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requisito meramente formale, ma sia effettivamente indicativo della capacità del sindacato

di imporsi al datore di lavoro, direttamente o attraverso la sua associazione, come

controparte contrattuale. E, a tal fine, la corte afferma l'insufficienza della mera adesione

ad un contratto collettivo, essendo viceversa necessaria l'effettiva partecipazione attiva al

processo di formazione del contratto; deve inoltre, trattarsi di un contratto normativo che

regoli in modo organico i rapporti di lavoro, almeno in una parte significativa e non di un

accordo occasionale e su aspetti marginali della vita aziendale.

La rappresentatività ponderata nel settore pubblico

Nella regolamentazione giuridica delle relazioni sindacali nelle pubbliche

amministrazioni, la nozione di sindacato maggiormente rappresentativo non assolve solo

alla funzione di individuazione dei soggetti titolari dei diritti sindacali, ma quella di

individuare i sindacati abilitati all'attività di contrattazione collettiva nazionale. Si tratta

di una differenza fondamentale con i settori privati: in questi la selezione dei soggetti

ammessi al tavolo della trattativa contrattuale non è giuridicamente regolata ed è affidata

a rapporto di forza. Il legislatore, con il d. lgs. n. 29 del 1993 dispone che i requisiti per la

qualificazione di un sindacato come maggiormente rappresentativo fossero stabiliti in un

apposito accordo tra il presidente del Consiglio dei Ministri e le confederazioni

maggiormente rappresentative. La norma fu oggetto di forti e non ingiustificate critiche e

l’11 giugno del 1995 fu sottoposta a un referendum promosso insieme a quelli sull'articolo

19 dello statuto dei lavoratori. L'esito fu l'abrogazione della norma e la lacuna così creata

incentivò l'introduzione di una nuova disciplina che si ebbe con il d. lgs n. 396 del 1997.

Con la novella il datore opta per una regolamentazione puntuale del tema della

rappresentatività: il d. lgs n. 165 del 2001 dispone che siano ammessi alla contrattazione

collettiva nazionale di comparto o di area i sindacati che realizzino un indice di

rappresentatività non inferiore al 5%, calcolato sulla media tra il dato associativo e il dato

elettorale. Il primo è calcolato dalla percentuale delle deleghe per il pagamento dei

contributi associativi in favore di ogni singolo sindacato sul totale delle deleghe rilasciate

dai lavoratori nell'ambito del contratto da stipulare. Il secondo è calcolato dalla

percentuale dei voti ottenuti dalla lista espressa da ciascun sindacato sul totale dei voti

espressi per l'elezione delle rappresentanze sindacali unitarie nello stesso ambito. Alla

trattativa per gli accordi che definiscono i comparti ovvero che dettano regole comuni a

più comparti, sono ammesse le confederazioni sindacali alle quali siano affiliati sindacati

rappresentativi in almeno due comparti o aree contrattuali.

La nuova disciplina realizza un'inversione del flusso di legittimazione: mentre nell'art. 19

lett. a) la rappresentatività era individuata a livello confederale dell'organizzazione

sindacale e si rifletteva su livelli organizzativi inferiori, procedendo dunque dall'alto verso

il basso; al contrario, la disciplina in esame dispone che la rappresentatività di ciascuna

organizzazione venga misurata dal consenso effettivo tra i lavoratori goduto da ciascun

organizzazione nei luoghi di lavoro, per poi riflettersi nella legittimazione negoziale a

livello nazionale. E ciò vale anche per la legittimazione delle confederazioni che deriva da

quella ottenuta a livello di comparto dei sindacati ad esse affiliati.

Il sindacato comparativamente più rappresentativo

In alcuni recenti interventi il legislatore ha introdotto una nozione differente: quella del

sindacato comparativamente più rappresentativo. Si tratta di ipotesi nelle quali la legge

assume il contratto collettivo stipulato dai sindacati comparativamente più rappresentativi

come fatto produttivo di effetti giuridici da lei stessa determinati: ad esempio, assume le

retribuzioni determinate dal contratto collettivo come parametro per la determinazione

dell'obbligo contributivo previdenziale o condiziona all'applicazione del contratto

collettivo la concessione di un beneficio.

In simili ipotesi può accadere che vengano stipulati, per lo stesso gruppo professionale,

ovviamente da diverse organizzazioni sia dei lavoratori che dei datori di lavoro, due o più

contratti collettivi e questa concorrenza pone il problema di scegliere quale dei due

contratti vada collegato l'effetto legale. Quando la legge, in questo contesto, adotta la

nozione in esame, impone al giudice o alla pubblica amministrazione di attribuire

quell’effetto al contratto che sia stato stipulato dalle parti che, comparativamente, siano

più rappresentative di quelle che hanno stipulato l'altro contratto, cui, invece, andranno

negati gli effetti legali. La andrà compiuta sulla base degli indici

comparazione

tradizionalmente elaborati: consistenza numerica, diffusione territoriale, partecipazione

effettiva alla dinamica delle relazioni industriali.

Questa soluzione lascia, però, aperto il problema dell’ipotesi in cui i due contratti collettivi

concorrenti non coprano il medesimo gruppo professionale, ma uno più ampio e uno più

ristretto ricompreso nel primo: in questa ipotesi, la comparazione della rappresentatività

delle parti stipulanti potrebbe portare al risultato paralizzante per cui nell'ambito più

ampio le parti più rappresentative siano quelle che hanno stipulato il relativo contratto e,

nell'ambito più ristretto, le altre. Il criterio del sindacato comparativamente più

rappresentativo non è in grado di risolvere un simile problema perché la comparazione

può avvenire solo tra termini omogenei.

In altri casi la nozione è utilizzata in contesti normativi nei quali la legge affida al contratto

collettivo stipulato dai sindacati comparativamente più rappresentativi la funzione di

integrare o modificare la regolamentazione posta dalla legge stessa. Per esempio se

esistono due contratti collettivi che, per lo stesso ambito di applicazione, dettano due

tariffe retributive differenti, la nozione di sindacato comparativamente più

rappresentativo consente di individuare quale delle due tariffe deve essere assunta a base

per il calcolo della contribuzione previdenziale, ma ciò non ha nessuna influenza sulla

contemporanea validità ed efficacia di ambedue i contratti collettivi per quanto negli stessi

disposto. Al contrario, solo i sindacati comparativamente più rappresentativi sono

abilitati a stabilire, nel contratto collettivo, in quali ipotesi possa stipularsi il contratto di

lavoro interinale e il contratto collettivo stipulato da altri sindacati non potrà disporre in

materia. La selezione, dunque, nel primo caso opera tra i contratti, nel secondo tra i

sindacati. In questa seconda ipotesi la nozione è chiamata svolgere la medesima funzione

di quella più tradizionale di sindacato maggiormente rappresentativo e, riproducendone

la genericità, la differenza non è reale, ma meramente terminologica.

I lavoratori si organizzano a fini di autotutela dei propri interessi sia fuori dei luoghi di

lavoro, come all'interno di questi.

Nel nostro paese il movimento operaio si diede una struttura di tipo prevalentemente

territoriale, da cui è derivata di conseguenza una minor forza organizzativa nei luoghi di

lavoro, proprio dove il conflitto di interessi è talmente complesso da proporre

continuamente problemi di applicazione delle norme e nuove aree di conflitto.

La risposta all'esigenza di un'adeguata organizzazione interna all'azienda fu la creazione

di un canale di rappresentanza strutturalmente diverso e separato da quello dei sindacati.

Mentre questi si davano la che ancora conservano (e, cioè,

struttura associativa

organizzazioni stabili gli organi assumevano la forma di una

ad adesione libera),

di tutti i lavoratori occupati nell'impresa. Si formava

struttura elettiva di rappresentanza

così il doppio canale di rappresentanza contrapposto al canale unico, cioè ai sistemi di

organizzazione della rappresentanza sindacale nei quali domina la struttura associativa sia

all'interno come all'esterno dei luoghi di lavoro. Nelle situazioni di doppio canale si può

constatare, in genere, l'attribuzione delle funzioni negoziali alla struttura associativa e di

quelle di controllo e consultazione alla struttura elettiva.

Le commissioni interne

L'espressione più antica di rappresentanza dei lavoratori in azienda - e, nella nostra

esperienza, la più tipica espressione del c.d. doppio canale - è data dalle commissioni

interne che furono per la prima volta regolate, nel 1906, in un accordo sindacale tra la

Federazione italiana operai metallurgici (FIOM) e la fabbrica di automobili Itala.

Durante il periodo fascista, le commissioni interne vennero soppresse con il patto di

Palazzo Vidoni del 1925 concluso tra la Confederazione generale dell'industria e la

Confederazione nazionale delle corporazioni fasciste, all'interno di un quadro più generale

che impegnava gli industriali a riconoscere come interlocutori solo i sindacati fascisti.

L'unico istituto rappresentativo dei lavoratori sul piano aziendale fu la scialba e inutile

figura del "fiduciario di azienda" introdotta nel 1939.

Immediatamente dopo la caduta del regime fascista, le commissioni interne furono

ripristinate nel 1943, durante il governo Badoglio, con un accordo tra la Confederazione

dei lavoratori dell'industria e la Confederazione degli industriali (c.d. "patto Buozzi-

Mazzini"). Quest'accordo attribuiva alle commissioni interne un compito di contrattazione

collettiva a livello aziendale.

Dopo la liberazione, un accordo sulle commissioni interne fu stipulato nel 1947 e, in

questo, non veniva più attribuito ad esse alcun potere contrattuale.

La composizione della commissione interna era determinata da un'elezione a suffragio

universale, per liste contrapposte e, all'interno di queste, con voto di preferenza; la

ripartizione dei seggi avveniva con il metodo proporzionale. La presentazione delle liste

era aperta a qualsiasi gruppo, sia inquadrato sindacalmente, sia indipendente.

Pur con i loro limiti, fino agli anni sessanta le commissioni interne furono la struttura

portante del conflitto industriale all'interno delle aziende. Peraltro, l'accordo del 1966, che

ne regolava il funzionamento, escludeva categoricamente ogni funzione contrattuale

imponendo che ogni controversia, sia collettiva, sia individuale, fosse rimessa alle

organizzazioni sindacali ogni volta che il tentativo di composizione in prima istanza

operato dalla commissione interna non fosse riuscito. Da un lato la commissione interna

appariva poco coordinata e talvolta centrifuga rispetto all'azione sindacale; dall'altro, la

struttura rappresentativa di essa, a collegio elettorale unico per un'intera unità produttiva,

non esprimeva gli interessi differenziati all'interno di essa. Tutte queste ragioni

contribuirono far sì che le commissioni interne non fossero in grado di rispondere

positivamente alla forte domanda di partecipazione nata alla fine di anni sessanta specie

tra i gruppi di operai più attivi.

Le sezioni sindacali aziendali

Numerosi tentativi furono compiuti per radicare le strutture associative nei luoghi di

lavoro, mediante la costituzione di sezioni sindacali aziendali (sas), propugnate

soprattutto dalla Cisl, contraria a strutture di rappresentanza che fondassero la loro

legittimazione su un mandato elettorale aperto anche ai lavoratori non iscritti.

La sas si differenzia dalla commissione interna, in quanto non è organo e

unitario

ma riproduce, all'interno dell'impresa, il principio associativo, quindi di

necessario,

rappresentanza volontaria, proprio delle organizzazioni sindacali esterne: è dunque un

esempio di rappresentanza a canale unico. In effetti però, questa struttura organizzativa

nei settori industriali visse principalmente nei documenti sindacali e la sua diffusione

concreta, anche nel periodo di maggiore sviluppo, si limitò a poche imprese delle categorie

più sindacalizzate e anche in queste non sostituì le commissioni interne.

I delegati e i consigli

Nel corso degli anni 1968-69 si verificò un radicale mutamento nella struttura

organizzativa del movimento sindacale italiano; nacquero e rapidamente si affermarono

nuove strutture di rappresentanza dei lavoratori all'interno delle imprese: i delegati e il

consiglio di fabbrica (o dei delegati).

Queste strutture sostituirono nel giro di pochi anni le commissioni interne. Da esse si

differenziavano per la maggiore articolazione, che consentiva un più stretto rapporto tra

rappresentati e rappresentanti e per l'instaurazione di un legame organizzativo e politico

con il sindacato esterno: le tre maggiori confederazioni, allora riunite in una Federazione,

riconobbero, infatti, questi organismi come la propria struttura di base all'interno dei

In questa prospettiva, questa forma di rappresentanza non è

luoghi di lavoro.

riconducibile interamente né al modello del doppio canale, né a quello del canale unico,

ma è un compromesso tra i due.

Il rappresentava i lavoratori appartenenti ad uno stesso gruppo omogeneo, cioè a

delegato

un gruppo individuato dalla sua collocazione nel processo produttivo e, dunque, da un

elevato grado di omogeneità di interessi. La sua elezione era, in genere, libera da ogni

vincolo di designazione da parte delle istanze sindacali esterne; non era neanche prescritto

che il delegato fosse iscritto al sindacato, anche se, comunque, la grande maggioranza lo

era e lo divenne sempre più nel tempo.

Il era formato da tutti i delegati di una certa unità

consiglio di fabbrica (o dei delegati)

produttiva; nelle fabbriche più grandi, dato l'elevato numero di questi, veniva nominato

un esecutivo. Il patto federativo stipulato nel 1972 tra Cgil Cisl e Uil attribuiva ad esso

poteri di contrattazione sui posti di lavoro, anche se era tutt'altro che definito il rapporto,

da un lato, con le funzioni del singolo delegato e, dall'altro, con quelle dei sindacati

esterni.

Anche questa forma di rappresentanza, nel corso degli anni '80 fu sottoposta alla pressione

per il cambiamento. I diritti e le prerogative sindacali e i poteri rappresentativi erano

attribuiti ai consigli dal patto federativo e, dunque, su delega delle organizzazioni

confederali esterne; quando quel patto venne sciolto (nel 1984), la rinnovata conflittualità

tra le organizzazioni ebbe spesso a generare rilevanti difficoltà nella regolarità del rinnovo

elettorale di questi organismi. Inoltre, in caso di conflitto tra il consiglio e un sindacato

maggiormente rappresentativo, quest'ultimo revocava la delega al primo e costituiva la

propria (r.s.a.), ai sensi dell'articolo 19 dello statuto

rappresentanza sindacale aziendale

dei lavoratori.

Ma intervennero anche cause strutturali: i consigli erano una forma di rappresentanza

forgiata nel corso delle lotte dell'autunno caldo, quando nel movimento sindacale

dominavano i lavoratori non qualificati delle grandi fabbriche di produzione in serie e con

organizzazione di tipo taylorista. Il consiglio era perciò, in realtà, la struttura di

rappresentanza propria di una classe operaia fortemente omogenea al suo interno. La

grande ristrutturazione dell'apparato produttivo avvenuta negli anni '80, determinò lo

spostamento dell'asse del sistema produttivo, da un lato, verso i servizi e, dall'altro, verso

la piccola impresa manifatturiera; in settori, comunque, dove i consigli o non erano stati

creati per nulla o erano stati un fenomeno di imitazione più o meno passiva. Ma anche

all'interno dell'azienda grande o media i processi di automazione e robotizzazione

avevano spezzato quell'alto grado di omogeneità, creando una serie di figure professionali

e tecniche molto articolata e differenziata che incontrava difficoltà a riconoscersi in questa

forma di rappresentanza sindacale.

Le r.s.a. dell’art. 19 dello Statuto dei Lavoratori

La rappresentanza dei lavoratori sui luoghi di lavoro è stata affrontata legislativamente

dallo statuto dei lavoratori, ma con una normativa non direttamente regolativa, bensì di

sostegno alle fonti di regolamentazione autonoma. L'articolo 19 attribuisce i diritti

sindacali del titolo III a generiche rappresentanze sindacali aziendali, senza regolarne la

struttura, se costituite ad iniziativa dei lavoratori nell'ambito dei sindacati individuati

sulla base dei criteri esaminati. Ciò perché nel 1970 continuavano ad operare le vecchie

commissioni interne; la Cisl tentava di introdurre le sezioni sindacali aziendali; stavano

nascendo i delegati e i relativi consigli. In una simile situazione di grande movimento, la

scelta per l'una o per l'altra struttura di rappresentanza avrebbe corso il rischio di entrare

in conflitto con la realtà, depotenziando l'effettività della legge.

L'articolo 19 non ha funzione permissiva, non esclude, cioè, che altri organismi sindacali

possano essere costituiti all'interno dei luoghi di lavoro; la norma ha, invece, un carattere

serve a identificare i soggetti titolari per legge dei diritti sindacali posti e

definitorio:

disciplinati dagli articoli 20 e ss.

I soli requisiti richiesti perché si produca l'effetto della titolarità dei diritti sindacali, sono:

1. che la costituzione della rappresentanza sindacale aziendale avvenga ad iniziativa

dei lavoratori;

2. che essa operi nell'ambito delle organizzazioni che rispondono ai requisiti indicati

dall'articolo 19.

Il requisito dell'iniziativa dei lavoratori, non è soddisfatto dalla semplice designazione

esterna del sindacato, ma può esprimersi anche in un comportamento concludente dei

lavoratori che, nei fatti, facciano propria tale designazione. Ciò non toglie che la

ricorrenza di esso deve essere in qualche modo riconoscibile.

La mancata prescrizione di una certa struttura delle r.s.a. ha prodotto l'effetto che della

norma abbiano potuto usufruire senza difficoltà non solo quelle strutture che all'interno

del luogo di lavoro, erano diretta emanazione del sindacato esterno, ma anche strutture

elettive, come i consigli di fabbrica che avevano appena cominciato a diffondersi quando

la legge venne elaborata. Questi, infatti, erano costituiti dai lavoratori e operavano

nell'ambito di Cgil, Cisl e Uil, che, in forza del patto federativo del 1972, li avevano

identificati come propria struttura di base. Di conseguenza, numerosi contratti collettivi

riconobbero a questi organismi la titolarità dei diritti sindacali, sia quelli previsti dalla

legge, sia quelli ulteriori regolati dai contratti stessi.

Le rappresentanze sindacali unitarie nel settore privato

La formula dei consigli di fabbrica o dei delegati conteneva in sé un arduo compromesso

tra l'idea del sindacato-organizzazione, verso cui ha sempre inclinato la Cisl, e quella del

sindacato-movimento, propria della tradizione della Cgil; tra il principio paritetico tra le

organizzazioni più rappresentative difeso dalla Cisl e Uil e quello proporzionalistico

difeso dalla Cgil; tra l'esigenza di lasciare spazi a formazioni sindacali diverse da quelle

aderenti alle tre confederazioni maggiori e quella di mantenere coesione organizzativa e

politica tra l'azione interna ai luoghi di lavoro e quella esterna. Questi termini di conflitto

all'interno del movimento sindacale resero difficile l’avvio di una riforma della

rappresentanza.

Dopo vari tentativi andati a vuoto, la mediazione tra queste diverse istanze è stata trovata

nelle (r.s.u.), previste dalla protocollo tra governo e

rappresentanze sindacali unitarie

parti sociali del 1993 e analiticamente regolate da un accordo delle tre confederazioni con

la Confindustria e con l'Intersind.

Quest'accordo ha assicurato quello che nel dibattito sindacale che ha preceduto l'accordo

era chiamato L'accordo interconfederale, infatti, prevede che le

principio di esigibilità.

organizzazioni sindacali firmatarie o che vi abbiano successivamente aderito acquistino il

diritto di promuovere la formazione delle r.s.u. e a partecipare alle relative elezioni,

rinunziando alla costituzione di proprie r.s.a. Così, da un lato, la r.s.u. subentra alla r.s.a.

nella titolarità dei diritti, permessi e libertà sindacali del titolo III dello statuto, nonché

nella titolarità dei poteri e nell'esercizio delle funzioni attribuite dalla legge; dall'altro, un

sindacato firmatario può revocare il proprio riconoscimento della r.s.u. in un determinato

luogo di lavoro solo dando disdetta dell'intero accordo interconfederale, così

precludendosi la partecipazione alle elezioni della r.s.u. in tutti i luoghi di lavoro. In tal

modo non può riprodursi quanto è accaduto in relazione ai consigli dei delegati, per i

quali, in caso di conflitto con un sindacato esterno, questo poteva revocare il

riconoscimento e costituire la propria r.s.a.

MODALITA’ DI ELEZIONE DELLE R.S.U.: L'accordo prevede che l'iniziativa della

costituzione delle r.s.u. o del loro rinnovo - di regola ogni tre anni - possa essere presa,

anche disgiuntamente, dalla r.s.u. di cui sta per scadere il mandato, da ciascuna delle

associazioni sindacali firmatarie del protocollo e dell'accordo interconfederale, ovvero del

contratto collettivo nazionale di lavoro ovvero ancora dagli altri sindacati che formalmente

costituiti con un proprio statuto e atto costitutivo, aderiscano all'accordo e raccolgano un

numero di firme non inferiore al 5% dei lavoratori aventi diritto al voto.

Una seconda caratteristica dell'accordo è la sua all'accordo stesso, infatti,

non esclusività:

possono aderire le organizzazioni non affiliate alle confederazioni inizialmente

sottoscrittrici (Cgil, Cisl, Uil) e l'adesione dà pieno titolo alla partecipazione alle elezioni

all'unica condizione che abbiano sottoscritto il contratto collettivo nazionale ovvero

raccolgano un numero di firme non inferiore al 5% dei lavoratori aventi diritto al voto.

Se questi elementi vanno prevalentemente nella direzione dell'autonomia della r.s.u. dalle

associazioni sindacali, quest'ultime non hanno rinunciato del tutto a strumenti di

orientati a prevenire rischi di incoerenza nell'attività di contrattazione collettiva:

controllo

• in primo luogo solo due terzi dei seggi sono ripartiti tra tutte le liste regolamentate

presentate in proporzione ai voti conseguiti;

• sull'altro terzo concorrono, ma sempre in proporzione al numero di voti ottenuto,

solo le liste presentate dai sindacati firmatari del contratto collettivo nazionale

applicato nell'unità produttiva.

• Inoltre, mentre per i primi due terzi i seggi vengono attribuiti a coloro che hanno

ottenuto più voti di preferenza, il sindacato che ha presentato una lista potrà

designare, ad occupare i seggi che gli spettano sull'altro terzo chi preferisca, anche

se non era incluso nella lista stessa.

• Inoltre, i poteri contrattuali per la contrattazione di secondo livello non sono

attribuiti in via esclusiva alle r.s.u., essendo chiamati a tale funzione anche gli

organismi locali dei sindacati firmatari del contratto collettivo nazionale (c.d.

doppia legittimazione).

• Infine, i sindacati firmatari del contratto collettivo nazionale riservano a sé

medesimi una parte dei diritti sindacali, al fine di poter continuare ad operare in

azienda direttamente, e non solo attraverso gli eletti alla r.s.u. nelle proprie liste.

Un terzo gruppo di norme è diretto a garantire l'effettiva rappresentatività dell'organismo.

Ha questa finalità la disposizione per cui le elezioni sono valide se si realizza il del

quorum

50% più uno degli elettori; peraltro si consente alla commissione elettorale e alle

associazioni sindacali di considerare valide le elezioni anche se il non è stato

quorum

raggiunto "in relazione alla situazione venutasi a determinare".

La durata del mandato è rigidamente determinate in tre anni senza possibilità di proroghe.

Le rappresentanze sindacali unitarie nelle pubbliche amministrazioni

Il protocollo del 1993, nelle intenzioni dei contraenti, spiega la sua efficacia sia nei

confronti del lavoro privato, sia di quello pubblico. Se nel settore privato l'accordo del '93

è ancora vigente, nel settore pubblico la materia è stata regolata per legge dal decreto

legislativo n. 165 del 2001. La regolamentazione legale è stata poi completata ed integrata

dall'accordo collettivo quadro del 1998. Le prime elezioni si sono svolte nello stesso anno,

ed oggi questa forma di rappresentanza è regolarmente in funzione in tutto il settore.

Nonostante la legge chiami questi organismi rappresentanze unitarie del personale,

l'accordo quadro del 1998 e la prassi successiva, seguendo l'uso delle relazioni industriali,

le ha denominate rappresentanze sindacali unitarie (r.s.u.), così sottolineandone l'affinità

con il parallelo istituto del settore privato.

Il decreto legislativo n. 165/2001 afferma l'applicabilità anche all'interno delle pubbliche

amministrazioni delle norme in tema di libertà e attività sindacale contenute nella legge

300/1970 e tra esse, in particolare, dell'articolo 19; viene, dunque, riconosciuto ai sindacati

maggiormente rappresentativi del settore pubblico il diritto costituire proprie r.s.a. La

legge, però, dichiara anche obbligatoria la costituzione di r.s.u. "in ciascuna

amministrazione, ente o struttura amministrativa" che abbia almeno 15 dipendenti.

La combinazione dei due precetti implica che ciascun sindacato abbia la facoltà, e non

l'obbligo, di partecipare alle elezioni delle r.s.u. ovvero di rinunciarvi, mantenendo il

diritto a costituire la propria r.s.a. godendo, così, direttamente dei relativi diritti sindacali.

Ma - per favorire la ricomposizione della frammentazione sindacale - la legge pone un

forte incentivo alla partecipazione di tutte le organizzazioni sindacali alle elezioni. Poiché

solo i sindacati maggiormente rappresentativi (cioè quelli che abbiano almeno 5% del

consenso, misurato con la media tra il dato associativo e il dato elettorale) sono ammesse

alle trattative per i contratti nazionali, il sindacato che per sua scelta non partecipi alle

elezioni, per essere ammesso alle trattative dovrà avere una percentuale di scritti pari

almeno al 10%. E, nel caso non realizzi questo indice rappresentativo, non potrà neanche

costituire una propria rappresentanza sindacale aziendale né potrà godere dei diritti

sindacali.

DIFFERENZE CON IL SETTORE PRIVATO:

1. nel settore pubblico la della disciplina delle r.s.u. è nella legge e non in un

fonte

contratto: ciò rende più facile imporne la costituzione in tutti gli ambiti previsti

dalla norma;

2. inoltre nel settore pubblico la previsione legale del è

metodo proporzionale

incompatibile con la riserva di un terzo dei seggi alle organizzazioni sindacali

firmatarie del contratto nazionale. Tutti i seggi, dunque, devono essere ripartiti tra

tutte le liste concorrenti in proporzione al numero di voti ottenuto;

3. se nel settore privato possono essere ammessi a presentare la propria lista sindacati

che, avendo aderito all'accordo sulle r.s.u., non abbiano sottoscritto il contratto

nazionale, subordinando però tale partecipazione alla sottoscrizione della lista da

parte di almeno il 5% degli elettori, nel settore pubblico, la sottoscrizione da parte

di una è richiesta per tutte le liste ed è fissata in una misura

percentuale di elettori

notevolmente inferiore: scompare così ogni differenza di trattamento tra chi abbia

sottoscritto il contratto nazionale e chi no;

4. ancora, mentre per il settore privato l'ambito di costituzione delle r.s.u. è limitato

alle imprese o, all'interno di queste, alle unità produttive autonome con più di 15

dipendenti, nel lavoro pubblico gli organismi di rappresentanza sono eletti nelle

e inoltre in quelle

amministrazioni con più di 15 dipendenti, strutture periferiche

che siano sede di contrattazione integrativa secondo le previsioni dei contratti

nazionali: eliminandosi così ogni dubbio circa il significato giuridico dell'autonomia

delle unità in cui si può costituire l'organismo di rappresentanza;

5. infine, la legge attribuisce alle r.s.u. del lavoro pubblico la titolarità esclusiva dei

previsti dalla legge o dai contratti

diritti di informazione e partecipazione

collettivi e una legittimazione potenzialmente esclusiva alla contrattazione

essendo prevista solo la possibilità eventuale che i contratti nazionali

integrativa,

ne dispongano l'integrazione con rappresentanze dei sindacati firmatari del

contratto nazionale di comparto. Peraltro, con l'accordo quadro del 1998 le parti

hanno disposto, in materia di contrattazione integrativa, una legittimazione

concorrente della r.s.u. e dei sindacati di categoria firmatari del contratto nazionale.

Inoltre dopo aver precisato che la r.s.u. assume le proprie decisioni a maggioranza,

dispone che le decisioni relative all'attività negoziale siano assunte dalla r.s.u. e dai

rappresentanti delle associazioni sindacali firmatarie del contratto nazionale

secondo i criteri previsti dal contratto stesso. Il risultato è che, per quanto riguarda

il decisivo aspetto dei compiti contrattuali, non vi è più differenza tra le r.s.u. del

settore pubblico e del settore privato: in ambedue i casi la reale ampiezza della

legittimazione a contrarre è affidata alla contrattazione nazionale di comparto o di

categoria.

La partecipazione dei lavoratori alla gestione delle imprese

L'art. 46 cost. prevede il diritto dei lavoratori a collaborare alla gestione dell'impresa, ma è

stata del tutto carente la pressione delle forze sociali e politiche per l'emanazione di una

legge che vi desse attuazione e ciò nonostante l'esperienza della Repubblica federale

tedesca che fin dal 1951 aveva introdotto un modello di cogestione paritetico. In un primo

momento, tale mancata attuazione è stata indubbiamente dovuta alla ferma opposizione

da parte degli imprenditori ma, successivamente, anche alla acquisita convinzione, da

parte dei sindacati italiani, della inopportunità che rappresentanti dei lavoratori

dipendenti fossero presenti negli organi di gestione delle imprese.

Nonostante ciò si è cercato di tener conto degli interessi dei lavoratori nei processi

decisionali dell'impresa attribuendo, per via contrattuale o legislativa, all'una o all'altra

forma di rappresentanza dei lavoratori il diritto ad essere informata preventivamente delle

decisioni che l'imprenditore intende assumere su alcune materie ovvero di ricevere

periodicamente informazioni complessive su dati come l'andamento occupazionale, gli

investimenti ecc. Il diritto a ricevere queste informazioni è spesso integrato dalla

previsione di incontri nel corso dei quali i rappresentanti delle parti procedono alla

discussione dei dati e delle loro prevedibili conseguenze (cosiddetto esame congiunto).

Talvolta simili procedimenti sono finalizzati unicamente alla conoscenza, da parte dei

rappresentanti dei lavoratori, dei problemi aziendali e, reciprocamente, da parte dei

rappresentanti aziendali, del punto di vista dei lavoratori e delle loro organizzazioni;

dall'altra, hanno una funzione istruttoria di una vera e propria attività contrattuale. Una

delle realizzazioni più compiute è stato il protocollo Iri del 1984 che ha rafforzato i diritti

di informazione e creato complesse procedure di consultazione del sindacato sulle scelte

gestionali più importanti. Più di recente alla Electrolux-Zanussi un accordo (1997)

prevede un complesso sistema di commissioni paritetiche chiamate a discutere vari aspetti

della vita aziendale.

I comitati aziendali europei

In ambito comunitario vari sono stati i tentativi di introdurre una normativa su uno

nei cui organi vi fossero rappresentanze dei lavoratori. Fino ad

statuto di società europea

oggi questi tentativi hanno prodotto solo la direttiva n. 45/1994 che ha ad oggetto il diritto

all’informazione e alla consultazione dei lavoratori, ma limitatamente alle imprese e ai

gruppi di imprese di dimensioni comunitarie. Per si intende quella

impresa comunitaria

che abbia almeno 1000 lavoratori dipendenti nella comunità e 150 per Stato membro in

almeno due stati membri. Per si intende

gruppo di imprese di dimensioni comunitarie,

un gruppo di imprese che impieghi almeno 1000 lavoratori nell'intera comunità; che sia

composto da almeno due imprese che operino in stati membri diversi, ciascuna delle quali

occupi almeno 150 dipendenti nello Stato in cui opera. Si ha al gruppo di impresa, sempre

ai fini della direttiva, quando un'impresa controlla una o più imprese, secondo alcuni

criteri imposti dalla direttiva stessa e secondo la legislazione dello Stato membro da cui la

prima è disciplinata: per quanto riguarda l'ordinamento italiano, andrà, dunque, applicato

l'articolo 2359 CC.

In queste imprese o gruppi di impresa, la direzione centrale deve negoziare con una

delegazione speciale in rappresentanza dei lavoratori, l'istituzione di un comitato

ovvero un equivalente procedura di informazione e consultazione.

aziendale europeo

Tale delegazione speciale è composta da almeno un componente per ogni Stato membro in

cui opera l'impresa o il gruppo e da un numero di componenti supplementari,

proporzionale al numero dei lavoratori occupati in ciascuno stabilimento o impresa. Le

regole di elezione o designazione sono stabilite dai singoli stati. Composizione, struttura e

attribuzioni del comitato aziendale europeo ovvero equivalente procedura di

informazione e consultazione dei lavoratori sono determinate da questo accordo. Nel caso

l'accordo non scelga la costituzione del comitato, quest'ultimo deve comunque prevedere

il diritto di riunione dei rappresentanti dei lavoratori per procedere a uno scambio di idee

in merito alle informazioni che sono loro comunicate. In caso di mancato accordo, la

direttiva dispone che trovi applicazione la legislazione dello Stato membro in cui si trova

la direzione centrale, ma tale legislazione deve rispettare le disposizioni contenute in

allegato alla direttiva stessa.

Avvalendosi della possibilità riconosciuta dal diritto comunitario di dare attuazione delle

direttive attraverso accordi collettivi Confindustria, Assicredito, Cgil, Cisl e Uil hanno

stipulato nel 1996 un accordo Interconfederale diretto a dare attuazione in Italia alla

direttiva. Vi sono, però, fondati dubbi sulla idoneità di questo strumento a dare

attuazione al diritto comunitario nel nostro ordinamento, stante la limitata efficacia

soggettiva dei contratti collettivi che contrasta con l'obbligo dello Stato di garantire in ogni

caso la realizzazione dei risultati perseguiti dalla direttiva. La questione è

prevalentemente teorica perché le imprese o i gruppi di imprese delle dimensioni

considerate difficilmente si sottraggono all'applicazione dei contratti collettivi.

Il rappresentante per la sicurezza

Una forma specializzata di rappresentanza dei lavoratori in azienda legalmente prevista è

quella del rappresentante per la sicurezza, disciplinata dal d. lgs. n. 626 del 1994 in

applicazione della direttiva comunitaria 89/391 in materia di sicurezza e salute dei

lavoratori sul luogo di lavoro.

Il rappresentante per la sicurezza si inserisce in una complessa trama di poteri, facoltà,

funzioni, obblighi di tutti soggetti coinvolti nel processo produttivo diretta a realizzare il

massimo di sicurezza possibile nei luoghi di lavoro. La formazione di questa

rappresentanza è obbligatoria in tutte le aziende o, se questa è articolata in più unità

produttive, in ciascuna di esse senza alcun limite dimensionale. Il limite di 15 dipendenti

ha, comunque, una sua rilevanza sulle modalità della sua formazione: fino a questo limite,

infatti, il rappresentante è eletto direttamente dei lavoratori al loro interno; inoltre, i

lavoratori possono anche scegliere di individuare un unico rappresentante per una

pluralità di aziende dello stesso territorio o dello stesso comparto produttivo, in

considerazione dell'utilità che il rappresentante abbia un'adeguata formazione tecnica.

Nelle aziende o unità produttive con più di 15 dipendenti, invece, il rappresentante della

sicurezza va individuato nell'ambito delle rappresentanze sindacali operanti in azienda. I

rappresentanti possono essere eletti dai lavoratori o designati. La contrattazione collettiva

determina il numero dei rappresentanti e le modalità di elezione o designazione, ma, per

evitare che ciò possa paralizzare la formazione della rappresentanza, la norma di legge

prevede che in caso di mancato accordo, provveda il ministro del lavoro ovvero, per le

pubbliche amministrazioni il ministro della funzione pubblica.

Questi rappresentanti devono ricevere un'adeguata formazione sia sulla normativa che sui

rischi specifici esistenti nel proprio ambito di competenza; hanno diritto a permessi

retribuiti e ai mezzi necessari per l'esercizio delle loro funzioni; possono accedere

liberamente ai luoghi di lavoro e devono essere consultati su una serie di temi, ricevere

tutte le informazioni necessarie e accedere a documenti utili. Le modalità per l'esercizio di

queste funzioni e prerogative sono determinate dalla contrattazione collettiva nazionale:

l'esclusione di quella aziendale che non sia meramente di miglior favore è evidentemente

dovuta al rischio che, in questa sede, un rapporto di forza favorevole al datore di lavoro

possa pregiudicare la realizzazione di un'efficace rappresentanza. In nessun caso i

rappresentanti possono subire pregiudizio per l'attività svolta nell'esercizio delle loro

funzioni e godono delle stesse tutele dei rappresentanti sindacali aziendali.

I DIRITTI SINDACALI

Lo statuto dei lavoratori come legislazione di sostegno

Il legislatore dello statuto non si è limitato a vietare all'imprenditore di interferire,

avvalendosi dei propri poteri, nella sfera di libertà sindacale; con le norme del titolo III, al

fine di eliminare o attenuare gli ostacoli alla libertà sindacale, ha predisposto misure di

sostegno nei luoghi di lavoro, ispirandosi al modello dell’auxiliary Queste

legislation.

misure di sostegno, sotto il profilo tecnico-giuridico, vanno oltre la tutela della libertà

sindacale perché non definiscono solo uno spazio di autodeterminazione del soggetto

titolare della libertà e un divieto per tutti gli altri soggetti di interferirvi, ma danno vita a

pretese configurabili come diritti soggettivi verso l'altro soggetto, l'imprenditore, sul quale

gravano obblighi corrispondenti.

Poiché si tratta di tutelare gli interessi coinvolti nella concretezza del conflitto, queste

misure di sostegno non sono garantite a tutti sindacati, ma solo quelli che sono

effettivamente in grado di essere parti reali in esso; lo strumento tecnico utilizzato a questo

scopo è quello di attribuire questi diritti a rappresentanze sindacali aziendali costituite sì a

di iniziativa dei lavoratori, ma nell'ambito dei sindacati maggiormente rappresentativi.

L'assemblea

L'art. 20 dello statuto dispone che lavoratori hanno diritto di riunirsi nell'unità produttiva

in cui prestano la loro opera. La riunione costituisce uno dei modi di manifestazione della

libertà di pensiero e pertanto rientrerebbe nella materia dell'art. 1 della legge. Tuttavia, la

riunione nella forma dell'assemblea ha ricevuto una disciplina specifica in quanto, a

differenza di altri mezzi di espressione del pensiero, il suo svolgimento implica la

collaborazione del datore di lavoro. Questi, infatti, deve mettere a disposizione quanto è

necessario affinché l'assemblea possa svolgersi: il locale o lo spazio idoneo, il libero

accesso ad esso, l'illuminazione ecc.. Deve, tra l'altro, consentire l'accesso in azienda ai

lavoratori sospesi e collocati in cassa integrazione guadagni o ai lavoratori in sciopero.

Da ciò è derivata l'esigenza di circoscrivere il diritto di assemblea alle riunioni qualificate

dalla loro pertinenza con la condizione di lavoro; una riunione di altra natura (a scopo

politico, ricreativo ecc.) non sarebbe comunque fuori dal campo di applicazione della

legge e dovrebbe ritenersi anzi legittime ai sensi dell'art. 1, purché non turbi il normale

svolgimento dell'attività produttiva. Non godrebbe però della copertura e delle

agevolazioni previste per le riunioni di dell'articolo 20.

Il diritto di riunirsi in assemblea incontra comunque una serie di limiti:

• le assemblee si svolgono di regola, fuori dall'orario di lavoro; tuttavia esse possono

aver luogo anche durante lo stesso, nei limiti di dieci ore annue, per le quali va

corrisposta la normale retribuzione. La funzione di questa concessione è

evidentemente quella di favorire la partecipazione dei lavoratori;

• per impedire un uso poco responsabile del diritto di assemblea, la norma prevede

che le riunioni siano convocate dalle r.s.a., singolarmente o congiuntamente,

dandone comunicazione al datore di lavoro. Però la disciplina delle r.s.u. prevede

che anche le organizzazioni sindacali - e non solo le r.s.u. stesse, che pure sono la

forma assunta dalle rappresentanze sindacali aziendali dei sindacati che vi

aderiscano - possono convocare assemblee retribuite. Nel settore privato si precisa

che tale diritto è limitato a tre ore annue; nel settore pubblico non vi è una simile

precisazione, ma rimane fermo il limite di 10 ore retribuite annue di assemblea

spettante a ciascun dipendente;

• un altro limite è costituito dal fatto che le riunioni devono essere indette con ordine

del giorno su "materie d'interesse sindacale e del lavoro". Gli argomenti da

discutere in assemblea non devono necessariamente inerire problemi particolari del

sindacato nell'azienda, ben potendo essere tutti quelli che il sindacato assume come

materia propria, in rapporto ai propri fini istituzionali; possono inoltre essere

problemi di carattere anche più generale riconducibili alla materia del lavoro.

• L'articolo 20 prevede che alle riunioni possono partecipare i dirigenti esterni del

sindacato cui fa capo la r.s.a. che convoca l'assemblea. Unica condizione per tale

partecipazione è il preavviso al datore di lavoro. Si è ritenuto che i dirigenti esterni

cui fa riferimento la norma possano essere membri di organi direttivi di sindacati

provinciali, di organizzazioni orizzontali provinciali e di confederazioni, ma anche i

dirigenti di rappresentanze sindacali di altre unità produttive. Il datore di lavoro

non ha, invece, diritto di partecipare all'assemblea, salvo, naturalmente, che vi sia

invitato dalla stessa.

Deve escludersi che l'esercizio del diritto di assemblea sia condizionato alla salvaguardia

del normale svolgimento dell'attività aziendale. Vi è però uno spazio per la

considerazione dell'interesse dell'imprenditore: l'ultimo comma dell'art. 20 consente,

infatti, alla contrattazione collettiva, anche aziendale, di prescrivere ulteriori modalità per

l'esercizio del diritto, mentre il periodo finale del primo comma prevede che migliori

condizioni possono essere stabilite dalla contrattazione collettiva. Dal coordinamento di

queste due norme deve concludersi che la contrattazione non può derogare alla

in peius

norma legale sui punti della fruibilità concreta del diritto e della possibilità di esercitarlo,

nel limite indicato, entro l'orario di lavoro; può, invece, dettare modalità dirette a rendere

meno oneroso per l'imprenditore l'esercizio del diritto da parte dei lavoratori purché non

incidano su quel nucleo inderogabile. La contrattazione può altresì introdurre limitazioni

dirette a contemperare l'esercizio del diritto con i diritti degli utenti costituzionalmente

garantiti. E in questo senso ha disposto l'accordo del 1998 sui diritti sindacali nel settore

pubblico consentendo all'amministrazione di differire l'assemblea quando ricorrano

condizioni eccezionali e motivate e purché tale differimento sia comunicato almeno 48 ore

prima, e disponendo la continuità delle prestazioni indispensabili anche durante

l'assemblea.

referendum

Il

L'art. 21 pone a carico del datore di lavoro l'obbligo di consentire, nell'ambito aziendale e

fuori dell'orario di lavoro, lo svolgimento di o tra la generalità dei prestatori di

referendum

lavoro dell'unità produttiva o tra i lavoratori appartenenti ad una stessa categoria. Anche

per il la legge pone alcune

referendum condizioni l'esercizio del diritto:

• il deve svolgersi fuori dell'orario e deve riguardare materie inerenti

referendum

l'attività sindacale;

• inoltre, esso deve essere indetto unitariamente da tutte le r.s.a. Tale ultimo limite è

stato dettato in considerazione del fatto che l'uso di questo strumento di

consultazione può costituire, in particolari momenti, oggetto di delicate scelte di

opportunità; il legislatore ha voluto evitare che potessero sorgere nelle singole r.s.a.

tentazioni di ricorrere isolatamente alla consultazione della base servendosene

come strumento di rivalità e di sfida.

Anche se lo svolgimento del referendum è previsto fuori dall'orario di lavoro, esso, come

l'assemblea, coinvolge la necessaria collaborazione dell'imprenditore per la disponibilità

dei locali, l'accesso ad essi, l'uso dei servizi ecc. Nulla impedisce lo svolgimento di

fuori dalla cornice e dalle condizioni previste all'articolo 21: in questo caso,

referendum

però, senza che venga impegnata la collaborazione del datore di lavoro.

I permessi sindacali

Al fine di agevolare le r.s.a. nello svolgimento dell'attività sindacale il legislatore ha

riconosciuto ai dirigenti di esse il diritto a permessi per svolgere attività sindacale: il

diritto cioè di assentarsi dal lavoro per tale motivo entro limiti stabiliti dalla legge nella

loro misura minima. Gli artt. 23 e 24, infatti, prevedono che un determinato numero di

dirigenti delle r.s.a., variabile in relazione alla consistenza numerica del gruppo

professionale di cui la r.s.a. è espressione nell'unità produttiva, abbia diritto a permessi,

rispettivamente retribuiti e non, per un dato numero di ore per ciascuna r.s.a.

regolarmente costituita (e non complessivo, da dividere tra le r.s.a.).

DIRIGENTI DELLE R.S.A.: coloro che sono stati nominati secondo le procedure previste

dallo statuto dell'organizzazione. La nomina, però, per produrre gli effetti voluti dalle

norme, deve essere comunicata al datore di lavoro o altrimenti conosciuta dallo stesso. La

qualificazione di dirigente di r.s.a., il più delle volte, determina un "monte ore" annuo di

permessi posti a disposizione delle r.s.a., le quali designano di volta in volta il lavoratore

che ne può usufruire. Tale disciplina contrattuale deve considerarsi legittima, in quanto

costituisce un trattamento di miglior favore rispetto a quello legale. Infatti, il diritto ai

permessi, retribuiti e non, non è posto dallo statuto a tutela dell'interesse personale

dell'attivista sindacale, ma di quello (di natura collettiva) delle r.s.a.

Permessi retribuiti Permessi non retribuiti

il diritto viene riconosciuto ai dirigenti il diritto viene riconosciuto per la

per l'espletamento del loro mandato e partecipazione a trattative sindacali o a

cioè per lo svolgimento delle attività congressi e convegni di natura sindacale;

proprie delle r.s.a.: da quelle la giurisprudenza ha interpretato

organizzative o di proselitismo, a quelle quest'espressione in senso ampio, tale da

di rappresentanza nei confronti della ricomprendervi ogni attività sindacale di

controparte a livello aziendale. Il carattere extraaziendale. Anche per

lavoratore che intenda esercitare tale l'esercizio di tale diritto la norma prevede

diritto deve darne comunicazione scritta che si dia comunicazione scritta al datore

al datore di lavoro, di regola di lavoro, di regola tre giorni prima,

ventiquattr'ore prima, tramite la r.s.a., al tramite le r.s.a.

fine di consentire al datore di lavoro di

sostituirlo.

Inoltre, in forza dell'art. 30, i componenti degli organi direttivi provinciali o nazionali dei

sindacati maggiormente rappresentativi a norma dell'art. 19 hanno diritto a permessi

retribuiti per la partecipazione alle riunioni degli organi stessi. La norma rinvia alla

contrattazione collettiva. Nell'ipotesi di mancanza di limiti derivanti dalla contrattazione

collettiva la cassazione ha precisato che spetta al giudice determinare la quantità di questi

permessi e un congruo preavviso in forza dei principi di correttezza ed equità. Inoltre il

diritto ai permessi è potestativo e il suo esercizio da parte del lavoratore determina la

sospensione dell'obbligazione di lavoro, fermo restando il diritto alla controprestazione

retributiva, mentre il godimento di esso non può essere subordinato, neanche dalla

contrattazione collettiva, alle esigenze aziendali.

Infine va ricordato che, in base all'art. 31, i lavoratori chiamati a ricoprire cariche sindacali

nazionali o provinciali, a richiesta, possono essere collocati in aspettativa non retribuita,

per la durata del mandato; il rapporto di lavoro, dunque, viene sospeso ed essi possono

riprendere il posto quando cesseranno dalla carica ricoperta. Gli artt. 31 e 32 riconoscono

rispettivamente il diritto all'aspettativa e ai permessi anche ai lavoratori subordinati che

ricoprono determinate cariche politiche. I periodi trascorsi in aspettativa sindacale o per

incarichi politici e i permessi per le medesime cause sono utili ai fini previdenziali.

Guarentigie per i dirigenti sindacali

La legge contiene alcune norme di tutela per i dirigenti delle r.s.a. Il legislatore ha

considerato che condizione essenziale di libertà nello svolgimento dell'attività sindacale

sia un'adeguata tutela per i soggetti più attivi, maggiormente esposti ad eventuali

ritorsioni. Perciò è stata prevista per i dirigenti delle r.s.a. una protezione specifica contro

Ambedue

i licenziamenti e i trasferimenti arbitrari posti in essere da datore di lavoro.

queste forme di tutela spettano ai lavoratori che siano designati come dirigenti delle r.s.a.

in base alle norme interne dell'organizzazione sindacale e la cui nomina sia stata

comunicata all'imprenditore o, comunque, dallo stesso conosciuta. In virtù della loro

funzione antidiscriminatoria, le tutele continuano ad applicarsi per l'anno successivo alla

cessazione dell'incarico di dirigente. Riguardo al problema circa il numero dei lavoratori

beneficiari di queste forme di tutela, di cui la legge tace, l'opinione prevalente è che sia

quello stabilito dall'articolo 23 per i permessi retribuiti.

L'art. 18 prevede una particolare procedura cautelare, esperibile durante il corso del

giudizio per ottenere, senza dover attendere la sentenza definitiva di merito, immediata

reintegrazione nel posto di lavoro del dirigente di r.s.a. che sia stato licenziato. Su istanza

congiunta del lavoratore e del sindacato cui questi aderisca o conferisca mandato, il

giudice in ogni stato o grado del giudizio di merito può disporre, con ordinanza, la

reintegrazione immediata del lavoratore quando ritenga irrilevanti o insufficienti gli

elementi di prova forniti dal datore di lavoro. Il datore di lavoro che non ottemperi

all'ordine di reintegrazione, oltre alle retribuzioni dovute al lavoratore, dovrà versare una

somma pari a queste ultime al Fondo adeguamento pensioni. Trattasi, pertanto, di una

tutela rinforzata rispetto a quella contro i licenziamenti illegittimi.

L'art. 22, sua volta, prevede che i soggetti tutelati possano essere trasferiti dalla unità

produttiva nella quale essi prestano la loro opera solo previo il nullaosta delle associazioni

sindacali cui appartengono. Non sono rilevanti, ai fini della necessità del nullaosta, i

trasferimenti interni alla stessa unità produttiva; ciò si spiega con il fatto che l'interesse

tutelato non è quello individuale del lavoratore, ma quello collettivo della r.s.a. a non

vedere allontanato il proprio dirigente dall'ambito di lavoro nel quale opera e, dunque, dal

gruppo di lavoratori di riferimento. La giurisprudenza, nel ribadire questo limite

all'operatività della norma, ha però giustamente rilevato che è comunque illegittimo, e

reprimibile ex art. 28, il trasferimento anche se all'interno dell'unità produttiva, ove abbia

carattere discriminatorio, ma non in forza dell’art. 22, bensì dell'art. 15 dello stat. lav.

Il diritto di affissione

L'art. 25 riconosce alle r.s.a. il diritto di affiggere, all'interno dell'unità produttiva,

pubblicazioni, testi e comunicati inerenti a materie d'interesse sindacale e del lavoro. In

base a tale norma, il datore di lavoro ha l'obbligo di predisporre per ciascuna r.s.a. gli

spazi per l'affissione e tali spazi devono trovarsi in luoghi accessibili a tutti i lavoratori,

all’interno dell'unità produttiva. In aziende caratterizzate da un alto grado di

informatizzazione, la giurisprudenza ha ritenuto illegittimo che si neghi uno spazio

all'interno del sistema telematico aziendale.

I contratti collettivi avevano spesso stabilito forme vincolanti di comunicazione preventiva

del materiale oggetto di affissione; ciò è da ritenersi escluso dal chiaro dettato della norma

che non riconosce alla direzione aziendale il diritto di impedire l'affissione, così come è da

escludere che la stessa abbia il potere di rimuovere testi che siano stati affissi dalle r.s.a.

anche nel caso limite che essi integrino estremi di reato. In tale ipotesi occorre, invece,

chiedere la rimozione ai responsabili delle r.s.a. o ricorrere all'autorità giudiziaria. La

responsabilità per il contenuto delle affissione grava, infatti, sulle persone che agiscono

per conto delle r.s.a.

Il diritto di affissione trova un nel fatto che le comunicazioni e i documenti da

limite

affiggere devono attenere a materie di interesse sindacale e del lavoro.

La politica di sostegno dell'attività sindacale all'interno dell'azienda ha trovato espressione

anche nel riconoscimento alle r.s.a. del diritto alla utilizzazione di un locale. L'art. 27

opera una distinzione tra unità produttive con almeno 200 dipendenti e unità produttive

minori:

• Per le prime, si prevede a carico del datore di lavoro l'obbligo di porre

permanentemente a disposizione delle r.s.a., per l'esercizio delle loro funzioni, un

idoneo locale. Dovrà trattarsi di un locale comune, a meno che, come condizione di

miglior favore, le stesse rappresentanze non ottengano la disponibilità di locali

diversi; tale locale, inoltre, dovrà trovarsi all'interno dell'unità produttiva o nelle

immediate vicinanze di essa. Quest'ultima soluzione, più che alternativa, dovrà

considerarsi subordinata alla prima. Per immediate vicinanze non può che

intendersi un locale il cui accesso sia possibile a tutti agevolmente, cioè senza mezzi

di trasporto e a distanza di cammino sufficientemente breve.

• Per le unità produttive con meno di 200 dipendenti la norma non impone l'obbligo

di destinare un locale in permanenza alla r.s.a., bensì che ne debba essere posto a

disposizione uno ogni volta che queste ne facciano richiesta per le riunioni.

La libertà di proselitismo e i contributi sindacali

L'art. 26 riconosce ai lavoratori la libertà di svolgere opera di proselitismo (propaganda,

orale o scritta, raccolta di contributi e iscrizioni, ecc.) in favore delle proprie organizzazioni

sindacali all'interno dei luoghi di lavoro, ma senza pregiudizio del normale svolgimento

dell'attività aziendale.

Si tratta di un naturale svolgimento, da un lato, del principio posto dall'art. 1 della stessa

legge che riconosce il diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero anche

all'interno dei luoghi di lavoro e, dall'altro, di quello di libertà sindacale all'interno degli

stessi luoghi posto dall'art. 14. Il limite opera in via generale per tutte le attività che i

lavoratori sono liberi di svolgere negli luoghi di lavoro; anche la libertà di manifestazione

del pensiero infatti, deve svolgersi nel rispetto dei principi della costituzione. Peraltro il

limite non opera quando la legge riconosce espressamente al sindacato o ai lavoratori

diritti il cui esercizio comporta una compressione della "normalità aziendale"; ciò accade

nel caso dell'assemblea, dei permessi o delle limitazioni al trasferimento dei dirigenti di

r.s.a. Comunque, il pregiudizio alla normale attività produttiva deve essere valutato in

concreto e non in astratto.

Un altro aspetto regolato dall'art. 26 è relativo ai contributi sindacali. Questi sono quote

che ciascun iscritto è obbligato a versare all'associazione sindacale in esecuzione delle

disposizioni statutarie e delle deliberazioni degli organi sociali, per costituire il fondo

comune dell'associazione. Si tratta pertanto di un'obbligazione liberamente assunta con

l'iscrizione. Del tutto diverso era il contributo sindacale dovuto durante regime

corporativo, che aveva natura di vero proprio tributo e obbligava anche i lavoratori non

iscritti.

Nel primo periodo di vita democratica, la riscossione avveniva mediante versamento

da parte del lavoratore al sindacato prescelto, spesso attraverso i cosiddetti

diretto

"collettori di azienda" (esattori dell'associazione sindacale sul luogo di lavoro). Tale

sistema negli anni 60 venne sostituito, in forza di apposite clausole inserite nei contratti

collettivi, dalla e da questi versata

ritenuta sul salario operata dall'imprenditore

all'organizzazione sindacale indicata dal lavoratore in un'apposita delega, secondo

modalità in genere ricondotta dalla dottrina in un primo tempo alla delegazione di

pagamento, e, successivamente, alla cessione di credito. Il nuovo metodo di riscossione

condusse ad una notevole regolarizzazione delle finanze dei sindacati, come il

conseguente sganciamento di questi da dipendenze esterne. Questo sistema confermato

dall'art. 26 è stato abrogato dal referendum svoltosi l’11 giugno 1995. Venuta meno la

fonte legislativa dell'obbligo del datore di lavoro di effettuare la trattenuta, è rimasta la

fonte contrattuale. Il problema si pone unicamente nelle imprese nelle quali non è

applicato un contratto collettivo. È, inoltre, venuto meno l'obbligo, per i contratti collettivi

che regolamentano la materia, di determinare modalità di delegazione che assicurino la

segretezza del versamento effettuato dal lavoratore, affinché il datore di lavoro non venga

a conoscere quale sia l'associazione sindacale beneficiaria della contribuzione.

Campo di applicazione del titolo III dello statuto

Mentre le norme del titolo II si risolvono nel divieto per l'imprenditore di interferire

nell'esercizio della libertà sindacale, quelle del titolo III impongono allo stesso

comportamenti positivi per rendere effettivo il diritto di svolgere l'attività sindacale. Le

norme del primo gruppo, perciò, non possono non avere l'ambito di applicazione generale

che è proprio dell'art. 39 cost. Per quelle del secondo gruppo, invece, proprio perché

creano, in testa all'imprenditore, obblighi che vanno oltre il mero rispetto della libertà

sindacale, la sfera di applicazione è determinata dalle valutazioni di opportunità compiute

dal legislatore. A ciò è finalizzato l'art. 35 della legge che ha ritenuto eccessivo gravare le

imprese piccole o molto frazionate con le misure di sostegno all'attività sindacale.

Il legislatore ha individuato il delle norme del titolo III facendo

campo di applicazione

riferimento non all'impresa, come è avvenuto in altre leggi sul lavoro, bensì ad una

nozione diversa, quella di L'art. 35 prescrive, infatti, che le disposizioni

unità produttiva.

del titolo III si applicano a "ciascuna sede, stabilimento, filiale, ufficio e reparto

e l'espressione che riassume queste

autonomo che occupa più di 15 dipendenti"

articolazioni dell'organizzazione di impresa è, appunto, quella di unità produttiva.

Questa nozione è identificata dalla giurisprudenza con l'articolazione dell'impresa dotata

di invero secondo un orientamento formatasi

autonomia organizzativa e funzionale,

prevalentemente sul campo di applicazione della tutela reale contro i licenziamenti

illegittimi. Successivamente, la legge n. 108 del 1990, ha riformulato l'art. 18 dello statuto

dei lavoratori incorporandovi la descrizione del suo campo di applicazione e l'art. 35 oggi

disciplina unicamente il campo di applicazione del titolo III dello statuto. Fondandosi su

questo elemento e su una critica al concetto di autonomia utilizzato dalla giurisprudenza,

in dottrina è stato proposto di interpretare la norma nel senso che i diritti sindacali non

esercitabili nell'unità produttiva con meno di 16 dipendenti possano essere esercitati

aggregando quest'ultima con altre articolazioni organizzative dell'impresa fino al

raggiungimento del limite. Il riferimento alle dimensioni dell'unità produttiva, anziché a

quelle dell'impresa unitariamente considerata, è stato, però, ritenuto dalla corte

costituzionale il frutto di una scelta politica ragionevole e, come tale, non sindacabile in

forza del principio costituzionale di eguaglianza.

Accanto al criterio sopra riportato, l'art. 35 fa riferimento anche al dato territoriale.

Avendosi, in ipotesi, una pluralità di piccole unità produttive autonome poste, però, in

rapporto di contiguità territoriale, non c'era ragione per precludere ai dipendenti da esse

l'esercizio dell'attività sindacale nella forma privilegiata regolata dalla legge. E infatti, il

legislatore formula espressamente tale ipotesi nel 2° comma dell'art. 35, in base al quale va

sommato il numero di dipendenti di tutte le unità produttive poste nel territorio di uno

stesso comune tra loro. Avendosi più unità produttive di piccole dimensioni, ma operanti

nello stesso comune, i lavoratori potranno organizzare assemblee e svolgere tutte le altre

attività indicate dal titolo III della legge, come se lavorassero in un'unica unità produttiva.

Invece, per le imprese agricole il limite è abbassato a 5 dipendenti e riferito all'intera

impresa e non all'unità produttiva.

L'art. 35 fa riferimento alle unità produttive delle imprese e tale riferimento

implicitamente esclude i datori di lavoro non imprenditori: tale esclusione è stata

considerata legittima dalla corte costituzionale che ha ravvisato la giustificazione della

differenza di trattamento nella minore consistenza organizzativa delle organizzazioni non

imprenditoriali e nel fatto che molte di esse, qualificate come organizzazioni di tendenza,

in quanto dirette a perseguire fini ideologici, sarebbero istituzionalmente inidonee a subire

antagonismi conflittuali interni. La giustificazione non sembra condivisibile; non tutte le

organizzazioni non imprenditoriali sono di tendenza: la minore consistenza organizzativa

media significa solo che un maggior numero di esse non realizzeranno il limite normativo.

I diritti sindacali nel pubblico impiego

La riforma del pubblico impiego introdotta dalla l. 421 del 1992 e dal conseguente d. lgs. n.

29/1993 ha profondamente mutato i termini del problema dell'applicazione dello statuto

dei lavoratori ai pubblici dipendenti.

Per i dipendenti dello Stato e degli altri enti pubblici soggetti alla riforma oggi è vigente il

d. lgs n. 165/2001 che, disponendo la cosiddetta privatizzazione del pubblico impiego,

ha affermato che "i rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche sono

disciplinate dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato dell'impresa" e, tra esse,

pertanto, dallo statuto. Quindi anche nelle p.a. la libertà e l'attività sindacale sono tutelate

nella forma prevista dalla legge 300 del 1970.

Ciò però non toglie che anche in questa materia vi siano importanti rispetto al

differenze

settore privato:

1. In primo luogo, nel settore privato i diritti sindacali spettano alle diverse r.s.a. in

misura paritaria; invece, il d. lgs. n. 165 dispone che i diritti ai permessi previsti

dagli articoli 23, 24 e 30 dello statuto siano determinati quantitativamente nella loro

misura complessiva e ripartiti tra i diversi sindacati in proporzione al loro grado di

rappresentatività determinato ai sensi del d. lgs n. 165 del 2001: è una conseguenza

del passaggio dalla maggiore rappresentatività presunta a quella ponderata che è

stata completamente realizzata solo nelle amministrazioni pubbliche. Altrettanto

avviene per i distacchi sindacali; questi sono un istituto tipico dell'impiego pubblico

e che risale alla normativa precedente il d. lgs n. 29 del '93; il lavoratore dipendente

di una p.a. che ricopra una carica sindacale può essere collocato in aspettativa

retribuita per la durata del mandato. La differenza con le aspettative disciplinate

dall'art. 31 dello statuto dei lavoratori, che trova comunque applicazione alle p.a., è

appunto, nella permanenza o meno dell'obbligazione retributiva; ne consegue che i

primi e non le seconde sono quantitativamente limitati.

2. Inoltre all'accordo quadro dopo aver ripartito i permessi tra RSU e organizzazioni

sindacali, ha previsto che queste ultime operino nei luoghi di lavoro attraverso

"terminali di tipo associativo". Nelle p.a., dunque, oltre alle RSU e alle r.s.a. dei

sindacati che non abbiano aderito ad esse, operano anche questi terminali delle

associazioni sindacali che partecipano alle RSU, nella forma organizzativa

liberamente individuata dallo statuto di ciascuna associazione. Ma, sul punto, la

diversità tra settore pubblico privato è formale; anche in quest'ultimo, infatti, stante

il principio di libertà sindacale all'interno dei luoghi di lavoro, nulla vieta ai

sindacati che, aderendo all'accordo sulle RSU, abbiano rinunziato a costituire

proprie r.s.a., di costituire proprie strutture associative e a delegare ad esse

l'esercizio dei diritti sindacali ad essi riservati dal contratto collettivo.

3. Il d. lgs n. 165 del 2001 ha, infine, abrogato le norme, contenute in varie fonti, che

prevedevano la partecipazione di rappresentanti dei lavoratori nei consigli di

amministrazione di diversi enti e amministrazioni pubbliche.

Contemporaneamente il legislatore ha affidato alla contrattazione collettiva il

compito di prevedere e disciplinare forme di partecipazione dei lavoratori

all'organizzazione del lavoro.

LA REPRESSIONE DELLA CONDOTTA ANTISINDACALE

L’art. 28 dello statuto

L'art. 28 dello statuto, intitolato alla repressione della condotta antisindacale, rappresenta

un efficace strumento destinato a rendere effettivo il principio di libertà sindacale e quindi

anche tutte le posizioni giuridiche attive dei prestatori di lavoro.

Il legislatore dello statuto non si è fermato a obbligare il datore di lavoro a non interferire

nella libertà e nell'attività sindacale, nonché nel diritto di sciopero, ma ha anche

predisposto, a sua tutela, un particolare strumento giudiziario e una particolare

strumentazione sanzionatoria.

L'articolo 28 sancisce che, di fronte a un comportamento del datore di lavoro diretto ad

impedire o a limitare l'esercizio della libertà e dell'attività sindacale nonché del diritto di

sciopero, gli organismi sindacali delle associazioni sindacali nazionali che vi abbiano

interesse possono proporre ricorso al pretore del luogo ove è stato posto in essere il

comportamento, per chiedere che cessi quest'ultimo e che i suoi effetti vengano rimossi.

Il giudice del lavoro, entro due giorni successivi, convocate le parti ed assunte sommarie

informazioni, qualora ritenga che il comportamento denunciato sia effettivamente

antisindacale, con provvedimento motivato e immediatamente esecutivo, ordina al datore

di lavoro di cessare dal comportamento illegittimo e di rimuoverne gli effetti.

Contro il decreto le parti, entro 15 giorni dalla comunicazione dello stesso, possono

proporre opposizione davanti allo stesso giudice. Questa seconda fase del procedimento,

meramente eventuale, non sospende l'efficacia del decreto, e quest'ultimo non può essere

revocato fino alla sentenza con cui viene definito il giudizio. Nella fase di opposizione,

come in grado di appello o nel ricorso per cassazione, il giudizio si svolge secondo le

regole generali del processo del lavoro.

CARATTERISTICHE PARTICOLARI DELL’AZIONE:

riguarda la fase che si conclude con decreto.

1. Specialità delle regole processuali:

Essa dovrebbe esaurirsi in due giorni. Per rendere possibile questa celerità, il

legislatore, pur garantendo il contraddittorio, esonera il giudice, in questa fase,

dall'obbligo di seguire le normali formalità processuali e di fondare la sua decisione

sugli ordinari mezzi di prova: egli decide sulla base di sommarie informazioni.

L'esigenza di garantire ad ambedue le parti la piena esplicazione delle rispettive

difese ha comunque reso necessario che questa fase del processo non si chiuda con

sentenza, ma con decreto, che è provvedimento provvisorio, contro il quale la parte

soccombente può proporre opposizione davanti allo stesso giudice. Da questo

momento, il processo seguirà le vie ordinarie del processo del lavoro.

2. è una novità

Attribuzione dell'azione ad un soggetto collettivo, il sindacato:

rispetto al passato; la giurisprudenza, infatti, aveva negato al sindacato il diritto di

azione a tutela degli interessi collettivi.

3. il processo si conclude, se il

Adozione di un particolare strumento sanzionatorio:

giudice ritiene fondata l'azione promossa dal sindacato, con una condanna del datore

a ripristinare la situazione di pieno godimento delle libertà sindacali e del diritto di

sciopero. In questa fase, il legislatore mira solo a ripristinare lo senza

status quo ante,

ulteriori conseguenze affettive o, comunque, sanzionatorie per il datore di lavoro.

Senonché, allo scopo di superare le difficoltà di un processo esecutivo il legislatore ha

introdotto un sistema di coazione indiretta, e cioè un meccanismo idoneo a

costringere il condannato ad adeguarsi all'ordine del giudice. Il datore di lavoro che

non ottemperi alla decisione, infatti, è punito ai sensi dell'articolo 650 c.p., ossia con

l'arresto fino a tre mesi o con un'ammenda; a maggior sanzione sociale del

riprovevole comportamento, la sentenza di condanna penale è soggetta a

pubblicazione. La coazione indiretta all'adempimento dell'ordine del giudice,

garantita dalla sanzione penale, è una delle innovazioni principali dello statuto dei

lavoratori e la ragione principale della sua efficace applicazione.

La condotta antisindacale

L'azione in giudizio ha come presupposto una condotta antisindacale posta in essere da i

soggetti che, nella gerarchia dell'impresa, svolgono attività imputabile al datore di lavoro,

in quanto agiscono in base a deleghe di poteri da parte di quest'ultimo. Ciò che conta è

che il soggetto che pone in essere il comportamento eserciti i poteri del datore di lavoro,

anche se formalmente non è parte nel contratto di lavoro subordinato. Si tratta di un

comportamento illegittimo idoneo a ledere i beni protetti.

Non ha avuto seguito l'interpretazione restrittiva secondo la quale la norma sarebbe

utilizzabile solo quando la lesione colpisca un interesse esclusivo del sindacato ed è

prevalsa, invece, l'idea per cui il ricorso all'articolo 28 non sia impedito dalla circostanza

che il comportamento del datore di lavoro leda un interesse individuale che abbia una

propria tutela giudiziaria. In questo senso si è dichiarata una giurisprudenza ormai

dominante e consolidata nel senso che la facoltà dei singoli lavoratori di agire in giudizio

per le vie ordinarie a tutela del proprio interesse non escluda che, contro lo stesso

comportamento, agisca il sindacato attraverso lo strumento privilegiato previsto

dall'articolo 28. Si pensi, d'esempio, al licenziamento per ragioni discriminatorie di un

attivista sindacale: in una simile ipotesi, ad essere danneggiata non è solo la libertà

sindacale del lavoratore licenziato, ma anche quella degli altri lavoratori verso i quali il

provvedimento riveste un valore esemplare, nonché quella dell'organizzazione sindacale

che si avvaleva dell'operato dell'attivista licenziato. Si è parlato, a tale proposito, di

nel senso che questo è idoneo ad incidere, nello

plurioffensività del comportamento,

stesso momento, sull'interesse individuale e sull'interesse collettivo; nulla esclude, quindi,

che il sindacato agisca autonomamente per la difesa di quest'ultimo.

Illecito è il comportamento dell'imprenditore mirante ad opporsi al conflitto

reprimendo lo stesso, ma non ogni opposizione ai lavoratori che si muova nel conflitto,

accettandone il metodo e le conseguenze. Ad essere tutelato non è, infatti, l'interesse

dei lavoratori a maggiori salari e a migliori condizioni di lavoro, ma l'interesse ad

organizzarsi e ad agire collettivamente per perseguirli.

Una delle questioni che più ha fatto discutere la giurisprudenza è se elemento costitutivo

della fattispecie della condotta antisindacale sia uno specifico dei beni

intento lesivo

protetti da parte del datore di lavoro: a fronte di un più risalente orientamento che faceva

di questo intento un elemento essenziale per l'individuazione della condotta antisindacale,

la giurisprudenza si è divisa tra la soluzione negativa ed una intermedia che lo ritiene

necessario quando la condotta antisindacale sia atipica ma non quando sia in violazione di

un diritto sindacale riconosciuto dall'ordinamento. Il conflitto è stato risolto dalle sezioni

unite nel senso negativo.

La legge 146/1990, nel momento in cui disciplina lo sciopero nei servizi pubblici

essenziali, ha voluto rafforzare anche le regole del gioco che devono essere rispettate dal

datore di lavoro. Di conseguenza ha esplicitamente affermato che può costituire condotta

antisindacale ai sensi dell'articolo 28 la violazione dei diritti e delle libertà spettanti al

sindacato, posti dalla contrattazione collettiva. Un'altra norma che espressamente

qualifica come antisindacale ai sensi della norma in esame un comportamento illecito del

datore di lavoro è il mancato rispetto dell'obbligo di esaminare congiuntamente con le

rappresentanze dei lavoratori i problemi posti da un trasferimento di azienda.

La legittimazione attiva

Il legislatore ha riconosciuto il diritto di utilizzare questo strumento processuale agli

organismi locali delle associazioni sindacali nazionali; il soggetto che promuove il giudizio

deve dunque avere due requisiti: essere l'articolazione più periferica di una struttura

ne sono esclusi, pertanto, da un lato i singoli lavoratori, dall'altro

organizzativa nazionale;

tutte quelle forme di organizzazione dell'autotutela dei lavoratori che non abbiano una

rappresentatività nazionale. Anche dall'articolo 28, come nell'articolo 19, infatti il

legislatore ha voluto selezionare tra i soggetti sindacali, quelli dotati di particolari requisiti

cui attribuire il diritto di promuovere questa particolare azione. Il criterio di selezione è

però notevolmente diverso: è necessario che l'associazione sia nazionale. Non vi è,

dunque, alcuna necessità che l'associazione operi all'interno di una confederazione

maggiormente rappresentativa, né che abbia stipulato alcun contratto collettivo; dal lato

opposto, però, oggi un sindacato che, privo di una struttura nazionale, abbia stipulato un

contratto provinciale o aziendale realizza i requisiti dell'articolo 19, ma non quelli

dell'articolo 28.

La ha affrontato il problema dell'esclusione dei singoli lavoratori dalla

corte costituzionale

legittimazione attiva, apparsa alle ordinanze di remissione in violazione del diritto di agire

in giudizio a tutela delle proprie posizioni giuridiche attive (articolo 24 cost.). La corte ha

rilevato come l'articolo 28 dello statuto non si sostituisca, ma si aggiunga agli ordinari

strumenti processuali; pertanto, ogni singolo lavoratore, nella misura in cui anche la sua

posizione individuale sia lesa dal comportamento antisindacale dell'imprenditore, potrà

ricorrere ad essi. Neppure è apparsa fondata all'altra eccezione (illegittimità della

esclusione dei gruppi che non hanno un'organizzazione nazionale) sollevata in relazione

agli artt. 3, 24 e 39 cost. Anche su questo punto la corte ha affermato che la norma non

impedisce al sindacato non legittimato ex art. 28 di avvalersi degli ordinari strumenti di

tutela giudiziaria: con ciò, superando la vecchia giurisprudenza, ha riconosciuto la

legittimazione generale del sindacato a promuovere la tutela giurisdizionale dell'interesse

collettivo di cui sia portatore. L'art. 28, pertanto, offre ai sindacati selezionati sulla base

del criterio della estensione nazionale uno strumento di tutela ulteriore, senza sottrarre

alle altre organizzazioni quelle di cui sono titolari in base alle norme generali.

La corte costituzionale ha anche escluso ogni contrasto con l'articolo 39 cost.: la limitazione

della legittimazione attiva ex art. 28 non incide sulla libertà di organizzazione sindacale se

rimane ferma la possibilità per tutti i sindacati di ricorrere all'ordinaria tutela

giurisdizionale a tutela di questa libertà. E, comunque, il requisito della struttura

nazionale è aperto, nel senso che è realizzabile da tutte le organizzazioni.

Più delicato è il profilo del principio di uguaglianza perché, in effetti, la norma in

questione realizza una differenza di trattamento tra i diversi soggetti collettivi. Per

valutarne la legittimità o meno, secondo l'orientamento costante della corte, occorre

portare l'indagine sulla ragionevolezza della differenza normativa. In relazione al

problema, la corte ha rilevato come l'art. 28, proprio per la sua efficienza e forza di

penetrazione nel sistema di relazioni industriali, sarebbe uno strumento pericoloso in

mano a sindacati che per vivere ed operare solo in una certa zona geografica non diano

affidamento di un suo uso responsabile. È perciò ragionevole privilegiare organizzazioni

individuate in base ad un criterio di effettività della capacità rappresentativa.

L'interesse ad agire

L'art. 28 prevede che possano proporre il ricorso le associazioni che vi abbiano interesse.

Non è escluso che un sindacato abbia interesse a far rimuovere un comportamento

antisindacale che riguardi lavoratori non aderenti o, anche, aderenti ad un altro sindacato.

L'interesse tutelato dall'art. 28 non è solo quello alla propria libertà sindacale, bensì quello

alla libertà di tutti i lavoratori e di tutti i sindacati.

Non accettabile appare, però, l'accostamento dell'azione del sindacato a quella del

il sindacato sarebbe cioè investito di una sorta di azione a garanzia

pubblico ministero;

della legalità nell'azienda. Il sindacato, in realtà, agisce sempre a tutela di un proprio

interesse; interesse che sussiste anche quando il ricorso sia volto contro comportamenti che

incidono su individui che non fanno capo ad esso.

Infine, non può parlarsi di cioè non può dirsi che il sindacato

sostituzione processuale,

abbia il potere di azionare in giudizio posizioni giuridiche appartenenti ai singoli

lavoratori, sia perché la violazione di queste nella vicenda del comportamento

antisindacale è meramente eventuale, sia perché il sindacato, nel promuovere il giudizio,

chiede tutela per la propria libertà sindacale, anche se essa può riflettersi in favore di un

interesse del singolo lavoratore che potrebbe essere oggetto di una eventuale azione

individuale. La carenza di interesse risulterà, pertanto, di rara ricorrenza. L'esempio

partitico potrebbe essere dato dall'ipotesi di azione contro comportamenti lesivi della

libertà o attività sindacale nei confronti di soggetti estranei al gruppo professionale

proprio del sindacato ricorrente. Non può invece ritenersi carente di interesse l'organismo

territoriale intercategoriale.

La giurisprudenza ha affermato che non vi è carenza di interesse quando l'azione sia

promossa con notevole ritardo rispetto ai fatti, sempre che siano ancora attuali i loro effetti

lesivi.

La condotta antisindacale nelle pubbliche amministrazioni

In passato la l. n. 146/90, introducendo due commi all'art. 28, disponeva che l'azione era sì

esperibile ma innanzi al pretore (oggi al giudice monocratico del tribunale) solo quando

comportamento denunziato ledesse esclusivamente l'interesse del sindacato. Quando,

invece, il comportamento fosse plurioffensivo, ledendo anche l'interesse del pubblico

dipendente, e si chiedesse la rimozione del provvedimento lesivo, la giurisdizione era

attribuita al giudice amministrativo.

Il d. lgs. n. 29 del '93 così come modificato dalla d. lgs. 80 del ‘98, nell'ambito della c.d.

contrattualizzazione del pubblico impiego ha attribuito, invece, tale giurisdizione in tutti i

casi al giudice ordinario del lavoro. La norma, se risolveva il problema per la maggior

parte del lavoro pubblico, manteneva un'ambiguità: se operasse nei confronti di

qualunque comportamento antisindacale delle amministrazioni pubbliche, ovvero se

rimanessero esclusi quei comportamenti relativi ai dipendenti pubblici esclusi dalla

riforma, nei cui confronti avrebbero continuato ad applicarsi gli ultimi due commi dell'art.

28. L'opinione preferibile era la prima e per il tenore letterale della norma che non

consentiva la distinzione in discorso è per ragioni sistematiche: la giurisprudenza del

giudice amministrativo in materia di lavoro pubblico si è trasformata da regola, in

eccezione, tassativamente ristretta alle ipotesi previste dalla legge.

Questa soluzione è oggi obbligata dopo che la legge n. 83 del 2000 ha abrogato

espressamente gli ultimi due commi dell'articolo 28 introdotti nel 1990.

PROFILI STORICI E TIPOLOGIA

Il movimento sindacale ebbe tra i suoi fini primari quello di ottenere minimi di tutela

economica e normativa della condizione di vita e di lavoro degli operai e degli altri

lavoratori subordinati. Queste finalità furono perseguite dalle associazioni sindacali sia

mediante la contrattazione con la controparte imprenditoriale, sia a mezzo di un'azione

politica tendente a condizionare gli orientamenti legislativi.

In origine una funzione protettiva venne assunta anche da forme di determinazione

Essa consiste nel rifiuto da parte di un gruppo di

unilaterale delle condizioni di lavoro.

lavoratori di assumere lavoro, se non a determinate condizioni. In seguito venne sempre

più adottato il metodo della contrattazione con il datore di lavoro o con le associazioni

imprenditoriali terra la determinazione dei livelli retributivi (c.d. concordato di tariffa).

Alle origini della contrattazione collettiva il problema più complesso consisteva, sotto il

profilo soggettivo, nell'individuazione dei soggetti vincolati e veniva risolto nel senso che

essi coincidevano con gli aderenti alle associazioni sindacali firmatarie; sotto il profilo

oggettivo nell'individuazione dei meccanismi attraverso i quali il contratto avrebbe

vincolato i contratti individuali di lavoro stipulati tra l'imprenditore e i singoli lavoratori

(c.d. inderogabilità).

DOTTRINA:

Il punto più alto della dottrina precorporativa fu senza dubbio raggiunto da Giuseppe

Messina, un grande civilista, che in Italia fu il primo a porre il problema della

ricostruzione teorica del contratto collettivo e importò la concezione del Lotmar, giurista

svizzero di cultura tedesca. Quest'ultimo affermava l'inderogabilità del contratto

collettivo spiegando il rapporto tra aderente e soggetto collettivo stipulante in termini di

ma si esponeva alla critica di chi rilevava come, se le associazioni

rappresentanza,

sindacali e datoriali agiscono in nome per conto dei soci, cioè dei singoli datori di lavoro e

lavoratori, in realtà ciascuna coppia di costoro nello stipulare il singolo contratto di lavoro

avrebbe potuto modificare quanto pattuito tra le parti collettive.

Messina, consapevole di questo limite, ritenne che in base al diritto comune delle

obbligazioni non si potesse affermare la prevalenza automatica delle clausole del contratto

collettivo su quelle difformi del contratto individuale (la c.d. ma era

efficacia reale),

tuttavia possibile assicurare al contratto collettivo una sanzione di natura obbligatoria,

perché la sua deroga costituiva violazione di un obbligo al quale sarebbe stato possibile

reagire con un'azione risarcitoria. Per questa via, senza abbandonare la teoria della

rappresentanza, l'autore riuscì a identificare una sanzione giuridica del contratto collettivo

alternativa alla sostituzione automatica.

L'ordinamento corporativo prevedeva che, per ciascuna categoria di datori di lavoro,

lavoratori, artisti o professionisti, potesse essere riconosciuta legalmente una sola

associazione. In seguito al riconoscimento, a mezzo di decreto, l'associazione diveniva

persona giuridica di diritto pubblico, ente ausiliario dello Stato, sottoposta ad una serie di

penetranti controlli da parte di quest'ultimo.

Il sindacato veniva dotato del potere di rappresentanza legale di tutti i soggetti (iscritti e

non) appartenenti alla categoria per cui era costituito; di conseguenza, il contratto

collettivo dal medesimo stipulato era vincolante per tutti gli appartenenti alla categoria ed

era inderogabile da parte del contratto individuale. Con l'emanazione del codice

in peius

civile del 1942 il contratto collettivo venne poi inserito nella categoria delle norme

corporative e sottoposto ad una specifica disciplina. Nell'inquadramento tra le fonti del

diritto, esso comunque venne posto in una posizione gerarchicamente subordinata rispetto

alla legge e ai regolamenti, a cui non poteva derogare. Sotto il profilo strutturale, il

sistema di contrattazione collettiva del periodo corporativo fu caratterizzato

dall'accentramento a livello di categoria. I contratti collettivi corporativi erano, infatti,

quasi esclusivamente di livello nazionale, ciascuno per uno specifico settore produttivo.

Con la soppressione dell'ordinamento corporativo, nel 1944, venne meno anche il contratto

collettivo corporativo.

Il contratto collettivo ritornò quindi nell'area dell'autonomia privata, in quanto le

organizzazioni sindacali stipulanti i nuovi contratti erano ritornate sotto il regime

privatistico. Di conseguenza, si riproposero i problemi che erano stati propri

dell'esperienza precorporativa.

L'assemblea costituente affrontò il problema dell'efficacia dei contratti collettivi in

un'importante dibattito che portò alla redazione dell'art. 39 cost. Secondo questa norma, i

sindacati registrati, riuniti in rappresentanze unitarie, ciascuno con un peso proporzionale

agli iscritti, hanno il potere di stipulare contratti collettivi con efficacia generale per tutta la

categoria. In tal modo, i costituenti ritenevano di avere risolto il problema di rendere

compatibile il principio di libertà sindacale e la connessa possibilità di una pluralità di

sindacati per la medesima categoria con all'efficacia del contratto collettivo.

erga omnes

La mancata attuazione della norma costituzionale non impedì che i sindacati liberi

stipulassero contratti collettivi e sviluppassero un complesso sistema di contrattazione, ma

tutto ciò è avvenuto in mancanza di una norma legale Il compito di attribuire un

ad hoc.

significato giuridico a quest'attività contrattuale è stato assunto dalla giurisprudenza e

dell'attività di ricostruzione sistematica della dottrina.

L'esigenza di dare applicazione ai contratti collettivi oltre lo stretto ambito degli iscritti alle

associazioni stipulanti ha trovato varie soluzioni nelle legislazioni straniere, differenziate a

seconda che l'imprenditore sia o meno aderente all'associazione stipulante il contratto

collettivo.

Per quanto riguarda tale prima ipotesi, la soluzione offerta da alcune legislazioni straniere

consiste nell'obbligo, per l'imprenditore aderente all'associazione stipulante, di applicare il

contratto collettivo nei confronti di tutti i lavoratori da lui dipendenti: per es. un obbligo

stabilito dal legislatore francese del 1919. Più complessa è la seconda ipotesi che si risolve

nel problema dell'efficacia generalizzata del contratto collettivo per l'intero settore di

attività professionale. Una possibile soluzione (praticata in Germania) è quella di un

intervento della pubblica autorità che generalizzi gli effetti di un contratto collettivo già

stipulato, originariamente efficace solo nei confronti degli iscritti alle associazioni

stipulanti.

Il legislatore italiano intervenne nel 1959, ma non poteva muoversi con libertà di scelta,

perché l'applicazione di una procedura di estensione, del tipo di quella tedesca, sia pure

sarebbe stata in contrasto con la costituzione, la quale prevede un sistema

una tantum,

completamente diverso per il conseguimento dello stesso risultato. Escogitò, pertanto, una

soluzione che mirava lo stesso effetto inquadrandolo in una cornice formale diversa. A

mezzo della legge delega n. 741, venne attribuito al governo il potere di emanare decreti

legislativi aventi come contenuto la determinazione di condizioni minime di lavoro per

ciascuna categoria. Nello stesso tempo il governo fu vincolato, nell'emanazione di tali

decreti, ad uniformarsi alle clausole dei contratti collettivi esistenti. Dal punto di vista

formale, il governo non dichiarava all'efficacia sui contratti collettivi, ma

erga omnes

dettava direttamente una disciplina sui minimi di trattamento economico e normativo.

Tuttavia, per raggiungere tale obiettivo, era vincolato ai contenuti della contrattazione

collettiva. A seguito dell'emanazione di circa 1000 decreti e della proroga della legge

delega ci si rese conto del carattere vario, complesso e capillare assunto dalla

contrattazione negli anni seguenti al ripristino della libertà sindacale e venne constatato

come la contrattazione fosse una realtà molto diversa dalla legislazione.

La tendenza alla stabilizzazione del meccanismo venne arginata dalla sentenza della corte

costituzionale n. 106 del 1962 che respinse le eccezioni di incostituzionalità proposte

contro la cosiddetta legge La legittimità della legge del ‘59 viene riconosciuta,

erga omnes.

ma solo per la sua transitorietà. La successiva estensione della legge delega apriva la

strada al superamento di fatto di questo requisito e ciò ha indotto la corte a dichiararne

l’illegittimità. Con questa sentenza la corte fissa inoltre alcuni importanti principi che

hanno influenzato tutta la successiva evoluzione della materia:

• l'art. 39 cost. non pone una riserva in favore della contrattazione collettiva per il

regolamento dei rapporti di lavoro. Questa tesi contrasterebbe con tutti i principi

costituzionali che postulano un intervento del legislatore "al fine di tutelare la

dignità personale del lavoratore e il lavoro in qualsiasi forma da chiunque

prestato".

• Inoltre l'art. 39 cost. conferisce automaticamente efficacia ai contratti

erga omnes

collettivi quando gli stessi siano stipulati dai soggetti forniti dei requisiti specificati

e in base alla procedura prevista dalla costituzione. Di conseguenza, ogni legge che

cercasse di conseguire il medesimo risultato in maniera diversa, sarebbe illegittima.

Tanto più è illegittima una legge che condizioni l'efficacia generale del contratto

collettivo non al rispetto delle regole predeterminate, ma all'intervento

discrezionale dell'autorità politica.

• La corte risolve anche il problema della determinazione dell'ambito di applicazione

dei decreti: non esistendo un concetto univoco di categoria (indicato come ambito

di applicazione dalla legge 741), è il contratto stesso che decide sul proprio ambito

di applicazione.

IL CONTRATTO COLLETTIVO DI DIRITTO COMUNE

Rilevanza natura giuridica

In seguito alla caduta dell'ordinamento corporativo e al conseguente ripristino della libertà

sindacale, le organizzazioni dei lavoratori e dei datori di lavoro persero i connotati

pubblicistici e ritornarono nell'area del diritto privato. Di conseguenza, i contratti

collettivi non potevano essere qualificati se non come espressione del potere di

autoregolamentazione di interessi di soggetti di diritto privato: l'autonomia collettiva

riassumeva anch’essa connotati privatistici.

Questo tipo di contratto collettivo, definito dalla dottrina "di diritto comune" e individuato

dalla giurisprudenza con il termine postcorporativo, caratterizza in modo incontrastato

l'esperienza giuridico-sindacale italiana. Esso non esaurisce la tipologia del contratto

collettivo perché l'ordinamento prevede anche altri tipi di natura e caratteristiche diverse.

Ma il contratto collettivo previsto dall'articolo 39 cost. è rimasto un'ipotesi puramente

teorica e i contratti collettivi corporativi hanno ormai un ambito di applicazione

limitatissimo, mentre decreti delegati emanati 741/1959, pur avendo avuto

ex lege

un'estensione applicativa notevole, costituiscono un fenomeno circoscritto temporalmente.

Oggi, quindi, a parte il settore delle amministrazioni pubbliche, è quasi esclusivamente il

contratto collettivo cosiddetto di diritto comune a regolare i rapporti individuali di lavoro

e le relazioni sindacali.

Natura giuridica privatistica di questo contratto collettivo è pacifica in giurisprudenza ed

è sostenuta dalla maggior parte degli studiosi.

La funzione normativa

Il contratto collettivo si distingue, in relazione alla sua funzione, per una incontrovertibile

tipicità sociale che, in quanto meritevole di tutela, lo rende giuridicamente rilevante,

ancorché non sia oggetto di una specifica disciplina legale, in forza del generale

riconoscimento dell'autonomia privata ex art. 1322 CC.

Alle origini il suo contenuto era costituito solo da clausole sui minimi di trattamento

economico e normativo per i contratti di lavoro in corso o da stipularsi; ed ancor oggi

queste sono numericamente dominanti. Tutte le clausole aventi tale contenuto sono

riconducibili a quella che è stata definita la funzione normativa.

Sotto questo profilo il contratto collettivo si colloca all'interno della categoria del

'contratto normativo', di quel contratto cioè che, invece di porre in essere direttamente

un atto di scambio, determina i contenuti di una futura produzione contrattuale. Le parti,

nel contratto normativo, si accordano circa le condizioni alle quali si atterranno

nell'attività contrattuale che svolgeranno nel futuro. All'interno di questo schema, però, il

contratto collettivo si caratterizza sotto un duplice profilo, costituendo pertanto una

di quel

species genus.

Un elemento di peculiarità è costituito dal fatto che almeno una delle parti

ratione subiecti

stipulanti è necessariamente un soggetto collettivo. Se, infatti, dal lato degli imprenditori il

contratto può anche essere stipulato da un solo imprenditore (è il caso dei contratti

aziendali), dal lato dei lavoratori il soggetto stipulante è sempre una coalizione, di solito

un'associazione sindacale. Cosicché, quantomeno per la parte riguardante i lavoratori,

sono sempre diversi il soggetto (l'associazione) che stipula il contratto collettivo e quelli che

stipulano i singoli contratti di lavoro (i lavoratori).

Sotto il profilo oggettivo e contenutistico, il dato caratterizzante è costituito dal fatto che il

contratto collettivo predetermina le clausole dei contratti individuali di lavoro e non solo di

quelli futuri, bensì anche di quelli in corso al momento della sua stipulazione.

Alcuni studiosi hanno, invece, ritenuto più corretto inquadrare il contratto collettivo nella

categoria del contratto tipo, perché esso non predetermina gli elementi cui si dovranno

attenere i futuri contratti in forma generica, ma il detta nella veste stessa che dovranno

assumere nel rapporto cui si riferisce, predisponendo una serie di clausole ordinatamente

raccolte in uno schema'. Deve ricordarsi, però, che il contratto tipo e il contratto normativo

sono differenziati sotto il profilo della diversa vincolatività della predeterminazione di

contenuti che entrambi pongono in essere. Nel contratto tipo la predeterminazione

proviene da una delle parti e non è vincolante poiché, in definitiva, costituisce uno

schema contrattuale che si perfeziona in contratto soltanto al momento della stipulazione

ed al quale le parti possono derogare. Il contratto normativo, al contrario, realizza un

vincolo contrattuale tra le parti e comporta tra le stesse un rapporto obbligatorio, il cui

contenuto consiste nell'obbligo di attenersi nell'attività contrattuale a quanto concordato.

La funzione obbligatoria e di composizione dei conflitti interni

Esistono numerose clausole non riconducibili alla funzione normativa:

• Quelle che rinviano da un livello contrattuale ad un altro e regolano le rispettive

competenze;

• predispongono procedure per la determinazione di elementi retributivi variabili;

• disciplinano procedure di conciliazione ed arbitrato, commissioni tecniche, ecc;

• regolano le ritenute sindacali e l'esercizio dei diritti sindacali;

• costituiscono istituzioni bilaterali per la gestione di alcuni istituti contrattuali (ad

esempio, le Casse edili);

• impongono ai datori di lavoro di fornire informazioni alle R.s.u. o alle

organizzazioni sindacali.

La dottrina ha teorizzato, pertanto, una distinzione all'interno del contratto collettivo,

secondo la quale accanto ad una parte normativa, costituita dalle disposizioni

contrattuali preordinate a determinare minimi di trattamento economico e normativo,

sarebbe individuabile un'altra parte che viene definita funzione obbligatoria.

La caratteristica comune delle clausole obbligatorie è individuata nel fatto che instaurano

rapporti obbligatoli non facenti capo alle parti del rapporto individuale di lavoro, bensì

Tali soggetti possono essere gli stessi che hanno stipulato il contratto

a soggetti collettivi.

collettivo o altri: per esempio, il contratto collettivo stipulato tra il sindacato nazionale dei

metalmeccanici e la contrapposta organizzazione imprenditoriale crea rapporti

obbligatoli tra il sindacato provinciale e l'associazione provinciale degli industriali, come

pure tra la R.s.u. e l'imprenditore.

A seconda che la singola disposizione contrattuale collettiva abbia funzione normativa

oppure obbligatoria, ne saranno diversi gli effetti giuridici.

I problemi concernenti le clausole normative si risolvono fondamentalmente in quelli,

complessi, inerenti al rapporto tra autonomia collettiva ed autonomia negoziale dei

singoli. I problemi posti dalle clausole obbligatorie attengono, invece, ai vari doveri,

obblighi e responsabilità che da esse discendono per i soggetti collettivi.

Vi sono, infine, clausole difficilmente collocabili all'interno sia dell'uno che dell'altro

gruppo, in quanto preordinate ad una funzione che, pur avvicinandosi a quella normativa,

ne differisce alquanto: si tratta dell'ipotesi in cui le parti, nell'esercizio di una funzione

dispongono, in genere in forma transattiva o

compositiva dei conflitti giuridici,

accertativa, di situazioni giuridiche già formatesi (transazioni intorno a somme contestate,

accordi per l'interpretazione di clausole ambigue, ecc).

in peius

L'inderogabilità

Nel nostro ordinamento il rapporto tra l'autonomia collettiva e quella individuale è

strettamente regolato dal meccanismo della di natura reale: il

in peius

inderogabilità

contratto individuale che regola il singolo rapporto di lavoro non può disporre trattamenti

economici e normativi peggiori per il lavoratore di quanto previsto dal contratto collettivo

applicabile a quel rapporto di lavoro. Qualora ciò avvenga, la conseguenza - a differenza

di quanto avveniva nel periodo precorporativo - è non solo un'azione di risarcimento di

danno, bensì l'automatica sostituzione delle clausole di contenuto peggiorativo con quelle

più favorevoli per il lavoratore previste dal contratto collettivo (c.d. cioè

natura reale,

automatica e non meramente obbligatoria, dell'inderogabilità).

Questo risultato era stato conseguito senza problemi quando l'autonomia collettiva

aveva assunto caratteri pubblicistici. Il contratto collettivo corporativo, inquadrato dal

legislatore tra le fonti del diritto, fondava esplicitamente la sua inderogabilità nell'art.

2077 c.c. Per il contratto collettivo di diritto comune, al contrario, nell'assenza di una

esplicita previsione legislativa, l'affermazione del principio dell'inderogabilità ha

costituito per anni un tema di acceso dibattito.

La DOTTRINA può essere distinta in due orientamenti di fondo:

1. l'uno tendente a risolvere il problema con soluzioni interne al sistema di principi del

diritto civile,

2. l'altro tendente a cercare soluzioni eteronome fondate su dati normativi estranei ai

principi civilistici classici.

1. All'interno del primo orientamento ha ancor oggi rilievo l'elaborazione di Santoro

Passarelli (1950). Secondo questo autore, il contratto collettivo è espressione di un

'fenomeno di autoregolamentazione di privati interessi fra gruppi contrapposti' che può

essere sintetizzato nella formula autonomia collettiva.

Questa particolare forma di autonomia privata ha natura collettiva perché i soggetti che la

esprimono (associazioni sindacali dei lavoratori e degli imprenditori) sono portatori

dell'interesse di una pluralità di persone (gli iscritti) ad un bene idoneo a soddisfare non

già il bisogno individuale di una o di alcune di quelle persone, ma il bisogno comune di

tutte (interesse collettivo).

Pur essendo entrambi interessi privati, l'interesse collettivo prevale sull'interesse

individuale e il contratto collettivo prevale sul contratto individuale. In mancanza di una

norma specifica, Santoro Passarelli ritiene che questo rapporto di prevalenza trovi

espressione sul piano del diritto generale dei contratti negli artt. 1723 e 1726 c.c. - che

sanciscono la irrevocabilità del mandato conferito non solo nell'interesse del mandante, o

conferito da più persone per un interesse comune - in quanto 'in entrambe le norme

l'interesse collettivo servito sottrae il mandato alla influenza della mutevole volontà o

delle vicende personali del mandante o di uno dei mandanti'.

In tal modo, all'interno dei principi generali del diritto civile trova fondamento

perché il singolo datore ed il singolo

l'inderogabilità del contratto collettivo privatistico

lavoratore, come non possono utilmente revocare il mandato prima della sua esecuzione

fino a che non escano dalle associazioni nei modi convenuti, così dopo che il contratto

collettivo è stato concluso in esecuzione del mandato, non possono, neppure

consensualmente, sottrarsi all'osservanza o derogare ad esso. Non possono, cioè,

anteporre il loro interesse individuale dopo averlo, per una migliore tutela, subordinato a

quello, rispettivamente, degli altri datori e degli altri lavoratori.

Altri autori, pur ricollegandosi esplicitamente a questa prospettiva, ritengono che il

meccanismo di prevalenza del contratto collettivo sul contratto individuale debba essere

invece individuato che implica

nell'atto di adesione del singolo al sindacato,

necessariamente l'assoggettamento del singolo al potere dell'associazione di dettare

regole nella sua sfera di interessi. Entrambe le spiegazioni, peraltro, non hanno permesso

di dare un fondamento alla inderogabilità In particolare, non hanno permesso di

in peius.

motivare il carattere 'reale' dell'inderogabilità.

2. L'inutilizzabilità dei principi generali del diritto civile ha indotto altri autori a

cercare un fondamento normativo eteronomo rispetto alla disciplina del contratto.

Insoddisfacente appare, tuttavia, il richiamo all'art. 39 Cost., in quanto implicherebbe una

supremazia gerarchica dell'autonomia collettiva su quella individuale cui un generico

rinvio alla norma costituzionale non è in grado di dare fondamento. Questa affermazione,

d'altronde, ancora una volta nulla dice in ordine all'efficacia (automatica o meramente

obbligatoria) di tali atti.

Parimenti criticabile è apparso il ricorso, operato da alcuni autori e soprattutto dalla

giurisprudenza, all'art. 2077 c.c. Si è infatti obiettato che tale norma attiene specificamente

ai contratti collettivi corporativi e sarebbe rimasta in vigore solo in funzione di tali

contratti. La radicale diversità di natura giuridica dei contratti corporativi rispetto ai

contratti di diritto comune impedirebbe l'applicabilità della norma in via diretta e

analogica a questi ultimi.

Nel 1973 il problema dell'inderogabilità del contratto collettivo ha trovato una più

in peius

precisa definizione legislativa con la formulazione del nuovo testo dell'art. 2113 c.c. in

materia di rinunzie e transazioni (riforma del processo del lavoro), secondo il quale: 'le

rinunzie e transazioni, che hanno per oggetto diritti del prestatore di lavoro derivanti da

disposizioni inderogabili della legge e dei contratti o accordi collettivi concernenti i

rapporti di cui all'art. 409 c.p.c, non sono valide'.

In tal modo il legislatore ha sancito l'invalidità anche degli atti con i quali il prestatore di

lavoro dispone, nei rapporti con il datore, di diritti derivanti da contratti o accordi

collettivi. Ciò significa che le clausole del contratto collettivo, non dichiarate derogabili

dalle parti del medesimo, concorrono a determinare la disciplina dei rapporti

individuali di lavoro indipendentemente dalla volontà dei contraenti, analogamente

alle norme imperative di legge, cioè, appunto, con l'effetto impropriamente designato

con il termine di 'sostituzione automatica'.

in melius

La derogabilità

L'inderogabilità del contratto collettivo concerne solo i trattamenti peggiorativi per i

lavoratori; è invece possibile che il contratto individuale di lavoro si discosti dal contratto

collettivo derogandolo in Il principio è esplicitato dall'art. 2077 c.c.

melius.

Complessa e contrastata è la soluzione del problema della comparazione dei trattamenti

derivanti dalle due diverse fonti. Non sempre è infatti agevole stabilire se il trattamento

previsto dal contratto individuale sia più favorevole per i lavoratori rispetto al trattamento

previsto dal contratto collettivo (DOMANDA D’ESAME). La questione è di semplice

soluzione quando varia un solo elemento (ad esempio, a parità di tutte le altre condizioni,

varia solo la durata delle ferie). A volte, però, possono variare due o più elementi ed in

senso non convergente (ad esempio, se il contratto individuale prevedesse una

retribuzione maggiore ed un più breve periodo di ferie). Sul punto si sono delineati due

orientamenti di fondo:

1. i sostenitori della tesi del c.d. ritengono che la comparazione

conglobamento

debba essere operata tra i trattamenti complessivi previsti da ciascuna fonte,

applicando esclusivamente la regolamentazione che, valutata globalmente, risulti

più favorevole per il lavoratore;

2. secondo i sostenitori della teoria del c.d. bisogna, invece, porre a

cumulo

confronto le singole clausole di ciascuna delle regolamentazioni, estraendo da ogni

contratto le clausole più favorevoli e cumulandole tra loro.

3. Non sono mancate poi soluzioni mediane: da tempo, in giurisprudenza, si è

delineato l'orientamento che considera necessario procedere ad un non

confronto

tra i trattamenti complessivi, né tra le singole clausole, ma nell'ambito di ciascun

istituto.

D'altra parte, però, non pochi contratti collettivi contengono clausole d'inscindibilità,

con le quali le parti statuiscono che le disposizioni contrattuali, in genere nell'ambito di

ogni istituto, sono correlative ed inscindibili tra loro e non sono cumulabili con alcun

trattamento derivante da altra fonte. Laddove esistano simili clausole, di conseguenza,

non saranno utilizzabili le soluzioni generali sopra esposte.

Efficacia soggettiva

L'altro problema posto dalla parte normativa del contratto collettivo di diritto comune è

quello della che si estende solo agli iscritti alle associazioni stipulanti

efficacia soggettiva,

(DOMANDA D’ESAME). La natura privatistica e la inquadrabilità nella categoria

civilistica di tale contratto, infatti, lo rende efficace solo nei confronti di quei soggetti che

abbiano conferito all'associazione il potere di rappresentanza per la stipulazione dei

contratti collettivi.

Il conferimento del mandato rappresentativo è, di norma, collegato all'adesione

all'associazione. Nel momento in cui si iscrivono ad un'organizzazione sindacale, il

lavoratore o l'imprenditore conferiscono il mandato a stipulare contratti collettivi. La

ricostruzione dell'efficacia del contratto collettivo sulla base delle norme civilistiche in

tema di mandato rappresentativo comporta anche l'inutilizzabilità per il contratto

collettivo di diritto comune dell'art. 2070 c.c. Tale norma, dettata per i contratti collettivi

corporativi, individuava l'ambito di applicazione del contratto collettivo in relazione alla

natura dell'attività effettivamente esercitata dall'imprenditore. Si tratta di un criterio

oggettivo, congeniale al sistema di contrattazione collettiva corporativa, ma

incompatibile con la natura privatistica dei contratti collettivi di diritto comune, il cui

ambito di applicazione non può che essere determinato dalla volontà delle parti stipulanti

e, dunque, nel contratto stesso (la c.d. L'efficacia attuale della

categoria contrattuale).

norma dovrebbe, perciò, essere contenuta nei termini di una regola meramente

sussidiaria, da richiamare solo in mancanza di una manifestazione di volontà delle parti.

II principio generale in materia di efficacia soggettiva è, pertanto, quello della

Tuttavia, nel

vincolatività solo nei confronti degli aderenti alle associazioni stipulanti.

corso degli anni, si sono delineati, a livello giurisprudenziale e legislativo, una serie di

meccanismi di estensione dell'ambito di applicazione del contratto collettivo, al di là

della sua portata naturale.

La giurisprudenza della Cassazione ha fatto propria una tesi, da tempo sostenuta in

dottrina, secondo la quale il datore di lavoro aderente all'associazione firmataria di un

contratto collettivo deve applicare le disposizioni contrattuali nei confronti di tutti i propri

dipendenti e, quindi, anche nei confronti del lavoratore non iscritto alle contrapposte

organizzazioni sindacali stipulanti, che ne richieda l'applicazione. La soluzione,

pienamente condivisibile sia per il divieto di discriminazioni a causa dell'affiliazione

sindacale (art. 15 Stat, lav.), sia per la sua aderenza al dato reale, presenta peraltro un

interesse più teorico che pratico, perché, in realtà, è assai improbabile che l'imprenditore

operi trattamenti differenziati per i lavoratori iscritti e non iscritti in favore dei primi.

Ben più complessi sono, invece, i problemi relativi all'estensione dell'efficacia del

contratto collettivo nei confronti dei datori di lavoro non iscritti ad alcuna associazione

sindacale.

È pacifica l'applicabilità del contratto collettivo quando le parti nel contratto individuale

abbiano formulato un richiamo non equivoco ad un particolare accordo oppure, più

genericamente, alla contrattazione collettiva vigente o da stipularsi per un determinato

settore produttivo.

Un altro orientamento estensivo, parimenti consolidato, è quello che considera il contratto

collettivo vincolante anche nei confronti del datore di lavoro il quale, pur non essendovi

tenuto, ne abbia spontaneamente applicato il contenuto. La fonte dell'obbligo di

applicazione in tutti questi casi viene individuata nel che si

comportamento concludente

evince dalla costante determinazione del contenuto dei contratti individuali sulla base di

quanto previsto dal contratto collettivo. In questi casi è determinante il rilievo

dell'affidamento.

Senza dubbio, però, l'operazione giurisprudenziale che più corposamente ha influito

sulla generalizzazione dell'efficacia dei contratti collettivi è quella che, richiamandosi al

combinato disposto dell'art. 36 della Costituzione e dell'art. 2099 c.c, ne estende le

determinazioni in ordine alle retribuzioni minime (DOMANDA D’ESAME).

Questo orientamento, condiviso dalla Cassazione sin dagli anni cinquanta, parte dalla

premessa del carattere immediatamente precettivo dell'art. 36 Cost. Tale norma sancisce

che il lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del

suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a sé e alla famiglia un'esistenza libera e

dignitosa. L'immediata precettività di tale norma comporta la nullità della clausola

retributiva dei contratti individuali di lavoro contrastanti con questi principi. Il venir

meno delle clausola retributiva determina a sua volta la mancanza di un accordo tra le

parti sul punto, cosicché, secondo quanto disposto dall'art. 2099 c.c, la retribuzione deve

essere determinata dal giudice secondo equità. Nell'operare questa valutazione equitativa

il criterio senza dubbio più valido è quello del riferimento ai minimi retributivi previsti

dalla contrattazione collettiva del settore.

Anche il legislatore ordinario si è più volte preoccupato di estendere l'efficacia

soggettiva del contratto collettivo, per assicurarne la funzione di regolazione del mercato

del lavoro. Preclusa dalla Corte costituzionale la via di procedere direttamente a tale

estensione con un intervento governativo sul modello della L. n. 741/1959, il

legislatore, più volte, nel riconoscere agli imprenditori agevolazioni o benefici, ne ha

subordinato il godimento all'applicazione dei contratti collettivi ovvero di trattamenti

economici e normativi non inferiori a quanto stabilito dagli stessi. L'erogazione dei

trattamenti previsti è condizione per fruire di vantaggi a carico delle finanze pubbliche.

Prototipo di questi interventi legislativi è l'art. 36 Stat. lav. che impone alle

amministrazioni dello Stato e degli enti pubblici di inserire, nei provvedimenti di

concessione di agevolazioni finanziarie e creditizie a favore di imprenditori e nei

capitolati d'appalto di opere pubbliche, una clausola esplicita determinante l'obbligo, per

il beneficiario o appaltatore, di applicare, nei confronti dei lavoratori dipendenti, condi-

zioni di trattamento non inferiori a quelle risultanti dai contratti collettivi di lavoro della

categoria e della zona. La Corte costituzionale ha esteso la portata della norma anche alle

imprese concessionarie di pubblici servizi. La violazione di tale obbligo comporta un

provvedimento da parte della p.a., che può giungere fino alla revoca del beneficio e, nei

casi più gravi o nel caso di recidiva, alla esclusione del responsabile, per un tempo fino a

cinque anni, da qualsiasi ulteriore concessione di benefici o da qualsiasi appalto. La

clausola che impone l'obbligo di rispettare i contratti collettivi è stata ricondotta dalla

giurisprudenza nella categoria della stipulazione a favore di terzi (art. 1411 c.c), il che

comporta l'importante conseguenza che ai lavoratori viene riconosciuta la titolarità di un

diritto soggettivo nei confronti del proprio datore di lavoro che l'abbia sottoscritta.

La parte obbligatoria

Le del contratto collettivo istituiscono rapporti di obbligazione

clausole obbligatorie

direttamente tra i soggetti che stipulano il contratto (sindacati, associazioni imprenditoriali

e, nel caso di accordo aziendale, singoli imprenditori) ovvero tra altri soggetti collettivi.

In primo luogo, in ordine di importanza, vanno menzionate le clausole sulla struttura del

e, tra esse, le c.d. con le quali il contratto collettivo

sistema contrattuale clausole di rinvio

nazionale rinvia la trattazione di uno o più temi al contratto collettivo di livello inferiore.

Vi sono, poi, le o Le prime sono quelle che

clausole di amministrazione istituzionali.

dispongono che la concreta applicazione di una norma contrattuale consegua, per es., ad

un esame congiunto tra le parti: è la tecnica della c.d. procedimentalizzazione dei poteri

dell'imprenditore. Sono istituzionali quelle clausole che creano particolari organi o

istituzioni, specie i cosiddetti enti bilaterali; prototipo ne sono, anche dal punto di vista

storico, le Casse edili che gestiscono, pariteticamente tra sindacati ed imprenditori, alcuni

istituti contrattuali.

Il protocollo del 1993 ha introdotto un meccanismo di 'raffreddamento' del conflitto

sindacale operante in occasione dei rinnovi contrattuali. Per tre mesi prima della

scadenza e per il primo mese successivo, le parti contrattuali dovranno negoziare sulla

base della piattaforma rivendicativa senza assumere iniziative unilaterali e senza

procedere ad azioni dirette. Lo sciopero, in sostanza, è inibito in tale periodo e la

violazione di tale regola comporta una sanzione economica. Dal canto suo, la l. n. 83 del

2000, modificando la l. n. 146 del 1990, ha reso obbligatoria l'inclusione, nei contratti

collettivi dei servizi pubblici essenziali, di clausole che prevedano simili procedure di

raffreddamento. Queste novità hanno ridato attualità al dibattito sull'obbligazione di

che in passato ha impegnato dottrina e giurisprudenza.

pace (o di tregua) sindacale,

• Un più antico orientamento (S P , 1971) sosteneva che tale dovere di

ANTORO ASSARELLI

pace scaturirebbe, come effetto naturale, dalla stessa stipulazione del contratto

collettivo. L'obbligo sarebbe implicito, essendo coessenziale al concetto di

contratto la sua funzione di comporre il conflitto tra le parti contraenti per un certo

periodo di tempo, attraverso la vincolatività delle sue disposizioni {pocta sunt

L'associazione sindacale, quindi, non sarebbe legittimata a ricorrere alla

servanda).

azione diretta per la modificazione del contratto collettivo fino alla sua scadenza.

• È stato giustamente obiettato che l'interprete non può sovrapporre alla volontà

delle parti la propria valutazione del contenuto del contratto collettivo. L'obbligo

di tregua, pertanto, non può che essere assunto esplicitamente. In mancanza, la

stipulazione del contratto collettivo ha naturalmente come contropartita, per gli

imprenditori, la cessazione dello stato di conflitto in atto, ma senza garanzie per

gli eventuali conflitti futuri. Del resto, la causa del nuovo conflitto può non avere

nulla a che fare con le materie regolate dal contratto collettivo concluso: sarebbe

strano che dalla stipulazione di un contratto nazionale che introduce nuovi minimi

salariali si debba dedurre l'obbligo di non scioperare contro una ristrutturazione

aziendale decisa unilateralmente da un singolo imprenditore. Da ciò deve dedursi

che l'obbligo di tregua, ove una clausola contrattuale lo preveda senza ulteriori

specificazioni, deve intendersi come relativo alle sole materie sulle quali si è

formato l'accordo, escludendo le materie ad esso estranee e, a maggior ragione, le

controversie nuove che dovessero sorgere (c.d, dovere 'relativo' di pace

un'estensione del suo contenuto a materie non regolate espressamente

sindacale);

dal contratto potrebbe ammettersi solo ove fosse statuito in maniera esplicita in tal

senso (cd. ed in limiti tali, comunque, da non

dovere 'assoluto' di pace sindacale)

vanificare totalmente il diritto di sciopero (S , 1973).

COGNAMIGLIO

Diverso è il problema degli sulla posizione dei singoli

effetti delle clausole di tregua

lavoratori. Una parte della dottrina ha affermato che nelle clausole di tregua è implicita

una rinunzia al diritto di sciopero, per cui la clausola vincolerebbe non solo il sindacato

che l'ha sottoscritta, ma anche - attraverso il normale rapporto di rappresentanza

associativa - i singoli lavoratori iscritti al sindacato (S P ). Questa tesi

ANTORO ASSARELLI

conduce ad affermare un effetto non più solo obbligatorio ma anche normativo delle

clausole; e da essa nascerebbe una responsabilità diretta dei lavoratori in caso di

violazione della tregua. In verità, non può affermarsi aprioristicamente che tali clausole

mirino a realizzare un simile effetto normativo: è una questione di interpretazione delle

stesse. Dalla struttura che, di solito, le clausole di pace presentano, si può desumere che

esse impegnino solo i sindacati stipulanti e che proprio per questo sono inquadrabili nella

parte obbligatoria. Ad esempio, proprio il Protocollo del 1993 impegna «le parti» a non

assumere iniziative unilaterali e a non procedere ad azioni dirette durante il periodo di

tempo che va da tre mesi prima ad un mese dopo della scadenza del contratto: sono,

dunque, le parti che hanno sottoscritto il Protocollo e non i singoli lavoratori ad essere

obbligati. La clausola di tregua, pertanto, implica l'assunzione - pienamente legittima - di

un obbligo relativo a comportamenti propri dell'associazione, ma non pone in essere un

atto di disposizione del diritto di sciopero del quale, del resto, sono titolari i lavoratori e

non le organizzazioni sindacali.

Va, infine, menzionato il che impegna le organizzazioni che

dovere di influenza

stipulano il contratto collettivo ad influire sui propri associati perché applicano la parte

normativa del contratto stesso.

La c.d. procedimentalizzazione dei poteri dell'imprenditore e il contratto gestionale

Rientrano nella parte obbligatoria anche le norme contrattuali che obbligano

l'imprenditore a dare alle rappresentanze dei lavoratori informazione preventiva su

alcune decisioni gestionali che intende assumere; in genere, a seguito dell'informazione

le rappresentanze sindacali possono chiedere un incontro per esaminare il problema e il

potere dell'imprenditore di assumere la decisione rimane sospeso per la durata del

procedimento. Questa tecnica normativa ha assunto il nome di procedimentalizzazione

del potere dell'imprenditore, 'la quale consiste in una complicazione del processo

decisionale dell'imprenditore, essenzialmente volta a garantire che nel formarsi di certe

decisioni si tenga conto degli interessi antagonistici sui quali va ad incidere l'esercizio del

potere'.

Queste clausole creano certamente diritti in testa alle organizzazioni destinatarie

dell'informazione preventiva e, quindi, correttamente sono inquadrabili tra le clausole

obbligatorie. Non è da escludersi, però, che abbiano anche un effetto normativo, nel qual

caso l’illegittimità dell'atto posto in essere dall'imprenditore senza il rispetto della

procedura sarà valutabile anche in relazione al singolo rapporto di lavoro.

La limitazione del potere imprenditoriale attraverso la sua procedimentalizzazione è opera

non solo della contrattazione collettiva ma anche della legislazione, italiana e comunitaria.

Con tali norme non si obbliga l'imprenditore a pervenire ad un accordo se vuole porre in

essere l'atto di gestione: infatti, trascorso il termine fissato nella norma senza che l'accordo

sia realizzato, il potere dell'imprenditore sottoposto al vincolo procedurale ritorna

integro; ma la possibilità per il sindacato di intervenire prima che la decisione sia presa gli

consente di mettere in campo la sua forza contrattuale. L'obiettivo di questa tecnica

normativa è, dunque, quello di favorire soluzioni concordate alla gestione dei problemi

aziendali; ma l'esito positivo della procedura e, cioè, l'effettiva stipulazione del contratto

aziendale rimane nella disponibilità e nella responsabilità delle parti.

Il contratto collettivo aziendale ha, quindi, una doppia funzione: da un lato, i contratti

aziendali possono - come gli altri contratti collettivi - dettar norme sul trattamento

economico e normativo dei lavoratori e sulle relazioni sindacali, assolvendo dunque

anch'essi ad una funzione normativa e ad una funzione obbligatoria. In tale ipotesi i

problemi del fondamento giuridico, della legittimazione a negoziare, dell'efficacia

soggettiva e dell'inderogabilità non presentano peculiarità rispetto a quanto già

in peius

detto.

Ma il contratto aziendale può assumere anche una cioè non quella di

funzione gestionale,

dettare norme astratte e generali, bensì quella di concordare un provvedimento di

gestione del personale: per esempio, procedere, per un certo numero di lavoratori di

determinate qualifiche, al licenziamento collettivo ovvero a sospenderli dal lavoro

richiedendo l'intervento della Cassa integrazione guadagni; oppure evitare l'esuberanza

di personale attraverso una riduzione dell'orario di lavoro e della retribuzione (contratto

di solidarietà), ovvero attraverso altri strumenti.

In genere, si ricorre a simili contratti quando si tratta di gestire situazioni di crisi

aziendale e il contratto, dunque, non è chiamato ad attribuire ai lavoratori benefici, ma a

distribuire sacrifici, talvolta (quando la norma di rango superiore lo autorizzi) anche in

deroga agli stabiliti dalla legge o da altri contratti collettivi. In tali ipotesi il

standard

problema dell'efficacia soggettiva del contratto aziendale si presenta in modo peculiare,

perché - contrariamente a quanto avviene negli altri casi - non è l'imprenditore, ma sono i

lavoratori che possono avere interesse a sottrarsi all'applicazione del contratto.

Finché la materia della rappresentanza sindacale non sarà oggetto di un intervento

legislativo, secondo la giurisprudenza rimane fermò anche a questo proposito il principio

che il sindacato trae legittimazione alla stipula del contratto collettivo dal mandato che

riceve dai lavoratori con la loro iscrizione e, di conseguenza, il contratto non può spiegare

efficacia nei confronti dei lavoratori non iscritti.

Ciò, però, nell'ipotesi che sia il contratto ad operare direttamente sul rapporto

individuale di lavoro: ad esempio, è quanto avviene quando l'accordo aziendale, al fine di

assorbire almeno in parte l'esuberanza del personale, consenta l'assegnazione dei

lavoratori a mansioni diverse anche in deroga alle garanzie disposte dall'art. 2103 c.c.

Però, in altre ipotesi - sono quelle di vera e propria procedimentalizzazione - l'accordo

non spiega direttamente alcun effetto sul rapporto individuale di lavoro, ma è solo un

momento (eventuale) del procedimento che l'imprenditore deve seguire per esercitare un

proprio potere sul piano del rapporto individuale di lavoro; ciò che spiegherà effetto su

quest'ultimo non è l'accordo, bensì l'atto (negoziale) con il quale il datore di lavoro

esercita il suo potere. Per esempio, il potere dell'imprenditore di procedere al

licenziamento collettivo per riduzione del personale è sottoposto, dagli artt. 4 e 24 legge n.

223 del 1991, al vincolo della informazione preventiva alle r.s.a. e dell'esame congiunto con

le stesse. Da tale procedura può scaturire un accordo oppure no; ma anche in caso positivo,

l'effetto di risoluzione del rapporto scaturirà dal negozio di licenziamento posto in essere

dall'imprenditore e non dall'eventuale accordo che lo preveda.

Quindi, per questo tipo di contratti aziendali, non si pone il problema di una loro

efficacia normativa sui rapporti individuali di lavoro e, dunque, dell'estensione o meno

della stessa.

erga omnes

I contratti collettivi espressamente previsti da norme di legge

La più stretta integrazione tra legge e contratto collettivo - che è uno degli effetti tipici

della concertazione - ha creato anche altre ipotesi in cui la disciplina di quest'ultimo non

è, perlomeno integralmente, riconducibile a quella elaborata in più di un cinquantennio

dalla dottrina e dalla giurisprudenza sul contratto collettivo di diritto comune. Innanzi

tutto, la sua rilevanza giuridica non è ulteriormente affidata all'art. 1322 c.c., ma alle norme

di legge che espressamente lo prevedono. Inoltre, differisce il profilo funzionale: il

contratto collettivo non è più una mera autoregolamentazione di interessi privati,

ancorché collettivi, da parte delle organizzazioni che ne sono portatrici e del quale l'ordi-

namento si limita a regolare, riconoscendola, l'efficacia giuridica. Tale au-

toregolamentazione - ferma restando la natura privata e dei soggetti e degli interessi

regolati - è, invece, chiamata a svolgere una funzione integrativa o sostitutiva del precetto

legale e la legge, di conseguenza, predetermina la materia sulla quale negoziare e i

soggetti ovvero i contratti chiamati a svolgere questa funzione. In altre parole, il

legislatore ritiene che alcuni aspetti delle relazioni di lavoro siano meglio regolati dal

contratto collettivo, in quanto strumento normativo più flessibile, più aperto alle

sperimentazioni ed alle innovazioni, più vicino alle situazioni concrete da regolare e -

forse soprattutto - più idoneo a porre regole sulle quali si realizzi il consenso dei

destinatari.

Le tecniche utilizzate per realizzare questa integrazione funzionale tra legge e contratto

sono diverse e possono essere così tipizzate:

La norma legale pone una regola e, contemporaneamente, consente al

contratto collettivo di derogarla: è il caso dell'art. 2120 c.c. il quale prevede che, ai fini

del calcolo del trattamento di fine rapporto, siano considerate tutte le

voci non occasionali della retribuzione annua, ma - contemporaneamente - autorizza

i contratti collettivi a disporre diversamente.

La norma legale pone una regola di massima e attribuisce al contratto

collettivo il compito di integrarla: un esempio è nel d. lgs. n. 61 del 2000, sul contratto

di lavoro a tempo parziale, con il quale il legislatore si limita a dettare una normativa

quadro della materia e prescrive che alcuni aspetti, anche di grande rilevanza, siano

regolati dai contratti collettivi.

La norma legale pone una regola suppletiva, da applicare quando la materia non

sia regolata da un contratto collettivo: l. sui criteri di scelta dei lavoratori da collocare

in mobilità.

La norma legale affida al contratto collettivo la regolamentazione di una materia

ma, contemporaneamente, affida ad un organo amministrativo sia il controllo del

rispetto dei vincoli da essa stessa posti, sia un potere sostitutivo nel caso le parti non

realizzino l'accordo. Questa è la tecnica normativa utilizzata per la determinazione

delle prestazioni indispensabili dei servizi pubblici essenziali che devono essere

garantite agli utenti in occasione di scioperi: la l. n. 146/1990 affida tale compito in

prima istanza ai contratti collettivi, attribuendo però ad un'apposita Commissione

di garanzia il potere di adottare una propria regolamentazione della

materia se ritiene che il contratto non sia idoneo a realizzare i fini della legge ovvero

non venga.

Dalla differenza funzionale tra questi contratti e quelli di diritto comune scaturisce

anche una diversa disciplina. Normalmente, infatti, in questi casi, la legge non si

disinteressa dei soggetti contrattuali, riservando la stipulazione del contratto,

direttamente o indirettamente, ai sindacati maggiormente rappresentativi; più di recente

seleziona, anziché i sindacati abilitati a stipulare i contratti, direttamente questi ultimi

utilizzando la nozione di sindacati comparativamente più rappresentativi.

Il fatto che il fondamento giuridico di questi contratti non derivi dal generale

riconoscimento dell'autonomia privata (art. 1322 c.c), ma dalla specifica norma di legge che

li prevede, non ha invece immediati riflessi sulla sfera dell'efficacia soggettiva. La norma

legale ha certamente un'efficacia generale, ma ciò non è sufficiente per farne scaturire

l'efficacia soggettiva generale del contratto stipulato sulla base di essa. Quando, però, sia la

stessa norma di legge ordinaria, anche implicitamente, ad attribuire efficacia generale al

contratto (è il caso, ad esempio, degli accordi previsti dall'ari. 21. n. 146/1990), una simile

disposizione non può essere considerata in contrasto con l'art. 39 Cost., come accadde invece

con la proroga della l. n. 741/1959. Ed infatti, il riconoscimento legale del contratto collettivo

è funzionale all'attuazione della volontà del legislatore, attraverso l'uso di uno strumento

socialmente adeguato - per le ragioni già viste di flessibilità, di prossimità alle situazioni

concrete da regolare, di capacità di apportare consenso alla norma concreta ecc.-: è questo

un fine diverso da quello della seconda parte dell'art. 39 Cost. che, invece, mira a trasferire ai

sindacati contrapposti una parte del potere normativo originario dello Stato, a condizione

che si assoggettino al controllo di quest'ultimo attraverso la registrazione.

In altre parole, mentre la seconda parte dell'art. 39 conferisce ai sindacati registrati la

funzione di integrare, con i contratti collettivi l'ordinamento giuridico generale

erga omnes,

dettando norme sull'intero arco dei rapporti di lavoro, le norme di legge in discussione

chiamano i sindacati contrapposti a realizzare la su punti specifici di

voluntas legis

determinate materie, o selezionando i soggetti sindacali sulla base degli indici sociali

giuridificati nella nozione di maggiore rappresentatività ovvero selezionando

direttamente il contratto collettivo sulla base della comparazione della rappresentatività

di coloro che l'hanno sottoscritto.

EVOLUZIONE STORICA: SOGGETTI, LIVELLI, PROCEDURE

La contrattazione collettiva rappresenta il metodo principale di composizione del conflitto,

poiché per suo tramite i sindacati dei lavoratori e le associazioni dei datori di lavoro (o questi

ultimi direttamente) definiscono congiuntamente la regolamentazione dei rapporti -

individuali e collettivi - di lavoro. La contrattazione collettiva costituisce, quindi, l'attività

fondamentale attraverso la quale il sindacato tutela gli interessi dei soggetti che rappresenta.

Il processo contrattuale può svolgersi periodicamente ed esaurirsi con la stipulazione del

contratto, con la conseguenza che i rapporti tra le parti sono occasionali e sporadici (c.d.

contrattazione statica); ovvero può essere permanente, cioè continuare -

crisis bargaining,

per prassi o formalmente, sulla base di organismi e/o di procedure negoziali ad hoc -

anche nelle fasi di applicazione e di 'amministrazione' della disciplina negoziale (c.d.

contrattazione dinamica), favorendone il progressivo adattamento

continuous bargaining,

all'evoluzione delle condizioni produttive, tecnologiche, organizzative, economiche.

La contrattazione collettiva può, inoltre, articolarsi verticalmente su diversi livelli, in genere

corrispondenti ai livelli organizzativi dei soggetti negoziali. Si parla, allora, di struttura

proprio per indicare l'insieme dei livelli ai quali si svolge la contrattazione

contrattuale

collettiva e le rispettive sfere di competenza e i reciproci rapporti.

In Italia i livelli più stabilmente praticati sono quello interconfederale, nazionale di

categoria e decentrato.

1. Il perno del sistema contrattuale è il contratto collettivo nazionale di categoria;

esso viene stipulato periodicamente - attualmente ogni 4 anni - dai sindacati

nazionali di categoria delle parti. Nel settore privato l'ambito della categoria

(genericamente corrispondente ad un settore produttivo o a più settori affini, come

l'alimentare, il metalmeccanico, il chimico, ecc.) è determinato dal contratto stesso.

Esso disciplina per ciascuna categoria i minimi di trattamento economico-

applicabili ai rapporti individuali di lavoro, nonché le relazioni sindacali

normativo

tra i soggetti stipulanti e le loro articolazioni organizzative.

2. Ad un livello superiore troviamo gli che vengono

accordi interconfederali

stipulati, senza una periodicità e una scadenza predeterminata, direttamente dalle

confederazioni sindacali e datoriali e disciplinano singoli istituti (per esempio, in

passato, i licenziamenti individuali e collettivi; oggi, le r.s.u.), per i quali le parti

ritengono utile o necessaria una regolamentazione uniforme per una pluralità di

categorie. Ad esempio, un accordo interconfederale stipulato da Confindustria e

Cgil, Cisl e Uil si applica a tutte le imprese ed i lavoratori dell'industria aderenti a

tali organizzazioni. In alcuni settori - è il caso dell'artigianato - esiste pure un li-

vello decentrato (regionale) interconfederale.

3. Il è quello che viene stipulato a livello territoriale,

contratto decentrato

generalmente provinciale (come, ad esempio, nei settori dell'edilizia,

dell'agricoltura e del commercio) o regionale (come nell'artigianato), ovvero a

livello di luogo di lavoro. Questo coincide normalmente con l'azienda, ma può

essere anche di livello superiore (di gruppo di aziende) o inferiore (stabilimento,

filiale, reparto, ecc). Questo contratto disciplina gli standard di trattamento

economico-normativo applicabili ai rapporti individuali di lavoro e le relazioni

sindacali rientranti nel suo ambito di applicazione ovvero interviene su singoli

problemi gestionali.

Una struttura contrattuale può essere definita o a seconda che in

centralizzata decentrata

essa sia tendenzialmente dominante, dal punto di vista gerarchico o funzionale (cioè delle

materie trattate), il livello ad ambito di applicazione più esteso (ad esempio,

interconfederale o nazionale di categoria), ovvero quello più ristretto (aziendale, per

esempio). Si definisce quando entrambi i livelli negoziali hanno, formalmente o

bipolare

di fatto, competenze e funzioni ampie e rilevanti, ancorché distinte.

Schematicamente si può dire che la prevalenza di imprese di piccole e piccolissime

dimensioni - alla quale generalmente corrisponde una forte centralizzazione della

organizzazione datoriale -, l'arretratezza tecnologica, una elevata disoccupazione e la

recessione economica sono condizioni che favoriscono la centralizzazione perché, da un

lato, indeboliscono il potere rivendicativo del sindacato (limitandone il numero degli

iscritti, la diffusione settoriale e territoriale, la capacità organizzativa); e, dall'altro, fanno

emergere esigenze di governo complessivo delle politiche salariali e del mercato del

lavoro. Condizioni opposte sostengono, invece, il decentramento contrattuale.

L'evoluzione della contrattazione collettiva: la ricostruzione e gli anni '50

Nel decennio immediatamente successivo alla caduta del regime corporativo il sistema

contrattuale era fortemente centralizzato, essendo assolutamente dominante il livello

interconfederale. Sul piano strutturale questa situazione è indotta da diverse condizioni:

la disastrosa situazione economica postbellica; la persistente disoccupazione di massa e

l'ampia riserva di manodopera agricola, che tende a spostarsi verso l'industria; un

sistema produttivo che, anche dopo la riconversione, cresce lentamente.

Con la riconquista della libertà sindacale, le organizzazioni sindacali sono in grado di

ricostituire innanzitutto le proprie strutture di vertice - quelle confederali - che sono,

dunque, le stesse alle quali resta affidata l'attività contrattuale. Ma la debolezza

determinata dalla sfavorevole situazione economica e politica induce le stesse organizzazioni

a concentrare i propri sforzi su una difesa minima e omogenea per tutti i lavoratori dei loro

interessi fondamentali: la stabilità dell'occupazione e del reddito.

La centralizzazione è massima fino al 1954, ma rimane elevata anche quando, con

sul conglobamento nella retribuzione base di vari elementi

l'accordo interconfederale

retributivi, stipulato nello stesso anno, si riconosce alle federazioni di categoria la

funzione di negoziare autonomamente i minimi retributivi e si avvia così un primo

decentramento della struttura contrattuale.

Infatti, la contrattazione di categoria è inizialmente debole per la rottura dell'unità

sindacale che si consuma tra il 1948 e il 1950, quando alcune componenti della Cgil

escono dalla stessa e creano la Cisl e la Uil.

I contratti nazionali sono così saltuari, in quanto rinnovati con diversi anni di ritardo

rispetto alle scadenze previste, e fanno registrare miglioramenti assai contenuti delle

retribuzioni e, più in generale, delle condizioni di lavoro.

La contrattazione aziendale non è formalmente riconosciuta anche se, mancando strutture

organizzative e attività direttamente sindacali nei luoghi di lavoro, viene informalmente

praticata dalle commissioni interne su contenuti prevalentemente economici.

Gli anni '60 e la contrattazione articolata

Alla fine degli anni '50 lo sviluppo economico ed il consistente aumento dell'occupazione

- che peraltro riguardano settori e aree territoriali ancora limitate e grandi aziende di

specifici settori industriali - modificano i rapporti di forza a favore dei sindacati, che

cominciano anche ad operare unitariamente. La contrattazione si sviluppa così a livello

sia di categoria, sia aziendale.

Infatti, la contrattazione interconfederale perde rilievo, pur non scomparendo del tutto. I

diventano il fulcro della struttura contrattuale e la fonte

contratti nazionali di categoria

principale della disciplina dei rapporti di lavoro. Si verificano anche episodi di

contrattazione aziendale, prevalentemente ad opera delle commissioni interne, ma con

l'intervento crescente del sindacato provinciale di categoria.

Questo nuovo livello di contrattazione fu formalmente riconosciuto solo nel 1962, sulla

spinta di aspre lotte e dopo non lievi conflitti anche all'interno del movimento sindacale.

Infatti, il 5 luglio 1962, le federazioni di categoria dei metalmeccanici firmano con

l'Intersind e l'Asap (che allora rappresentavano le aziende a partecipazione statale)

un'intesa che fissa i principi generali di un nuovo sistema contrattuale, detto di

che viene poi recepito nei contratti di categoria dell'intero

contrattazione articolata,

settore industriale.

Il introduce una struttura contrattuale composta di tre livelli –

protocollo Intersind-Asap

1. nazionale di categoria (nel caso in questione, le aziende metalmeccaniche),

2. di settore (siderurgia, auto, navalmeccanica, ecc.) e

3. aziendale –

collegati sulla base di un criterio rigidamente gerarchico. Infatti, è il contratto nazionale

che determina, attraverso apposite le materie e/o gli istituti di

clausole di rinvio,

competenza dei livelli inferiori.

È interessante notare che il compito di agente contrattuale a livello aziendale non viene

conferito ad una rappresentanza sindacale interna all'azienda, ma al sindacato provinciale

di categoria, cioè ad una struttura organizzativa esterna.

In cambio del riconoscimento della contrattazione aziendale ottenuto dagli imprenditori,

che costituisce una condizione per il rafforzamento della loro presenza e del loro potere

nei luoghi di lavoro, i sindacati si impegnano, con le c.d. 'a non

clausole di tregua,

promuovere azioni o rivendicazioni intese a modificare, integrare, innovare quanto ha

formato oggetto di accordo ai vari livelli' nel periodo intercorrente tra un rinnovo

contrattuale e il successivo.

In base a tale sistema, il contratto nazionale si conferma livello dominante, in quanto ad

esso spetta di determinare competenze e soggetti della contrattazione aziendale. Il

decentramento è parziale sia perché il livello di settore rimarrà sulla carta; sia perché, e

soprattutto, risultano assai limitate le competenze del livello aziendale che, in sostanza, ha

una funzione meramente integrativa e applicativa del contratto di categoria; sia, infine,

perché gli agenti contrattuali sono i sindacati provinciali di categoria e non le strutture

sindacali di azienda, peraltro ancora inconsistenti.

Il ciclo 1968-1973 e la contrattazione non vincolata

Un nuovo ciclo contrattuale, che si avvia a livello aziendale per iniziativa spontanea dei

lavoratori già nel '67, appena comincia la ripresa economica, è caratterizzato da un

e, per la prima volta, da una diffusione

fortissimo aumento della conflittualità operaia

quasi capillare della contrattazione nei luoghi di lavoro (interessando le aziende, ma

anche singoli stabilimenti e reparti delle stesse). Esso altera gli equilibri di potere fra le

parti sociali a favore dei lavoratori e dei sindacati e determina modifiche radicali nella

struttura della contrattazione collettiva.

Gli elementi fondamentali che influenzano tale ciclo sono due: la rigidità del mercato del

lavoro, che appare caratterizzato da una tendenziale situazione di piena occupazione; le

forti esigenze di recupero salariale, dopo la stretta del 1964-65, degli operai comuni.

Questi, dopo un decennio di sviluppo nell'industria di massa, sono infatti divenuti

componente centrale della classe operaia e risentono fortemente del peggioramento delle

condizioni di lavoro determinato da una crescita produttiva fondata sull'intensificazione

dei ritmi di lavoro più che sugli investimenti. E sono proprio questi i protagonisti delle

lotte del periodo e, con loro, le nuove strutture di rappresentanza - delegati e consigli di

fabbrica - alle quali danno vita.

Anche le rivendicazioni contrattuali sono nuove (ad esempio, la parificazione normativa

tra impiegati ed operai) e riguardano materie escluse dalla sfera di competenza della

contrattazione aziendale nel sistema di contrattazione articolata ancora formalmente in

vigore.

L'emersione del nuovo sistema contrattuale viene sancita, sia pure informalmente, dal

contratto nazionale dei metalmeccanici del dicembre '69, a conclusione del ed. “autunno

caldo” sindacale. In questo, infatti, non si raggiunge alcuna intesa in materia di

competenze della contrattazione aziendale e il mancato accordo fa venir meno le norme

di coordinamento giuridico tra i livelli contrattuali fondato sulle clausole di rinvio e la

vincolatività della clausola di pace sindacale. Si delinea, in tal modo, un sistema c.d. di

nel quale cioè ciascuno dei due livelli fondamentali

contrattazione non vincolata,

(quello nazionale di categoria e quello aziendale) è formalmente autonomo. La

contrattazione aziendale, in sostanza, può essere aperta in qualsiasi sede e momento, e per

qualsiasi materia, in vigenza del contratto nazionale.

La struttura contrattuale raggiunge così il massimo decentramento perché la contrattazione

aziendale svolge un ruolo non più soltanto integrativo-applicativo, ma prevalentemente

modificativo-sostitutivo e, addirittura, trainante rispetto alla contrattazione nazionale. In

realtà il modello di sistema contrattuale che ne scaturisce è piuttosto bipolare - caso

pressoché unico in Europa - perché la crescita della contrattazione aziendale fa scomparire

per alcuni anni il livello interconfederale (dopo l'accordo del '69 che abolisce le zone

salariali), ma non quello nazionale di categoria, anche se il ruolo di quest'ultimo ne risulta

modificato. Esso, infatti, da livello dominante di regolamentazione e di controllo (in un

sistema di decentramento limitato), diventa strumento di generalizzazione dei risultati

innovativi ottenuti dalla contrattazione in alcune aziende 'di punta'. Così, ad esempio,

l'inquadramento unico operai-impiegati, introdotto dai contratti stipulati in importanti

aziende (specie della siderurgia) tra il 1970 e il 1972, viene recepito nel 1973 nel rinnovo

nazionale dei metalmeccanici.

Di fatto, però, la contrattazione a livello aziendale si sviluppa soprattutto su temi che per

loro natura non potevano essere oggetto di una regolamentazione generale ed omogenea

di categoria: ad esempio, quelli relativi all'organizzazione del lavoro, con riguardo

soprattutto all'ambiente e ai ritmi di lavoro, al contenuto della prestazione, ecc. E questo

aspetto prefigura una tendenza essenziale della contrattazione decentrata: quella ad

assumere una rispetto al contratto di categoria, consistente

funzione specializzata

nell’integrare ed adeguare la disciplina in esso dettata agli interessi delle parti legati alle

specifiche caratteristiche - organizzative, tecnologiche, produttive, ecc. - dei luoghi nei quali

viene resa la prestazione di lavoro.

Esito di questo ciclo contrattuale è un consistente rafforzamento della sindacalizzazione e

degli stessi sindacati che, ponendosi alla testa del movimento di lotta, ne recuperano il

controllo.

Gli anni dal 1975 al 1990: dalla «ricentralizzazione» al nuovo decentramento

Nel corso degli anni '70 il sistema di contrattazione collettiva, pur rimanendo formalmente

ancorato al principio della reciproca autonomia tra i diversi comincia a subire

livelli,

progressive modificazioni sotto la spinta dei profondi mutamenti tecnologici ed

organizzativi del sistema produttivo e dell'evoluzione del mercato del lavoro, a loro volta

provocati dalla crisi petrolifera dei primi anni '70.

L'aumento dei prezzi delle materie prime da questa determinato, infatti, provoca un

progressivo aumento dell'inflazione e impone il ricorso ad un ampio processo di

ristrutturazione, tecnologica ed organizzativa, delle imprese che, a sua volta, determina

una sensibile riduzione dell'occupazione nell'industria medio-grande. La crisi economica e

lo sfavorevole andamento del mercato del lavoro inducono un processo di

della struttura contrattuale. D'altra parte è la stessa Confindustria che,

ricentralizzazione

per contenere la conflittualità, promuove una politica contrattuale di controllo

centralizzato delle dinamiche salariali e di crescente coinvolgimento del sindacato nella

gestione delle ristrutturazioni aziendali e della crisi occupazionale. Il processo si verifica

inizialmente attraverso un potenziamento del ruolo del livello interconfederale, al quale

corrisponde una riduzione di quello dei livelli contrattuali di categoria e aziendale mentre

in generale l'attività contrattuale assume contenuti e caratteri prevalentemente difensivi.

Lo dimostrano gli accordi interconfederali stipulati in questo periodo. In primo luogo

quello del '75 sull'indicizzazione dei salari al costo della vita, mirato a rafforzare la

garanzia del potere d'acquisto delle retribuzioni. In secondo luogo, quello su costo del

lavoro e produttività del '77, che si colloca in un quadro di politica sindacale che tende a

scambiare moderazione nelle rivendicazioni salariali e disponibilità a condizioni più fles-

sibili di uso della forza lavoro con un maggior controllo sindacale dei processi di mobilità

dei lavoratori (assunzioni, licenziamenti, cassa integrazione, ecc), delle scelte d'impresa

e di politica economica e sociale.

Il crescente intervento della contrattazione interconfederale, da un lato e, dall'altro, il

funzionamento automatico della scala mobile e le politiche di moderazione salariale

sottraggono quasi tutto lo spazio alla contrattazione sia nazionale, sia aziendale,

soprattutto in materia salariale. I contenuti della contrattazione aziendale, anzi, si

restringono progressivamente alla gestione delle conseguenze sull'occupazione dei

processi di riconversione e di ristrutturazione tecnologica ed organizzativa delle imprese.

La centralizzazione della contrattazione raggiunge il culmine nella prima metà del decennio

'80, con le prime esperienze di contrattazione triangolare. È in particolare il protocollo del 22

che, coerentemente con il fine di garantire una dinamica del costo del lavoro

gennaio 1983

in linea con i tassi medi di inflazione programmata, detta formalmente direttive in materia

di contenuti e di struttura della contrattazione collettiva. Alcune sono specifiche e

congiunturali, cioè destinate ad incidere sui contenuti della contrattazione - di categoria e

aziendale - immediatamente successiva. Altre direttive sono più generali, perché investono

la struttura stessa del sistema contrattuale. Il riferimento è, in primo luogo, alla clausola

che formalizza il principio di non sovrapposizione della contrattazione aziendale su materie

già definite ad altri livelli, la quale reintroduce un principio di coordinamento - gerarchico,

ma anche di specializzazione - tra i livelli; e, in secondo luogo, a quella relativa alla

composizione in sede aziendale della microconflittualità, che si configura quale strumento

procedurale di prevenzione del ricorso al conflitto e, quindi, di promozione di una ge-

stione dei rapporti collettivi improntata alla ricerca del consenso.

Nella seconda metà degli anni '80, i processi di ristrutturazione dell'economia mondiale

inducono anche le imprese italiane a perseguire un duplice obiettivo: da un lato, una forte

flessibilità organizzativa - che implica anche la diversificazione dei trattamenti di lavoro e

la riduzione delle rigidità nella regolazione dei rapporti di lavoro (la c.d. deregulation) -,

al fine di realizzare incrementi di produttività che consentano alle imprese di reggere la

concorrenza internazionale; e, dall'altro, lo spostamento del centro di gravità delle

relazioni industriali nei luoghi di lavoro.

Le strategie messe in atto dalle aziende per perseguire l'obiettivo della flessibilità sono

però divergenti. Una è di tipo neo-liberista (seguita in quegli anni soprattutto dalla

Federmeccanica) e tende a e del contratto

limitare drasticamente il ruolo dei sindacati

collettivo nella regolamentazione e nella gestione dei rapporti di lavoro. L'altra strategia

si fonda, invece, su forme di nella definizione e nella

coinvolgimento dei sindacati

gestione a livello decentrato dei processi di riorganizzazione della produzione

privilegiando, dunque, la linea della partecipazione. Un esempio significativo in questo

senso è costituito dal stipulato nel 1984 e rinnovato nel 1986, al quale

protocollo Iri,

hanno fatto seguito analoghe intese con l'Eni, la Gepi, l’Efim, ecc.

Ed è questa seconda strategia - che si fonda su forme di flessibilità (solo) contrattata - che

ha finito per prevalere, anche grazie al sostegno legale alla gestione congiunta dei processi

di ristrutturazione industriale.

Il protocollo 23 luglio 1993 e la riforma della struttura contrattuale

All'inizio del nuovo decennio il graduale peggioramento della congiuntura economica e

la necessità di soddisfare i criteri di convergenza dell'unificazione monetaria creano le

condizioni per il rientro formale dei pubblici poteri nelle relazioni industriali al fine di

concordare una e di definire nuove regole in materia di struttura

politica dei redditi

della contrattazione collettiva.

Ciò porta alla stipulazione del sulla politica dei redditi e

protocollo del 23 luglio 1993

dell'occupazione sugli assetti contrattuali, sulle politiche del lavoro e sul sostegno al

sistema produttivo, che costituisce ima vera e propria “carta costituzionale” per le

relazioni industriali italiane.

La riforma della struttura contrattuale è fondata su due livelli negoziali, con competenze

coordinate, non sovrapposte e tendenzialmente specializzate, soprattutto in materia di

retribuzione, nonché sulla individuazione dei soggetti negoziali decentrati.

Il primo aspetto da segnalare riguarda la conferma di l'uno

due livelli di contrattazione,

nazionale di categoria e l'altro, alternativamente, aziendale o territoriale.

Ad essa si accompagna la ridefinizione delle competenze e dei rapporti tra i livelli, in

particolare per gli istituti incidenti sulla dinamica salariale, e la modifica della durata dei

contratti: sia di quello di categoria, fissata in quattro anni per la materia normativa ed in

due per quella retributiva; sia di quello di secondo livello, pure quadriennale. In sostanza,

abolita l'indicizzazione delle retribuzioni, ed affidato al contratto nazionale anche il ruolo

di salvaguardare - nella determinazione dei livelli salariali - il potere d'acquisto delle

retribuzioni, si è ritenuto opportuno intensificare la frequenza dei negoziati nazionali in

materia, rendendola appunto biennale.

Infatti, il rinnovo quadriennale del contratto di categoria deve definire l'intera dinamica

dei propri 'effetti economici' (e non solo, dunque, di quelli derivanti dai miglioramenti

retributivi) in coerenza con i tassi di inflazione programmata 'assunti come obiettivo

comune'. Entro questo limite generale, la sua funzione in materia di retribuzione è sia

quella di tutelare il potere di acquisto delle retribuzioni adeguandole ai tassi di inflazione

programmata; sia quella - tradizionale - di aumentare i salari reali operando una prima

redistribuzione della produttività di settore.

Analoga funzione è riconosciuta al rinnovo biennale dei minimi contrattuali, il quale è

però destinato anche a riallineare le retribuzioni rispetto all'inflazione 'effettiva

intervenuta nel biennio precedente', nel caso sia stata superiore all'inflazione

programmata.

Al contratto decentrato, infine, il protocollo riserva la disciplina di 'materie ed istituti

diversi e non ripetitivi rispetto a quelli retributivi propri del ccnl' e, in particolare, la

funzione di definire i c.d. erogazioni correlate all'andamento della

premi per obiettivi,

produttività (ma anche della qualità, della redditività ecc.) nelle singole aziende o ambiti

territoriali.

Infine, il riassetto della struttura contrattuale è completato da due clausole, che

introducono un ulteriore criterio strumento di coordinamento della struttura contrattuale,

di tipo 'soggettivo', in quanto collegano il soggetto rappresentativo e negoziale aziendale

alla realtà organizzativa e contrattuale extra-aziendale. La prima è quella che riserva ai

sindacati stipulanti il contratto nazionale di categoria un terzo dei componenti della

rappresentanza sindacale unitaria (rsu).

La seconda clausola è quella che riconosce la legittimazione congiunta alla contrattazione

aziendale delle rsu e delle strutture periferiche dei sindacati che hanno stipulato il contratto

nazionale.

Infine, la disciplina del sistema contrattuale è integrata da alcune previsioni - relative alle

ed al raffreddamento dei conflitti - che hanno l'obiettivo di favorire,

procedure negoziali

attraverso la contrattazione collettiva, la composizione del conflitto ed, anzi, la sua

prevenzione. Il protocollo, infatti, ha affidato ai contratti di categoria il compito di

definire le procedure per la presentazione delle piattaforme contrattuali nazionali e

decentrate, nonché i tempi di apertura dei negoziati 'al fine di minimizzare i costi

connessi ai rinnovi contrattuali ed evitare periodi di vacanze contrattuali'. L'intesa,

comunque, fornisce già - per il livello nazionale di categoria - un'indicazione di massima:

la presentazione delle piattaforme dovrà avvenire 'in tempo utile per consentire

l'apertura delle trattative tre mesi prima della scadenza dei contratti'.

Per favorire il proficuo svolgimento dei negoziati, l'intesa del luglio '93 introduce una

pausa di di 4 mesi (3 mesi prima ed un mese dopo la

raffreddamento dei conflitti

scadenza del contratto). In questo periodo le parti non possono assumere iniziative

unilaterali, né procedere ad azioni dirette: in sostanza, non si può far ricorso allo sciopero.

Per la violazione di tale il protocollo prevede la sanzione (peraltro di entità esigua, e

regola

quindi inidonea a perseguire la sua funzione) dell'anticipazione o dello slittamento - a

carico, ed a seconda, della parte inadempiente - di tre mesi del termine a partire dal quale

decorre l'indennità di vacanza contrattuale.

Tale indennità, regolata dal protocollo con un meccanismo esplicitamente definito unico -

e dunque non modificabile - per tutti i lavoratori, è finalizzata a disincentivare

comportamenti delle parti tendenti a ritardare il rinnovo del contratto. Si tratta di un

elemento provvisorio della retribuzione che deve essere corrisposto ai lavoratori, dopo

un periodo di carenza contrattuale pari a 3 mesi dalla data di scadenza del contratto di

categoria, 'a partire dal mese successivo ovvero dalla data di presentazione delle

piattaforme ove successiva' e fino alla data di decorrenza dell'accordo di rinnovo. Il suo

importo è pari, per i primi tre mesi, al 30% 'del tasso di inflazione programmato, applicato

ai minimi retributivi contrattuali vigenti, inclusa la ex indennità di contingenza', e si eleva

al 50% per quelli successivi (quando cioè la vacanza contrattuale si prolunghi per più di

sei mesi).

Gli elementi finora analizzati consentono di fissare le caratteristiche principali del

modello di struttura contrattuale delineato dal protocollo:

• nel nuovo sistema il continua a svolgere una funzione di

livello confederale

grande rilievo in materia di redditi da lavoro dipendente - e in particolare di

controllo delle dinamiche salariali e di orientamento dei negoziati di categoria -

nell'ambito delle sessioni di confronto fra governo e parti sociali sulla politica dei

redditi, poiché in queste vengono concordati gli 'obiettivi comuni sui tassi di

inflazione programmati' ;

• il d'altra parte, risulta rafforzato nel nuovo sistema, in

contratto di categoria,

particolare per la funzione che svolge in materia di retribuzione e nella definizione

delle competenze della contrattazione decentrata.

• alla però, non è riconosciuta una funzione

contrattazione di secondo livello,

meramente integrativa e applicativa del contratto di categoria. Le competenze ad

essa riconosciute in materia retributiva e di gestione degli effetti sociali delle

trasformazioni aziendali evidenziano, infatti, una funzione specializzata e

largamente autonoma del contratto aziendale.

In base ai nuovi principi, dunque, il rapporto tra i livelli si presenta per un verso di tipo

in quanto è il ccnl che determina per rinvio le materie di competenza della

gerarchico,

contrattazione decentrata, e per altro verso di tipo in quanto il livello

funzionale,

decentrato ha una propria specializzazione. Ne scaturisce un modello di struttura

contrattuale che solo in apparenza è fortemente centralizzato ma che, in realtà, fonda un

della contrattazione collettiva.

decentramento controllato e coordinato

I contratti nazionali di categoria hanno mediamente garantito le retribuzioni in termini

reali redistribuendo, sia pure in diversa misura a seconda dei settori e dei comparti, una

quota della produttività; insufficienti sono apparsi, invece, i risultati ottenuti a livello

microeconomico. La contrattazione decentrata, che doveva accrescere la variabilità della

retribuzione, è stata insoddisfacente dal punto di vista quantitativo e qualitativo. La sua

diffusione infatti, nonostante la tendenza a crescere, è rimasta fondamentalmente

limitata alle aziende di medio-grandi dimensioni, appartenenti al settore industriale e

concentrate nel centro-nord. Sono rimasti così in prevalenza scoperti proprio quei settori

non industriali, e dei servizi in particolare, nei quali si è registrata una crescita maggiore,

anche dal punto di vista dell'occupazione, e le imprese di piccole dimensioni, che invece

costituiscono gran parte della nostra struttura produttiva.

Le procedure di stipulazione e di rinnovo

Il protocollo del 23 luglio 1993 ha in parte formalizzato le procedure di stipulazione del

contratto collettivo. I contratti di categoria successivi hanno ripreso la disposizione

protocollare in materia, estendendola alla contrattazione decentrata.

Qualche mese prima della scadenza (tre, in forza del protocollo del 1993), le parti si

incontrano per avviare le trattative di per rinnovo si intende la

rinnovo del contratto:

stipulazione di un nuovo contratto che sostituisca il precedente. Sostanzialmente, però, la

contrattazione non porta al mutamento dei termini del precedente contratto nella sua

globalità, bensì lo aggiorna, più o meno estesamente, solo nei contenuti che hanno

formato oggetto del conflitto e sui quali si è formato il consenso.

Le trattative vengono precedute dalla presentazione, da parte delle organizzazioni

interessate (normalmente le associazioni dei lavoratori), della c.d. piattaforma

che contiene l'elenco delle richieste di modifica del contratto in

rivendicativa,

scadenza. La piattaforma è normalmente sottoposta - per la modifica e/o l'approvazione

- ad assemblee sindacali nei luoghi di lavoro aperte a tutti i lavoratori.

Le possono prolungarsi nel tempo e, una volta scaduto il periodo di

trattative

raffreddamento previsto dal protocollo del '93, essere intramezzate da In queste

scioperi.

fasi il ricorso all'azione diretta consente di verificare i rapporti di forza e, quindi, la

capacità di resistenza di ciascuna parte alle reciproche pretese. Uno sciopero protratto e

con forte adesione dei lavoratori può indurre i datori di lavoro ad abbandonare posizioni

negative di fronte alle richieste dei sindacati; viceversa, uno sciopero che trovi poco

seguito tra i lavoratori può spingere le organizzazioni sindacali che lo hanno proclamato a

ridurre le proprie pretese.

Quando il conflitto è particolarmente aspro e le posizioni delle parti sono molto distanti,

può esservi l'intervento di un soggetto pubblico in veste di compositore. A seconda della

rilevanza, nazionale o locale, della vertenza può occuparsi un rappresentante del governo

nazionale (prevalentemente il Ministro del lavoro, ovvero quello competente per settore)

o locale (il presidente della Regione, il sindaco, il prefetto). Tale intervento compositivo

(mediazione avviene su richiesta delle parti o anche su iniziativa dell'organo

politica)

pubblico e si risolve in una proposta di soluzione del conflitto, alla quale le parti non sono

però giuridicamente tenute ad aderire.

Le trattative terminano con la stipulazione dell'accordo del contratto collettivo.

di rinnovo

È ormai prassi affermata quella della sottoposizione dell'accordo, talvolta chiamato per

questo ipotesi di accordo, alla ratifica dei lavoratori tramite alle assemblee dei lavoratori

oppure, secondo una prassi più recente, a referendum (la c.d. democrazia di ratifica).

L'ultimo aspetto da considerare riguarda la legittimazione rappresentativa e

delle organizzazioni, in particolare di quelle dei lavoratori, in quanto la

negoziale

pluralità di sindacati può dar luogo ad un conflitto di rappresentanza tra gli stessi. Questo

in generale ricorre quando più sindacati si dichiarano rappresentativi di una stessa

categoria, e l'uno nega all'altro la legittimazione rappresentativa; ovvero quando ha

luogo il c.d. conflitto di giurisdizione, e cioè un dissenso sulla definizione dell'ambito del

contratto. Questo tipo di conflitto non può sorgere nel settore del lavoro pubblico, poiché

in esso vige un sistema legale di misurazione della rappresentatività effettiva delle

organizzazioni sindacali ed è la stessa legge che fa derivare la legittimazione a negoziare

collettivamente dalla qualificazione del sindacato come rappresentativo. Nel settore del

lavoro privato, simili conflitti non hanno, nel diritto statuale, criteri di soluzione

giuridica: o i sindacati coinvolti trovano un accordo tra loro, oppure prevarrà il

sindacato che, attraverso la propria capacità di mobilitare i lavoratori, riuscirà ad

imporre agli imprenditori di riconoscerlo come controparte.

Proprio nel settore dei servizi pubblici cominciano, però, ad emergere clausole

contrattuali applicabili ai conflitti sulla rappresentanza e sul riconoscimento della

legittimazione negoziale seguendo il modello del lavoro pubblico.

Infine, nel caso che alla stipulazione di un contratto collettivo siano rimaste estranee una

o più organizzazioni sindacali, queste sono spesso ammesse a sottoscriverlo a parte -

senza potervi però apportare alcuna modifica -, in modo da estenderne gli effetti ai propri

iscritti. Questo contratto, dal punto di vista formale, si presenta distinto dal primo, pur

avendo il medesimo il contenuto. È questo un proprio perché

contratto per adesione,

l'organizzazione minore è posta dinanzi ad un testo già predisposto, al quale può solo

adeguarsi. I RAPPORTI TRA CONTRATTI COLLETTIVI

Ogni singolo rapporto di lavoro risulta in genere regolato oltre che dal contratto

individuale e dalle norme di legge, anche da una pluralità di contratti collettivi di natura

e livello diversificati. Si pongono di conseguenza complessi problemi di individuazione

della regolamentazione del rapporto che nasce dalla integrazione di discipline

differenziate e, spesso, si determinano situazioni di concorso-conflitto tra tali discipline.

Inoltre, i contratti collettivi, a tutti i livelli, hanno una loro scadenza e, se sono stipulati a

tempo indeterminato, da essi ciascuna delle parti può recedere, previa disdetta; di

conseguenza, con periodicità a volte costante, altre volte del tutto imprecisata, si

rinnovano e si succedono nel tempo e tutto ciò pone ulteriori problemi di individuazione

della disciplina contrattuale applicabile.

Successione di contratti collettivi nel tempo

L’ipotesi più semplice è quella dei rapporti tra contratti collettivi di medesima natura

giuridica e di medesimo livello. Tale ordine di problemi concerne attualmente solo il

contratto di diritto comune che è l'unico che può riprodursi.

Nella normalità della evoluzione contrattuale, le modifiche si risolvono in miglioramenti

retributivi o normativi del trattamento dei lavoratori, ma accade a volte che siano di

segno peggiorativo. Quest'ultima situazione si propone con maggiore intensità nei periodi

di crisi e/o di profonda trasformazione della struttura produttiva, in cui le parti sociali

sono sollecitate a ridurre alcuni elementi di rigidità del sistema.

Mentre per le modifiche migliorative non si determinano problemi di sorta, notevolmente

complessa è la questione della ammissibilità delle che peraltro la

modifiche peggiorative,

giurisprudenza da tempo risolve in senso positivo in genere sulla base della

considerazione che il principio della immodificabilità sancito dall'art. 2077 c.c.

in peius

non può trovare applicazione ai rapporti tra contratti collettivi.

Questa linea argomentativa non è però condivisibile: se tale rapporto viene spiegato nei

termini di delle clausole del contratto collettivo nel contratto individuale,

incorporazione

deve necessariamente escludersi la possibilità di modifiche di alcuni istituti

in peius

mediante contratti collettivi successivi, salvo che per i rapporti costituiti successivamente

all'intervento della modifica. La clausola collettiva incorporata diventa parte integrante

del contratto individuale e per il meccanismo della inderogabilità in peius/derogabilità in

che sovrintende, nel nostro ordinamento, al rapporto tra contratto collettivo e

melius,

contratto individuale, potrà essere modificata da successivi contratti collettivi solo in

senso migliorativo per il lavoratore.

Questa costruzione, invero largamente diffusa anche in altri paesi, non è però appagante:

una corretta analisi porta a riconoscere che il rapporto di lavoro è oggetto di una

concorrenza tra varie fonti di regolamentazione (legge, contratto collettivo, contratto

individuale) ognuna delle quali ha una propria logica interna e una propria autonomia.

In particolare, il contratto collettivo non perde la sua natura eteronoma rispetto al

contratto individuale e non si incorpora in quest'ultimo; quindi, pur non modificando la

clausola individuale difforme, trova applicazione al posto di quest'ultima. Ogni modifica

intervenuta nella sfera dell'autonomia collettiva si riflette, così, sulla regolamentazione

del rapporto individuale, senza distinzione tra modifiche peggiorative o migliorative.

In conclusione, pertanto, un contratto collettivo successivo può modificare anche in peggio

per i lavoratori istituti che trovino la loro fonte solo in precedenti contratti collettivi (e non

ovviamente in disposizioni inderogabili di legge o nel contratto individuale). L'unico

limite in materia è costituito dalla intangibilità di quei diritti che già siano entrati a far parte

del patrimonio del lavoratore, quale corrispettivo di una prestazione già resa e

nell'ambito, quindi, di un rapporto o di una fase del rapporto già esaurita.

Si pone in questo caso (e solo qui) il problema che viene comunemente definito dei diritti

o la cui area nel dibattito giuridico e sindacale viene spesso

quesiti acquisiti,

impropriamente estesa a situazioni del tutto diverse. La tutela, certamente intangibile, dei

diritti già entrati a far parte del patrimonio dei lavoratori non ha, infatti, nulla a che vedere

con la tutela, priva di qualsiasi riferimento normativo, di semplici pretese alla stabilità nel

tempo di normative collettive più favorevoli o di aspettative sorte sulla base di tali

regolamentazioni previgenti. Un esempio chiarisce meglio l'argomento: certamente il

sindacato nella sua attività contrattuale non potrà disporre della maggiorazione per il

lavoro straordinario già prestato dal lavoratore; essa è determinata dal contratto collettivo

vigente al momento della prestazione. Ma ciò non legittima il lavoratore a pretendere che

nei suoi confronti quella maggiorazione rimanga per il futuro nella misura determinata dal

precedente contratto, nonostante la sua successiva modificazione.

L'efficacia nel tempo del contratto collettivo

Se le trattative sindacali vengono iniziate con anticipo sulla scadenzale possibile che la

procedura di rinnovo si esaurisca prima di questa e che la sostituzione di un contratto

all'altro avvenga senza soluzione di continuità.

È però frequente che la trattativa, per quanto avviata prima della scadenza, non riesca ad

esaurirsi entro quel termine. Si determina in questi casi un vuoto normativo (ha perso

efficacia, il contratto scaduto e non è stato ancora stipulato il contratto nuovo), ed il datore

di lavoro non è più tenuto al rispetto del contratto e può convenire pattuizioni

individuali peggiorative dei trattamenti minimi previsti dal contratto collettivo scaduto,

fatti salvi, naturalmente, i diritti che siano già entrati nel patrimonio dei lavoratori

essendosi perfezionata la fattispecie che li produce.

L'art. 2074 c.c. risolve questi problemi con il meccanismo della in forza della

ultrattività,

quale il contratto collettivo continua a produrre i suoi effetti dopo la scadenza, fino a che

non sia intervenuto un nuovo contratto collettivo. La norma, però, concerne il contratto

collettivo corporativo e, secondo una consolidata giurisprudenza, non è applicabile anche

al contratto collettivo di diritto comune.

In concreto, peraltro, i contratti di diritto comune contengono spesso clausole che

esplicitamente ne sanciscono la ultrattività. Ma una clausola di questo genere non sempre è

rinvenibile nel testo contrattuale. Nel protocollo del 23 luglio 1993 il problema è stato

affrontato solo in modo indiretto predisponendo un'articolata disciplina del rinnovo del

contratto collettivo di categoria ed introducendo l'istituto dell'indennità di vacanza

contrattuale, al fine di disincentivare comportamenti dilatori e ritardi.

Un altro tipo di problemi si pone quando il nuovo contratto collettivo contiene clausole

che prevedono la retroattività del nuovo regolamento contrattuale. La norma preclusiva

dettata per i contratti collettivi corporativi (art. 11 disp. prel. c.c.) è certamente

inapplicabile ai contratti collettivi di diritto comune. Oggi, pertanto, i contratti possono

legittimamente contenere clausole che ne facciano decorrere gli effetti da date anteriori a

quella di stipulazione.

Delicata è l'ipotesi in cui la nuova regolamentazione collettiva, dotata di clausola di

retroattività, sia meno favorevole per il lavoratore. Si ripropone qui la questione dei

diritti quesiti. Comunque, la modifica viene ammessa dalla giurisprudenza anche

in peius

con portata retroattiva, purché il diritto scaturente dalla regolamentazione precedente non

sia già entrato nel patrimonio del prestatore di lavoro.

Il concorso-conflitto tra contratti di diverso livello

Un problema che in passato ha fatto discutere ampiamente dottrina e giurisprudenza è

quello del rapporto tra contratti collettivi di diverso livello. Può ben accadere, infatti, che

contratti collettivi di diverso ambito o livello, ma tutti in astratto idonei a regolare il

medesimo caso concreto, dettino regole in contrasto tra loro.

A partire dagli anni '80 la giurisprudenza maggioritaria della Cassazione ha affermato la

prevalenza della regolamentazione dettata dal contratto posteriore nel tempo, sia esso di

ambito più o meno ristretto, sia esso migliorativo o peggiorativo rispetto al contratto

collettivo preesistente, applicando al rapporto tra contratti collettivi di diverso livello il

principio affermato in tema di successione tra contratti collettivi del medesimo livello,

purché nel contratto successivo sia ravvisabile una volontà delle parti di modificare il

contratto precedente, ancorché di diverso livello.

Un altro criterio era quello della il contratto prevalente era quello più vicino alla

specialità:

situazione da regolare. Tale criterio non può comunque essere applicato

indiscriminatamente. Perché la sua utilizzazione sia corretta, è necessario che i vari

contratti siano stipulati dalle medesime organizzazioni. Legittimati a stipulare contratti

collettivi speciali che derogano e specificano il contenuto dei contratti più generali sono

solo quei soggetti collettivi che siano riferibili alle organizzazioni stipulanti dell'altro

contratto.

Oggi il problema ha perso di attualità: il infatti, ha dato un

protocollo 23 luglio 1993,

assetto complessivo ed unitario sufficientemente preciso al sistema contrattuale e le

regole di tale assetto sono normalmente rispettate e, dunque, non danno luogo a

contenzioso giudiziario. Sul piano più strettamente giuridico, del resto, era già stato

osservato che il rapporto tra i diversi livelli contrattuali ben può essere regolato dalla

contrattazione collettiva stessa con clausole di rinvio o con meccanismi, anche impliciti,

di prevalenza di un livello sull'altro e la Cassazione fin dal 1989 aveva affermato che la

norma di risoluzione del concorso-conflitto andava cercata nell'interpretazione

dell'intero sistema contrattuale: ad esempio, un contratto azienda le che eccedesse

l'ambito delle sue competenze o avesse contenuti peggiorativi rispetto ai livelli

superiori, alla luce delle regole del sistema nel quale è inserito e dal quale trae

legittimazione e riconoscimento, non potrebbe produrre i suoi effetti.

Decreti legislativi ex l. n. 741/1959 e contratti successivi

In giurisprudenza è ancora di attualità il problema del rapporto tra decreti delegati l. n.

ex

741/1959 e successivi contratti collettivi di diritto comune, nonostante il lungo tempo

trascorso dai primi. La legge, infatti, dispone che i decreti conservano efficacia anche

dopo la scadenza dei contratti collettivi recepiti e che il contratto collettivo di diritto

comune successivo può derogare ad essi solo a favore del lavoratore. Accade, dunque,

ancora oggi che si debba discutere se applicare una clausola dei contratti collettivi

recepiti in decreto ovvero la clausola corrispondente del successivo contratto collettivo,

in ipotesi peggiorativa per il lavoratore. Fermo restando il principio della prevalenza del

trattamento di miglior favore, ai fini della sua individuazione, la giurisprudenza è divisa

tra la comparazione dei trattamenti complessivi, ovvero tra le discipline del medesimo

istituto. La soluzione preferibile appare quest'ultima.

LA CONTRATTAZIONE E LA LEGGE

L'inderogabilità unilaterale della legge

La regolamentazione del rapporto di legge e lavoro è la risultante della combinazione delle

regole dettate dal contratto individuale, dai contratti collettivi e dalla legge.

Lo schema classico di regolamentazione del rapporto fra l'autonomia collettiva e la legge è

impostato nel senso che l'autonomia privata è subordinata alla legge. Più specificamente,

le norme di legge predispongono un livello di tutela minima per i lavoratori mediante

norme unilateralmente inderogabili e il contratto collettivo, al pari del contratto

individuale di lavoro, in linea generale, può apportare deroghe migliorative al

trattamento dei lavoratori, ma non può dettare disposizioni peggiorative che scendano al

di sotto della soglia di tutela predisposta dalla legge.

In sintesi, anche il rapporto tra contratto collettivo e legge, salvo diversa disposizione, è

ispirato alla regola della derogabilità e la clausola del

in melius/inderogabilità in peius

contratto collettivo che detti una disciplina contrastante e peggiorativa rispetto alla norma

di legge sarà inficiata di nullità.

Questo schema, fondato sui canoni della inderogabilità unilaterale della legge e del favor

per il lavoratore, non è però privo di eccezioni; deroghe sono state previste sotto un

duplice profilo:

1. la legge autorizza il contratto collettivo a disporre deroghe a quanto da essa stabilito;

2. la legge che impone al contratto collettivo di non disporre trattamenti migliorativi

di quelli da essa indicati (i c.d. «tetti»).

La fissazione di «tetti» alla contrattazione

L'ipotesi dell’apposizione di “TETTI” alla contrattazione collettiva si è realizzata per la

prima volta con il d.l. n. 12 del 1977 (convertito nella legge n. 91 del 1977) che, facendo

proprio il contenuto di accordi tra le parti sociali, stabilì che i contratti collettivi non

potessero disporre sistemi di indicizzazione dei salari al costo della vita più favorevoli di

quello allora in atto nel settore industriale (abolizione delle c.d. scale mobili anomale).

La legge, infatti, stabiliva che 'le norme regolamentari e le clausole contrattuali che

dispongono in contrasto con il presente decreto sono nulle di diritto'.

Questa radicale innovazione nel rapporto tra legge e contratto collettivo sollevò

consistenti problemi di costituzionalità, specie in relazione ad una possibile violazione

dell'art. 39 della Costituzione: il porre limite alla contrattazione collettiva implica, infatti,

una restrizione della libertà sindacale, che comprende anche la libera determinazione

dei contenuti della contrattazione.

È stato in proposito segnalato che nel caso specifico il legislatore aveva recepito la volontà

delle parti collettive proponendo, in generale, il criterio per cui l'illegittimità

costituzionale di norme che pongono limiti alla contrattazione collettiva deve essere

esclusa quando l'intervento legislativo sia il risultato finale di un procedimento del quale

l'intervento dell'autonomia collettiva stessa sia stato momento essenziale (è la c.d. legge

contrattata).

La Corte costituzionale, intervenuta con le sentenze del 1980, nn. 141 e 142, rigettò le

eccezioni di incostituzionalità, limitandosi però a sottolineare che 'sino a quando l'art. 39

non sarà attuato, non si può, né si deve ipotizzare conflitto tra attività normativa dei

sindacati e attività legislativa del Parlamento e chiamare questa Corte ad arbitrarlo'.

Il problema si ripropose in maniera più accentuata con il d.l. del 1984, n. 10, che limitò la

dinamica del meccanismo contrattuale di indicizzazione dei salari, destando aspre

polemiche all'interno del mondo sindacale e politico. Mentre gli altri interventi legislativi

avevano alla base il consenso di tutte le maggiori organizzazioni sindacali, il decreto in

questione aveva incontrato la netta opposizione della maggioranza della Cgil, sul versante

sindacale, e del Pci, su quello politico.

La Corte costituzionale del 1985 rigettò nuovamente le eccezioni di costituzionalità

negando che il mancato accordo del 1984 fosse espressione di contrattazione collettiva,

qualificandolo, invece, come accordo di concertazione.

In ambedue le occasioni, dunque, la Corte costituzionale non ha dato una soluzione

definitiva al problema della legittimità di interventi legislativi limitativi della

contrattazione collettiva. La questione rimane aperta, ma almeno due punti possono dirsi

acquisiti: da un lato, che non esiste una riserva normativa in favore della contrattazione

che escluda la legittimità di interventi legislativi su materie regolate dai contratti e,

dall'altro, che la contrattazione collettiva trova una tutela costituzionale di principio nel 1°

comma dell'art. 39 Cost., a prescindere dall'utilizzazione o meno del meccanismo previsto

dalla parte non attuata della norma costituzionale. Ogni futuro ipotetico intervento di

legge che ponga limiti alla contrattazione sarà fonte di discussioni, ma certamente dovrà

muoversi all'interno di questi due principi.

Diritto pubblico e rapporto di pubblico impiego

Una delle innovazioni legislative più rilevanti degli ultimi anni è stata senza dubbio la

riforma del rapporto di lavoro pubblico realizzata, con reiterati interventi normativi, nel

corso degli anni '90. Tale riforma ha sovvertito una tradizione giuridica risalente alla fine

dello scorso secolo che aveva inteso disciplinare con regole di diritto pubblico non solo il

rapporto tra le pubbliche amministrazioni e i cittadini, ma anche il versante interno della

loro attività, quello della propria autorganizzazione: il rapporto di lavoro con le

pubbliche amministrazioni era ricostruito giuridicamente non in termini contrattuali,

bensì in termini di supremazia speciale della p.a. nei confronti dei suoi dipendenti. Il

consolidamento e il perfezionamento di questa tradizione si deve all'attribuzione delle

controversie in materia di pubblico impiego alla giurisdizione esclusiva - cioè non solo

sugli interessi legittimi, ma anche sui diritti soggettivi - del Giudice amministrativo.

In realtà, questa costruzione dogmatica - che trovava il proprio fondamento nella

centralità del momento autoritativo - entrava in contraddizione con una presenza del

conflitto all'interno delle organizzazioni pubbliche non inferiore a quella delle

organizzazioni private. Infatti, il conflitto interno ad un'organizzazione non dipende dai

Suoi fini pubblici o privati o, ancor meno, dalla sua qualificazione di diritto pubblico

ovvero di diritto privato, ma viene generato dalla realtà fenomenica della diseguale

distribuzione del potere al suo interno. Tale conflittualità, sul piano giuridico, aveva già

ottenuto un suo riconoscimento nell'attribuzione del diritto di sciopero anche ai pubblici

dipendenti. Ciò nonostante, quella tradizione dottrinale, anche in anni recenti, aveva

continuato a qualificare il rapporto di pubblico impiego come un rapporto autoritativo,

nel quale non vi era spazio per la tutela autonoma di interessi diversi da quelli della P.A.

La contrattualizzazione del rapporto di pubblico impiego

La scelta del legislatore del 1992/1993, e, ancor più nettamente, di quello del 1997/1998

è stata, appunto, quella di sottrarre al diritto pubblico, in un primo tempo, i rapporti di

lavoro pubblico e, in un secondo tempo, almeno una parte dell'attività giuridica di auto-

organizzazione delle pubbliche amministrazioni.

Nella prima fase, la legge delega 421/1992 ha conferito mandato al legislatore delegato

di disporre che i rapporti di impiego con le PP.AA. fossero "ricondotti sotto la disciplina del

diritto civile e regolati mediante contratti individuali e collettivi", riservando alla legge - o

ad atti normativi o amministrativi da questa derivati - un elenco di sette materie esterne

alla gestione del rapporto di lavoro in senso stretto, anche se a questa strettamente

connesse. Dal canto suo, facendo propria la distinzione tra rapporto organico e rapporto

di servizio (il non può essere retto da norme pubblicistiche poste a

rapporto organico

tutela dell'interesse pubblico per cui l'ufficio viene creato, mentre per il rapporto di

- che è il rapporto di scambio tra l'attività lavorativa necessaria per il

servizio

funzionamento dell'organizzazione e una retribuzione - nessuna necessità giuridica

imponeva che fosse retto da norme pubblicistiche e non dal diritto privato), il d. lgs. n.

29/1993 distingueva tra organizzazione (pubblicistica) degli uffici, che è ordinata

"secondo disposizioni di legge e di regolamento ovvero, sulla base delle medesime,

mediante atti di organizzazione" in attuazione dell'art. 97 Cost.; e organizzazione

(privatistica) del lavoro, all'interno della quale i rapporti di lavoro sono regolati dalle

norme del lavoro subordinato nell'impresa, "salvi i limiti stabiliti dal presente decreto per

il perseguimento degli interessi generali cui l'organizzazione e l'azione amministrativa

sono indirizzate".

Nella seconda fase della riforma, il legislatore delegante ha disposto che il legislatore

delegato completasse "l'integrazione della disciplina del lavoro pubblico con quella del

lavoro privato e la conseguente estensione al lavoro pubblico delle disposizioni del codice

civile e delle leggi sui rapporti di lavoro privati nell'impresa". In attuazione della delega,

il Governo - spostando il confine tra area pubblicistica e area privatistica - ha allargato

quest'ultima (d.lgs. n. 80/1998). Restano, dunque, sottoposte al diritto pubblico solo le

linee fondamentali di organizzazione degli uffici, l'individuazione e i modi di

conferimento degli uffici di maggiore rilevanza, le dotazioni organiche complessive (cioè

il numero globale dei dipendenti): cioè i c.d. atti di macro-organizzazione. Quando,

invece, le amministrazioni pongano in essere atti di c.d. micro-organizzazione (atti

organizzativi di attuazione di quelli riservati al diritto pubblico) ovvero di gestione dei

rapporti di lavoro, agiscono "con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro".

Insomma, la dirigenza pubblica - cui la riforma ha affidato i poteri gestionali spettanti alla

P.A. - nell'attività organizzativa minore e in quella di gestione del personale non adotta

più atti amministrativi, ma pone in essere atti negoziali di natura privatistica.

I rapporti individuali e collettivi di lavoro sono dunque regolati mediante contratti

individuali e collettivi, mentre l'applicazione delle norme comuni sul lavoro privato è

limitata solo dalle "diverse disposizioni contenute nel presente decreto". In conclusione,

oggi, il rapporto di pubblico impiego è un rapporto di lavoro fondato su un contratto di

diritto privato, che è speciale solo per l'esistenza, nel diritto positivo, di deroghe legali

Sfuggono alla nuova disciplina, rimanendo a statuto

alla disciplina generale.

pubblicistico, i rapporti specificati dal d.lgs. n. 165/2001.

La riforma ha più volte ottenuto l'avallo della Corte costituzionale: essa ha affrontato e

risolto positivamente la questione della costituzionalità della riforma in sé, argomentando

che il legislatore ha realizzato un "equilibrato dosaggio" di fonti regolatrici, che, senza

ledere il principio dell'imparzialità delle amministrazioni, ne promuove l'efficienza e

dunque il buon andamento, conformemente alle previsioni dell'art. 97 Cost.

La legge quadro del 1983

Secondo la tradizione giuspubblicistica, il rapporto di impiego pubblico non aveva natura

paritaria e contrattuale, ed in esso la P.A. datrice di lavoro assumeva una posizione di

supremazia; da ciò discendeva che le sue regole non potessero essere dettate da una fonte

insieme contrattuale e privatistica (e, quindi, formalmente paritaria) come il contratto

collettivo. Di conseguenza, per molti anni il riconoscimento costituzionale del diritto di

sciopero anche ai pubblici dipendenti venne contraddittoriamente accompagnato dal

disconoscimento di qualsiasi forma di contrattazione collettiva; l'azione delle

organizzazioni sindacali risultava così confinata nei limiti di un'attività di pressione

politica sul legislatore o sull'autorità titolare del potere regolamentare.

Solo a partire dal 1968, su pressione dei lavoratori pubblici e delle loro organizzazioni, il

legislatore, con una serie di interventi distinti per i diversi settori (sanità, Stato, enti

pubblici non economici, enti locali ecc), riconosceva l'attività di contrattazione collettiva

nel settore pubblico: tuttavia, agli 'accordi sindacali' - significativamente differenziati

anche nel nome dai contratti collettivi dei lavoratori del settore privato - non veniva

attribuita un'efficacia giuridica diretta sui rapporti di lavoro; essi erano solo il

presupposto per l'emanazione di successivi atti unilaterali di recezione da parte della P.A.,

aventi natura regolamentare, ed erano questi ultimi a regolare i rapporti di impiego.

Nel 1983, la legge quadro sul pubblico impiego (legge n. 93/1983) unificò le regole dettate

nelle precedenti leggi di settore, mantenendone lo schema secondo il quale l'accordo

sindacale era solo un momento di un procedimento amministrativo che sfociava in un

atto regolamentare di recezione. Così si consolidava una soluzione compromissoria che

voleva innestare il riconoscimento della contrattazione collettiva, per definizione

consensuale, sul tradizionale modello autoritativo e non contrattuale del pubblico

impiego. Corollario di questa scelta era una tanto analitica, quanto rigida

regolamentazione di tutti gli aspetti della contrattazione: l'oggetto, i soggetti, la struttura

e il procedimento. Questo eccesso di rigidità imposto ad un meccanismo di produzione

normativa portò, dopo pochi anni dalla promulgazione di questa disciplina, ad una sua

profonda Tra i diversi fattori di crisi, va segnalata la centralizzazione e la rigidità dei

crisi.

procedimenti della contrattazione e, in particolare, la marginalizzazione di quella

decentrata che finivano con l'impedire un governo consensuale di quella flessibilità delle

prestazioni di lavoro che, invece, si andava affermando nel settore privato e che appariva

tanto più necessaria in un universo differenziato come quello delle PP.AA. (si pensi, ad

es., alla diversità dei problemi in materia di orario di lavoro tra un ministero, un ospedale

e una biblioteca universitaria).

La riflessione politica e giuridica su questa crisi ha aperto la strada alla riforma.

Contrattazione collettiva e lavoro pubblico

L'elemento cardine della riforma è che i rapporti di lavoro dei dipendenti pubblici hanno

perso il loro carattere formalmente autoritativo per essere "ricondotti sotto la disciplina

del diritto civile e regolati mediante contratti individuali e collettivi". In questo nuovo

quadro istituzionale, gli accordi sindacali non sono più un elemento (necessario) di un più

complesso procedimento che sfocia in un atto amministrativo di natura regolamentare,

bensì atti di autonomia privata la cui legittimazione deriva dall'art. 39 Cost.

Tale principio comporta, come conseguenza, che:

• il contratto collettivo regoli direttamente ed immediatamente il rapporto di lavoro

pubblico, negli stessi termini di quello privato, senza bisogno di alcun atto di

recezione da parte della P.A.;

• la stipulazione dell'accordo è affidata al rapporto di forza negoziale che si viene a

stabilire tra le parti. Se l'accordo non viene raggiunto, in linea di principio le

PP.AA. possono procedere unilateralmente nei limiti in cui può farlo il privato

datore di lavoro, utilizzando i poteri che derivano dal contratto individuale di

lavoro. Vi è un'unica eccezione, anche se molto rilevante: per ragioni di trasparenza

della spesa pubblica, a differenza dei datori di lavoro privati, le amministrazioni

non possono corrispondere ai dipendenti trattamenti economici superiori a quanto

previsto dai contratti collettivi.

È, dunque, chiara la centralità del ruolo che la riforma attribuisce alla contrattazione

collettiva come fonte di regolazione dei rapporti di lavoro con le P.A. Ad essa viene infatti

attribuita una prevedendo che possa svolgersi "su tutte le materie

competenza generale,

relative al rapporto di lavoro ed alle relazioni sindacali". Inoltre, è stata ritenuta


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Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
A.A.: 2013-2014

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher valeria0186 di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto del lavoro e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Magna Graecia - Unicz o del prof Gargiulo Umberto.

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