Diritto dei beni culturali - Appunti

Cos'è il diritto?

Il diritto è la scienza umana per eccellenza come la fisica lo è per le scienze naturali. Le scienze umane descrivono eventi causati dall’uomo. Dal primo momento in cui due uomini si sono incontrati, sono nate delle regole. Il diritto è un insieme di regole giuridiche che disciplinano i rapporti tra gli individui di una data comunità. Le regole che formano il diritto sono giuridiche, non hanno quindi particolarità e non possiedono altre regole. Esse prevedono una sanzione esterna e istituzionalizzata; esterna perché non dipende dal singolo individuo, ma da un ordinamento e istituzionalizzata perché dietro la regola vi è un’istituzione che la prevede e la fa rispettare (es: lo Stato).

Il diritto in base al fatto di disciplinare i rapporti è relativo (non esiste un diritto assoluto), esso riguarda una certa collettività in un dato territorio. Oggi siamo arrivati ad avere dei diritti universali (es: diritto di dignità umana). Il diritto è giusto che rimanga un fenomeno relativo perché ogni collettività ha le sue esigenze. Il diritto imposto dallo Stato è il diritto pubblico. Il diritto che riguarda i rapporti tra individui è diritto privato, all’interno del quale troviamo il diritto commerciale. Il diritto dei beni culturali è una branca del diritto pubblico e serve per disciplinare il patrimonio artistico.

Sottocategorie del diritto pubblico

• Regionale
• Sovraintendenti: diritto pubblico + diritto regionale

Approcci al diritto

• Approccio deontologico: “dover essere”, risponde a come il diritto dovrebbe essere: giusto o ingiusto. Si persegue un fine legato alla giustizia.
• Approccio ontologico: “essere”, studia il diritto per quello che è. Questo approccio ha a che fare con la certezza (è oggettivo). Il principio di uguaglianza è certezza del diritto (non discrimina).
• Approccio fenomenologico: si occupa dell’efficacia del diritto, dei suoi risultati.

I tre approcci sono tra loro autonomi e indipendenti (se una legge è ingiusta o sbagliata, è comunque valida). Il diritto ha “orrore” del vuoto, meglio una cattiva legge che nessuna.

Istituzioni per i beni culturali

Si dividono in soggetti istituzionali e soggetti privati.

Soggetti istituzionali

• Stato
• Regioni
• Enti locali (province e comuni)

Secondo la legge italiana, lo Stato e le regioni sono gli unici enti che possono legiferare, gli enti locali possono ricorrere a statuti, regolamenti e delibere (ad eccezione delle province autonome di Trento e Bolzano).

Italia

• Lo Stato è uno, ha dei confini territoriali più dodici miglia dalle coste di acque nazionali. Allo Stato appartiene la terra emersa e tutto ciò che sta al di sotto e al di sopra di essa.
• Cittadinanza italiana
• Sovranità unica

Oggi esistono alcune realtà che hanno le caratteristiche di uno Stato, ma non riconosciuti come tali.

Caratteristiche di uno Stato per essere riconosciuto come tale

• Territorio
• Sovranità
• Popolo

Le regioni hanno somiglianze con lo Stato. Non hanno una popolazione.

Dialetto: bene culturale immateriale

Le regioni possono tutelare anche questo tipo di bene culturale. Per capire a chi deve andare l’attribuzione ad una competenza per restaurare/conservare/valorizzare/tutelare un bene culturale ci si basa sulla Costituzione: dei 12 articoli che costituiscono i principi fondamentali, il 9° è quello per i Beni Culturali. In tutto ci sono 139 articoli. I Beni culturali occupano anche due articoli della Parte Seconda (parte sull’ordinamento della Repubblica), il 117 e 118.

Articolo 9

La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione. L’articolo 9 della Costituzione può essere inteso come un manifesto in quanto ha valore ideologico; indica, perciò, quali sono le linee di azione che la Repubblica dovrebbe prendere ma non sono né vincolanti né obbligatorie. Inoltre, nonostante si tratti di un principio fondamentale, esso può essere citato, ma non preso individualmente, per dichiarare una legge anti-costituzionale; servono dunque altre leggi che lo supportino in quanto meno giustiziabile di altri principi fondamentali.

L’Assemblea Costituente, tra le priorità della dopo guerra, ha introdotto anche la cultura. Il Fascismo ha fatto molto in ambito culturale, a partire dal punto di vista interventistico. Durante il regime fascista, le leggi approvate in materia di Beni Culturali sono state molte e l’Assemblea ha dovuto confrontarsi anche con esse durante la stesura della Costituzione.

Negli anni ’50, scrivere circa la tutela del patrimonio artistico e storico significava sposare una delle due concezioni di Beni Culturali:

• Concezione inventaristica: tutelare tutto ciò che è presente nel territorio dello Stato e classificarlo a mo’ di inventario (concezione generale);
• Concezione funzionalistica: non tutto ciò che si trova sul territorio rientra nella concezione di bene culturale, bensì solo i beni che esprimono patrimonio storico e culturale dello Stato, ovvero, hanno un significato per la tradizione storica (concezione selettiva).

Nel tempo, la legislazione che si è occupata dell’articolo 9 si è spinta sempre più verso la concezione inventaristica. Il Ministero, allora, poneva vincoli e tutele su beni che non avevano alcun collegamento con la nazione.

Dagli anni ’90, a causa di vari fenomeni, in particolare Tangentopoli (un sistema di corruzione e finanziamento illecito ai partiti ai livelli più alti del mondo politico e finanziario italiano), il sistema partitico è stato completamente rivoluzionato portando alla nascita della Seconda Repubblica e alla comprensione che i problemi relativi al bilancio pubblico dovevano essere risolti.

L’Italia ha il terzo debito pubblico più alto al mondo: lo Stato usa più soldi di quelli che effettivamente ha a disposizione, dunque emette dei buoni che vengono acquistati dai privati e i soldi così guadagnati vengono immediatamente usati, anche se dovrebbe poi restituirli con gli interessi.

Tuttavia, la liquidità ottenuta dai buoni permise allo Stato di intervenire dove si riteneva fosse opportuno. Tra le scelte figurava anche la materia dei Beni Culturali, ma si riteneva più conveniente ritornare alla concezione iniziale di Bene Culturale, ovvero quella funzionalistica, in modo da limitare gli interventi, e dunque le spese, a quei beni che effettivamente avevano un collegamento con la nazione.

Finito il bacino di risorse economiche, finirono anche gli interventi.

Regioni amministrazione centrale

Soggetti stato istituzionali amministrazione periferica enti locali Italia persone fisiche soggetti privati associazioni persone giuridiche Unione Europea ONU MiBAC. L’amministrazione centrale più importante in materia di Beni Culturali è senz’altro il MiBAC (Ministero per i Beni e le Attività Culturali).

La nascita di questa struttura amministrativa risale al 1974-75, piuttosto recente se paragonato agli altri Ministeri principali. Prima la competenza era dello Stato, il quale ha spezzettato la materia dei Beni Culturali ed ha assegnato ogni parte ai ministeri esistenti, in particolare le antichità e le belle arti erano gestite dal Ministero della Pubblica Istruzione mentre il Ministero dell’Interno si occupava degli archivi di Stato. La parcellizzazione della materia era causa di una scarsa efficienza e coordinazione tra i vari ministeri. Il Ministero nacque per un decreto legge del governo Moro. Il fatto che il governo possa ricorrere a decreti legge solo in casi di urgenza e necessità sottolinea la gravità dei problemi di logistica e coordinamento in materia di Beni Culturali.

Inizialmente il neonato centro amministrativo prese il nome di Ministero per i Beni Culturali e Ambientali ed in esso prevaleva la concezione inventaristica. A ricoprire per la prima volta questa carica di ministro fu Giovanni Spadolini, non appartenente alla DC come Aldo Moro. Nel 1998, durante il governo Prodi, il ministero prende il nome di Ministero per i Beni e le Attività Culturali (MiBAC) e ad esso vengono affidate le competenze delle materie di Beni Culturali ancora vaganti, tra cui il Dipartimento per lo Spettacolo e l’Ufficio per i rapporti con gli organismi sportivi. Le competenze in materia di sport, tuttavia, furono soggette ad un’ulteriore riforma attuata dal governo Prodi II nel 2006, venendo inserite all’interno del Ministero per le politiche giovanili e le attività sportive.

Struttura organizzativa

Il MiBAC è suddivisibile in tre livelli secondo una struttura gerarchica secondo la quale ogni singolo componente deve rispondere a quello soprastante, fino ad arrivare all’apice, al Ministro, cui spetta sempre l’ultima parola.

I Fascia

Ministro: è l’organo centrale a capo di tutto il Ministero e ad esso spetta l’ultima parola su qualsiasi questione che riguardi il proprio ambito. Dalla figura del ministro partono le linee politiche direttrici che l’intera amministrazione deve seguire. Il motivo per cui l’ultima parola spetta al Ministro sta nel fatto che esso viene eletto indirettamente dal popolo: un candidato alla carica di Presidente del Consiglio dei Ministri presenta la sua lista di ministri in caso di vittoria; un parlamentare, eletto democraticamente, può esprimere un voto a favore di un dato candidato anche in relazione delle persone che ricopriranno le cariche ministeriali.

Organi consultivi: si tratta di organi che lavorano all’interno del Ministero con la funzione di consigliare e dare pareri al Ministro, cui spetta la decisione finale, su tutte le problematiche relative alla materia dei Beni Culturali che devono essere risolte dal Ministero. Gli organi consultivi sono formati da persone competenti e qualificate nel settore, scelta dopo aver indetto un concorso per quel ruolo. Nella scelta del membro bisogna fare riferimento esclusivamente alle competenze e alle qualifiche dei candidati, tralasciando ogni ideologia politica, sia essa concorde o contrastante con quella del Ministro. I pareri degli organi consultivi, in alcuni casi, non sono espressamente richiesti ma possono comunque essere presentati al Ministro, in altri, invece, sono obbligatori da parte del Consiglio, tuttavia non si tratta di pareri vincolanti in quanto sta al Ministro decidere se considerarli o meno.

II Fascia

Segretariato Generale: ad esso sono affidati incarichi fondamentali, tra cui il coordinamento delle attività amministrative e le decisioni circa la prelazione. Da esso dipendono direttamente gli istituti centrali:

• Istituto centrale per il catalogo e la documentazione
• Opificio delle pietre dure
• Istituto centrale per il restauro e la conservazione del patrimonio archivistico e librario
• Istituto superiore per la conservazione ed il restauro (autonomia speciale)

III Fascia

Direzioni Generali: rappresentano il cuore dell’intera struttura ministeriale. Coordinate dal Segretariato Generale, ad esse competono le funzioni più propriamente amministrative e ognuna si occupa di particolari temi. Ogni D. G. si articola ulteriormente in diversi Uffici dirigenziali non generali. In tutto ci sono otto Direzioni Generali all’interno del MiBAC:

• D.G. per l’organizzazione, gli affari generali, l’innovazione, il bilancio e il personale (presente in tutti i Ministeri): si occupa della gestione del personale ministeriale, del bilancio e dei rapporti col personale e non ha compiti specifici in ambito di Beni Culturali;
• D.G. per il paesaggio, le belle arti, l’architettura e l’arte contemporanea: ha familiarità con il diritto del paesaggio. Per intervenire sui Beni Culturali è necessario seguire le norme paesaggistiche;
• D.G. per le antichità: ad essa afferiscono alcuni dei musei e istituti più importanti a livello nazionale;
• D.G. per la valorizzazione del patrimonio culturale: è la direzione più problematica in quanto sono le Regioni che dovrebbero occuparsi della valorizzazione, ma non può esserci valorizzazione senza tutela (di competenza statale);
• D.G per gli archivi: archivio di Stato in cui vengono depositati anche documenti su cui si è posto il segreto di Stato;
• D.G. per le biblioteche, gli istituti culturali e il diritto d’autore: si occupa delle biblioteche pubbliche statali, di alcuni Istituti dotati da autonomia speciale (Biblioteca nazionale centrale di Roma e quella di Firenze) e vigila anche sulla SIAE;
• D.G. per il cinema: dispone interventi finanziari a sostegno delle attività cinematografiche e vigila in particolare su due società, la Cinecittà Holding S.p.A. e la Fondazione La Biennale di Venezia;
• D.G. per lo spettacolo dal vivo: dispone interventi finanziari a favore delle attività dello spettacolo e vigila sull’Ente teatrale italiano (ETI) e sull’Istituto nazionale per il dramma antico (INDA).

Consiglio superiore per i beni culturali e paesaggistici

È formato da membri che hanno una carica triennale e possono ricoprirla per massimo due mandati, in modo da sganciare il Consiglio dal governo e conferirgli più autonomia. Il Consiglio dà pareri su qualsiasi questione riguardante i Beni Culturali, a volte su esplicita richiesta, altre sono obbligatori ma in entrambi i casi non sono vincolanti, dunque sta al Ministro decidere se seguire o meno i pareri ricevuti e prendere la decisione finale. Si tratta, quindi, di pareri con importanza politica ma non giuridica.

Il Consiglio è composto dai presidenti dei 7 comitati tecnico-scientifici, appartenenti allo stesso livello del Consiglio. Ci sono altri 8 membri, eminenti personalità della cultura, nominati dal Ministro. Di questi 8 membri, 3 sono proposte dalla Conferenza unificata (Stato-Regioni).

Presidenti comitati tecnico-scientifici

• Proposti dalla Conferenza unificata nominati dal Ministro
• Altre personalità eminenti della cultura

Comitati tecnico-scientifici

Ai Comitati spetta il compito di formulare proposte e pareri su richiesta del personale del Ministero. Attualmente i Comitati sono sette:

• Comitato tecnico-scientifico per i beni archeologici;
• Comitato tecnico-scientifico per i beni architettonici e paesaggistici;
• Comitato tecnico-scientifico per il patrimonio storico, artistico ed etnoantropologico;
• Comitato tecnico-scientifico per gli archivi;
• Comitato tecnico-scientifico per i beni librari e gli istituti culturali;
• Comitato tecnico-scientifico per la qualità architettonica e urbana e per l'arte contemporanea;
• Comitato tecnico-scientifico per l'economia della cultura.

Ognuno di essi è composto da quattro membri: uno eletto tra il personale ministeriale delle Direzioni Generali, due dal Ministro designati tra esperti di chiara fama nelle materie di competenza dei Comitati, uno dal Consiglio Universitario Nazionale (CUN). Ogni Comitato elegge al proprio interno il presidente, il quale andrà ad essere uno dei quindici membri del Consiglio superiore per i beni culturali e paesaggistici.

Amministrazione statale periferica

L’amministrazione a livello decentrato e periferico è affidata ad organi ministeriali: le Direzioni Regionali, le Soprintendenze ma anche gli Archivi di Stato, le Biblioteche statali e i Musei. Le Direzioni Regionali, come suggerisce il nome, rappresentano sedi distaccate del Ministero in ogni regione e la loro funzione principale è l’ausilio alle Soprintendenze.

Ogni Direzione Regionale può essere articolata in maniera differente da una regione all’altra, ma tutte hanno a capo un Direttore Regionale nominato su proposta del Ministro. Tra le sue principali mansioni, il Direttore Regionale deve verificare l’esistenza dell’interesse culturale nei beni privati e pubblici, regola la circolazione dei beni e ne garantisce la conservazione. In alcuni casi, il Direttore Regionale riceve incarichi su proposta delle Soprintendenze con cui può anche collaborare, in altri, queste sostituiscono direttamente la Dirigenza.

Le Soprintendenze sono le strutture ministeriali più vicine alla collettività e sono di quattro tipologie:

• Per i beni archeologici;
• Per i beni architettonici e paesaggistici;
• Per i beni storici, artistici ed etnoantropologici;
• Per i beni archivistici.

Mentre l’ultima tipologia è presente in ogni regione, le prime tre possono essere diversamente dislocate sul territorio: ci sono Soprintendenze che riguardano uno o più comuni, una provincia o più. Anche dal punto di vista regionale non sono collocate omogeneamente. Non tutte hanno le stesse funzioni: una Soprintendenza può avere un’unica funzione o multiple. Le funzioni principali delle Soprintendenze sono quelle di catalogazione e di tutela dei beni presenti sul territorio di loro competenza; inoltre hanno il compito di dare o meno l’autorizzazione per l’esecuzione di opere e lavori di qualsiasi genere sui beni culturali. Solo in casi straordinari di urgenza possono autorizzare la demolizione o la rimozione definitiva dei beni, solitamente competenze delle Direzioni Regionali.

Amministrazione regionale

Per capire come la materia dei Beni Culturali è affrontata a livello regionale, bisogna fare riferimento alle legislazioni ed ai provvedimenti legislativi adottati da ogni singola Regione, la quale stabilisce quali funzioni siano di sua competenza, quali delle Province e quali del Comune. Dal punto di vista legislativo, per conoscere quali siano le modalità di approccio delle Regioni nei confronti dei Beni Culturali, è necessario esaminare i loro statuti e regolamenti specifici.