Diritto degli Enti locali prof. Maria Paola Guerra. Appunti lezioni

Origini e caratteri storici dell'ordinamento locale

Le origini dell'assetto locale italiano si ritrovano nelle concezioni della Rivoluzione francese del 1789, principalmente nell'esaltazione del potere municipale e nella figura del prefetto.

Caratteristiche

• Generalizzazione del regime comunale
  Esso si contrapponeva al sistema dell’Ancien Régime, in cui il potere locale era un privilegio concesso solo a determinate zone. Con la rivoluzione l'ordinamento comunale si estende a tutto lo stato francese.
• Istituzione di un comune per ogni comunità territoriale, anche minore
  Consiste nella parcellizzazione comunale. In Italia, la ripartizione del territorio in comuni è pienamente rispettata. Ma i problemi della frammentazione vennero risolti attraverso operazioni di fusione o esercizio di funzioni a livello intercomunale.
• Uniformità del regime municipale
  I decreti del 1789 determinano un ordinamento uniforme per tutti i comuni, indipendentemente dalle dimensioni e dalle peculiarità delle diverse situazioni. Tale principio venne applicato a tutti i paesi di derivazione francese con alcuni adattamenti che hanno permesso di temperarlo. L'Italia era a favore dell'uniformità giuridica. Con tale principio però:
  • Vengono attribuite funzioni uguali, senza considerare le dimensioni e le caratteristiche dei comuni
  • Assenza di autonomia statutaria a comuni e province
  • Assenza di regimi differenziati
  Dopo la legge 124/90 il criterio di uniformità è stato posto in discussione. Negli ultimi decenni si è radicato in Italia un sistema di differenziazione grazie anche alla revisione costituzionale del 2001. Oggi le leggi regionali hanno un ruolo importante.
• Sistema elettivo
  Nel 1789 venne sancita l’elettività degli organi municipali, basata su circoscrizioni territoriali con esclusione dei criteri corporativi (per mestieri, professioni o corporazione). In Italia, tale principio si è consolidato in modi diversi: fino al 1993 si basava sull’elezione del Consiglio che, a sua volta, eleggeva gli altri organi; successivamente è intervenuta l’elezione diretta sia del Consiglio che del sindaco.
• Funzioni municipali proprie e funzioni statali delegate
  Le funzioni svolte dalle amministrazioni comunali erano suddivise in due specie:
  • Funzioni proprie del potere municipale
  • Funzioni proprie dell’amministrazione generale dello stato e poi delegate alle amministrazioni comunali.
  Di conseguenza venne attribuita una doppia funzione al sindaco: egli era al vertice dell’amministrazione comunale e agente dell’amministrazione statale.
• Controlli
  Allo stato vennero attribuiti poteri di protezione dell’interesse generale. Per esempio: censura su organi e atti, annullare atti di corporazioni locali se contrari a leggi o ordini ricevuti, sospendere agenti delle stesse in caso di disobbedienza.
• Livello provinciale e prefetto
  In ogni dipartimento venne istituito un collegio elettivo ed un prefetto che aveva il compito di eseguire le leggi e gli ordini dei ministri, rappresentando il governo in periferia.

Le autonomie locali nella Costituzione del 1948

Art. 5 Cost. (Principio autonomista)
“La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento”.

Il principio autonomistico è uno dei principi fondamentali della Costituzione; esso implica il riconoscimento a comuni e province di potestà pubbliche, un proprio indirizzo politico-amministrativo diverso e indipendente da quello statale.

• La Costituzione dà atto della preesistenza delle autonomie locali, “riconosce”
• La Costituzione attribuisce alla Repubblica un compito attivo di promozione delle “promuove autonomie”.

Il Titolo V Cost. tratta delle regioni, province e comuni e nel 1948 si apriva con l’Art. 114 “La Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni”. Negli articoli successivi si afferma che:

• Comuni e province sono enti autonomi nell’ambito di principi fissati da leggi generali; si fa ampio rinvio alle leggi regionali.
• I comuni avevano competenza legislativa concorrente con le regioni.
• Le funzioni amministrative potevano essere direttamente attribuite a comuni, province ed altri enti locali quando riguardavano interessi esclusivamente locali.
• Il controllo sugli atti degli enti locali precedentemente svolto dallo stato, con la Costituzione venne attribuito ad un organo della regione.

Le modifiche alla mappa degli enti territoriali potevano avvenire solo con particolari procedimenti, poiché sottoposti a fonti rinforzate; tali modifiche potevano provenire da leggi regionali o statali, coinvolgendo le istituzioni territoriali interessate e le popolazioni delle stesse.

L'evoluzione legislativa 1948-2000

Il sistema locale italiano è rimasto per molto tempo regolato da norme precostituzionali, spesso ripetitive di schemi risalenti ad epoca ancora più antica. Numerosi interventi legislativi prima del 1990 hanno inciso sull'assetto locale in materia di elezione dei consigli comunali e provinciali, controlli o decentramento urbano.

Legge 142/1990 (Ordinamento delle autonomie locali)

Effettua delle modifiche in diversi ambiti:

• Nel 1990 compare l’autonomia statutaria, riconosciuta per la prima volta a comuni e province.
• Cambia il riparto delle competenze tra gli organi:
  • Consiglio: Ruolo di indirizzo e di controllo, adotta atti indicati dalla legge.
  • Giunta: Competenza generale-residuale ed esecutiva.
  • Sindaco e presidente: Rappresentano l’ente, convocano e presiedono il Consiglio e la Giunta.
• Elezione degli esecutivi: l’elezione del sindaco e del presidente della provincia e della giunta spetta al Consiglio con unica votazione, scrutinio palese e maggioranza assoluta.
• Compiti del comune: esso è il livello base dell’amministrazione territoriale, con competenza estesa a tutte le funzioni che riguardano la popolazione e il territorio che non sono espressamente attribuiti ad altri soggetti.
• Si punta all’aggregazione dei piccoli comuni.
• Si prevedono le città metropolitane, solo nelle zone espressamente indicate dalla legge. A queste spettano, oltre alle funzioni della provincia, funzioni attribuite dalla legge regionale.
• Si limitano i controlli sugli atti e sugli organi.
• Viene definito il ruolo delle regioni: viene loro riconosciuta una serie di compiti non marginali riguardo funzioni, forme di associazione e collaborazione, aree metropolitane, controllo e riparto delle risorse finanziarie.
• Compiti dello Stato: la legge 142/90 non ha comunque reciso i legami tra amministrazione statale ed enti locali.

Legge 81/1993 (Elezione diretta del sindaco e presidente della provincia)

Sono eletti dai cittadini a suffragio universale e diretto. Essi hanno anche il potere di nominare e revocare i componenti della Giunta. In sostanza, tale legge prevede:

• Elezione diretta dei sindaci e del presidente delle province
• Elezione dei consigli comunali e provinciali
• Accentuazione della separazione ed autonomia tra consiglio ed esecutivi, perseguite sottraendo al sindaco il tradizionale compito di presiedere il consiglio, ora dotato di un proprio presidente
• Attribuzione al sindaco e al presidente della provincia dei poteri di nomina e revoca degli assessori, dirigenti e rappresentanti del comune e della provincia.

Federalismo amministrativo (Riforme 1997-1999)

Gli anni successivi alla legge 81/93 sono contrassegnati da provvedimenti minori, poiché era necessario un completamento della riforma delle autonomie (un esempio è la Legge Bassanini). Con il federalismo amministrativo si ebbe:

• Devoluzione di poteri e compiti alle regioni e autonomie locali
• Valorizzazione dell’autonomia decisionale e organizzativa

Si è affermato un modello cooperativo che, ponendo fine alla frantumazione di strumenti, luoghi, sedi d’incontro tra stato e regioni e autonomie, ha inteso concentrare questi rapporti in una sede generale: Conferenza Stato-Regioni e Conferenza Stato-Città-Autonomie locali.

T.U. sulle autonomie locali – Legge 267/2000

Tra il 1990 e il 2000 si sono avute numerose riforme.

• Inizia con la legge 142/90
• Ha il suo momento più dirompente con la legge sull’elezione diretta del sindaco, legge 81/93
• Si verifica l’avvio del processo di decentramento delle funzioni dallo stato a regioni ed enti locali nel 1997
• Si ebbe la revisione della legge 142/90 nel 1999

Rimaneva da coordinare le disposizioni sugli enti locali, effettuato con il T.U. 267/2000. La legislazione italiana in materia di autonomie locali soffre di frammentazione. Il T.U. è l’elemento chiave per riunire in un unico quadro sistematico le disposizioni in materia di struttura istituzionale degli enti locali, sistema elettorale, finanziario e contabile, controlli, e così via. Il T.U. non ha l’obiettivo di innovare il sistema, ma quello di coordinare le disposizioni precedenti.

Dalla riforma del Titolo V alla legge 56/2014

La riforma del 2001 del Titolo V Cost. prevedeva:

• Riconoscimento di tutti i livelli territoriali come componenti della Repubblica
  • Nel testo della Costituzione del 1948 l’art. 114 affermava che la Repubblica si riparte in regioni, province e comuni. Oggi, il testo del 2001 ammette come enti territoriali anche le città metropolitanee e lo stato. Ciò non elimina le caratteristiche peculiari dei vari livelli: vengono infatti definiti “enti autonomi” i comuni, province, città metropolitane, ma non lo stato, priorità del comune e degli altri enti locali nelle funzioni amministrative in base al principio di sussidiarietà (art. 118 Cost.).
• Autonomia statutaria degli enti territoriali
  • L’art. 114 comma 2 Cost. afferma che “comuni, province, città metropolitane e regioni sono enti autonomi e con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Cost.”. La Cost. del 1948 riconosceva autonomia statuaria solo alle regioni.
• Nuovi poteri legislativi regionali e materie di interesse locale
  • Con la nuova formulazione dell’art. 117 Cost. si opera il ribaltamento del criterio di competenza, passando dall’elencazione delle materie di competenza legislativa concorrente delle regioni all’elencazione delle materie riservate alla competenza esclusiva dello stato e di quelle a legislazione concorrente. Mentre in tutte quelle non espressamente indicate vi è una competenza generale/residuale delle regioni in via esclusiva.
• Condizioni particolari di autonomia, su intesa con la regione interessata
  • Oltre a confermare l’esistenza delle regioni a statuto speciale, la riforma del 2001 prevede “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia” che possono essere adottate da ogni altra regione. Sono applicabili a tutte le materie a competenza concorrente e ad alcune di quelle di competenza esclusiva dello stato (per esempio: tutela dell’ambiente e beni culturali).
• Nuovo sistema di rapporti europei e internazionali
  • Secondo la riforma, la potestà legislativa si svolge non solo nei limiti della Costituzione, ma anche nei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali.
• Distribuzione delle funzioni amministrative basata sul principio di sussidiarietà
  • Nella Cost. del 1948 le funzioni amministrative erano ripartite secondo il criterio del parallelismo, mediante il quale alle regioni erano attribuite le funzioni amministrative nelle stesse materie in cui erano loro attribuite le potestà legislative, fatto salvo la facoltà di esercitare queste funzioni a comuni e province tramite delega. Ora le funzioni sono riconosciute, in primo luogo, ai comuni, salvo che, in base ai principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, non vengono conferite a province, città metropolitane, regioni o stato.
• Sussidiarietà orizzontale nei confronti dei cittadini e delle organizzazioni sociali
  • L’art. 118 Cost. assegna a tutte le istituzioni pubbliche il compito di favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attività di interesse generale.
• Coinvolgimento delle autonomie locali nelle decisioni regionali attraverso un Consiglio delle autonomie locali come centro di consultazione tra regione e autonomie.
• Superamento dei controlli
  • Vengono accantonati i sistemi di controllo previsti dalla Cost. del 1948.
• Autonomia finanziaria
  • A comuni, province, città metropolitane e regioni viene riconosciuta l’autonomia di entrata e di spesa.

Legge 131/2003 e deleghe per l'adeguamento della legislazione alla riforma cost.

“Legge Loggia”. Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge cost. del 2001. Tale legge rappresenta il primo tentativo di effettuare l’adeguamento della Legge Cost. 3/2001 sotto due profili:

• Revisione di testo unico e della legislazione vigente in materia di autonomie locali al fine di adeguarne i contenuti alle novità introdotte dalla riforma cost.
• Ottemperare quanto previsto dal nuovo art. 117 comma 2 lettera P Cost. fissando in particolare le funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane.

La legge 131/2003 disponeva una delega al Governo che doveva adottare uno o più decreti legislativi entro 1 anno dalla data di entrata in vigore della legge. Le deleghe previste dalla legge 131/2003 in materia di adeguamento del T.U.E.L. (Testo Unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali) e di individuazione delle funzioni fondamentali rimangono inattuate e i termini scadono senza alcun esito.

Dopo la legge 131/2003 vi furono delle altre proposte di modifica costituzionale. Tali proposte vennero sostenute dal Governo Berlusconi tra il 2004/2005, ma con esito negativo (“devolution”). Con esse si prevedeva la devoluzione alle regioni di competenze esclusive in materia di istruzione, sanità, polizia regionale e locale. Nel 2008 il Governo di centrodestra (presidente Berlusconi) presentava un nuovo disegno di legge, nato come “Carta delle autonomie locali”, ma neppure questo giunse ad approvazione definitiva.

Legge 42/2009 sul federalismo fiscale

Tale legge disciplina l’autonomia finanziaria degli enti territoriali in attuazione dell’art. 119 Cost. Alcuni temi fondamentali che vengono trattati sono:

• Individuazione delle funzioni fondamentali
  Venne fatta una ridefinizione organica dell’ordinamento, definendo prima le attività da svolgere da parte dei comuni e province, per poter adeguare le risorse necessarie e l’entità dei fondi perequativi a favore degli enti con minore capacità fiscale.
• Città metropolitane
  La legge 42/2009 comprendeva una disciplina per l’istituzione delle città metropolitane. Il territorio della città metropolitana coincide con il territorio di una provincia o una sua parte; la provincia cessa di esistere e sono soppressi i relativi organi. I comuni della provincia eventualmente non inclusi nella città metropolitana possono scegliere di esservi ricompresi o se essere aggregati ad altra provincia confinante. Tale disciplina è stata successivamente superata.
• Roma capitale
  La legge 42/2009 disciplina in via transitoria l’ordinamento di Roma capitale; ente territoriale con territorio coincidente all’attuale comune di Roma, dotato di sociale autonomia statuario, amministrativa e finanziaria. Ad essa sono attribuite peculiari funzioni in materia di valorizzazione dei beni storico, artistici, di sviluppo economico e sociale, e così via.

Le autonomie locali nel periodo di crisi (2009-2012)

Negli anni recenti il percorso delle riforme sulle autonomie locali è stato condizionato dalla crisi economica. Si è verificata una sequenza di misure instabili contenute in manovre economiche adottate con decreto legge art. 77. Esso, da fonte chiamata ad intervenire solo in casi di necessità ed urgenza di carattere straordinario, è divenuto nella prassi fonte di uso ordinario, cui si ricorre in ogni caso di intervento sull’economia o con effetti sulla spesa. La Corte costituzionale ha censurato ogni eccesso nel ricorso a decreti legge al di fuori dei casi di necessità ed urgenza.

Gli interventi legislativi del 2009/2012 sul sistema locale hanno perseguito obiettivi di riduzione dei costi e semplificazione, per esempio sopprimendo enti o eliminando organi. La Corte costituzionale, con una sentenza, ha affermato che nemmeno l’emergenza economica può giustificare le compressioni dell’autonomia costituzionalmente garantita. La Corte ha escluso che la gravità della situazione consenta allo stato di derogare alle regole costituzionali di riparto delle competenze legislative tra stato e regioni. Lo stato deve affrontare l’emergenza finanziaria predisponendo rimedi che siano consentiti dall’ordinamento costituzionale.

Inoltre, la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’uso del decreto legge come mezzo per interventi che toccano componenti essenziali dell’ordinamento.

Legge 56/2014 su città metropolitane, province, unioni e fusioni di comuni

La legge 56/2014 ha la funzione di superare i ritardi e le difficoltà avute fino ad ora nella realizzazione delle innovazioni sul sistema locale. Tale legge: