Diritto degli enti non profit

Forme e scopi dell’azione pubblica nell’economia

Il principio di concorrenza

C’è stato un cambiamento nelle tecniche impiegate per affrontare quelli che sono percepiti come i problemi più importanti dell’economia, e questo cambiamento si iscrive in un orientamento generale suggerito da una specifica ipotesi di carattere economico: l’efficienza dei mercati aperti alla concorrenza.

La promozione e la salvaguardia della concorrenza costituisce un principio dell’azione pubblica in campo economico.

Questo principio è enunciato nell’art. 119 del Trattato dell’Unione europea e come tale deve essere rispettato dagli Stati membri.

Il principio pone il parametro al quale dovranno fare riferimento le singole regole, nel senso che queste ultime dovranno attuare o quanto meno non ostacolare l’attuazione del principio.

È esplicitato dal Trattato dell’Unione europea che, pur affermando il principio dell’economia di mercato aperta e in libera concorrenza, ammette che alle regole che ne derivano si deroghi quando ciò sia necessario per realizzare scopi di interesse generale.

Si può quindi concludere che il principio di concorrenza trova attuazione subordinatamente ai principi che riguardano:

• La promozione e la difesa della salute;
• Della sicurezza;
• Della dignità della persona;
• La conservazione dell’ambiente;
• E in generale gli interessi dei singoli e delle collettività protetti dalla Costituzione.

Distinzione: allocazione e gestione

È bene tenere distinte le questioni allocative che riguardano le decisioni circa la destinazione da dare alle risorse da quelle gestionali che riguardano il modo di attuare le decisioni del primo tipo.

Decisioni pubbliche riguardo a cosa produrre e a che condizioni offrire ciò che è stato prodotto (decisioni allocative) possono essere attuate sia per mezzo di imprese pubbliche sia ricorrendo a soggetti privati.

La scelta tra l’operatore economico pubblico e la concessione all’impresa privata, come strumenti per attuare le decisioni di tipo allocativo, implica valutazioni che riguardano l’efficienza dei diversi modi possibili di produrre i servizi (decisioni gestionali).

L’economia di mercato, caratterizzata dal carattere decentrato delle decisioni, prese sulla base del prezzo, viene solitamente contrapposta al sistema di decisione accentrato, che è proprio del settore pubblico.

Le decisioni pubbliche riguardo all’allocazione delle risorse sono dettate da valutazioni di carattere socio-economico che sono il prodotto del processo politico. Si definisce accentrato poiché l’impiego delle risorse che ne risulta non è il risultato delle decisioni di una molteplicità di operatori economici indipendenti, mossi dai prezzi formatisi nella spontaneità del mercato.

Fallimenti del mercato

Alcune disfunzioni che sono il prodotto della logica di mercato, si tratta delle:

• Situazioni nelle quali la libertà di mercato agisce come fattore anticoncorrenziale, come nel caso dei monopoli e cartelli;
• Alcuni scopi che il mercato non realizza perché essi sono estranei alla sua logica, e per i quali non è possibile rivolgersi al mercato.

In entrambi i casi l’intervento dei poteri pubblici viene considerato necessario, indipendentemente dall’opinione che si abbia sull’intervento pubblico nell’economia.

Nei casi sopra elencati è stata sostanzialmente abbandonata la strada tradizionale che in presenza dei monopoli il pubblico assumeva i monopoli stessi rendendoli legali e quindi inoffensivi, grazie al controllo dell’autorità democraticamente legittimata.

A queste misure correttive è subentrato oggi il metodo della regolazione economica che tende a neutralizzare l’elemento monopolistico, l’infrastruttura non duplicabile, ed a creare mercati di concorrenza.

Nella legislazione che, per la gestione di servizi pubblici economici locali, scoraggia l’impiego di strumenti organizzativi propri degli enti locali che ne hanno la responsabilità, aziende o società a totale partecipazione pubblica, e ne prescrive la gestione a mezzo di imprese scelte mediante gara.

Nell’economia di mercato le decisioni allocative si compiono sulla base dei prezzi, ma vi sono scopi che non possono essere conseguiti se le decisioni circa l’offerta dei beni e servizi sono determinate dai prezzi.

Il sistema attuale dei servizi pubblici locali poggia al contrario sulla gestione a mezzo di imprese che operano in condizioni di indipendenza rispetto ai poteri pubblici.

L’ipotesi sulla quale si regge questa scelta procede da due presupposti:

1. Che la ricerca del profitto che muove l’impresa privata la renda più efficiente di un operatore economico che è influenzato dai poteri pubblici.
2. Che questa maggior efficienza si traduca in benefici diretti per la collettività interessata, quando la gestione del servizio è assegnata all’impresa che nella gara indetta per la scelta del gestore è risultata la miglior offerente.

Azione pubblica diretta e azione regolatrice

La contrapposizione Stato-mercato va intesa non nel senso della riduzione dell’area dell’intervento pubblico ma bensì nel senso del mutamento dei modi dell’intervento in favore dei modi di intervento che mettano a profitto gli elementi positivi della competizione economica.

La preferenza per la regolazione economica rispetto ai modi di intervento diretto dei poteri pubblici nella sfera della produzione di beni e servizi.

Il modello della regolamentazione economica può essere definito come quello in cui l’intervento dell’autorità è rivolto a modificare il funzionamento di mercati non concorrenziali, attraverso regole che conformano l’attività delle imprese che vi operano in modo tale da avvicinarla a quella che sarebbe se si svolgesse in condizioni di concorrenza.

Nel sistema della regolazione economica l’intervento pubblico può dirsi indiretto nel senso che i risultati positivi per l’economia sono attesi dal buon funzionamento dei mercati così regolati.

L’intervento è invece diretto quando l’attività economica è assunta nella sfera della responsabilità pubblica, per essere svolta attraverso operatori economici pubblici o che comunque rispondono ai poteri pubblici.

Il metodo della regolamentazione economica è stato adottato in alcuni settori, elettricità, gas, telecomunicazioni, trasporto ferroviario, in conseguenza di direttive europee che hanno imposto l’apertura di mercati caratterizzati da situazioni di monopolio legale, la sottoposizione di questi mercati ad un sistema di regole volte a promuovere la concorrenza.

I servizi pubblici

Ex. Trasporto urbano

Il mercato non fornirebbe prestazioni adeguate secondo uno standard assunto in sede politica, il servizio è quindi reso a condizioni diverse da quelle che risulterebbero dal mercato e il costo che risulta non è coperto dai ricavi dell’attività ma è compensato con risorse pubbliche.

Vi sono casi in cui l’impresa privata non è interessata a svolgere una data attività a causa di caratteristiche oggettive di questa che rendono tecnicamente difficile se non impossibile condizionare la fruizione del servizio al pagamento di un corrispettivo, ex. servizio di illuminazione stradale.

Il soggetto pubblico che assume la responsabilità del servizio può provvedere alla produzione di questo per mezzo di strumenti propri, oppure affidarla ad imprese private che agiscono per incarico del soggetto medesimo e ricevono compensazioni per i costi non coperti dai ricavi.

La tariffa e il prezzo

La tariffa è stabilita dall’amministrazione in base a criteri diversi da quelli seguiti da un imprenditore con interesse commerciale.

La tariffa è un corrispettivo, nel senso che essa è dovuta dall’utente a fronte di una prestazione che l’utente stesso ha richiesto.

Diritti esclusivi e concorrenza per il mercato

Quando il pubblico sottrae al mercato una certa attività economica e affida l’erogazione ad un soggetto distinto dall’ente che ne ha la responsabilità, l’erogatore ha un diritto esclusivo di svolgere l’attività all’interno del territorio considerato.

Si parla di concorrenza per il mercato quando l’ente che ha la responsabilità del servizio ne affida la gestione ad un’impresa che viene scelta mettendo in gara coloro che aspirano a gestirlo.

L’idea cui si ispira la concorrenza per il mercato è che può essere sostitutiva alla concorrenza nel mercato, dato che la gara dovrebbe permettere di scegliere l’impresa che si impegna a fornire il servizio alle condizioni più convenienti fra quelle proposte da una pluralità di imprese tutte interessate ad ottenere l’incarico.

Le condizioni economiche e le caratteristiche delle prestazioni costituiscono l’oggetto del contratto di servizio di durata variabile che viene posto in gara.

La gara serve a promuovere efficienza ed efficacia, efficienza: misura il rapporto fra le risorse impiegate; efficacia: esprime la capacità di raggiungere gli obiettivi prefissati.

La possibilità della buona riuscita nell’erogazione del servizio è influenzata anche dall’attitudine dell’ente affidante a controllare l’esatto adempimento del contratto e dalla sostituzione dell’affidatario prima della scadenza come incentivo per un corretto adempimento da parte dell’affidatario.

L’impiego dell’organizzazione propria applicata alla gestione e alla fornitura dei servizi pubblici si realizza quando l’ente responsabile del servizio si avvale di un’entità ad hoc, società o azienda, sulla quale esercita un controllo sostanzialmente corrispondente a quello che esso esercita sui propri uffici. Si tratta del cosiddetto in house providing.

L’analisi costi benefici è utile sia per valutare la convenienza relativa di eventuali scelte alternative fermo restando lo scopo perseguito, sia per decidere in ordine alle opportunità dello scopo stesso. La traduzione di questi benefici in quantità monetarie, corrispondenti ai costi generati dall’attività progettata dà luogo al cosiddetto bilancio costi benefici. È uno strumento conoscitivo a disposizione del decisore.

Si avvale di dati di esperienza che permettono di monetizzare le variabili rilevanti.

Altro criterio è quello della disponibilità a pagare da parte di coloro che risentiranno più direttamente le conseguenze del progetto.

La disponibilità a pagare misura le preferenze di coloro che risentiranno delle conseguenze della decisione ipotizzata, in questo modo vengono rese conoscibili le preferenze dichiarate dagli interessati.

Il saldo del bilancio, per coloro che sostengono la disponibilità a pagare, corrisponde all’aumento o alla diminuzione della ricchezza aggregata.

La caratteristica fondamentale è che è uno strumento decisionale neutro che sottrarrebbe le scelte pubbliche al dominio della politica.

L’assunzione delle decisioni pubbliche: l’analisi di impatto della regolazione

L’analisi di impatto della regolazione (AIR), raccomandata dall’OCSE per gli interventi normativi di maggior rilevanza, è introdotta nel nostro ordinamento dalla Legge n. 246/2005. L’analisi è diretta a misurare le conseguenze che deriverebbero da innovazioni che modificano le regole entro le quali si svolgono le attività dei consociati e in particolare, degli attori economici.

L’AIR consiste nella valutazione preventiva degli effetti di ipotesi di intervento normativo ricadenti sulle attività dei cittadini e delle imprese e sull’organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni mediante comparazione di opzioni alternative.

Il DPCM 170/2008 delinea l’AIR come documento che fornisce la motivazione dell’intervento normativo progettato, posto a confronto con le possibili alternative, inclusa quella del non intervento. È da notare che il DPCM citato permette di escludere l’AIR nei casi di urgenza.

Si iscrive nella tendenza della semplificazione, intesa non soltanto come perfezionamento procedurale che minimizzi il dispendio di attività dei soggetti interessati ma, come riduzione degli adempimenti amministrativi cui è subordinato lo svolgimento delle attività dei privati per favorire lo sviluppo delle attività produttive.

Le autorizzazioni a scopo precauzionale

Con l’aggettivo precauzionale si intende qui indicare lo scopo di prevenire il pregiudizio che le modalità di svolgimento di singole attività economiche potrebbero arrecare ad interessi meritevoli di tutela.

Quando la legge subordina l’esercizio di un’attività al conseguimento di un’autorizzazione amministrativa a scopo precauzionale, l’attività in questione è sottoposta al regime di divieto salvo permesso.

Il regime presuppone l’esistenza di regole sostanziali che dettano prescrizioni che devono essere osservate a tutela di interessi altrui e della collettività. Date queste regole il regime autorizzatorio è il congegno che permette di controllare l’osservanza delle regole stesse prima che l’attività abbia inizio, così da evitare il rischio di compromissione degli interessi suddetti.

Vanno distinte dalle autorizzazioni che condizionano l’accesso ai mercati sulla base di valutazioni circa il rapporto ottimale tra la domanda e offerta. Queste autorizzazioni sono dirette a conformare i mercati, vengono attuate secondo disegni programmati dalle autorità che limitano la libertà di iniziativa economica privata.

Gli effetti economici delle autorizzazioni precauzionali:

1. Come costi, in termini di tempo e risorse, cui le procedure amministrative danno luogo per coloro che intendono svolgere le attività soggette ad autorizzazione;
2. Come costi per l’amministrazione stessa e per la collettività.

Semplificazioni e liberalizzazioni

La semplificazione amministrativa riguarda l’alleggerimento delle procedure amministrative. Sono misure di semplificazione quelle che eliminano i passaggi superflui, o che agevolano gli adempimenti degli operatori economici.

La liberalizzazione propriamente detta riguarda l’apertura dei mercati alla libera concorrenza e si realizza quando vengono eliminate le barriere legali che limitano l’accesso, riservando l’attività economica ad un numero limitato di imprese.

La deregolamentazione opera sul piano sostanziale, cioè quando vengono soppresse le regole sostanziali a cui è subordinato lo svolgimento dell’attività economica.

L’Unione europea incoraggia la semplificazione amministrativa e la riduzione delle autorizzazioni.

La “direttiva dei servizi” che chiede agli Stati membri di rivedere le proprie disposizioni in materia di prestazioni di servizi, semplificandole e mantenendo in vita solo le autorizzazioni indispensabili.

Nel nostro ordinamento è stato introdotto l’istituto della dichiarazione di inizio attività (DIA), in seguito denominata SCIA, segnalazione certificata di inizio attività, che sopprime per alcune attività il controllo preventivo sulla presenza dei requisiti di legge e lo sostituisce con una comunicazione nella quale l’interessato rende noto all’amministrazione l’avvio dell’attività e attesta la presenza dei requisiti prescritti dalla legge per lo svolgimento dell’attività.

I principi del diritto dell’Unione europea

Economia di mercato aperta

Economia di mercato aperta o di concorrenza vanno intese, a proposito delle politiche pubbliche, nella quale i mercati sono aperti e le imprese sono esposte alla concorrenza almeno potenziale di nuovi entranti.

Il principio dell’economia di mercato in libera concorrenza è affermato dal diritto dell’Unione nell’art. 119 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, e va inteso come principio che richiede misure dirette a rendere possibile la competizione tra le imprese e che vieta le misure che ostacolano la competizione ad armi pari tra le imprese.

Principio di non discriminazione tra le imprese

Per quanto riguarda il principio della non discriminazione in un’economia di mercato aperta e in libera concorrenza, vieta agli Stati membri l’adozione di misure che compromettano il diritto delle imprese degli altri Stati di svolgere la propria attività in ogni parte del mercato interno, in condizioni di eguaglianza rispetto alle imprese nazionali.

Il principio vieta agli Stati di adottare misure contrarie alle regole della concorrenza, ad esempio l’assegnazione di aiuti di Stato.

Il principio di non discriminazione realizza la libertà di:

1. Stabilimento, art. 49;
2. Libertà di prestazione di servizi, art. 56.

In alcuni settori caratterizzati da situazioni di monopolio, il diritto europeo ha elaborato regole particolari, disegnando modelli alquanto dettagliati di organizzazione economica, che gli Stati sono tenuti ad attuare. Ciò è avvenuto nei settori di servizi di pubblica utilità che sono oggetto di regolazione economica.

Servizi di interesse economico generale

Nel quadro del diritto europeo, le misure dirette a promuovere ed a conservare condizioni di concorrenza non escludono la possibilità di adottare metodi di azione diversi, intesi a realizzare gli scopi specifici che i poteri pubblici si prefiggono e che non potrebbero essere conseguiti se non derogando alle regole della concorrenza.

Il diritto europeo ammette la possibilità che i poteri pubblici perseguano “missioni” attraverso imprese incaricate di servizi di interesse economico generale.

Queste imprese possono sottrarsi alle regol