Diritto degli enti non profit
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L’unione e gli stati membri, ciascuno nell’ambito delle rispettive competenze, devono
provvedere affinché tali servizi funzionino in base ai principi e condizioni che consentano
loro di assolvere i propri compiti”.[1]
[1] commissione europea, comunicazione della commissione sull’applicazione delle norme
dell’unione europea in materia di aiuti di stato alla compensazione concessa per la
prestazione di servizi di interesse economico generale, bruxelles, 20 dicembre 2011,
c(2011) 9404 definitivo, p. 2.
In questa cornice, la commissione ribadisce che taluni sieg possono essere erogati da:
imprese pubbliche ovvero private senza alcun sostegno finanziario di matrice pubblica.
Altri, al contrario, possono essere prestati solo se le autorità pubbliche stabiliscono una
compensazione finanziaria a favore dell’erogatore/fornitore.
Preme tuttavia evidenziare che “in assenza di norme specifiche dell’unione, gli stati
membri hanno in genere la facoltà di determinare le modalità di organizzazione e di
finanziamento dei loro sieg”.
Riferimenti Normativi
1996: la commissione europea approvò una prima “comunicazione sui servizi
- d’interesse generale in europa”,[1]
2000: seconda comunicazione, con lo stesso titolo.[2]
- trattato, in particolare nell’art. 16, introdotto con il trattato di Amsterdam,[3] e nell’art.
- 86 (l’ex art. 90).
[1] com(1996) 443 def., in guce c 281 del 26 settembre 1996. _ [2] com(2000) 580
- def. in guce c 17 del 19 gennaio 2001.
l’art. 16, sottolineando un principio di collaborazione tra unione europea e singoli
- stati membri, dispone che “in considerazione dell’importanza dei servizi di interesse
economico generale nell’ambito dei valori comuni dell’unione, nonché del loro ruolo
nella promozione della coesione sociale e territoriale, la comunità e gli stati membri,
secondo le rispettive competenze e nell’ambito di applicazione del presente trattato,
provvedono affinché tali servizi funzionino in base a principi e condizioni che
consentano loro assolvere i loro compiti.
i sig debbono:
essere vicini ai bisogni degli utenti
- rispettare la diversità dei servizi
- realizzare un alto livello qualitativo, di affidabilità e di sicurezza
- assicurare un equo trattamento e accesso universale
-
PRINCIPI COSTITUZIONALI ALLA LUCE DEL DIRITTO UE.
ART. 41 COST: LIBERTA’ D’INIZIATIVA ECONOMICA.
È contenuta nel primo comma dell’art. 41.
Il secondo comma riguarda lo svolgimento dell’attività: che deve non essere svolta in modi
contrari alla “ sicurezza, libertà, dignità umana e non in contrasto con l’utilità sociale”.
I vincoli cui è sottoposto l’imprenditore dal secondo comma hanno effetti economici, ma
non hanno oggetto economico, nel senso che essi non introducono elementi di un sistema
organizzazione economica diverso da quello fondato sulla libertà di impresa.
ART. 43: LA RISERVA PUBBLICA DI ATTIVITA’ ECONOMICHE.
L’art. 43 consente, la riserva pubblica di attività economiche che siano oggetto di
monopolio che riguardino fonti di energia o che riguardino la prestazione di pubblici servizi
essenziali.
Si ammette quindi l’esistenza di ambiti riservati agli operatori economici pubblici o che
comunque agiscono con strumenti dei poteri pubblici, nei quali l’iniziativa economica
privata è esclusa.
La riserva deve essere disposta con legge e deve essere giustificata da dini di utilità
generale.
L’UE ha sottoposto l’energia elettrica ed il gas naturale ad una disciplina speciale
Imponendo la soppressione dei monopoli legali che erano stati costituiti sula base
dell’art.43.
Affinchè la riserva di servizi pubblici sia consentita, occorre, secondo l’art.43 che i servizi
in questione siano essenziali.
Il carattere essenziale dei servizi è una qualità che pone un limite alla facoltà di assumere
le attività economiche nella responsabilità della mano pubblica.
L’ATTIVITA’ PUBBLICA NEI SETTORI NON SOTTOPOSTI A RISERVA
Il principio di libera concorrenza è indifferente alla natura pubblica o privata dell’impresa.
La proprietà quindi non è di per sé significativa per il buon funzionamento dei mercati
aperti alla concorrenza.
Tuttavia l’attività pubblica potrebbe agire come fattore distorsivo della concorrenza e
accade quando l’attore pubblico imprenditore assume una posizione privilegiata di diritto o
di fatto cosicché il vantaggio competitivi di cui gode il pubblico frusta il funzionamento del
confronto concorrenziale.
Sul lato dei privilegi di diritto, l’UE, vieta agli stati di adottare misure di favore per le
imprese pubbliche mentre per evitare privilegi di fatto esso impone l’adizione di congegni
procedurali che garantiscono la parità di trattamento delle imprese disponibili a concludere
contratti con le amministrazioni pubbliche.
Recentemente è stato vietato alle amministrazioni pubbliche di costituire società aventi per
oggetto attività di produzione di beni e servizi non strettamente necessarie per il
perseguimento delle loro finalità istituzionali.
SOGGETTI E STRUMENI DELL’AZIONE PUBBLICA
I SOGGETTI
I POTERI PUBBLICI
S iin tende per poteri pubblici gli enti che sono espressione di collettività individuate su
base territoriale ed organizzate secondo il principio della democrazia rappresentativa.
GLI STRUMENTI
L’IMPRESA PUBBLICA
Nel linguaggio giuridico il termine impresa designa un’attività diretta alla produzioni di beni
e servizi destinati allo scambio.
È considerata pubblica un’impresa che è sottoposta all’influenza dominante di un soggetto
pubblico.
l’UE ha sancito che basti che non venga alterata la posizione di parità delle imprese che
operano i uno stesso mercato.
Le disposizioni europee in materia di trasparenza delle relazioni finanziarie tra le imprese
pubbliche e i pubblici poteri.
Il diritto europeo non ammette che l’impresa pubblica sia soggetta in quanto tale ad un
regime che la sottragga alle regole della concorrenza, ma può essere escluso all’impresa
pubblica che sia stata incaricata di compiti di interesse pubblico.
L’ORGANIZZAZIONE DELL’IMPRENDITORE PUBBLICO: la privatizzazione degli enti
economici.
Nel passato gli enti pubblici si avvalevano di enti pubblici economici o di aziende
autonome per l’esercizio di attività economiche. Questi enti economici ed azinede erano
soggetti alla direzione dell’ente territoriale di riferimento che aveva la responsabilità
politica delle loro attività.
Nel 1992 ha preso avvio il processo di privatizzazione degli enti economici nazioni
trasformandoli in società per azioni.
Le società per azioni in mano pubblica restano comunque un’impresa pubblica, anche se
prevista dal D.L. n. 386/1991.
La trasformazione degli enti pubblici in società per azioni implicava la possibilità di alienare
le azioni a privati. La cessione di una parte delle azioni dello stato avrebbe permesso a
quest’ultimo di acquisire entrate pur conservando il pacchetto di controllo e la guida delle
società.
IL CONCESSIONARIO
Il compito pubblicistico può essere anche assolto da soggetti terzi, in questo caso l’attività
diviene oggetto di una concessione, per effetto della quale il concessionario assume
l’obbligo di gestire l’attività.
Nel modello tradizionale il concedente ha poteri di indirizzo nei confronti del
concessionario ed esercita la vigilanza sull’attività.
I diritti e gli obblighi reciproci dell’amministrazione e del concessionario sono contenuti in
un contratto.
La fattispecie giuridica della concessione si compone dunque di due elementi:
uno pubblicistico l’atto che assegna la concessione
1) ed uno privatistico il contratto
2)
la responsabilità gestionale è del concessionario.
La concessione richiede da parte del concedente un’assidua e adeguata vigilanza affinchè
l’interesse economico del gestore non prevalga sull’obbligo di assolvere correttamente il
compito che gli è affidato.
L’AFFIDAMENTO DEL SERVIZIO PUBBLICO
Questa modalità è stata resa obbligatoria per i servizi pubblici locali di rilevanza
economica mediante gara è contenuta nell’art. 4 c. 8 del D.L. 138/2011
Concorrono due atti:
quello con il quale l’amministrazione affida la gestione del servizio ad un soggetto
1) esterno
il contratto di servizio nel quale sono contenuti gli impregni reciproci che vengono
2) assunti dall’incaricato e dell’amministrazione.
La scelta dell’affidatario mediante gara fa che si realizza la concorrenza per il mercato.
Il provvedimento di affidamento è qualificato come quello di concessione e viene applicato
lo stesso regime giuridico.
LE SOCIETA’ MISTI AFFIDATARIE DI SERVIZI PUBBLICI LOCALI
Affidatarie del servizio possono essere imprese pubbliche o private. Se l’impresa è
eserctata da una società commerciale quest’ultima può essere anche una società mista a
capitale pubblico e privato della quale è socio l’ente stesso che ha la responsabilità del
servizio-
Questa forma organizzativa rende possibile all’amministrazione di partecipare al capitale
della società che gestisce il servizio realizzando quel partenariato pubblico-privato che è
favorito dalle istituzioni europee.
Il ricorso alla società mista è favorito da due motivi:
il partner privato che conferisce capitali alleggerendo l’onere finanziario dell’ente
1) l’apporto di capacità tecniche
2)
I TRE SIGNIFICATI DI COSTITUZIONE ECONOMICA
può essre intesa come formula riassuntiva delle norme della costituzione in senso
1) formale sui rapporti economici, a riguardo di quella italiana i riferimenti sono agli
articoli 41 e 43 relativi all’impresa, 42 e 44 relativi alla proprietà nonché alle norme
speciali relative alla cooperazione e al risparmio contenute nel 45 e 47.
Di particolare importanza è la legge 10/08/1990 n.287 cosidetta legge antitrust
2) che ha disposto le privatizzazione delle maggiori imprese pubbliche.
I RAPPORTI TRA STATO ED ECONOMIA DALL’UNITA’ AD OGGI
dal 1861 alla fine del 1900
1) anni 20 del 1900
2) fino al1950
3) dal 1950 al 1970
4)
per brevità i quattro periodi possono essere indicati nel modo seguente:
stato liberista
1) prima industrializzazione
2) stato imprenditore e pianificatore (economia mista)
3) stato del benessere (o stato sociale)
4)
1° periodo:
condizone essenziale per l costituzione di un mercato nazionale è l’unificazione legislativa.
In italia l’unificazione legislativa è avvenuta fondamentalmente con l’adozione del codice
civile del 1965 e del codice di commercio nel 1861.
La disciplina unitaria si ispirot a quello che in quel momento era il più grande codice
d’europa, il codice napoleonico di conseguenza l’istituto fondamentale era la proprietà.
Il secondo strumento di unificazione fu l’estensione della legislazione piemontese.
La difesa del mercato verso l’esterno, venne realizzata tramite una serie di tariffe doganali
del 1878 che stabilirono un regime tariffario a difesa dei prodotti nazionali.
LE PRIVATIZZAZIONI E IL LIBERALISMO
Ia prima ondata di privatizzazioni: alienazione del demanio (1861), alienazione dei beni
d’asse eclesiastico (1867) alienazione degli stabilimenti termali, delle miniere, dei canali
navigabili la cosiddetta quotazione dei demani.
Il secondo aspetto del liberalismo è costituisto dall’assenza di una macchina statale di
governo dell’economia.
Terzo: l’attività economica, secondo gli orientamenti liberistici, doveva essere
autosufficiente. Per questo vennero istituite le camere di commercio che non erano enti
pubblici ma bensì strutture corporative in senso tecnico rappresentanti di interessi di
produttori che realizzavano l’autodisciplina.
Le imprese pubbliche
Vengono costituite numerose imprese pubbliche: azienda delle ferrovie dello stato,
impresa per la telefonia, istituto nazionale delle assicurazioni, istituto nazionale del credito
per la cooperazione poi banca nazionale del lavoro.
La previdenza sociale
Istituzione della cassa nazionale di previdenza (1898) e l’obbligo di iscrizione nel 1917.
Il periodo considerato è caratterizzato dal graduale passaggio da un sistema mutualistico
basato sulle cosiddette società mutualistiche che rappresentavano una sorta di
assicurazione volontaria e collettiva dei lavoratori, ad un sistema previdenziale fondato
sulla istituzione di organismi pubblici (istituti di previdenza) e sulla trasformazione di un
fatto volontario in un fatto obbligatorio che coinvolge non solo i lavoratori ma anche i datori
di lavoro (contributi obbligatori).
Si affaccia così un ruolo nuovo dello stato che prende parte ad un rapporto tripolare: lo
stato obbliga i privati a fornire risorse finanziarie a favore di enti pubblici che a loro volta
eragono prestazioni a favore di altri privati.
Si rafforzano dunque in questo periodo tre aspetti dello stato:
lo stato erogatore
1) lo stato produttore
2) stato provvidenza
3)
L’ECONOMA MISTA: DAGLI ANNI 20 ALLA META’ DEL XX SECOLO
Un nuovo codice
Nel 1942 viene abbandonata la distinzione tra codice civile e codice del commercio.
Il codice è scritto come una sorta di costituzione economica che contiene non solo gli
statuti degli istituti di base come la proprietà, ma anche i principi delle discipline di settore .
La riserva originaria e il regime delle autorizzazioni e il dirigismo economico
In questo periodo si sviluppa il regime che gli economisti chiamano del monopolio e che i
giuristi definiscono di riserva originaria (cost. art 43).
Con la riserva disposta da queste leggi lo stato esclude i privati e assume la gestione o in
via diretta o indiretta tramite concessione.
Contemporaneamente al sistema della riserva, aumentano le autorizzazioni. In tal modo
molte attività imprenditoriali passano da un regime di accesso libero ad uno di accesso
controllato (controllo all’entrata).
In questo periodo nasce un nuovo regime di intervento dello stato nell’economia: si
afferma il dirigismo economico attuato mediante vere e proprie pianificazioni.
Gli enti pubblici e le società a partecipazione pubblica e il corporativismo
Furono istituiti numerosi enti pubblici, ed accanto ad essi furono istituiti enti ordinari in
forma di SPA, così che lo stato assunse la veste di azionista in società di diritto comune.
Nel 1937 venne creato l’IRI istituto per la ricostruzione industriale, per il salvataggio delle
imprese in crisi.
La banca italiana fino al 1933 era di tipo mista, cioè raccoglieva risparmio e compiva
operazioni attive di credito sia a breve termine sia acquisendo la veste di azionista
finanziando a lungo termine.
Le tre più grandi banche dell’epoca erano la banca commerciale italiana, il credito italiano
e il banco di roma.
Queste erano azioniste di società che controllavano interi settori dell’economia ed erano
quindi società holding di controllo dei più importanti settori industriali.
Beneduce, consigliere di mussolini, impose con convenzioni sia alle banche sia agli
azionisti delle banche di cedere a un ente pubblico appositamente istituiti (IRI) le azioni
che si trovavano nel loro portafoglio.
L’IRI divenne un ente capogruppo, e lo stato attraverso questo ente divenne il più grande
banchiere italiano.
Corporativismo fascista: istituzione nel 1926 del ministero delle corporazioni e l’adozione
di un atto di indirizzo denominato carta del lavoro. L’ordinamento corporativo fu, un modo
per ordinare la rappresentanza degli interessi economici e portarla all’interno dello stato,
insieme agli interessi politici.
LO STATO DEL BENESSE: DAGLI ANNI 50 AI 70
La costituzione del 1948
Gli oggetti fondamentali delle disposizioni costituzionali in materia economica sono:
la proprietà art.42
- impresa artt. 41 e 43
-
in ordine a determinati beni e a determinate imprese, si possa operare con legge una
riserva originaria.
In particolare l’art. 43 dispone che con una legge, imprese o categorie di imprese relative a
situazioni di monopolio, fonti di energia o servizi pubblici essenziali, possano essere
riservate originariamente allo stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori ed utenti.
L’art.42 relativamente alla proprietà prevede la possibilità che la legge stabilisca le
modalità di acquisto e limiti alla proprietà, affinchè essa sia resa accessibile a tutti.
La riserva originaria impedisce l’acquisizione della qualità di imprenditore nel settore
riservato.
Il secondo principio si ricava dalle norme costituzione è quello del rinoscimento della
proprietà e dell’impresa.
L’art. 41 afferma che l’iniziativa economica è libera, l’art.42 afferma che la proprietà privata
è riconosciuta e garantita dall legge.
Il terzo principio fissato dalla carta costituzionale è fissato dall’art. 43 che consente di
espropriare imprese e categorie di imprese e dall’art.42 dove si dice che la proprietà può
essere nei casi previsti dalla legge e salvo indennizzo, espropriata per motivi di interesse
generale.
Il completamento del sistema delle partecipazioni statali e nazionalizzazione
elettrica
Nel 1953 venne istituito l’ENI per la gestione in regime di esclusiva della ricerca e della
coltivazione dei giacimenti di idrocarburi nella valle padana.
L’eni venne costituito in forma di ente pubblico economico con partecipazioni in società per
azioni vennero inoltre affidate le partecipazione dell’agip.
Maturò l’idea che queste partecipazioni, dirette (nei casi in cui lo stato stesso era
azionista) e indirette (quando lo stato controllava un ente pubblico a sua volta azionista)
dovessero diventare strumento di azione statale e che, a tal fine, occorresse creare un
centro di imputazione degli interessi pubblici nel settore secondo il principio della
responsabilità ministeriale.
Ugo la Malfa propose di unificare le partecipazioni statali creando un apposito ministero
per la gestione.
Con la legge n. 1589 del dicembre 1956 venne istituito il ministero delle partecipazioni
statali, organo dello stato dal quale vennero a dipendere gli enti pubblici economici di
gestione delle partecipazioni statali.
Con l’istituzione del ministero si sancì il principio che lo stato non potesse essere azoinista
diretto e le azioni di proprietà dello stato vennero attribuite agli enti di gestione a loro volta
sottoposti al controllo dello stato.
La costituzione dell’ENEL (ente nazionale per l’energia elettrica) e la nazionalizzazione
dell’industria elettrica nel 1962, rappresentano l’unica occasione in cui sia stato esercitato
il potere previsto dall’art. 43 della cost., di espropriazione e di riserva originaria di imprese.
L’espropriazione è una sottrazione singola del bene e si accompagna quindi ad un
indennizzo.
La riserva originaria è generale e non ha effetti immediatamente privativi di un bene o di
un’utilità di cui un soggetto sia attualmente titolare, quindi può essere disposta senza
indennizzo.
Lo stato finanziatore.
Il finanziamento statale rappresenta un elemento peculiare della storia degli anni 60’.
È la legge che al verificarsi di certe circostanze (ex. Calamità naturali) prevede il sorgere
di un’obbligazione dello stato di erogare fondi ai privati.
Negli anni 60 e 70 si sono sviluppati diverse forme di ausili finanziari pubblici ai privati.
La prima e più semplice è il contributo a fondo perduto commisurata in base
all’investimento per l’attività del privato stesso.
Una seconda forma è il cosiddetto premio che viene erogato, a differenza del precedente,
non ex ante ma ex posto quando sia stato raggiunto l’obiettivo o prodotto il servizio.
A queste forme semplici se ne sono aggiunte altre più complesse come il credito
agevolato. Questo consiste nell’erogazione di un contributo a fondo perduto in diminuzione
degli interessi da corrispondere in base ad un rapporto di credito.
L’ausilio pubblico serve ad abbattere il costo del denaro preso a prestito(tasso di
interesse) dando la possibilità al privato di finanziarsi ad un costo minore.
Soggetti E Strumenti Dell’azione Pubblica Nell’economia
I soggetti sono lo stato e gli enti territoriali.
Oggi i comuni non agiscono più da soli, dal primo gennaio 2015 sono obbligati, a gestire le
funzioni sociali in forma associata. (unioni di comuni e convenzioni)
Le convenzioni non costituiscono un soggetto giuridico e la funzione è quella di decisione
congiunta evitando che i singoli comuni decidano sulla funzione sociale.
Gli organismi pubblici:
società partecipate e
- aziende speciali e
- aziende di servizi pubblici alle persone (asp).
-
Responsabilità politica e imparzialità amministrativa.
Assicurare il risultato
L’amministrazione deve essere in grado di garantire il buon andamento
dell’amministrazione (la legge deve essere uguale per tutti).
Separazione tra politica e amministrazione
Dopo lo scoppio di mani pulite, il ministro Bassanini sancì con legge la separazione del
livello politico (la giunta) e la responsabilità della dirigenza (funzionari dirigenti).
Politica: ha funzione di indirizzo.
Contratto di servizio: lega il soggetto che affida il servizio a chi effettua il servizio.
Stabilisce gli indirizzi del soggetto che effettua il servizio e va pubblicato sul sito dell’ente
del comune.
Gli Strumenti Per Intervenire Nell’economia
- Impresa pubblica
- Accordi di programma ( piano di zona)
- contratti
- accordi pubblico – pubblico
- public private partnership: accordo strutturato fra parte pubblica e parte privata. (società
miste)
- società in House: che sono le società di cui il comune o l’unione sono totalmente
proprietarie.
Concessione E Affidamento Dei Servizi Pubblici
Quando il pubblico decide di affidare il servizio deve scegliere l’affidatario o il
concessionario.
Poi c’è l’affidamento del servizio che può avvenire a favore di società in house o a società
miste.
Fondazioni di partecipazione: ex. Teatri trasformazione degli enti pubblici in fondazioni di
partecipazione. Anche i privati sono entrati nella gestione.
piano di zona (programmazione sociale che avviene a livello distrettuale,
solitamente triennale)
ACCORDO DI PROGRAMMA
La legge quadro 328/2000 adotta il metodo della pianificazione al fine di
disegnare il sistema integrato di interventi e servizi sociali,
1) di definire i livelli essenziali,
2) di assicurarne la fruizione alle persone e alle famiglie,
3) di valorizzare gli apporti che le diverse soggettività individuate nell'art. 1 della legge
4) potranno fornire.
Il piano di zona è lo strumento locale che dovrà quindi favorire il riordino, il
potenziamento, la messa in rete di interventi e di servizi, in modo da programmarli e
realizzarli a <<sistema>>.
I contenuti del Piano di zona
I contenuti del piano di zona riguardano:
1) gli obiettivi strategici e le priorità d'intervento;
2) le modalità organizzative dei servizi, le risorse messe in campo, i requisti di qualità;
3) l'impostazione del sistema informativo locale;
4) le modalità per garantire l'integrazione tra servizi e prestazioni;
5) le modalità per realizzare il coordinamento con gli organi periferici delle
6) amministrazioni statali (pensiamo ai rapporti tra i servizi sociali e centri per la
giustizia minorile, sistema scolastico locale, sistema formativo ecc.);
le modalità per la collaborazione tra servizi e soggetti impegnati nelle diverse forme
7) locali di solidarietà sociale;
le forme di concertazione con l'azienda sanitaria locale, per garantire l'integrazione
8) tra servizi sociali di ambito e servizi sanitari distrettuali.
Con la scelta degli obiettivi e delle priorità di intervento si specifica il tipo, la
qualità,l'ampiezza del sistema di promozione e di protezione che si intende garantire a
livello locale.Gli altri elementi contenuti nel Piano di zona, quali i vari coordinamenti, le
forme di collaborazione, vanno a qualificare, nello specifico del contesto territoriale, lo
spessore e i connotati del welfare mix locale.
I soggetti del Piano di zona I soggetti dei Piani di zona sono i comuni associati negli
ambiti territoriali individuati dalle regioni.
Di fatto i comuni assumeranno lo strumento programmatorio, d'intesa con le aziende unità
sanitarie locali, per la programmazione delle così dette aree ad elevata integrazione. In
particolare, tale approccio integrato deve avvenire coniugando tra loro i due strumenti
programmatori locali: il piano di zona dei servizi sociali, di cui all'art. 19 della legge
n.328/2000, e il programma delle attività territoriali, di cui all'art. 3-quater, D.L. n.
229/1999.
I due strumenti hanno singoli titolari di competenze, rispettivamente i comuni per i servizi
sociali e l'azienda ASL per i servizi sanitari, e devono essere concepiti come strumenti
nelle mani di più interlocutori quando affrontano i servizi integrati.
Lo strumento scelto dal legislatore per approvare il piano è l'accordo di programma, ai
sensi dell'art. 27 della legge 142/1990 e successive modificazioni.
All'accordo partecipano i comuni dell'ambito, l'azienda unità sanitaria locale, eventuali
altre Istituzioni pubbliche locali e, novità introdotta dalla legge, i soggetti privati che
<<attraverso specifiche forme di concertazione>> concorrono, anche con proprie risorse,
alla realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali previsto nel piano.
È un atto amministrativo che sancisce l’approvazione del piano di zona.
Art. 19 l. 328 i soggetti che partecipano al.
Contenuti dell’accordo:
finalità
- soggetti
- servizi interessati
- finalità operative
- principi informatori
- destinatari
- diritti nell’ambito della rete
- criteri d’accesso
-
ppps: public private partnership
la partnership tra enti pubblici e soggetti privati (for profit e/o non profit) implicano:
co-finanziamento
- condivisione di rischi e responsabilità
- possono essere complesse: dipende dal contenuto dell’attività e dell’azione
- istituzionalizzano accordi di collaborazione
-
the new partnership agenda
c’è una chiara distinzione fra finanziamento ed erogazione
la responsabilità del servizio e l’erogazione del servizio. La prima è a carico dell’ente
pubblico mentre la seconda può essere affidato ad un ente privato.
Si ammette a livello europeo che il privato (sia imprenditoriale che non profit) possa
contribuire alla realizzazione del bene pubblico.
Dobbiamo valutare quanto spazio l’ente pubblico concede al soggetto privato e quanto sia
conveniente ad utilizzare lo schema della PPP.
Motivi Per Scegliere Una Ppp
Solitamente una ppp viene creata con forma di spa o srl, in cui una quota sociale è
sottoscritta dal soggetto privato che diventa responsabile per la quota societaria
sottoscritta. (responsabilità è limitata alla quota sottoscritta).
C’è un miglioramento della qualità attraverso una maggiore diversità e
- contendibilità.
Avere accesso alle competenze e skills del management privato
- Realizzare un adeguato finanziamento per i servizi pubblici, potrebbe esserci la
- necessità di reperire capitali da parte dell’ente pubblico nella realizzazione di un
servizio .
P.A. come partner forte: solitamente l’ente pubblico detiene la maggioranza delle
- quote o delle azioni. Nelle clausole statutarie potrebbe esserci una rinuncia al
possesso della maggioranza delle quota ma la previsione nello statuto che
l’amministrazione (AD) sia affidata all’ente pubblico.
Coinvolgimento delle organizzazioni non profit nell’erogazione di servizi di pubblica
- utilità.
Legittimazione presso l’opinione pubblica e i lavoratori dell’apparato pubblico (loro
- coinvolgimento)
Necessità di prevedere processi di valutazione, monitoraggio e validazione.
-
Quando Sono Adeguate Le Ppp?
Esigenza di un nuovo approccio alla partnership pubblico-privata.
Il settore privato (for e non profit) non dovrebbe essere considerato soltanto una scialuppa
di salvataggio per i casi di fallimento della P.A.
Le P.A. efficienti non dovrebbero di default essere esclusi in operazioni di salvataggio di
altri comparti pubblici non performativi.
PPP dovrebbero poter essere scelte a seguito di approfondita analisi e valutazione della
situazione effettiva e concreta (uso non discriminato).
I TERMINI DELLE 3 P
Public: P.A. , azienda strumentale, ente locale
Private: for e non profit
Partnership: project finance (investimento in aziende con alto potenziale di sviluppo
cercando finanziatori), contratti a lungo termine, joint ventures, mercato, accordi strategici.
FORME DI PPP
Forma contrattuale (accordo fra due parti una richiedente e una che offre): conclusione di
un contratto per esecuzione di un’opera o prestazione di un servizio ( es. progect
financing)
Istituzionalizzata: cooperazione nell’ambito di un’entità distinta per eseguire un’opera o
prestare un servizi ( es. società miste). Può esserci un problema di exit da parte dell’ente
pubblico dalla società.
Quali formule di ppp in italia?
Società miste
- Accordi di programma strutturati
- Fondazioni di partecipazione
- Trusts
- Associazioni
-
LE ORGANIZZAZIONI NON PROFIT
Il termino non profit che deriva dall’americano not for profit si traduce con l’espressione
senza scopo di lucro. Con la locuzione non profit si fa riferimento sia al divieto in capo alle
organizzazioni non profit del cosiddetto lucro soggettivo ossia la possibilità di beneficiare
da parte di chi gestisce/controlla/amministra l’organizzazione della distribuzione di
eventuali avanzi di gestiore che dovessero prodursi nella gestione delle attività proprie
dell’organizzazione sia alla “ragione” che sottende alla costituzione della medesima
organizzazione.
Più propriamente si dovrebbero individuare le organizzazioni non profit quali
organizzazioni not for profit con la quale si comprende il criterio che anima i
fondatori/promotori delle organizzazioni non lucrative.
È dunque forse alla finalità più che al divieto di non distribuzione degli utili.
Le organizzazioni non profit possono essere definite come aggregazioni collettive:
frutto dell’iniziativa dei privati
1) amministrate e gestite da privati
2) indipendenti dai poteri pubblici
3) vincolate alla non distribuzione degli utili eventualmente conseguiti
4) che perseguono uno scopo socialmente rilevante.
5)
L’elemento innovativo che caratterizza le org. non profit è la loro diffusa capacità di
rispondere in termini efficienti ed efficaci alle nuove sfide sociali, spesso in stretta
collaborazione con gli enti pubblici territoriali.
La struttura del libro I del codice civile è stata altresì impattata dai precetti costituzionali
contenuti negli articoli:
Art.2 principio solidaristico
- Art. 3 principio di uguaglianza
- Art. 18 principio di libera associazione
- Art. 38 libertà di assistenza (contrasto con la legge crispi) rimette in circolo la
- possibilità per l’operatore privato di intervenire nel settore socio-sanitario.
Art. 97 principio di buon andamento della PA
- Art. 117 principio di uniformità dei diritti: in capo allo stato centrale sia riconosciuta
- la responsabilità di definire i livelli essenziali di assistenza
Art. 118 principio di sussidiarietà
-
I padri costituenti si schierarono apertamente a favore del pieno riconoscimento delle
aggregazioni sociali.
Legge n. 266/1991 sulle organizzazioni di volontariato
Legge n.381/1991 in materia di cooperative sociali
Il decreto legislativo 460/1997 sulle ONLUS
Art. 10 della legge n.328/2000 in tema di trasformazione delle istituzioni di pubbliche
assistenza e beneficienza IPAB
Il decreto legislativo n. 155/2006 sull’impresa sociale.
A queste norme di diritto speciale si debbono aggiungere le specifiche normative
riguardanti le fondazioni di origine bancaria e quelle musicali, nonché la riforma
dell’impianto normativo relativo al procedimento per l’ottenimento della personalità
giuridica di diritto privato ad opera del DPR n.361/2000.
In francia, gli interventi legislativi adottati negli ultimi decenni del diciottesimo secolo per
contrastare l’accumulo di beni e di ricchezza da parte di associazioni e coroporazioni
culminarono con l’approvazione della legge Le Chapelier del 1971. Con questa vennero
soppresse corporazioni, società benefiche ed educative, organizzazioni di lavoratori,
società artigiane e organizzazioni politiche e di fatto.
Il code napoleon e le codificazioni ottocentesche, furono implementazioni giuridiche ed
economiche dei moti della rivoluzione francese, oltre a mantenere una certa indifferenza
nei confronti del fenomeno associativo e fondazionale.
Da questa scarsa attenzione verso il non profit, deriva che coloro che non perseguivano
uno scopo di lucro venivano considerate estranee alle dinamiche produttive furono
osteggiate e poi assorbite dall’amministrazione statale.
Dopo l’unificazione italiana, il parlamento promulgò la legge n.753 del 1862 sulle opere
pie.
Che riconosceva il naturale vincolo che legava le organizzazioni volontarie con scopi
caritatevoli alla chiesa e alle sue istituzioni, permettendo loro di erogare servizi sociali
quali l’educazione, l’assistenza ai poveri e l’avviamento alla professione.
I criteri ispiratori della legge del regno d’italia del 1862 erano defini da norme di libertà e di
sindacato popolare che intendevano sottrarre le opere pie all’ingerenza governativa.
Lo stato si riservava il compito di mantenerle nella condizione in cui esse si trovavano
all’epoca della loro costituzione, nei limiti della legge e dell’osservanza dei propri statuti e
regolamenti, rispettando altresì la volontà dei fondatori delle opere pie ove ques’tultima
non fosse in contrasto con l’interesse pubblico.
Il legislatore del 1862 aveva inteso riconoscere che le organizzazioni non profit dell’epoca
perseguivano finalità di pubblica utilità.
Legge Crispi: l’obiettivo era quello di assorbire la beneficienza privata in quella pubblica
(statale). Questo approccio condusse all’approvazione della legge 6972 del 1890 che
istituiva le IPB (ISTITUZIONI PUBBLICE DI BENEFICIENZA) sancendo
conseguentemente la trasformazione delle opere pie da organizzazioni sorte per iniziativa
privata e gestite da privati, in istituzioni pubbliche affidando la vigilanza
sull’amministrazione ai prefetti.
La legge del 1890 introdusse in questo modo il concetto secondo il quale il servizio
pubblico doveva essere interpretato in relazione soltanto al soggetto erogatore e non
all’oggetto e allo scopo dell’azione rilevando perciò la atura e gli attributi formali del
soggetto che esercitava l’attività.
Codice civile del 1942
Rappresenta il testo normativo in cui sono contemplate le organizzazioni non profit.
Stabilì i criteri di riferimento in materia di organizzazioni non profit:
autorizzazione concessoria della personalità giuridica sebbene mitigata dalle
1) disposizioni del DPR N.361 DEL 2000
assoggettamento a controllo pubblico della maggioranza degli atti di autonomia e
2) gestione degli enti riconosciuti, in specie delle fondazioni (ex. Modifiche dell’atto
costitutivo e dello statuto.
Soggezione delle società commerciali ad un proprio regime diverso da quello
3) previsto per associazioni e fondazioni.
Con l’entrata in vigore della costituzione del1948 la legge crispi entrò in crisi. La
costituzione ha segnato un vero e proprio sistema di sicurezza sociale caratterizzato
dall’obbligatorietà degli interventi e dal conseguente riconoscimento, in capo al cittadino-
utente, di un vero e proprio diritto soggettivo all’assistenza sociale.
La costituzione oltre a riconoscere in via generale l’intervento del privato, come singolo o
in gruppi organizzati, in ambito solidaristico sancisce espressamente nell’art.38 la libertà di
assistenza privata riaffermando così il pluralismo istituzionale in campo assistenziale.
Principio di sussidiarietà orizzontale è stato introdotto con la riforma del titolo V della
costituzione nel 2001.
Art. 118 c.4 stato, regioni, città metropolitane, province e comuni favoriscono l’autonomia
iniziativa dei cittadini singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale
sulla base del principio di sussidiarietà.
Gli enti pubblici sono impegnati a valorizzare l’autonomia sociale dei cittadini singoli
ovvero dei loro corpi intermedi per lo svolgimento di attività di interesse generale.
La riforma del titolo V ha altresì innovato profondamente il tradizionale riparto delle
competenze fra stato e regioni.
L’art. 117 cost. trasferisce, le competenze e le funzioni in materia di servizi sociali alla
potestà legislativa esclusiva delle regioni per esclusione.
La legge n. 328 del 2000 sembra aver recepito l’aspetto valoriale del coinvolgimento delle
organizzazioni non profit nel sistema a degli interventi e dei servizi socio assistenziali,
prevedendo che i soggetti privati non profit possano esprimere il loro apporto fin dal
momento della programmazione dei servizi e delle attività da erogare.
LEGGE N. 833/1978
Servizio sanitario nazionale
Prima del servizio sanitario nazionale, oltre alle ipab, c’erano delle casse mutue. In base
alla professione ricoperta c’erano delle casse a cui si aderiva.
Nel 1978 avviene il primo riconoscimento del ruolo dell’associazionismo nel comparto
pubblico.
Si riconosce la possibilità ai cittadini volontari di entrare nei reparti di ospedale.
Art. 45 associazioni di volontariato
Finalità di concorrere al conseguimento dei fini istituzionali del servizio sanitario nazionale.
I rapporti fra le unità sanitarie locali e le associazioni del volontariato ai fini del loro
concorso alle attività sanitarie pubbliche sono regolati da apposite convenzioni nell’ambito
della programmazione e della legislazione sanitaria regionale.
Questo contratto non ha un contenuto economico, cioè non è in gioco l’erogazione di un
servizio economico sotto corrispettivo.
Viene riconosciuto il valore dell’operato dell’ente non profit.
Corte costituzionale: sentenza n. 396/1988
Illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge crispi in quanto contrasta con l’art.38 della
Cost.
Con questa sentenza la corte apre la strada alla de-pubblicizzazione delle IPAB.
Cioè la trasformazione delle IPAB in associazioni/fondazioni
Ha riconosciuto quello che esisteva prima del 1890 poteva tornare in vita.
Non si ha più il monopolio nell’assistenza.
Le ipab trasformate mantengono gli stessi scopi e gli stessi impegni.
Non è più obbligatorio avere la forma pubblica per erogare un servizio socio-sanitario.
Le associazioni.
Gli elementi distintivi delle associazioni:
associazioni sono frutto dell’iniziativa dei privati ciascuno di noi sulla base del
1) principio contenuto nella costituzione art. 2 e 18 è libero di costituire le forme
giuridiche dell’associazione e della fondazione.
Amministrate da privati: essendo frutto dell’iniziativa privata si avrà
2) un’organizzazione interna per l’amministrazione. Verrà eletto il consiglio direttivo
(fondazione) che è l’amministrazione.
Indipendenti dal governo e dallo stato: non provengono dallo stato essendo
3) espressione della società civile. Il finanziamento pubblico può entrare all’interno
dell’associazione e della fondazione che può portare alla nomina di rappresentanti
pubblici all’interno del consiglio di amministrazione. Il finanziamento incide
sull’autonomia amministrativa.
NON DISTRIBUTION CONSTRAINT: obbligo di non distribuzione degli utili. Si
4) mutua un concetto tipico del capitalismo quello dell’utile.
Perseguimento di scopi socialmente rilevanti scopo di pubblica utilità.
5) L’ordinamento giuridico riconosce che queste realtà svolgano obiettivi che abbiano
una matrice sociale.
Patrimonio
È opportuno evidenziare che non si tratta di un elemento obbligatorio in quanto in linea
teorica potrebbe costituirsi un’associazione finanche senza alcuna dotazione patrimoniale.
Considerando le attività e gli interventi che le associazioni sono chiamate ad assolvere, in
specie nei settori socio assistenziali e socio sanitari, l’associazione necessita di un fondo
comune ovvero un capitale di dotazione che consenta all’organizzazione di portare avanti
l’attività prescelta al fine di raggiungere lo scopo statutario fissato.
Il fondo comune non deve essere fisso e determinato e può anche costituirsi
successivamente alla costituzione dell’associazione con i singoli contributi degli associati,
ai quali potranno aggiungersi donazioni, erogazioni liberali e contributi dagli enti pubblici.
Nello statuto si identificano l’elemento teleologico (fine/ scopo) e l’oggetto sociale, ossia la
concreta modalità con cui i promotori intendono realizzare le finalità sociali.
Ecco allora che individuare le/la finalità da perseguire, insieme alle attività concrete che
l’organizzazione intende svolgere per conseguire lo scopo condiviso risulta fondamentale
per tre principali motivi:
per segnalare il posizionamento dell’organizzazione (associazione, fondazione o
1) cooperativa sociale) nel mercato dei servizi erogabili in un territorio dato.
Per comunicare il livello di affidabilità
2) Per tutelare quanti operano all’interno dell’organizzazione (soci, membri degli
3) organi di governo, dipendenti, collaboratori).
L’associazione come contratto
L’associazione si configura quale contratto tra due o più persone che si uniscono per
realizzare uno scopo comune alle stesse, impiegando mezzi patrimoniali, necessari al
raggiungimento dello scopo.
Si tratta di un contratto plurilaterale a struttura aperta e di organizzazione al quale
successivamente alla stipula possono aderire altre persone senza alterare il contenuto del
contratto. principio della porta aperta
Atto costitutivo e statuto
Con l’atto costitutivo si esprime il regolamento minino dell’ente, ossia lo scopo ed i mezzi
patrimoniali per provvedervi. Altri elementi tipici dell’atto costitutivo sono:
la prima nomina delle cariche sociali
1) la designazione dei soggetti incaricai di compiere le pratiche necessarie per
2) ottenere il riconoscimento o di apportare all’atto le modifiche che venissero richieste
all’organo competente
espressa richiesta delle agevolazioni fiscali previste dalla legge.
3)
La denominazione e l’indicazione della sede sono riportate in entrambi i documenti.
Lo statuto invece contiene l’insieme delle norme della persona giuridica che regolano
l’ente nella sua struttura, attività e vicende. Esso è la parte normativa dell’atto costitutivo.
Associazioni riconosciute e non
Il codice civile distingue le associazioni in:
associazioni riconosciute
a) associazioni non riconosciute
b)
le prime sono quelle che hanno richiesto ed ottenuto il riconoscimento della personalità
giuridica ad opera del prefetto per quelle che operano a livello nazionale ovvero dal
presidente della giunta regionale per quelle che operano nel perimetro regionale.
Le seconde sono quelle che non hanno richiesto il riconoscimento o che pur in presenza di
formale richiesta non lo hanno ottenuto.
In ragione dello svolgimento di attività aventi natura economico imprenditoriale il
riconoscimento della personalità giuridica sembra essere un’adeguata tutela di quanti
sono chiamati ad assumersi responsabilità gestionali ed amministrative all’interno delle
associazioni.
Nel caso delle associazioni riconosciute il contratto di associazione richiede la forma
dell’atto pubblico. Il riconoscimento viene determinato tramite l’iscrizione al registro delle
persone giuridiche presso le prefetture.
La responsabilità limitata quindi l’autonomia patrimoniale perfetta consegue al
ricoscimento dell’associazione come persona giuridica.
La pubblica autorità per concedere il riconoscimento valuta gli scopo che l’ente si propone
e dei mezzi con i quali intende raggiungerli.
L’associazione NON riconosciuta pur non essendo dotata di personalità giuridica, è
configurata come soggetto giuridico di imputazione di diritti e doveri distinti dalle persone
dei loro membri. Gli associati non sono responsabili delle obbligazioni dell’associazione.
Nelle associazioni non riconosciute risponde soltanto chi ha agito in nome e per conto
dell’associazione.
Ex. Acquisto di un furgone da parte di un soggetto X che riceve la delega dal consiglio di
amministrazione dell’associazione. In caso di insolvenza del contratto con chi si può
rivalere il commerciante?
Se esiste un fondo comune aggredibile in caso di insolvenza di chi ha agito in nome e per
conto dell’associazione il creditore deve prima avvalersi sul fondo poi su chi ha agito in
nome e per conto.
Dopo che chi ha agito in nome e per conto dell’associazione ha pagato di tasca sua il
creditore può rivalersi su coloro che hanno deliberato la delega (che può avvenire solo in
caso di acquisti < di 50000)
Il soggetto x non si può rivalere sugli amministratori dissenzienti e non presenti alla
delibera di acquisto.
L’associazione può essere creata con:
costituzione simultanea
1) costituzione successiva
2)
la costituzione simultanea avviene quando gli associati si riuniscono in assemblea e
procedono alla costituzione. Non esiste dunque un intervallo di tempo fra la dichiarazione
di volontà dei vari contrenti poiché tutti, simultaneamente, si impegnano ad aderire
all’associazione cui danno vita.
Nel caso della costituzione successiva si ha la presenza dei cosiddetti promotori che si
assumono l’iniziativa della costituzione.
Essi cioè propongono al pubblico il programma dell’associazione che dovrà essere
costituita e coloro che sono interessati potranno aderire ad essa.
Dopo l’adesione al programma di un numero ritenuto sufficiente di persone, i promotori
convocano quella che viene chiamata l’assemblea costituente in cui si delibera sugli
elementi dell’atto costitutivo.
Sul fondo comune possono soddisfare le proprie ragioni i creditori dell’associazione ma
non possono agire i creditori personali degli associati.
I singoli associati non possono chiedere la divisione del fondo comune, ne pretenderne la
quota in caso di recesso.
L’oggetto sociale
L’indicazione prevista dell’oggetto sociale e l’effettivo svolgimento dello stesso, assume
rilievo propiro in ragione delle specifiche attività poste in essere: sono infatti queste ultime
enon lo scopo perseguito a rilevare ai fini fiscali.
Dalle attività realizzate il Fisco farà dipendere la qualifica dell’associazione quale ente non
commerciale o ente commerciale.
ASSEMBLEA DEGLI ASSOCIATI.
Compongono l’assemblea tutti coloro che si impegnano a condividere le finalità dell’ente, a
rispettarne lo statuto e solitamente a versare una quota associativa annua.
L’Assemblea è composta da tutti gli associati in regola con le quote associative
Funzioni: i membri dell’assemblea eleggono e possono essere eletti come
a. amministratori.
È l’organo deliberativo supremo.
b. Approva il bilancio (rendiconto)
c. Modifica dello statuto, nel caso lo statuto lo preveda l’ammissione e
d. l’esclusione degli associati.
Deliberare lo scioglimento dell’associazione quando ha raggiunto lo scopo
e. oppure quando non sussistono più condizioni endogene ed esogene per il
perseguimento dello scopo, si scende sotto il numero minimo di soci.
Lo statuto deve prevedere delle maggioranze per la convocazione e la
f. validità delle delibere.
Il nostro ordinamento come garanzia per lo scopo seguito, richiede una
g. presenza qualificata e una maggioranza qualificata.
Il principio per il voto è quello di uno testa un voto
h. Lo statuto può prevedere categorie diverse di soci e quali di essi abbiano
i. diritto di voto in assemblea.
Il consiglio direttivo:
è eletto dell’assemblea e gli amministratori vengono scelti fra i membri
j. dell’assemblea.
Accanto a coloro che vengono eletti dall’assemblea potrebbero essere
k. designati amministratori anche esterni all’assemblea.
All’interno del consiglio direttivo abbiamo, il presidente, il vice-presidente, il
l. segretario, il tesoriere…
Il presidente può essere eletto in due modi:
m. Dall’assemblea
i. All’interno del consiglio direttivo
ii.
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