Diritto del lavoro - il diritto sindacale

Il diritto sindacale

Introduzione

Il diritto del lavoro è suddiviso in tre parti: 1) disciplina del rapporto individuale di lavoro, che regola diritti e obblighi del singolo lavoratore contrapposto al singolo datore; 2) diritto sindacale, che riguarda vicende e interessi collettivi o di gruppo, conseguenza del conflitto industriale; 3) diritto della previdenza sociale, che disciplina l’erogazione di beni e servizi a favore di chi si trova in particolari situazioni di bisogno.

Le origini di questa disciplina risalgono alla rivoluzione industriale, vista la centralità e la tendenza espansiva del lavoro: essa riguarda aspetti e momenti collettivi dei rapporti di lavoro. Oggetto della disciplina sono l’organizzazione collettiva dei lavoratori e dei datori di lavoro, il contratto collettivo, il conflitto collettivo, mentre soggetti sono le organizzazioni sindacali di lavoratori e di imprenditori, cui si aggiungono Stato e istituzioni pubbliche.

Il diritto sindacale consiste in un sistema di norme di diversa matrice: quelle di origine statale, prodotte secondo il normale iter legislativo e applicate dalla giurisprudenza, e quelle di origine convenzionale, prodotte dalle stesse parti collettive mediante contrattazione, anche su base unilaterale, come gli statuti, che disciplinano rapporti interni alle organizzazioni. Secondo la teoria dell’ordinamento intersindacale, le manifestazioni di autonomia collettiva vanno considerate come vere norme giuridiche prodotte dall’ordinamento, quello intersindacale, autonomo e distinto rispetto a quello statale, e provvisto di tutti gli elementi tipici dell’ordinamento giuridico: organi legittimati a produrre norme in base a criteri interni di legittimazione, organi competenti ad applicarle e strumenti per la sanzione.

Tra i due tipi di ordinamenti esistono rapporti reciproci: quello intersindacale ha esercitato un’importante funzione di stimolo e innovazione rispetto al diritto statale, che ha a sua volta effettuato compiti di sostegno dell’autonomia collettiva o di correzione-integrazione di norme. Nel diritto sindacale hanno un’immediata incidenza i rapporti di forza tra gli attori delle relazioni industriali e pesano particolarmente le dinamiche socio-economiche.

Fonti del diritto sindacale

Fonti del diritto sindacale sono quelle proprie del diritto generale:

• Fonti internazionali, facenti capo all’Organizzazione Internazionale del Lavoro (OIL), la cui attività consiste nell’adozione di testi di convenzioni internazionali e di raccomandazioni in materia di lavoro. Le convenzioni sono trattati ratificati dagli Stati membri, vincolanti nel diritto interno e la loro interpretazione spetta alla Corte Internazionale di Giustizia, con sede all’Aja mentre le raccomandazioni non sono ratificate e perciò non hanno valore normativo, ma di modello o indirizzo;
• Fonti comunitarie, facenti capo all’opera di Commissione e Consiglio: la Carta dei diritti fondamentali dell’UE attribuisce ampio spazio ai diritti di negoziazione e azione collettiva, nonché a quelli di informazione e consultazione dei lavoratori nell’impresa, anche se col valore di mera dichiarazione solenne di principi e ampio ricorso al principio di sussidiarietà. I regolamenti sono atti generali obbligatori, di applicazione diretta nel diritto dei paesi membri; le direttive sono fonti giuridiche che vincolano gli stati membri ad adeguarsi nei risultati, secondo forme e metodi discrezionalmente valutabili: esse godono di efficacia normativa indiretta, cioè condizionata all’emanazione di un apposito atto di recepimento interno, e verticale, cioè direttamente nei confronti dello Stato e in quanto dotate di contenuto dispositivo chiaro, preciso e incondizionato, mentre riguardo all’efficacia orizzontale, cioè relativa ai rapporti tra privati, è ammessa solo quella indiretta, tale da imporre un’interpretazione del diritto nazionale il più possibile conforme al diritto comunitario. Anche i principi giuridici emessi dalla Corte di Giustizia, riguardo a interpretazione e validità di atti e trattati, sono vincolanti per il diritto interno, imponendo al giudice nazionale la disapplicazione di norme incompatibili. A livello comunitario, particolare attenzione ha suscitato il “contratto collettivo europeo”, espressione del dialogo sociale con la doppia veste di accordo per la concertazione legislativa e accordo libero;
• Fonti interne, tra le quali occupa il posto principale la Costituzione, soprattutto gli articoli 39, sull’organizzazione sindacale e la contrattazione collettiva, 40, sullo sciopero e 46, sulla partecipazione dei lavoratori nell’impresa. Nel secondo dopoguerra, si registra un certo astensionismo legislativo, seguito da una formazione extralegislativa del diritto sindacale, grazie alla contrattazione collettiva e le pronunce giurisprudenziali e le prassi collettive. Tale astensionismo è causato da ragioni di impraticabilità tecnica e politica dell’originario disegno del Costituente e dalla diffidenza del movimento dei lavoratori nei confronti di interventi legislativi da parte di una classe politica per lungo tempo contraria a un eccessivo rafforzamento del sindacato. La prima importante tappa legislativa è costituita dalla legge 20 maggio 1970, n°300, lo Statuto dei lavoratori, una disciplina di sostegno dell’attività sindacale in azienda. Altri importanti interventi sono la legge n°146/1990, sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali, una legislazione direttamente regolativa del conflitto, che valorizza la contrattazione collettiva, e il D.Lgs. n°29/1993, Testo unico del pubblico impiego, assoggettato alle stesse fonti del diritto privato, soprattutto al contratto, anche collettivo. Riguardo ai rapporti tra legge e contrattazione collettiva, quest’ultima può migliorare la disciplina legale in senso più favorevole a lavoratori e sindacato. Momenti di integrazione tra eteronomia e autonomia si realizzano con la cd “legislazione negoziata”, vale a dire provvedimenti legislativi “contrattate”, e la cd “deregolazione controllata e concordata”, basata su consistenti quote di potere pubblico alle parti sociali devolute dalla legge, in chiave derogatoria rispetto alla regola generale dell’inderogabilità in peius della disciplina legale. Perciò il contratto collettivo è divenuto lo strumento più idoneo a una gestione consensuale della crisi aziendale e a un governo flessibile del mercato del lavoro. Lo spostamento della mediazione del conflitto industriale dalle aule parlamentari alle sedi sindacali o tripartite ha dato vita a fenomeni di delegificazione e rilegificazione, ad esempio il D.Lgs. n°29/1993 ha “privatizzato” il lavoro pubblico, con conseguente delegificazione della disciplina del rapporto, tradizionalmente regolato da legge o atti di autorità e rilegificazione della materia.

La giurisprudenza riveste un ruolo decisivo nella formazione e applicazione del diritto sindacale, soprattutto nella regolazione del conflitto (ad esempio quella della Corte Costituzionale), mentre azione di supplenza a completamento delle scarse indicazioni legislative è prodotta dalla magistratura amministrativa e ordinaria, penale e civile, di legittimità e di merito. Il nuovo millennio ha sviluppato nuove tendenze evolutive in ambito economico e sociale, causando un’ulteriore accelerazione: si è registrata poi una devoluzione di funzioni normative sull’autonomia collettiva e il consolidarsi della nozione di sindacato comparativamente più rappresentativo.

La nuova tendenza lascia alle spalle la deregolazione “concordata” e opta per una flessibilità non negoziata, ma realizzata direttamente ex lege: il potere di deroga in melius della legge ad opera del contratto collettivo è limitato, con la seguente possibilità che sia solo parzialmente possibile il ripristino ex contractu dei preesistenti vincoli legali. Tali elementi segnano la crisi del lavoro subordinato classico con progressiva erosione dei poteri statali e mettono in crisi il tradizionale assetto della materia, con ricadute sulla funzione del sindacato, che risente del grave deficit di rappresentanza.

Cap I - Il diritto sindacale: attori ed evoluzione storica

L’evoluzione storica dei rapporti tra gli attori

In ogni ordinamento sindacale operano tre tipi di attori: organizzazioni sindacali dei lavoratori, organizzazioni imprenditoriali e Stato. In Italia, i rapporti collettivi sono stati caratterizzati all’origine da forti conflitti e interventi repressivi dello Stato nei confronti di organizzazioni sindacali e dello sciopero: il codice penale Sardo, esteso dopo l’unificazione, prevedeva come reato ogni forma di coalizione tra datori di lavoro e gli operai, per indurre ingiustamente e abusivamente gli operai a una diminuzione del salario e sospendere, ostacolare o far rincarare il lavoro senza ragionevole scusa.

Nella fase successiva, lo Stato operò una rimozione dei divieti penali al conflitto e all’organizzazione sindacale, sancendo la libertà di coalizione: nel codice Zanardelli, si inaugura un periodo di tolleranza legale verso il fenomeno sindacale, non punendo più sciopero e serrata, ma solo le violenze e le minacce lesive della libertà di lavoro eventualmente commesse in occasione di conflitto. Tale tolleranza presenta però dei limiti: la sua esistenza sul piano penale non impediva che nei rapporti diretti tra datori e lavoratori operassero le regole generali del diritto comune dei contratti, dove lo sciopero può essere considerato come inadempimento dell’obbligo di lavorare, sanzionabile con il licenziamento.

All’inizio del XX secolo nascono una serie di istituzioni pubbliche, con competenze in materia di rapporti di lavoro e nelle relazioni industriali (ministero del lavoro, ispettorato del lavoro ecc), mentre compiti di intervento nelle controversie di lavoro sono attribuiti ai consigli dei probiviri, oltre agli organismi ministeriali. In Italia, l’avvento del fascismo interrompe tale sviluppo, mediante la demolizione della base del sistema volontario di relazioni industriali (libertà di organizzazione sindacale e liceità di sciopero e serrata) e la creazione di un sistema sindacale e contrattuale pubblicistico, completamente controllato dallo Stato: formalmente si ammette la libertà sindacale, anche se solo un sindacato di lavoratori e datori per ogni categoria produttiva ottiene il riconoscimento legale del governo con attribuzione della personalità giuridica di diritto pubblico, con seguente controllo penetrante dello Stato.

In base al modello così delineato, i sindacati riconosciuti hanno ex lege la rappresentanza di tutti i componenti della categoria e i contratti collettivi assumono efficacia per l’intera categoria (erga omnes), con effetti simili alle norme di legge. Si afferma la repressione penale del conflitto come reato contro l’economia nazionale, mentre le controversie di lavoro sono sottoposte a una sezione speciale della Corte d’Appello, le cui sentenze hanno lo stesso effetto normativo dei contratti collettivi.

Il sistema è completato dall’istituzione di corporazioni: pubbliche istituzioni, facenti parte dell’amministrazione centrale dello Stato per ogni settore dell’economia, con la funzione di regolare i rapporti collettivi di lavoro nell’interesse superiore della produzione nazionale. Dopo la caduta del fascismo, il governo Badoglio abroga le corporazioni e le istituzioni tipiche del fascismo, mentre non sono sciolte le organizzazioni sindacali di diritto pubblico, che sono poste sotto gestione commissariale di uomini della resistenza.

Nella fase transitoria, si dispone lo scioglimento dei sindacati fascisti, mentre i contratti collettivi corporativi sono mantenuti in vigore “salvo successive modifiche”, al fine di garantire protezione economica e normativa. La fase successiva, quella costituzionale, si fonda sulla valorizzazione del lavoro come criterio dei rapporti tra Stato e società e come fondamento di una partecipazione dei lavoratori alla vita produttiva e sociale.

L’articolo 39 sancisce tre principi fondamentali: - la libertà sindacale come fondamento delle relazioni industriali (co 1°: “l’organizzazione sindacale è libera”); - la registrazione del sindacato e il riconoscimento della personalità giuridica come presupposto per acquisire la capacità di stipulare contratti collettivi efficaci generalmente per tutti gli appartenenti della categoria alla quale il contratto si riferisce; - l’attribuzione di tale capacità contrattuale direttamente a rappresentanze unitarie dei sindacati registrati, costituite in proporzione ai loro iscritti.

Tali scelte sono una soluzione mediana tra il modello corporativo, che considera il sindacato come ente di diritto pubblico giuridicamente riconosciuto dallo Stato e sottoposto al controllo delle autorità tutorie, e il modello liberale, secondo il quale il sindacato non ha rapporti giuridici con lo Stato e non riceve da questo alcun sostegno. La valorizzazione del sindacato è rafforzata dal riconoscimento dello sciopero (art. 40) e del suo possibile uso come mezzo di pressione economico-politica: l’articolo 46 prevede la collaborazione dei lavoratori alla gestione delle aziende nei modi e nei limiti stabiliti dalla legge.

Presupposti per il riconoscimento giuridico del sindacato, secondo l’articolo 39, sono l’esistenza di uno statuto a base democratica e un minimo di consistenza numerica, al fine di evitare la registrazione di organizzazioni inadeguate e fittizie. L’articolo 39, seconda parte della Costituzione, non ha mai ricevuto attuazione, a causa del timore di un controllo pubblico sulla propria organizzazione e sullo sciopero, perché l’attuazione dell’art. 39 avrebbe comportato anche quella dell’art. 40 (“Il diritto di sciopero si esercita nell’ambito delle leggi che lo regolano”).

Altro motivo della mancata attuazione è la resistenza a inserire l’attività sindacale in un modello basato su rappresentanze unitarie secondo il principio di maggioranza, provocando così l’egemonia dei sindacati maggioritari. Alle critiche si accompagnano ragioni politiche, che evidenziano la dipendenza culturale dell’articolo 39 alla tradizione giuridico-politica del passato e la non felice originalità rispetto alle discipline europee.

Negli anni ’50, il sindacato assume la natura di associazione non riconosciuta, in seguito alla privatizzazione dell’ordinamento sindacale: la disciplina di riferimento diventa il diritto privato e perciò esso è soggetto alle norme degli articoli 36 del codice civile e per il resto demandata agli statuti, così come il contratto collettivo è assoggettato alle norme del codice civile sul contratto in generale. La natura privatistica del sindacato non corrisponde a una sua immunità: si esclude il controllo legislativo sul sindacato, ma non il controllo extralegislativo dell’attività sindacale e si rafforza la tesi dell’inapplicabilità ai rapporti interprivati dei principi costituzionali di libertà.

Il controllo repressivo del controllo extralegale si allenta negli anni ’60 mediante la liberalizzazione del controllo sull’attività sindacale in azienda e sullo sciopero e l’attribuzione di efficacia generale ai contratti collettivi di diritto privato attraverso la loro recezione in decreti. Una svolta avviene nel 1970 con lo Statuto dei lavoratori, che supera il problema del riconoscimento giuridico, rafforza la presenza del sindacato e lo valorizza come agente di trasformazione sociale e di eguaglianza sostanziale. Il campo d’applicazione non è più la categoria, o il settore economico, ma l’azienda: il sindacato è centro di contropotere nell’azienda. Tale impostazione fa cadere le obiezioni contro la legislazione in materia sindacale, facilitando l’adesione di tutti i sindacati e delle forze politiche alla legge.

Lo Statuto ha un campo d’applicazione limitato alla fabbrica, ma non colpisce del tutto piccole unità, dove si registra una situazione di non tutela dell’iniziativa sindacale, e pubblico impiego, compreso parzialmente. Negli anni ’70, matura un profondo cambiamento nel ruolo dello Stato rispetto alle relazioni industriali: l’autogoverno delle parti sociali è inidoneo rispetto alle urgenti esigenze economiche sorte dalla crisi finanziaria. Perciò, lo Stato si trasforma da mediatore-garante a negoziatore delle proprie risorse attraverso la legislazione di sostegno al sindacato, misure legislative e amministrative a favore dei lavoratori, agevolazioni a favore dei datori di lavoro.

Di contro, lo Stato richiede ai sindacati comportamenti di moderazione e di contribuire a uno svolgimento ordinato dei rapporti sociali, ai datori di lavoro il mantenimento di un tasso elevato o di investimento e da entrambi riceve legittimazione e consenso per la conduzione delle politiche economiche e sociali. Tra i tre attori delle relazioni industriali, si realizza uno “scambio politico”, dove si mettono in gioco risorse pubbliche e private: da parte sindacale, rallentamento della scala mobile, contenimento della conflittualità, maggiore flessibilità nell’uso della forza lavoro; da parte del governo, politiche di sostegno al sindacato, all’occupazione giovanile, fiscalizzazione dei contributi sociali; da parte imprenditoriale, una normalizzazione delle relazioni contrattuali e una riduzione dell’orario di lavoro.

Pertanto, si stipula una serie di intese, accordi interconfederali e protocolli, segno di importanti interventi legislativi in una materia tradizionalmente lasciata all’autonomia delle parti. Negli anni ’80, si fanno avanti le tendenze liberiste, che profilano condizioni nuove per i rapporti tra Stato e parti sociali, così come si segnalano elementi di discontinuità: il decentramento della contrattazione collettiva, ripresa di distanze tra ordinamento sindacale e sistema politico, minore interventismo legislativo e del potere pubblico. Tuttavia, in Italia, la spinta liberista è stata ostacolata da altri fattori: la tradizione interventista del potere pubblico, la forza del sindacato e il radicamento nelle istituzioni, il peso e le posizioni dei partiti più vicini al sindacato.

Gli anni ’90 sono caratterizzati dai problemi di risanamento e della stabilizzazione economica, aggravati dal peso del debito pubblico, dall’inflazione e dalla fragile competitività del sistema. A ciò si aggiungono gli obiettivi europei e gli indicatori di convergenza.