Diritto degli enti non profit

L’unione e gli stati membri, ciascuno nell’ambito delle rispettive competenze, devono

provvedere affinché tali servizi funzionino in base ai principi e condizioni che consentano

loro di assolvere i propri compiti”.[1]

[1] commissione europea, comunicazione della commissione sull’applicazione delle norme

dell’unione europea in materia di aiuti di stato alla compensazione concessa per la

prestazione di servizi di interesse economico generale, bruxelles, 20 dicembre 2011,

c(2011) 9404 definitivo, p. 2.

In questa cornice, la commissione ribadisce che taluni sieg possono essere erogati da:

imprese pubbliche ovvero private senza alcun sostegno finanziario di matrice pubblica.

Altri, al contrario, possono essere prestati solo se le autorità pubbliche stabiliscono una

compensazione finanziaria a favore dell’erogatore/fornitore.

Preme tuttavia evidenziare che “in assenza di norme specifiche dell’unione, gli stati

membri hanno in genere la facoltà di determinare le modalità di organizzazione e di

finanziamento dei loro sieg”.

Riferimenti Normativi

1996: la commissione europea approvò una prima “comunicazione sui servizi

- d’interesse generale in europa”,[1]

2000: seconda comunicazione, con lo stesso titolo.[2]

- trattato, in particolare nell’art. 16, introdotto con il trattato di Amsterdam,[3] e nell’art.

- 86 (l’ex art. 90).

[1] com(1996) 443 def., in guce c 281 del 26 settembre 1996. _ [2] com(2000) 580

- def. in guce c 17 del 19 gennaio 2001.

l’art. 16, sottolineando un principio di collaborazione tra unione europea e singoli

- stati membri, dispone che “in considerazione dell’importanza dei servizi di interesse

economico generale nell’ambito dei valori comuni dell’unione, nonché del loro ruolo

nella promozione della coesione sociale e territoriale, la comunità e gli stati membri,

secondo le rispettive competenze e nell’ambito di applicazione del presente trattato,

provvedono affinché tali servizi funzionino in base a principi e condizioni che

consentano loro assolvere i loro compiti.

i sig debbono:

essere vicini ai bisogni degli utenti

- rispettare la diversità dei servizi

- realizzare un alto livello qualitativo, di affidabilità e di sicurezza

- assicurare un equo trattamento e accesso universale

-

PRINCIPI COSTITUZIONALI ALLA LUCE DEL DIRITTO UE.

ART. 41 COST: LIBERTA’ D’INIZIATIVA ECONOMICA.

È contenuta nel primo comma dell’art. 41.

Il secondo comma riguarda lo svolgimento dell’attività: che deve non essere svolta in modi

contrari alla “ sicurezza, libertà, dignità umana e non in contrasto con l’utilità sociale”.

I vincoli cui è sottoposto l’imprenditore dal secondo comma hanno effetti economici, ma

non hanno oggetto economico, nel senso che essi non introducono elementi di un sistema

organizzazione economica diverso da quello fondato sulla libertà di impresa.

ART. 43: LA RISERVA PUBBLICA DI ATTIVITA’ ECONOMICHE.

L’art. 43 consente, la riserva pubblica di attività economiche che siano oggetto di

monopolio che riguardino fonti di energia o che riguardino la prestazione di pubblici servizi

essenziali.

Si ammette quindi l’esistenza di ambiti riservati agli operatori economici pubblici o che

comunque agiscono con strumenti dei poteri pubblici, nei quali l’iniziativa economica

privata è esclusa.

La riserva deve essere disposta con legge e deve essere giustificata da dini di utilità

generale.

L’UE ha sottoposto l’energia elettrica ed il gas naturale ad una disciplina speciale

Imponendo la soppressione dei monopoli legali che erano stati costituiti sula base

dell’art.43.

Affinchè la riserva di servizi pubblici sia consentita, occorre, secondo l’art.43 che i servizi

in questione siano essenziali.

Il carattere essenziale dei servizi è una qualità che pone un limite alla facoltà di assumere

le attività economiche nella responsabilità della mano pubblica.

L’ATTIVITA’ PUBBLICA NEI SETTORI NON SOTTOPOSTI A RISERVA

Il principio di libera concorrenza è indifferente alla natura pubblica o privata dell’impresa.

La proprietà quindi non è di per sé significativa per il buon funzionamento dei mercati

aperti alla concorrenza.

Tuttavia l’attività pubblica potrebbe agire come fattore distorsivo della concorrenza e

accade quando l’attore pubblico imprenditore assume una posizione privilegiata di diritto o

di fatto cosicché il vantaggio competitivi di cui gode il pubblico frusta il funzionamento del

confronto concorrenziale.

Sul lato dei privilegi di diritto, l’UE, vieta agli stati di adottare misure di favore per le

imprese pubbliche mentre per evitare privilegi di fatto esso impone l’adizione di congegni

procedurali che garantiscono la parità di trattamento delle imprese disponibili a concludere

contratti con le amministrazioni pubbliche.

Recentemente è stato vietato alle amministrazioni pubbliche di costituire società aventi per

oggetto attività di produzione di beni e servizi non strettamente necessarie per il

perseguimento delle loro finalità istituzionali.

SOGGETTI E STRUMENI DELL’AZIONE PUBBLICA

I SOGGETTI

I POTERI PUBBLICI

S iin tende per poteri pubblici gli enti che sono espressione di collettività individuate su

base territoriale ed organizzate secondo il principio della democrazia rappresentativa.

GLI STRUMENTI

L’IMPRESA PUBBLICA

Nel linguaggio giuridico il termine impresa designa un’attività diretta alla produzioni di beni

e servizi destinati allo scambio.

È considerata pubblica un’impresa che è sottoposta all’influenza dominante di un soggetto

pubblico.

l’UE ha sancito che basti che non venga alterata la posizione di parità delle imprese che

operano i uno stesso mercato.

Le disposizioni europee in materia di trasparenza delle relazioni finanziarie tra le imprese

pubbliche e i pubblici poteri.

Il diritto europeo non ammette che l’impresa pubblica sia soggetta in quanto tale ad un

regime che la sottragga alle regole della concorrenza, ma può essere escluso all’impresa

pubblica che sia stata incaricata di compiti di interesse pubblico.

L’ORGANIZZAZIONE DELL’IMPRENDITORE PUBBLICO: la privatizzazione degli enti

economici.

Nel passato gli enti pubblici si avvalevano di enti pubblici economici o di aziende

autonome per l’esercizio di attività economiche. Questi enti economici ed azinede erano

soggetti alla direzione dell’ente territoriale di riferimento che aveva la responsabilità

politica delle loro attività.

Nel 1992 ha preso avvio il processo di privatizzazione degli enti economici nazioni

trasformandoli in società per azioni.

Le società per azioni in mano pubblica restano comunque un’impresa pubblica, anche se

prevista dal D.L. n. 386/1991.

La trasformazione degli enti pubblici in società per azioni implicava la possibilità di alienare

le azioni a privati. La cessione di una parte delle azioni dello stato avrebbe permesso a

quest’ultimo di acquisire entrate pur conservando il pacchetto di controllo e la guida delle

società.

IL CONCESSIONARIO

Il compito pubblicistico può essere anche assolto da soggetti terzi, in questo caso l’attività

diviene oggetto di una concessione, per effetto della quale il concessionario assume

l’obbligo di gestire l’attività.

Nel modello tradizionale il concedente ha poteri di indirizzo nei confronti del

concessionario ed esercita la vigilanza sull’attività.

I diritti e gli obblighi reciproci dell’amministrazione e del concessionario sono contenuti in

un contratto.

La fattispecie giuridica della concessione si compone dunque di due elementi:

uno pubblicistico l’atto che assegna la concessione

1) ed uno privatistico  il contratto

2)

la responsabilità gestionale è del concessionario.

La concessione richiede da parte del concedente un’assidua e adeguata vigilanza affinchè

l’interesse economico del gestore non prevalga sull’obbligo di assolvere correttamente il

compito che gli è affidato.

L’AFFIDAMENTO DEL SERVIZIO PUBBLICO

Questa modalità è stata resa obbligatoria per i servizi pubblici locali di rilevanza

economica mediante gara è contenuta nell’art. 4 c. 8 del D.L. 138/2011

Concorrono due atti:

quello con il quale l’amministrazione affida la gestione del servizio ad un soggetto

1) esterno

il contratto di servizio nel quale sono contenuti gli impregni reciproci che vengono

2) assunti dall’incaricato e dell’amministrazione.

La scelta dell’affidatario mediante gara fa che si realizza la concorrenza per il mercato.

Il provvedimento di affidamento è qualificato come quello di concessione e viene applicato

lo stesso regime giuridico.

LE SOCIETA’ MISTI AFFIDATARIE DI SERVIZI PUBBLICI LOCALI

Affidatarie del servizio possono essere imprese pubbliche o private. Se l’impresa è

eserctata da una società commerciale quest’ultima può essere anche una società mista a

capitale pubblico e privato della quale è socio l’ente stesso che ha la responsabilità del

servizio-

Questa forma organizzativa rende possibile all’amministrazione di partecipare al capitale

della società che gestisce il servizio realizzando quel partenariato pubblico-privato che è

favorito dalle istituzioni europee.

Il ricorso alla società mista è favorito da due motivi:

il partner privato che conferisce capitali alleggerendo l’onere finanziario dell’ente

1) l’apporto di capacità tecniche

2)

I TRE SIGNIFICATI DI COSTITUZIONE ECONOMICA

può essre intesa come formula riassuntiva delle norme della costituzione in senso

1) formale sui rapporti economici, a riguardo di quella italiana i riferimenti sono agli

articoli 41 e 43 relativi all’impresa, 42 e 44 relativi alla proprietà nonché alle norme

speciali relative alla cooperazione e al risparmio contenute nel 45 e 47.

Di particolare importanza è la legge 10/08/1990 n.287 cosidetta legge antitrust

2) che ha disposto le privatizzazione delle maggiori imprese pubbliche.

I RAPPORTI TRA STATO ED ECONOMIA DALL’UNITA’ AD OGGI

dal 1861 alla fine del 1900

1) anni 20 del 1900

2) fino al1950

3) dal 1950 al 1970

4)

per brevità i quattro periodi possono essere indicati nel modo seguente:

stato liberista

1) prima industrializzazione

2) stato imprenditore e pianificatore (economia mista)

3) stato del benessere (o stato sociale)

4)

1° periodo:

condizone essenziale per l costituzione di un mercato nazionale è l’unificazione legislativa.

In italia l’unificazione legislativa è avvenuta fondamentalmente con l’adozione del codice

civile del 1965 e del codice di commercio nel 1861.

La disciplina unitaria si ispirot a quello che in quel momento era il più grande codice

d’europa, il codice napoleonico di conseguenza l’istituto fondamentale era la proprietà.

Il secondo strumento di unificazione fu l’estensione della legislazione piemontese.

La difesa del mercato verso l’esterno, venne realizzata tramite una serie di tariffe doganali

del 1878 che stabilirono un regime tariffario a difesa dei prodotti nazionali.

LE PRIVATIZZAZIONI E IL LIBERALISMO

Ia prima ondata di privatizzazioni: alienazione del demanio (1861), alienazione dei beni

d’asse eclesiastico (1867) alienazione degli stabilimenti termali, delle miniere, dei canali

navigabili la cosiddetta quotazione dei demani.

Il secondo aspetto del liberalismo è costituisto dall’assenza di una macchina statale di

governo dell’economia.

Terzo: l’attività economica, secondo gli orientamenti liberistici, doveva essere

autosufficiente. Per questo vennero istituite le camere di commercio che non erano enti

pubblici ma bensì strutture corporative in senso tecnico rappresentanti di interessi di

produttori che realizzavano l’autodisciplina.

Le imprese pubbliche

Vengono costituite numerose imprese pubbliche: azienda delle ferrovie dello stato,

impresa per la telefonia, istituto nazionale delle assicurazioni, istituto nazionale del credito

per la cooperazione poi banca nazionale del lavoro.

La previdenza sociale

Istituzione della cassa nazionale di previdenza (1898) e l’obbligo di iscrizione nel 1917.

Il periodo considerato è caratterizzato dal graduale passaggio da un sistema mutualistico

basato sulle cosiddette società mutualistiche che rappresentavano una sorta di

assicurazione volontaria e collettiva dei lavoratori, ad un sistema previdenziale fondato

sulla istituzione di organismi pubblici (istituti di previdenza) e sulla trasformazione di un

fatto volontario in un fatto obbligatorio che coinvolge non solo i lavoratori ma anche i datori

di lavoro (contributi obbligatori).

Si affaccia così un ruolo nuovo dello stato che prende parte ad un rapporto tripolare: lo

stato obbliga i privati a fornire risorse finanziarie a favore di enti pubblici che a loro volta

eragono prestazioni a favore di altri privati.

Si rafforzano dunque in questo periodo tre aspetti dello stato:

lo stato erogatore

1) lo stato produttore

2) stato provvidenza

3)

L’ECONOMA MISTA: DAGLI ANNI 20 ALLA META’ DEL XX SECOLO

Un nuovo codice

Nel 1942 viene abbandonata la distinzione tra codice civile e codice del commercio.

Il codice è scritto come una sorta di costituzione economica che contiene non solo gli

statuti degli istituti di base come la proprietà, ma anche i principi delle discipline di settore .

La riserva originaria e il regime delle autorizzazioni e il dirigismo economico

In questo periodo si sviluppa il regime che gli economisti chiamano del monopolio e che i

giuristi definiscono di riserva originaria (cost. art 43).

Con la riserva disposta da queste leggi lo stato esclude i privati e assume la gestione o in

via diretta o indiretta tramite concessione.

Contemporaneamente al sistema della riserva, aumentano le autorizzazioni. In tal modo

molte attività imprenditoriali passano da un regime di accesso libero ad uno di accesso

controllato (controllo all’entrata).

In questo periodo nasce un nuovo regime di intervento dello stato nell’economia: si

afferma il dirigismo economico attuato mediante vere e proprie pianificazioni.

Gli enti pubblici e le società a partecipazione pubblica e il corporativismo

Furono istituiti numerosi enti pubblici, ed accanto ad essi furono istituiti enti ordinari in

forma di SPA, così che lo stato assunse la veste di azionista in società di diritto comune.

Nel 1937 venne creato l’IRI istituto per la ricostruzione industriale, per il salvataggio delle

imprese in crisi.

La banca italiana fino al 1933 era di tipo mista, cioè raccoglieva risparmio e compiva

operazioni attive di credito sia a breve termine sia acquisendo la veste di azionista

finanziando a lungo termine.

Le tre più grandi banche dell’epoca erano la banca commerciale italiana, il credito italiano

e il banco di roma.

Queste erano azioniste di società che controllavano interi settori dell’economia ed erano

quindi società holding di controllo dei più importanti settori industriali.

Beneduce, consigliere di mussolini, impose con convenzioni sia alle banche sia agli

azionisti delle banche di cedere a un ente pubblico appositamente istituiti (IRI) le azioni

che si trovavano nel loro portafoglio.

L’IRI divenne un ente capogruppo, e lo stato attraverso questo ente divenne il più grande

banchiere italiano.

Corporativismo fascista: istituzione nel 1926 del ministero delle corporazioni e l’adozione

di un atto di indirizzo denominato carta del lavoro. L’ordinamento corporativo fu, un modo

per ordinare la rappresentanza degli interessi economici e portarla all’interno dello stato,

insieme agli interessi politici.

LO STATO DEL BENESSE: DAGLI ANNI 50 AI 70

La costituzione del 1948

Gli oggetti fondamentali delle disposizioni costituzionali in materia economica sono:

la proprietà art.42

- impresa artt. 41 e 43

-

in ordine a determinati beni e a determinate imprese, si possa operare con legge una

riserva originaria.

In particolare l’art. 43 dispone che con una legge, imprese o categorie di imprese relative a

situazioni di monopolio, fonti di energia o servizi pubblici essenziali, possano essere

riservate originariamente allo stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori ed utenti.

L’art.42 relativamente alla proprietà prevede la possibilità che la legge stabilisca le

modalità di acquisto e limiti alla proprietà, affinchè essa sia resa accessibile a tutti.

La riserva originaria impedisce l’acquisizione della qualità di imprenditore nel settore

riservato.

Il secondo principio si ricava dalle norme costituzione è quello del rinoscimento della

proprietà e dell’impresa.

L’art. 41 afferma che l’iniziativa economica è libera, l’art.42 afferma che la proprietà privata

è riconosciuta e garantita dall legge.

Il terzo principio fissato dalla carta costituzionale è fissato dall’art. 43 che consente di

espropriare imprese e categorie di imprese e dall’art.42 dove si dice che la proprietà può

essere nei casi previsti dalla legge e salvo indennizzo, espropriata per motivi di interesse

generale.

Il completamento del sistema delle partecipazioni statali e nazionalizzazione

elettrica

Nel 1953 venne istituito l’ENI per la gestione in regime di esclusiva della ricerca e della

coltivazione dei giacimenti di idrocarburi nella valle padana.

L’eni venne costituito in forma di ente pubblico economico con partecipazioni in società per

azioni vennero inoltre affidate le partecipazione dell’agip.

Maturò l’idea che queste partecipazioni, dirette (nei casi in cui lo stato stesso era

azionista) e indirette (quando lo stato controllava un ente pubblico a sua volta azionista)

dovessero diventare strumento di azione statale e che, a tal fine, occorresse creare un

centro di imputazione degli interessi pubblici nel settore secondo il principio della

responsabilità ministeriale.

Ugo la Malfa propose di unificare le partecipazioni statali creando un apposito ministero

per la gestione.

Con la legge n. 1589 del dicembre 1956 venne istituito il ministero delle partecipazioni

statali, organo dello stato dal quale vennero a dipendere gli enti pubblici economici di

gestione delle partecipazioni statali.

Con l’istituzione del ministero si sancì il principio che lo stato non potesse essere azoinista

diretto e le azioni di proprietà dello stato vennero attribuite agli enti di gestione a loro volta

sottoposti al controllo dello stato.

La costituzione dell’ENEL (ente nazionale per l’energia elettrica) e la nazionalizzazione

dell’industria elettrica nel 1962, rappresentano l’unica occasione in cui sia stato esercitato

il potere previsto dall’art. 43 della cost., di espropriazione e di riserva originaria di imprese.

L’espropriazione è una sottrazione singola del bene e si accompagna quindi ad un

indennizzo.

La riserva originaria è generale e non ha effetti immediatamente privativi di un bene o di

un’utilità di cui un soggetto sia attualmente titolare, quindi può essere disposta senza

indennizzo.

Lo stato finanziatore.

Il finanziamento statale rappresenta un elemento peculiare della storia degli anni 60’.

È la legge che al verificarsi di certe circostanze (ex. Calamità naturali) prevede il sorgere

di un’obbligazione dello stato di erogare fondi ai privati.

Negli anni 60 e 70 si sono sviluppati diverse forme di ausili finanziari pubblici ai privati.

La prima e più semplice è il contributo a fondo perduto commisurata in base

all’investimento per l’attività del privato stesso.

Una seconda forma è il cosiddetto premio che viene erogato, a differenza del precedente,

non ex ante ma ex posto quando sia stato raggiunto l’obiettivo o prodotto il servizio.

A queste forme semplici se ne sono aggiunte altre più complesse come il credito

agevolato. Questo consiste nell’erogazione di un contributo a fondo perduto in diminuzione

degli interessi da corrispondere in base ad un rapporto di credito.

L’ausilio pubblico serve ad abbattere il costo del denaro preso a prestito(tasso di

interesse) dando la possibilità al privato di finanziarsi ad un costo minore.

Soggetti E Strumenti Dell’azione Pubblica Nell’economia

I soggetti sono lo stato e gli enti territoriali.

Oggi i comuni non agiscono più da soli, dal primo gennaio 2015 sono obbligati, a gestire le

funzioni sociali in forma associata. (unioni di comuni e convenzioni)

Le convenzioni non costituiscono un soggetto giuridico e la funzione è quella di decisione

congiunta evitando che i singoli comuni decidano sulla funzione sociale.

Gli organismi pubblici:

società partecipate e

- aziende speciali e

- aziende di servizi pubblici alle persone (asp).

-

Responsabilità politica e imparzialità amministrativa.

Assicurare il risultato

L’amministrazione deve essere in grado di garantire il buon andamento

dell’amministrazione (la legge deve essere uguale per tutti).

Separazione tra politica e amministrazione

Dopo lo scoppio di mani pulite, il ministro Bassanini sancì con legge la separazione del

livello politico (la giunta) e la responsabilità della dirigenza (funzionari dirigenti).

Politica: ha funzione di indirizzo.

Contratto di servizio: lega il soggetto che affida il servizio a chi effettua il servizio.

Stabilisce gli indirizzi del soggetto che effettua il servizio e va pubblicato sul sito dell’ente

del comune.

Gli Strumenti Per Intervenire Nell’economia

- Impresa pubblica

- Accordi di programma ( piano di zona)

- contratti

- accordi pubblico – pubblico

- public private partnership: accordo strutturato fra parte pubblica e parte privata. (società

miste)

- società in House: che sono le società di cui il comune o l’unione sono totalmente

proprietarie.

Concessione E Affidamento Dei Servizi Pubblici

Quando il pubblico decide di affidare il servizio deve scegliere l’affidatario o il

concessionario.

Poi c’è l’affidamento del servizio che può avvenire a favore di società in house o a società

miste.

Fondazioni di partecipazione: ex. Teatri trasformazione degli enti pubblici in fondazioni di

partecipazione. Anche i privati sono entrati nella gestione.

piano di zona (programmazione sociale che avviene a livello distrettuale,

solitamente triennale)

ACCORDO DI PROGRAMMA

La legge quadro 328/2000 adotta il metodo della pianificazione al fine di

disegnare il sistema integrato di interventi e servizi sociali,

1) di definire i livelli essenziali,

2) di assicurarne la fruizione alle persone e alle famiglie,

3) di valorizzare gli apporti che le diverse soggettività individuate nell'art. 1 della legge

4) potranno fornire.

Il piano di zona è lo strumento locale che dovrà quindi favorire il riordino, il

potenziamento, la messa in rete di interventi e di servizi, in modo da programmarli e

realizzarli a <<sistema>>.

I contenuti del Piano di zona

I contenuti del piano di zona riguardano:

1) gli obiettivi strategici e le priorità d'intervento;

2) le modalità organizzative dei servizi, le risorse messe in campo, i requisti di qualità;

3) l'impostazione del sistema informativo locale;

4) le modalità per garantire l'integrazione tra servizi e prestazioni;

5) le modalità per realizzare il coordinamento con gli organi periferici delle

6) amministrazioni statali (pensiamo ai rapporti tra i servizi sociali e centri per la

giustizia minorile, sistema scolastico locale, sistema formativo ecc.);

le modalità per la collaborazione tra servizi e soggetti impegnati nelle diverse forme

7) locali di solidarietà sociale;

le forme di concertazione con l'azienda sanitaria locale, per garantire l'integrazione

8) tra servizi sociali di ambito e servizi sanitari distrettuali.

Con la scelta degli obiettivi e delle priorità di intervento si specifica il tipo, la

qualità,l'ampiezza del sistema di promozione e di protezione che si intende garantire a

livello locale.Gli altri elementi contenuti nel Piano di zona, quali i vari coordinamenti, le

forme di collaborazione, vanno a qualificare, nello specifico del contesto territoriale, lo

spessore e i connotati del welfare mix locale.

I soggetti del Piano di zona I soggetti dei Piani di zona sono i comuni associati negli

ambiti territoriali individuati dalle regioni.

Di fatto i comuni assumeranno lo strumento programmatorio, d'intesa con le aziende unità

sanitarie locali, per la programmazione delle così dette aree ad elevata integrazione. In

particolare, tale approccio integrato deve avvenire coniugando tra loro i due strumenti

programmatori locali: il piano di zona dei servizi sociali, di cui all'art. 19 della legge

n.328/2000, e il programma delle attività territoriali, di cui all'art. 3-quater, D.L. n.

229/1999.

I due strumenti hanno singoli titolari di competenze, rispettivamente i comuni per i servizi

sociali e l'azienda ASL per i servizi sanitari, e devono essere concepiti come strumenti

nelle mani di più interlocutori quando affrontano i servizi integrati.

Lo strumento scelto dal legislatore per approvare il piano è l'accordo di programma, ai

sensi dell'art. 27 della legge 142/1990 e successive modificazioni.

All'accordo partecipano i comuni dell'ambito, l'azienda unità sanitaria locale, eventuali

altre Istituzioni pubbliche locali e, novità introdotta dalla legge, i soggetti privati che

<<attraverso specifiche forme di concertazione>> concorrono, anche con proprie risorse,

alla realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali previsto nel piano.

È un atto amministrativo che sancisce l’approvazione del piano di zona.

Art. 19 l. 328 i soggetti che partecipano al.

Contenuti dell’accordo:

finalità

- soggetti

- servizi interessati

- finalità operative

- principi informatori

- destinatari

- diritti nell’ambito della rete

- criteri d’accesso

-

ppps: public private partnership

la partnership tra enti pubblici e soggetti privati (for profit e/o non profit) implicano:

co-finanziamento

- condivisione di rischi e responsabilità

- possono essere complesse: dipende dal contenuto dell’attività e dell’azione

- istituzionalizzano accordi di collaborazione

-

the new partnership agenda

c’è una chiara distinzione fra finanziamento ed erogazione

la responsabilità del servizio e l’erogazione del servizio. La prima è a carico dell’ente

pubblico mentre la seconda può essere affidato ad un ente privato.

Si ammette a livello europeo che il privato (sia imprenditoriale che non profit) possa

contribuire alla realizzazione del bene pubblico.

Dobbiamo valutare quanto spazio l’ente pubblico concede al soggetto privato e quanto sia

conveniente ad utilizzare lo schema della PPP.

Motivi Per Scegliere Una Ppp

Solitamente una ppp viene creata con forma di spa o srl, in cui una quota sociale è

sottoscritta dal soggetto privato che diventa responsabile per la quota societaria

sottoscritta. (responsabilità è limitata alla quota sottoscritta).

C’è un miglioramento della qualità attraverso una maggiore diversità e

- contendibilità.

Avere accesso alle competenze e skills del management privato

- Realizzare un adeguato finanziamento per i servizi pubblici, potrebbe esserci la

- necessità di reperire capitali da parte dell’ente pubblico nella realizzazione di un

servizio .

P.A. come partner forte: solitamente l’ente pubblico detiene la maggioranza delle

- quote o delle azioni. Nelle clausole statutarie potrebbe esserci una rinuncia al

possesso della maggioranza delle quota ma la previsione nello statuto che

l’amministrazione (AD) sia affidata all’ente pubblico.

Coinvolgimento delle organizzazioni non profit nell’erogazione di servizi di pubblica

- utilità.

Legittimazione presso l’opinione pubblica e i lavoratori dell’apparato pubblico (loro

- coinvolgimento)

Necessità di prevedere processi di valutazione, monitoraggio e validazione.

-

Quando Sono Adeguate Le Ppp?

Esigenza di un nuovo approccio alla partnership pubblico-privata.

Il settore privato (for e non profit) non dovrebbe essere considerato soltanto una scialuppa

di salvataggio per i casi di fallimento della P.A.

Le P.A. efficienti non dovrebbero di default essere esclusi in operazioni di salvataggio di

altri comparti pubblici non performativi.

PPP dovrebbero poter essere scelte a seguito di approfondita analisi e valutazione della

situazione effettiva e concreta (uso non discriminato).

I TERMINI DELLE 3 P

Public: P.A. , azienda strumentale, ente locale

Private: for e non profit

Partnership: project finance (investimento in aziende con alto potenziale di sviluppo

cercando finanziatori), contratti a lungo termine, joint ventures, mercato, accordi strategici.

FORME DI PPP

Forma contrattuale (accordo fra due parti una richiedente e una che offre): conclusione di

un contratto per esecuzione di un’opera o prestazione di un servizio ( es. progect

financing)

Istituzionalizzata: cooperazione nell’ambito di un’entità distinta per eseguire un’opera o

prestare un servizi ( es. società miste). Può esserci un problema di exit da parte dell’ente

pubblico dalla società.

Quali formule di ppp in italia?

Società miste

- Accordi di programma strutturati

- Fondazioni di partecipazione

- Trusts

- Associazioni

-

LE ORGANIZZAZIONI NON PROFIT

Il termino non profit che deriva dall’americano not for profit si traduce con l’espressione

senza scopo di lucro. Con la locuzione non profit si fa riferimento sia al divieto in capo alle

organizzazioni non profit del cosiddetto lucro soggettivo ossia la possibilità di beneficiare

da parte di chi gestisce/controlla/amministra l’organizzazione della distribuzione di

eventuali avanzi di gestiore che dovessero prodursi nella gestione delle attività proprie

dell’organizzazione sia alla “ragione” che sottende alla costituzione della medesima

organizzazione.

Più propriamente si dovrebbero individuare le organizzazioni non profit quali

organizzazioni not for profit con la quale si comprende il criterio che anima i

fondatori/promotori delle organizzazioni non lucrative.

È dunque forse alla finalità più che al divieto di non distribuzione degli utili.

Le organizzazioni non profit possono essere definite come aggregazioni collettive:

frutto dell’iniziativa dei privati

1) amministrate e gestite da privati

2) indipendenti dai poteri pubblici

3) vincolate alla non distribuzione degli utili eventualmente conseguiti

4) che perseguono uno scopo socialmente rilevante.

5)

L’elemento innovativo che caratterizza le org. non profit è la loro diffusa capacità di

rispondere in termini efficienti ed efficaci alle nuove sfide sociali, spesso in stretta

collaborazione con gli enti pubblici territoriali.

La struttura del libro I del codice civile è stata altresì impattata dai precetti costituzionali

contenuti negli articoli:

Art.2 principio solidaristico

- Art. 3 principio di uguaglianza

- Art. 18 principio di libera associazione

- Art. 38 libertà di assistenza (contrasto con la legge crispi) rimette in circolo la

- possibilità per l’operatore privato di intervenire nel settore socio-sanitario.

Art. 97 principio di buon andamento della PA

- Art. 117 principio di uniformità dei diritti: in capo allo stato centrale sia riconosciuta

- la responsabilità di definire i livelli essenziali di assistenza

Art. 118 principio di sussidiarietà

-

I padri costituenti si schierarono apertamente a favore del pieno riconoscimento delle

aggregazioni sociali.

Legge n. 266/1991 sulle organizzazioni di volontariato

Legge n.381/1991 in materia di cooperative sociali

Il decreto legislativo 460/1997 sulle ONLUS

Art. 10 della legge n.328/2000 in tema di trasformazione delle istituzioni di pubbliche

assistenza e beneficienza  IPAB

Il decreto legislativo n. 155/2006 sull’impresa sociale.

A queste norme di diritto speciale si debbono aggiungere le specifiche normative

riguardanti le fondazioni di origine bancaria e quelle musicali, nonché la riforma

dell’impianto normativo relativo al procedimento per l’ottenimento della personalità

giuridica di diritto privato ad opera del DPR n.361/2000.

In francia, gli interventi legislativi adottati negli ultimi decenni del diciottesimo secolo per

contrastare l’accumulo di beni e di ricchezza da parte di associazioni e coroporazioni

culminarono con l’approvazione della legge Le Chapelier del 1971. Con questa vennero

soppresse corporazioni, società benefiche ed educative, organizzazioni di lavoratori,

società artigiane e organizzazioni politiche e di fatto.

Il code napoleon e le codificazioni ottocentesche, furono implementazioni giuridiche ed

economiche dei moti della rivoluzione francese, oltre a mantenere una certa indifferenza

nei confronti del fenomeno associativo e fondazionale.

Da questa scarsa attenzione verso il non profit, deriva che coloro che non perseguivano

uno scopo di lucro venivano considerate estranee alle dinamiche produttive furono

osteggiate e poi assorbite dall’amministrazione statale.

Dopo l’unificazione italiana, il parlamento promulgò la legge n.753 del 1862 sulle opere

pie.

Che riconosceva il naturale vincolo che legava le organizzazioni volontarie con scopi

caritatevoli alla chiesa e alle sue istituzioni, permettendo loro di erogare servizi sociali

quali l’educazione, l’assistenza ai poveri e l’avviamento alla professione.

I criteri ispiratori della legge del regno d’italia del 1862 erano defini da norme di libertà e di

sindacato popolare che intendevano sottrarre le opere pie all’ingerenza governativa.

Lo stato si riservava il compito di mantenerle nella condizione in cui esse si trovavano

all’epoca della loro costituzione, nei limiti della legge e dell’osservanza dei propri statuti e

regolamenti, rispettando altresì la volontà dei fondatori delle opere pie ove ques’tultima

non fosse in contrasto con l’interesse pubblico.

Il legislatore del 1862 aveva inteso riconoscere che le organizzazioni non profit dell’epoca

perseguivano finalità di pubblica utilità.

Legge Crispi: l’obiettivo era quello di assorbire la beneficienza privata in quella pubblica

(statale). Questo approccio condusse all’approvazione della legge 6972 del 1890 che

istituiva le IPB (ISTITUZIONI PUBBLICE DI BENEFICIENZA) sancendo

conseguentemente la trasformazione delle opere pie da organizzazioni sorte per iniziativa

privata e gestite da privati, in istituzioni pubbliche affidando la vigilanza

sull’amministrazione ai prefetti.

La legge del 1890 introdusse in questo modo il concetto secondo il quale il servizio

pubblico doveva essere interpretato in relazione soltanto al soggetto erogatore e non

all’oggetto e allo scopo dell’azione rilevando perciò la atura e gli attributi formali del

soggetto che esercitava l’attività.

Codice civile del 1942

Rappresenta il testo normativo in cui sono contemplate le organizzazioni non profit.

Stabilì i criteri di riferimento in materia di organizzazioni non profit:

autorizzazione concessoria della personalità giuridica sebbene mitigata dalle

1) disposizioni del DPR N.361 DEL 2000

assoggettamento a controllo pubblico della maggioranza degli atti di autonomia e

2) gestione degli enti riconosciuti, in specie delle fondazioni (ex. Modifiche dell’atto

costitutivo e dello statuto.

Soggezione delle società commerciali ad un proprio regime diverso da quello

3) previsto per associazioni e fondazioni.

Con l’entrata in vigore della costituzione del1948 la legge crispi entrò in crisi. La

costituzione ha segnato un vero e proprio sistema di sicurezza sociale caratterizzato

dall’obbligatorietà degli interventi e dal conseguente riconoscimento, in capo al cittadino-

utente, di un vero e proprio diritto soggettivo all’assistenza sociale.

La costituzione oltre a riconoscere in via generale l’intervento del privato, come singolo o

in gruppi organizzati, in ambito solidaristico sancisce espressamente nell’art.38 la libertà di

assistenza privata riaffermando così il pluralismo istituzionale in campo assistenziale.

Principio di sussidiarietà orizzontale è stato introdotto con la riforma del titolo V della

costituzione nel 2001.

Art. 118 c.4  stato, regioni, città metropolitane, province e comuni favoriscono l’autonomia

iniziativa dei cittadini singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale

sulla base del principio di sussidiarietà.

Gli enti pubblici sono impegnati a valorizzare l’autonomia sociale dei cittadini singoli

ovvero dei loro corpi intermedi per lo svolgimento di attività di interesse generale.

La riforma del titolo V ha altresì innovato profondamente il tradizionale riparto delle

competenze fra stato e regioni.

L’art. 117 cost. trasferisce, le competenze e le funzioni in materia di servizi sociali alla

potestà legislativa esclusiva delle regioni per esclusione.

La legge n. 328 del 2000 sembra aver recepito l’aspetto valoriale del coinvolgimento delle

organizzazioni non profit nel sistema a degli interventi e dei servizi socio assistenziali,

prevedendo che i soggetti privati non profit possano esprimere il loro apporto fin dal

momento della programmazione dei servizi e delle attività da erogare.

LEGGE N. 833/1978

Servizio sanitario nazionale

Prima del servizio sanitario nazionale, oltre alle ipab, c’erano delle casse mutue. In base

alla professione ricoperta c’erano delle casse a cui si aderiva.

Nel 1978 avviene il primo riconoscimento del ruolo dell’associazionismo nel comparto

pubblico.

Si riconosce la possibilità ai cittadini volontari di entrare nei reparti di ospedale.

Art. 45 associazioni di volontariato

Finalità di concorrere al conseguimento dei fini istituzionali del servizio sanitario nazionale.

I rapporti fra le unità sanitarie locali e le associazioni del volontariato ai fini del loro

concorso alle attività sanitarie pubbliche sono regolati da apposite convenzioni nell’ambito

della programmazione e della legislazione sanitaria regionale.

Questo contratto non ha un contenuto economico, cioè non è in gioco l’erogazione di un

servizio economico sotto corrispettivo.

Viene riconosciuto il valore dell’operato dell’ente non profit.

Corte costituzionale: sentenza n. 396/1988

Illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge crispi in quanto contrasta con l’art.38 della

Cost.

Con questa sentenza la corte apre la strada alla de-pubblicizzazione delle IPAB.

Cioè la trasformazione delle IPAB in associazioni/fondazioni

Ha riconosciuto quello che esisteva prima del 1890 poteva tornare in vita.

Non si ha più il monopolio nell’assistenza.

Le ipab trasformate mantengono gli stessi scopi e gli stessi impegni.

Non è più obbligatorio avere la forma pubblica per erogare un servizio socio-sanitario.

Le associazioni.

Gli elementi distintivi delle associazioni:

associazioni sono frutto dell’iniziativa dei privati ciascuno di noi sulla base del

1) principio contenuto nella costituzione art. 2 e 18 è libero di costituire le forme

giuridiche dell’associazione e della fondazione.

Amministrate da privati: essendo frutto dell’iniziativa privata si avrà

2) un’organizzazione interna per l’amministrazione. Verrà eletto il consiglio direttivo

(fondazione) che è l’amministrazione.

Indipendenti dal governo e dallo stato: non provengono dallo stato essendo

3) espressione della società civile. Il finanziamento pubblico può entrare all’interno

dell’associazione e della fondazione che può portare alla nomina di rappresentanti

pubblici all’interno del consiglio di amministrazione. Il finanziamento incide

sull’autonomia amministrativa.

NON DISTRIBUTION CONSTRAINT: obbligo di non distribuzione degli utili. Si

4) mutua un concetto tipico del capitalismo quello dell’utile.

Perseguimento di scopi socialmente rilevanti scopo di pubblica utilità.

5) L’ordinamento giuridico riconosce che queste realtà svolgano obiettivi che abbiano

una matrice sociale.

Patrimonio

È opportuno evidenziare che non si tratta di un elemento obbligatorio in quanto in linea

teorica potrebbe costituirsi un’associazione finanche senza alcuna dotazione patrimoniale.

Considerando le attività e gli interventi che le associazioni sono chiamate ad assolvere, in

specie nei settori socio assistenziali e socio sanitari, l’associazione necessita di un fondo

comune ovvero un capitale di dotazione che consenta all’organizzazione di portare avanti

l’attività prescelta al fine di raggiungere lo scopo statutario fissato.

Il fondo comune non deve essere fisso e determinato e può anche costituirsi

successivamente alla costituzione dell’associazione con i singoli contributi degli associati,

ai quali potranno aggiungersi donazioni, erogazioni liberali e contributi dagli enti pubblici.

Nello statuto si identificano l’elemento teleologico (fine/ scopo) e l’oggetto sociale, ossia la

concreta modalità con cui i promotori intendono realizzare le finalità sociali.

Ecco allora che individuare le/la finalità da perseguire, insieme alle attività concrete che

l’organizzazione intende svolgere per conseguire lo scopo condiviso risulta fondamentale

per tre principali motivi:

per segnalare il posizionamento dell’organizzazione (associazione, fondazione o

1) cooperativa sociale) nel mercato dei servizi erogabili in un territorio dato.

Per comunicare il livello di affidabilità

2) Per tutelare quanti operano all’interno dell’organizzazione (soci, membri degli

3) organi di governo, dipendenti, collaboratori).

L’associazione come contratto

L’associazione si configura quale contratto tra due o più persone che si uniscono per

realizzare uno scopo comune alle stesse, impiegando mezzi patrimoniali, necessari al

raggiungimento dello scopo.

Si tratta di un contratto plurilaterale a struttura aperta e di organizzazione al quale

successivamente alla stipula possono aderire altre persone senza alterare il contenuto del

contratto.  principio della porta aperta

Atto costitutivo e statuto

Con l’atto costitutivo si esprime il regolamento minino dell’ente, ossia lo scopo ed i mezzi

patrimoniali per provvedervi. Altri elementi tipici dell’atto costitutivo sono:

la prima nomina delle cariche sociali

1) la designazione dei soggetti incaricai di compiere le pratiche necessarie per

2) ottenere il riconoscimento o di apportare all’atto le modifiche che venissero richieste

all’organo competente

espressa richiesta delle agevolazioni fiscali previste dalla legge.

3)

La denominazione e l’indicazione della sede sono riportate in entrambi i documenti.

Lo statuto invece contiene l’insieme delle norme della persona giuridica che regolano

l’ente nella sua struttura, attività e vicende. Esso è la parte normativa dell’atto costitutivo.

Associazioni riconosciute e non

Il codice civile distingue le associazioni in:

associazioni riconosciute

a) associazioni non riconosciute

b)

le prime sono quelle che hanno richiesto ed ottenuto il riconoscimento della personalità

giuridica ad opera del prefetto per quelle che operano a livello nazionale ovvero dal

presidente della giunta regionale per quelle che operano nel perimetro regionale.

Le seconde sono quelle che non hanno richiesto il riconoscimento o che pur in presenza di

formale richiesta non lo hanno ottenuto.

In ragione dello svolgimento di attività aventi natura economico imprenditoriale il

riconoscimento della personalità giuridica sembra essere un’adeguata tutela di quanti

sono chiamati ad assumersi responsabilità gestionali ed amministrative all’interno delle

associazioni.

Nel caso delle associazioni riconosciute il contratto di associazione richiede la forma

dell’atto pubblico. Il riconoscimento viene determinato tramite l’iscrizione al registro delle

persone giuridiche presso le prefetture.

La responsabilità limitata quindi l’autonomia patrimoniale perfetta consegue al

ricoscimento dell’associazione come persona giuridica.

La pubblica autorità per concedere il riconoscimento valuta gli scopo che l’ente si propone

e dei mezzi con i quali intende raggiungerli.

L’associazione NON riconosciuta pur non essendo dotata di personalità giuridica, è

configurata come soggetto giuridico di imputazione di diritti e doveri distinti dalle persone

dei loro membri. Gli associati non sono responsabili delle obbligazioni dell’associazione.

Nelle associazioni non riconosciute risponde soltanto chi ha agito in nome e per conto

dell’associazione.

Ex. Acquisto di un furgone da parte di un soggetto X che riceve la delega dal consiglio di

amministrazione dell’associazione. In caso di insolvenza del contratto con chi si può

rivalere il commerciante?

Se esiste un fondo comune aggredibile in caso di insolvenza di chi ha agito in nome e per

conto dell’associazione il creditore deve prima avvalersi sul fondo poi su chi ha agito in

nome e per conto.

Dopo che chi ha agito in nome e per conto dell’associazione ha pagato di tasca sua il

creditore può rivalersi su coloro che hanno deliberato la delega (che può avvenire solo in

caso di acquisti < di 50000)

Il soggetto x non si può rivalere sugli amministratori dissenzienti e non presenti alla

delibera di acquisto.

L’associazione può essere creata con:

costituzione simultanea

1) costituzione successiva

2)

la costituzione simultanea avviene quando gli associati si riuniscono in assemblea e

procedono alla costituzione. Non esiste dunque un intervallo di tempo fra la dichiarazione

di volontà dei vari contrenti poiché tutti, simultaneamente, si impegnano ad aderire

all’associazione cui danno vita.

Nel caso della costituzione successiva si ha la presenza dei cosiddetti promotori che si

assumono l’iniziativa della costituzione.

Essi cioè propongono al pubblico il programma dell’associazione che dovrà essere

costituita e coloro che sono interessati potranno aderire ad essa.

Dopo l’adesione al programma di un numero ritenuto sufficiente di persone, i promotori

convocano quella che viene chiamata l’assemblea costituente in cui si delibera sugli

elementi dell’atto costitutivo.

Sul fondo comune possono soddisfare le proprie ragioni i creditori dell’associazione ma

non possono agire i creditori personali degli associati.

I singoli associati non possono chiedere la divisione del fondo comune, ne pretenderne la

quota in caso di recesso.

L’oggetto sociale

L’indicazione prevista dell’oggetto sociale e l’effettivo svolgimento dello stesso, assume

rilievo propiro in ragione delle specifiche attività poste in essere: sono infatti queste ultime

enon lo scopo perseguito a rilevare ai fini fiscali.

Dalle attività realizzate il Fisco farà dipendere la qualifica dell’associazione quale ente non

commerciale o ente commerciale.

ASSEMBLEA DEGLI ASSOCIATI.

Compongono l’assemblea tutti coloro che si impegnano a condividere le finalità dell’ente, a

rispettarne lo statuto e solitamente a versare una quota associativa annua.

L’Assemblea è composta da tutti gli associati in regola con le quote associative

Funzioni: i membri dell’assemblea eleggono e possono essere eletti come

a. amministratori.

È l’organo deliberativo supremo.

b. Approva il bilancio (rendiconto)

c. Modifica dello statuto, nel caso lo statuto lo preveda l’ammissione e

d. l’esclusione degli associati.

Deliberare lo scioglimento dell’associazione quando ha raggiunto lo scopo

e. oppure quando non sussistono più condizioni endogene ed esogene per il

perseguimento dello scopo, si scende sotto il numero minimo di soci.

Lo statuto deve prevedere delle maggioranze per la convocazione e la

f. validità delle delibere.

Il nostro ordinamento come garanzia per lo scopo seguito, richiede una

g. presenza qualificata e una maggioranza qualificata.

Il principio per il voto è quello di uno testa un voto

h. Lo statuto può prevedere categorie diverse di soci e quali di essi abbiano

i. diritto di voto in assemblea.

Il consiglio direttivo:

è eletto dell’assemblea e gli amministratori vengono scelti fra i membri

j. dell’assemblea.

Accanto a coloro che vengono eletti dall’assemblea potrebbero essere

k. designati amministratori anche esterni all’assemblea.

All’interno del consiglio direttivo abbiamo, il presidente, il vice-presidente, il

l. segretario, il tesoriere…

Il presidente può essere eletto in due modi:

m. Dall’assemblea

i. All’interno del consiglio direttivo

ii.