Diritto dei mercati finanziari, prof Regoli

CAPITOLO V – LA VIGILANZA

Fino ad ora si è discusso il tema degli intermediari finanziari su cui insiste una vigilanza pubblica

che riguarda sia gli intermediari, sia I mercati, sia gli emittenti.

La vigilanza è esercitata principalmente da Banca d’Italia e Consob, ma ci sono anche altri organi.

Perché esiste un sistema di vigilanza pubblica? È evidente che, nonostante le teorie di alcune scuole

economiche, il mercato non è in grado di assicurare da solo una combinazione efficiente tra

stabilità di mercato e protezione dei risparmiatori. I mercati non sono efficienti a causa di

asimmetrie informative ed inefficienze di alcuni operatori. Si rende quindi necessaria una vigilanza

che tuteli i risparmiatori: sono le regole di “need of protection”.

Lo scopo è quello di colmare le lacune e le inefficienze del mercato. Questo ė un servizio reso come

tutela dei risparmiatori e di stabilità del mercato.

I controlli pubblici si estendono a qualsiasi momento della vita delle attività dei mercati. Il controllo

non riguarda solamente gli istituti, ma anche la gestione collettiva del risparmio, l’appello ai

risparmiatori perché investano o disinvestano, riguarda le forme di comunicazione (pubblicità e

marketing), riguarda anche la vita di coloro che emettono gli strumenti finanziari. La vigilanza è

una vigilanza a 360^. L’intervento pubblico in questa attività di vigilanza è un intervento che si

applica attraverso l’esercizio di una serie di poteri quali: il potere regolamentare, la vigilanza

informativa (prevalentemente di natura passiva: I soggetti di vigilanza ricevono le informazioni e

le elaborano) e la vigilanza ispettiva.

I poteri di controllo sono riservati essenzialmente al MEF, alla Banca d’Italia e alla Consobe per i

mercati regolamentati, alla società di gestione di tali mercati.

NB: Il MEF e BI non esauriscono le loro competenze nell’esercizio di funzioni di vigilanza del

mercato mobiliare, mentre la Consob trova la propria ragion d’essere proprio ed esclusivamente

nello svolgimento di tali funzioni.

MEF

In primo luogo il MEF ha una fortissima competenza nell’ambito della vigilanza bancaria. MEF e

Comitato Credito e Risparmio e Banca d’Italia svolge l’attività di vigilanza sull’attività bancaria. Il

MEF non ha una vigilanza espressa nell’ambito del mercato mobiliare, ma è ovvio che abbia delle

competenze regolamentari, in particolare nel settore della gestione collettiva del risparmio. Il MEF

ha anche una serie di poteri che possono censire o ampliare le attività e I servizi di investimento

definiti dal TUF. È il MEF che definisce una serie di importanti elementi nella vita degli

intermediari ed emittenti (requisiti di onorabilità, determinazioni dei requisiti di SICAV e SICAF).

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Il MEF non ha alcun potere di direzione nei confronti della Consob.

Il potere del MEF è un potere più statico rispetto a quello dinamico di Consob e Banca d’Italia. Il

MEF definisce delle regole di Primo Livello, ma ha meno occasioni di esercitare un potere di

controllo e di intervento durante la vita dei mercati.

In passato il Mef aveva avuto una riduzione dei poteri di vigilanza, perché il suo ruolo non emerge

nitidamente sui mercati finanziari e di investimento. Ultimamente il Mef ha recuperato una serie di

prerogative con l’acquisizione di poteri di tipo regolamentare. Ha un potere regolamentare

nell’ambito dei requisiti di onorabilità che devono avere gli organi amministrativi, i soci rilevanti, le

tipologie di strumenti finanziari alla luce della Mifid 2.

Il Mef ha un ruolo molto più definito, ma non ė un ruolo di vigilanza continua, tipico invece di

Consob e Banca d’Italia. La Consob ha un suo referente politico nel Mef ed ė al Mef che la Consob

presenta con periodicità annuale una relazione.

BANCA D’ITALIA

Alla BI è negato ogni potere in ordine alle operazioni di appello al pubblico risparmi, mentre le

sono attribuiti poteri normativi e di vigilanza sulle società di gestione di fondi comuni e sulle

SICAV e sui patrimoni dalle stesse gestiti, sulle Sim, e sulle banche, per quanto concerne lo

svolgimento dei servizi di investimento. La Banca d’Italia ha una seri di poteri ampi in ambito di

mercati finanziari che si aggiungono a quelli sul controllo dell’attività bancaria. Banca d’Italia

non ha il potere di controllare gli emittenti, o meglio solo gli emittenti che sono banche rientrano

sotto il suo controllo, non in quanto emittenti ma in quanto banche. Alcuni controlli di Banca

d’Italia sono effettuati congiuntamente con Consob.

Anche il controllo sui mercati finanziari è dotato di una serie di funzioni affidategli dalla legge. Il

criterio generale di partizione tra Consob e Banca d’Italia è un criterio di tipo funzionale.

• Banca d’Italia si preoccupa di controllare la stabilità del mercato, ossia che gli

intermediari siano gestiti con sana e prudente gestione e che siano dotati di

caratteristiche che le rendono stabili.

• La Consob ha un controllo funzionale in merito alla trasparenza dei mercati e al buon

funzionamento degli stessi.

La Banca d’Italia ha quindi poteri sia sulle banche sia sugli altri intermediari finanziari.

L’art. 5, 1 comma del TU stabilisce che la vigilanza della Consob e BI sulle imrpese di

investimento, sulla SGR e SICAVA ha come obiettivi:

- Salvaguardia della fiducia del sistema finanziario

- Tutela degli investitori

- Stabilità e funzionamento del sistema finanziario

- La competitività del sistema finanziario

CONSOB

La Consob esercita una vigilanza esclusiva sulle operazioni di appello al pubblico risparmio avendo

riguardo alla tutela degli investitori nonché alla trasparenza e efficienza del mercato del controllo

societario e del mercato dei capitali. Anche in materia di mercati regolamentati la Consob esercita

un ruolo sostanzialmente esclusivo.

La Consob è un’autorità più giovane di Banca d’Italia e subisce una riforma importante nel 1985

quando inizia ad assumere le caratteristiche di “autority”, che la portano ad essere distinta

dall’apparato politico a cui faceva capo. Da quel momento la Consob diventa autority indipendente

come Banca d’Italia. 45

Anche la Consob è un’autorità organizzata con un organo collegiale composto da 5 componenti

nominati dal Presidente della Repubblica. È una modalità di nomina anomala che risente parecchio

dell’autorità politica.

La Consob ha una sede principale a Roma e una sede effettiva ed efficace a Milano. La Consob non

viene finanziata con risorse dello Stato, ma finanziata con risorse che vengono versate direttamente

dai soggetti sottoposti alla sua vigilanza.

La Consob opera 360 gradi estendono la sua vigilanza su emittenti, mercati e intermediari. Talvolta

esercita i poteri d’intesa con BI, molte volte li esercita in via esclusiva.

La CONSOB svolge nei confronti degli operatori e delle attività di mercato mobiliare:

a. Funzioni normative: emana regolamenti

b. Funzioni di vigilanza: svolge una serie di attività per assicurare il rispetto delle regole, dettate

dalla legge e dalla stessa Consob, regole che fondamentalmente impongono ad emittenti e

operatori di far affluire al mercato le info dovute e di osservare particolari codici di

comportamento. Strumentali alla vigilanza regolamentare sono i poteri di vigilanza informativa

ed ispettiva dei quali la Consob può avvalersi.

c. Funzioni di amministrazione: rilascia il nulla-osta necessario alla pubblicazione del prospetto

informativo per l’offerta al pubblico di prodotti finanziari, autorizza l’esercizio dei servizi di

investimento da parte delle Sim,…

La Consob quindi contribuisce a dettare le regole per il mercato mobiliare, sia pure in una posizione

subordinata alla legge, e assicura il rispetto dell’insieme di tali regole.

Alla Consob è riconosciuta autonomia funzionale nell’esercizio delle sue funzioni, e nei confronti

del Governo, non ha nessun rapporto di sovraordinazione da parte di quest’ultimo. Il Governo non

ha alcun potere di impartire direttive alla Consob con riferimento all’esercizio delle funzioni che la

legge attribuisce alla stessa.

COVIP

Autorità istituita per il controllo della previdenza complementare secondo la Legge 252 del 2005, e

ha compiti analoghi a quelli attribuiti a Banca d’Italia e Consob: correttezza, trasparenza, sana e

prudente gestione per le forme pensionistiche complementari. Per questa sua attività la Covip

non ha una finalità di intervento a tutela degli investitori, ma ci sono dei soggetti che contano su una

prestazione pensionistica da parte di un ente che raccoglie I contributi e che li investe per poi poter

pagare le pensioni. La finalità è quella della tutela di soggetti che avranno diritto a prestazioni

pensionistiche.

Anche la Covip ha una sua autonomia, anche se è una autonomia secondaria in quanto il Ministero

del Lavoro ha tante competenze in questo ambito. Anche la Covip ha un organo collegiale composto

da 5 membri.

IVASS

Autorità di controllo del settore assicurativo. È l’autorità che ha sostituito dopo il 2012 l’Isvap,

incorporato nell’Ivass.

Le funzioni dell’Ivass inibiscono il comparto assicurativo. L’Ivass si trova spesso ad interagire con

la disciplina dei Mercati Finanziari, ma solo per quel che riguarda il comparto dei prodotti misti

assicurativo-finanziari. Questo deriva dal processo di despecializzazione delle assicurazioni, che

hanno iniziato ad entrare nel mondo dei mercati finanziari con le così dette Polizze Vita. Anche in

questo caso la struttura della Polizza ha come sottostanti degli strumenti finanziari: i soldi versati

vengono inseriti in un paniere di strumenti assicurativi e finanziari (hanno un rendimento e un

prezzo). 46

L’attività di controllo dell’Ivass riguarda questi strumenti finanziari ibridi, soprattutto per quanto

riguarda la distribuzione e l’offerta ai soggetti che cercano prodotti assicurativi.

Tipo di controllo svolto da Banca d’Italia e Consob

È opportuno che ci sono una serie di principi del diritto di vigilanza che derivano del diritto

comunitario (modalità e tempistiche derivano da una serie di leggi fondamentalmente basate sul

diritto comunitario). Questo vuol dire che il sistema di controllo sui mercati e sugli emittenti oggi è

fortemente armonizzato e coordinato.

Il TUF contiene dei principi sufficienti per delimitare e rafforzare l’intervento di queste autorità.

Art 2 del TUF sancisce che MEF, BI, Consob, esercitano i loro poteri in armonia con I dettati

comunitari. Banca d’Italia e Consob sono parti del Sevif (sistema