abusi e incompatibilità con le norme dell’Unione.