Diritto del lavoro II

Tappe privatizzazione pubblico impiego

Il processo di istituzionalizzazione

Il processo di istituzionalizzazione è sfociato nella legge 29 marzo 1983, n. 93 (Legge quadro del pubblico impiego). Essa prevede una disciplina organica della materia con riferimento sia agli impiegati statali che ai dipendenti degli altri enti pubblici, con esclusione di limitate categorie di lavoratori, come:

• I dipendenti con funzioni collegate a quelle giurisdizionali o legislative o di governo;
• I dirigenti generali dello stato e degli enti parastatali;
• I docenti e i ricercatori universitari.

La legge quadro n. 93/1983 riconosce per la prima volta il ruolo della contrattazione collettiva nella disciplina degli aspetti del pubblico impiego (non più un atto unilaterale di nomina del dipendente ma rapporto contrattuale). Essa, inoltre, delinea un chiaro confine fra le materie oggetto di riserva di legge e quelle rimesse all'accordo collettivo: sono riservati alla legge (statale o regionale) gli organi, gli uffici, la titolarità e l'organizzazione degli stessi, la determinazione di qualifiche e profili professionali, i procedimenti di costituzione-modificazione dello stato giuridico ed estinzione del rapporto di pubblico impiego, le garanzie del personale in ordine all’esercizio delle libertà.

Si tratta dunque di materie che riguardano gli aspetti fondamentali del rapporto di pubblico impiego, inerenti all’organizzazione degli uffici pubblici al fine di assicurarne il buon andamento e l’imparzialità ai sensi dell’art 97. Sono invece rimessi alla contrattazione gli altri aspetti, come la retribuzione, il lavoro straordinario, la mobilità.

La contrattazione viene istituzionalizzata sotto i profili dell’oggetto, dei soggetti, della procedura, dei livelli, del procedimento e dell’efficacia. Essa non è immediatamente vincolante, ma deve essere recepita in appositi atti pubblici unilaterali (decreti del Presidente della Repubblica per i dipendenti statali).

La legge quadro introduce un ulteriore profilo di armonizzazione fra le due discipline dell’impiego, mediante l’estensione ai dipendenti dello stato e degli enti pubblici di numerose norme dello statuto dei lavoratori, con riferimento al titolo I e al titolo II. Sono infine materie oggetto di determinazione congiunta i comparti, la trasparenza delle retribuzioni, la composizione delle delegazioni, i tempi della contrattazione ed i contenuti degli accordi.

La prima privatizzazione

Non possiamo affermare che la legge quadro sul pubblico impiego abbia realizzato quegli obiettivi di efficienza della pubblica amministrazione che essa stessa si era proposta. Le ragioni dell’insuccesso sono addebitabili in gran parte alla stessa parte pubblica; infatti, quest’ultima, se da un lato, in sede di contrattazione collettiva, si è dimostrata favorevole ad introdurre miglioramenti economici, non ha collegato gli stessi né a dei limiti di spesa prefissati né a dei parametri di produttività (e dunque consentiti soltanto mediante ricorso alla registrazione con riserva da parte della Corte dei Conti).

Dall’altro lato, ha posto in essere interventi legislativi finalizzati a sottrarre progressivamente alla legge quadro numerosi enti pubblici dapprima rientranti in essa. Infine, è spesso intervenuta con provvedimenti legislativi in materie riservate alla contrattazione, creando difficoltà di raccordo tra le diverse discipline.

Il raggiungimento delle finalità di efficienza e di produttività della pubblica amministrazione appare sempre più perseguibile con un ulteriore processo di riforma. Il momento conclusivo di tale fase lo troviamo nella legge delega 421 del 1992 (Legge di Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza territoriale), che avvia il vero e proprio processo di privatizzazione del pubblico impiego.

Nel dare attuazione ai criteri direttivi della legge delega, il decreto legislativo 29 del 1993 stabilisce che “i rapporti di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni siano disciplinati dalle disposizioni del titolo II del libro V del codice civile (TITOLO II: DEL LAVORO NELL'IMPRESA. LIBRO V: DEL LAVORO) e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa.” La contrattazione collettiva è riconosciuta come fonte direttamente vincolante del rapporto di lavoro pubblico nelle materie non soggette a riserva di legge o quelle inerenti al potere organizzativo della pubblica amministrazione.

La legge 1992, n. 421, con il relativo decreto legislativo, sposta così il baricentro del sistema delle fonti dal potere unilaterale (legge) a quello bilaterale (contrattazione collettiva). Rimangono comunque nella sfera pubblicistica:

• Le responsabilità giuridiche attinenti ai singoli operatori nel compimento di procedure amministrative;
• Gli organi, gli uffici, i modi di conferimento della titolarità dei medesimi;
• I principi fondamentali dell’organizzazione pubblica;
• I ruoli e le dotazioni organiche;
• I procedimenti di selezione per l’accesso al lavoro e di avviamento al lavoro;
• I rapporti di lavoro dei dirigenti generali.

A partire da tale legge, il legislatore avviò la privatizzazione del rapporto di lavoro, riformando sia il sistema delle fonti che regolano la disciplina dell'impiego nella pubblica amministrazione italiana che la natura giuridica del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici.

La seconda privatizzazione

A distanza di qualche anno, il legislatore è intervenuto nuovamente al fine di eliminare ogni incertezza sull’applicabilità della disciplina privatistica, con l’emanazione della legge delega 59 del 1997 e il relativo decreto legislativo 80 del 1998, modificativo del decreto legislativo 29 del 1993. Si tratta della cosiddetta seconda privatizzazione, che distingue in modo più nitido tra “organizzazione amministrativa” (coperta da riserva di legge ai sensi dell’art 97) e “rapporto di lavoro pubblico”, che fa capo ad un potere organizzativo della pubblica amministrazione simile a quello esercitato dal privato datore di lavoro.

In particolare, nell’ambito dell’organizzazione amministrativa viene definita una linea di confine tra la macro-organizzazione, che continua ad esser soggetta alla legge e alle fonti pubblicistiche, e la micro-organizzazione, ricondotta all’area privatistica. Da un lato quindi le amministrazioni pubbliche definiscono, secondo i principi generali fissati dalla legge, quelle che sono le linee fondamentali di organizzazione degli uffici e il conferimento della titolarità dei medesimi, nonché la determinazione delle dotazioni organiche. Dall’altro, si stabilisce che vengano assunte con le capacità e i poteri del privato datore di lavoro non solo le determinazioni relative alla gestione del rapporto di lavoro, ma anche quelle riguardanti l’organizzazione degli uffici.

Altre significative aree di intervento riguardano:

• La dirigenza pubblica, con la privatizzazione del rapporto di lavoro dei dirigenti generali e la valorizzazione del principio di separazione tra compiti e responsabilità di direzione politica e quelle delle amministrazioni;
• L’adozione di codici di comportamento dei dipendenti pubblici;
• La devoluzione al giudice ordinario di tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni.

Il decreto legislativo 29 del 1993 con le sue successive modifiche rimane la normativa di riferimento fino all’entrata in vigore del decreto legislativo 165 del 2001. Con quest’ultimo, l’intera materia viene riordinata ed accorpata in una sorta di Testo unico, che abroga numerose disposizioni tra le quali proprio il decreto del 1993. Ma l’assetto regolatorio non gli conferisce definitività, infatti già l’anno successivo viene emanata la legge 145 del 2002, che apporta significative modifiche alle norme sulla dirigenza pubblica.

In particolar modo, si incide sul delicato rapporto tra politica e amministrazione, prevedendo il conferimento degli incarichi dirigenziali mediante provvedimento unilaterale dell’amministrazione, l’eliminazione della durata minima degli stessi e la ridefinizione delle fattispecie di responsabilità dirigenziale. Il testo unico ha inoltre regolamentato la materia della dirigenza prevedendo il legame fiduciario e temporaneo degli incarichi dirigenziali. La norma del 2001 ha previsto espressamente che lo "Statuto dei Lavoratori" si applichi alle pubbliche amministrazioni a prescindere dal numero dei dipendenti.

La riforma Brunetta

Un’ulteriore ampia riforma viene avviata dalla legge delega 15 del 2009, la Riforma Brunetta, finalizzata all’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e all’efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni mediante i seguenti interventi:

• Riformare la disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici in modo funzionale agli obiettivi prefissati dal legislatore;
• Modificare la disciplina della contrattazione collettiva al fine di conseguire una migliore organizzazione del lavoro e assicurare il rispetto della ripartizione tra le materie sottoposte alla legge e quelle sottoposte alla contrattazione collettiva;
• Modificare ed integrare la disciplina del sistema di valutazione delle strutture e dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche;
• Introdurre strumenti di valorizzazione del merito e metodi di incentivazione della produttività e della qualità della prestazione lavorativa;
• Modificare la disciplina della dirigenza pubblica, al fine di conseguire la migliore organizzazione del lavoro ed assicurare il progressivo miglioramento della qualità delle prestazioni;
• Modificare la disciplina delle sanzioni disciplinari e della responsabilità dei dipendenti pubblici, al fine di potenziare il livello di efficienza degli uffici contrastando i fenomeni di scarsa produttività ed assenteismo.

La legge, inoltre, contiene anche un intervento immediatamente precettivo sulla ridefinizione dei rapporti tra legge e contrattazione collettiva, ribaltando il rapporto tra le due fonti: prima le disposizioni di legge potevano esser derogate dalla contrattazione collettiva, salvo che la legge stessa non le qualificasse come inderogabili; al contrario, dopo la Riforma Brunetta le disposizioni di legge devono ritenersi inderogabili da parte della contrattazione collettiva, salvo i casi in cui ne sia espressamente prevista la derogabilità.

Dunque, si passa da un sistema in cui si presumeva in linea generale la derogabilità della legge ad un sistema in cui l’inderogabilità viene presunta, mentre la derogabilità viene espressa di volta in volta (e in caso di violazione, si richiameranno le clausole inerenti alla sostituzione automatica o sulla nullità parziale). La riforma quindi propone una ricentralizzazione normativa del rapporto di lavoro pubblico.

Il decreto legislativo 150 del 2009 dà attuazione alla legge delega, introducendo modifiche sostanziali al testo unico del 2001 in materia di dirigenza, mobilità, contrattazione collettiva nazionale e integrativa, responsabilità dei dipendenti e sanzioni disciplinari. L’obiettivo del decreto è quello di assicurare una migliore organizzazione del lavoro, elevati standard qualitativi ed economici delle funzioni e dei servizi, l’incentivazione della qualità della prestazione lavorativa, la selettività e la concorsualità nelle progressioni di carriera, la selettività e la valorizzazione delle capacità e dei risultati ai fini degli incarichi dirigenziali, l’incremento dell’efficienza del lavoro pubblico nonché la trasparenza dell’operato delle amministrazioni pubbliche.

Le novità previste dalla riforma sono:

• Un sistema di premialità del merito sulla base di una valutazione della performance sia delle strutture che dei singoli dipendenti, valutazione che deve essere informata ad un principio di trasparenza in modo da rispondere ad un controllo interno ed esterno. Da ciò consegue un’attribuzione degli incentivi economici selettiva, e anche per quanto riguarda la progressione di carriera all’interno della stessa area devono avvenire secondo criteri di selettività, mentre le progressioni fra aree diverse devono avvenire per concorso pubblico. Si prevede poi una graduatoria di performance delle singole amministrazioni statali in base alla quale la contrattazione collettiva nazionale ripartirà le risorse premiando le migliori strutture;
• Alla premialità si contrappone l’utilizzo più incisivo delle sanzioni disciplinari, che vengono irrogate con un procedimento semplificato e con elementi innovativi per il raccordo tra processo penale e procedimento disciplinare;
• Le citate novità incidono anche sulla contrattazione collettiva nazionale ed integrativa, che subisce interventi legislativi diretti alla semplificazione e alla trasparenza;
• Al dirigente vengono affidate espressamente in via esclusiva le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro, aumentano le sue responsabilità, gli vengono ribaditi o attribuiti nuovi poteri come la proposizione dei profili professionali, la valutazione del personale; il suo ruolo viene enfatizzato.

L’intento legislativo è quello di ovviare ad aspetti negativi ai quali ha condotto la precedente regolamentazione: una contrattazione collettiva spesso invasiva dei poteri spettanti alla legge o ai regolamenti di organizzazione, un’incapacità della dirigenza di valutare i dipendenti perché priva di strumenti ad hoc. Cambia di conseguenza anche l’atteggiamento nei confronti delle fonti di regolamentazione del lavoro pubblico: il legislatore mostra chiari segnali di sfiducia nell’operato della contrattazione collettiva, mentre prima si affidava proprio a quest’ultima, ritenuta addirittura capace di disapplicare la fonte superiore.

Pertanto, appare più incisivo il controllo di essa sotto il profilo della valorizzazione del merito, della trasparenza, di efficienza e produttività. La riforma del 2009, in ordine in particolar modo al principio della trasparenza, coinvolge gli utenti nel processo di valutazione della performance della pubblica amministrazione. Questa deve predisporre annualmente il piano della performance (che indica gli obiettivi strategici da conseguire) e la relazione della performance (che evidenzia i risultati organizzativi e individuali raggiunti rispetto agli obiettivi programmati). Tali documenti devono essere resi accessibili a tutti i cittadini. La trasparenza viene così considerata come livello essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche.

Successivamente alla riforma Brunetta, l’opera riformatrice del legislatore si è espressa in molteplici interventi, tutti indirizzati alla semplificazione e alla trasparenza amministrativa.

La riforma Madia

Con l’emanazione della legge delega 124 del 2015 viene avviata una complessiva riforma della pubblica amministrazione, riguardante molteplici ambiti. La legge è costituita da 23 articoli, così suddivisi: artt. 1-7: semplificazioni amministrative; artt. 8-10: organizzazione; artt. 11-15: personale; artt. 16-23: deleghe per la semplificazione normativa. Il provvedimento contiene importanti modifiche relative a: pubblico impiego, riorganizzazione dell'amministrazione statale centrale e periferica, digitalizzazione della PA, semplificazione del procedimenti amministrativi, razionalizzazione e controllo delle società partecipate, anticorruzione e trasparenza.

L’articolo 11 è dedicato alla dirigenza e alla valutazione dei rendimenti dei pubblici uffici, e prevede tra i principi direttivi:

• L’articolazione della dirigenza pubblica nei ruoli dei dirigenti dello Stato, delle Regioni e degli enti locali;
• La revisione delle procedure di accesso mediante concorso e del sistema di formazione;
• Il riordino delle disposizioni legislative in materia di responsabilità dirigenziale;
• La revisione della disciplina di conferimento, durata e rinnovo degli incarichi dirigenziali;
• Graduale riduzione del numero dei dirigenti;

L’articolo 17 contiene un’ampia delega per il riordino della disciplina del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, coinvolgendo numerosi istituti che attengono non solo alla gestione del rapporto ma anche alla c.d. micro-organizzazione degli uffici. In particolare, vengono previsti:

• Accesso all’impiego, con nuove regole per le procedure concorsuali volte a valorizzare l’esperienza professionale acquisita e a privilegiare la forma centralizzata delle prove; si prevede inoltre il progressivo superamento della dotazione organica come limite alle assunzioni;
• Contrattazione collettiva integrativa, al fine di assicurare la semplificazione amministrativa;
• Assenze per malattia, con attribuzione all’INPS della competenza in materia di controlli;
• Lavoro flessibile, con la limitazione a tassative fattispecie;
• Lavoro dei disabili, favorendone l’integrazione;
• Valutazione dei dipendenti pubblici, razionalizzando i sistemi di valutazione;
• Responsabilità disciplinare;
• Dirigenza, rafforzando il principio di separazione tra indirizzo politico-amministrativo e gestione.

Il percorso di attuazione non è stato però privo di ostacoli. La Corte Costituzionale, infatti, con la sentenza n. 251 del 2016 ha dichiarato parzialmente incostituzionale la legge nella parte in cui ha previsto, per l’emanazione di cinque criteri attuativi (in materia di dirigenza sanitaria, licenziamento disciplinare, società partecipate, dirigenza pubblica e servizi pubblici) solo l’a...