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Diritto costituzionale

Parte II

L’ORDINAMENTO DELLO STATO ITALIANO.

I. IL POTERE LEGISLATIVO

1. Il bicameralismo.

Il potere legislativo è attribuito , in Italia , al Parlamento,che, a norma dell’art. 55 cost. si compone

della camera dei deputati e del senato della repubblica; il parlamento è un organo complesso, perché

formato da due organi (collegiali).

La cost. ha adottato il sistema bicamerale che è il sistema più diffuso degli stati di democrazie

classiche. Alcuni soltanto hanno affidato il potere ad una sola camera(unicameralismo). Il

bicameralismo è proprio degli stati federali, nei quali accanto ad una camera che rappresenta il

popolo, vi è l’altra che rappresenta i singoli stati membri. Alcuni stati hanno poi (è il caso della

Francia, della gran Bretagna, Irlanda, ecc.), adottato un bicameralismo imperfetto o limitato. Tali

forme si hanno quando una camera è prevalente sull’altra. Le nostre camere sono a forma di

bicameralismo perfetto.

2. Il Parlamento in seduta comune.

Dal parlamento come organo, va distinto il parlamento in seduta comune. Esso è organo a se stante,

un organo collegiale, composto da deputati e senatori e integrato dai delegati delle regioni per la

elezione del Presidente della Repubblica. I casi in cui il parlamento in seduta comune si riunisce

sono:

a)Elezione (art. 83) e giuramento (art. 91) del presidente della repubblica;

b)messa in stato d’accusa del presidente della repubblica (art. 90);

c) elezioni dei componenti del CSM (art. 104);

d) elezione di 5 giudici della corte costituzionale (art. 135) e compilazione ogni 9 anni di un elenco di

persone dal quale sorteggiare, in caso di necessità i 16 giudici aggregati alla corte cost. per i giudizi in

materia penale (art. 135).

Quando il parlamento è in seduta comune, l’ufficio di presidenza è quello della camera dei deputati a

norma dell’art. 63 cost. . Secondo l’art. 35 2^ comma del regolamento della camera dei deputati, il

regolamento della camera è applicato nelle riunioni del parlamento in seduta comune. L’art. 65

regolamento del senato specifica che è sempre fatta salva la facoltà di decidere norme diverse.

E’ da più parte auspicato che nel silenzio della cost. il parlamento in seduta comune si dia un proprio

regolamento.

Sezione I

La forma delle camere.

3 Elezione ed ordinamenti democratici.

In una società democratica, i governanti devono essere espressi dai governati con governi di estrazione

popolare. Ferrari dice che la democrazia, intesa come governo di estrazione popolare, esprime già

solo per questo il concetto di elettività nella costituzione e si è dato posto al sistema mediante elezione

per la formazione degli organi costituzionali dello stato governo. Si distinguono due forme di

governanti: Il modo democratico e quello non democratico. Il primo si esaurisce con l’elezione nelle

forme e nei vari sistemi ; il secondo nell’eredità, nella cooptazione e nella conquista. Scopo

dell’elezione è quella di scegliere i migliori sotto il riguardo della capacità politica. Nei moderni stati

di partiti la scelta riguarda la scelta degli elettori viene influenzata non solo dalle persone, ma anche

dall’orientamento politico. Il voto dell’elettore dunque ha due significati: di designazione all’ufficio

dei candidati e di approvare il programma politico del partito.

Eccezioni sono date per il senato della repubblica, ove accanto ai senatori eletti, vi si trovano anche

quelli che di nomina da parte del presidente della repubblica per meriti alla patria nel campo letterario,

1

sociale, scientifico, artistico. (art. 59 2 comma - n. 5 senatori a vita ) o designanti dalla costituzione

stessa gli ex presidenti della repubblica (art. 59).

La costituzione non menziona del sistema elettorale per l’elezione delle camere; si evince però che non

vi può essere sistema maggioritario, e che deve essere adottato un sistema che garantisca le

minoranze.

4. La rappresentanza politica.

Le elezioni conferiscono ai governanti la rappresentanza. La stessa cost. all’art. 67 dispone che ogni

membro del parlamento rappresenta la nazione. La rappresentanza è figura chiara nell’ordinamento civile,

e comunque il rapporto elettore eletto non ha nulla a che fare con essa. Mentre nella rappresentanza il

rapporto produce effetti ai sensi dell’art. 1387 codice civile, che si riconducono in capo al rappresentato,

la rappresentanza politica si occupa :

a) gli eletti non rappresentano gli elettori ma la nazione;

b) non esiste alcun rapporto giuridico tra eletto ed elettore ed anzi ai sensi dell’art. 67 cost. gli eletti

sono senza vincolo di mandato;

c) non si possono revocare gli eletti;

d) il rapporto è bilaterale e non trilaterale come nella rappresentanza ( rappresentante, rappresentato,

terzo).

La rappresentanza politica è stata studiata come rappresentanza di interessi generali (Romano, Biscaretti);

o collettiva visti nel loro insieme (Mortati) come rappresentanza di opinioni (Lavagna) o struttura

organizzatoria intesa a collegare mediante elezioni un gruppo al suo ente esponenziale (M.S. Giannini).

Da queste sommarie indicazioni si deduce che la rappresentanza è vaga ed evanescente. Fondata

sull’elezione è un modo di designazione ai pubblici uffici. Ed è stato preferibile ad altri (eredità, nomina,

ecc.).tutte le volte che i governanti sono in collegamento con i governati, anche perché gli organi dotati di

rappresentanza politica non sono da ritenere, per ciò solo anche rappresentativi.

Rappresentanza e rappresentatività vanno distinti. La rappresentanza è il momento dell’autorità (lo stato

rappresentativo, gli organi rappresentativi), la rappresentatività attiene al momento della libertà e trova il

suo fondamento nel consenso che viene stabilito tra governanti e governati. Questa rappresentatività è

connessa agli interessi generali, con la verifica ex post.

La rappresentanza politica come qualità attribuita agli organi elettivi può rivelarsi priva di un contenuto se

essa non trovi conferma sul piano dell’effettività nella rappresentatività degli organi stessi.

5. Elettorato attivo ed elettorato passivo.

Le camere sono elette dai cittadini che godono del diritto di elettorato attivo ; in particolare per la camera

i cittadini che hanno i 18 anni (art. 48 c. 1) e per il senato dai cittadini che hanno 25 anni (art. 58 c. 1).

Sono eleggibili quindi godono di elettorato passivo, tutti gli elettori che entro il giorno delle elezioni

compiono 25 anni per la camera (art. 56 c. 2) e 40 anni per il senato (art. 58 c. 2). La legge cost. 1/2000

ha modificato l’art. 48 cost. assicurando ai cittadini residenti all’estero il diritto di voto. La legge cost.

1/2001 ha modificato gli artt. 56 e 57 con l’attribuzione di 12 deputati alla circoscrizione estero della

camera e di 6 senatori alla corrispondente circoscrizione al senato.

L’art. 48 dispone che il diritto di voto non può essere limitato se non per incapacità civile, o per effetto di

sentenza penale irrevocabile o nei casi di indegnità morale disposta dalla legge.

A norma dell’art. 2 D.P.R. 233/67 non hanno diritto al voto:

a) coloro che sono stati dichiarati falliti, per il periodo del fallimento e non oltre 5 anni dalla data della

sentenza del fallimento;

b) coloro che sono ritenute pericolose per la sicurezza e la pubblica moralità, siano stati sottoposti a

misure di prevenzione;

c) i sottoposti a misura di sicurezza o a libertà vigilata o al divieto di soggiorno in un comune o in una

provincia a norma dell’art. 215 c. penale;

d) i condannati a pena che importa l’interdizione perpetua dai pubblici uffici o l’interdizione temporanea,

per il tempo della durata.

Per acquistare il diritto di elettorato passivo si deve essere iscritti nelle liste elettorali di un comune le

cause di esclusione di elettorato attivo sono esclusione dell’elettorato passivo.

Le cause di ineleggibilità impediscono soltanto l’esercizio del diritto stesso.

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A norma della XIII disposizione transitoria e finale i membri e i discendenti di casa savoia non sono

elettori e non possono avere cariche elettive o ricoprire uffici pubblici.

6. I sistemi elettorali.

Sistemi elettorale sta ad indicare il complesso delle norme e dei regolamenti che disciplinano la

ripartizione dei seggi per la rappresentanza di un determinato corpo. Essi si basano sul carattere

maggioritario o non maggioritario. Con esso si designa quale sia la maggioranza dei votanti o a

mantenere in conto la volontà degli altri votanti rimasti in minoranza (Mortati).

Con i sistemi maggioritari si assegnano ai candidati la maggioranza (relativa, assoluta, qualificata) dei

seggi elettorali attribuiti al collegio. Questo sistema presenta alcuni vantaggi: Esso evita l’eccessivo

frazionamento della presenza dei partiti; è più stabile; fa entrare al parlamento spiccate personalità.

Gli svantaggi: Fa perdere all’atto elettorale il significato di ideologie, e a determinare un travisamento

della volontà popolare sul piano nazionale favorendo la primazia di due partiti.

Il sistema proporzionale si propone di assicurare alle diverse parti un numero di seggi proporzionale ai

voti ottenuti dai partiti politici, con il loro frazionamento. Con la conseguenza che i risultati delle elezioni

potrebbero creare problemi per la creazione e la stabilità dei governi.

In sintesi potremmo dire che il sistema maggioritario crea stabilità di governi rispetto alla

rappresentatività delle assemblee, mentre per il proporzionale accade il contrario.

7. I caratteri del voto.

L’art. 48 comma 2 dice che il voto è personale, eguale libero e segreto.

E’ personale perché nessuno può recarsi a votare per altri, con esclusione di elettori fisicamente impediti,

i ciechi, gli amputati per mani, e altre analoghe gravità votano con l’ausilio di elettore della famiglia o

altro volontariamente scelto. Non è ammesso voto per procura.

E’ eguale: ciascun voto ha eguale valore di altro. E un pò violato quando non si attribuisce la

ripartizione dei seggi. Non è ammesso il voto plurimo cioè il capofamiglia che voti per tutta la famiglia.

E’ libero perché sia la legge che l’ordinamento devono vietare che l’elettore subisca forma alcuna di

pressione. La legge però non può vietare che l’elettore sia condizionato da vari fattori.

E’ segreto per assicurare la libertà. La segretezza del voto viene assicurato dallo stato con la creazione

delle schede; delle cabine; ecc.

Il voto ai sensi dell’art. 48 comma 2 è un dovere civico. Non è giuridicamente obbligatorio. L’iscrizione

nei certificati di buona condotta per 5 anni non è più applicata.

8. Il procedimento elettorale e l’assegnazione dei seggi.

Le elezioni del senato della repubblica e della camera dei deputati, sono disciplinati dal decreto

legislativo 533/93 e dal d.p.r. 361/57, e con successive modifiche, oltre che dal regolamento di attuazione

della legge 277/94. La nuova disciplina elettorale è la conseguenza dell'esito positivo del referendum del

'93 su alcune disposizioni vigenti per l'elezione senato. L'esito delle referendum ha trasformato il sistema

elettorale del senato da misto quale era (sostanzialmente proporzionale) in un sistema prevalente

maggioritario. Si è uniformato anche la elezione della camera dei deputati con il sistema maggioritario e

con il correttivo proporzionale. Il procedimento elettorale delle due camere si apre con il d.p.r. Presidente

della repubblica, su deliberazione del Consiglio dei Ministri che indice le elezione (articolo 87 comma 3

costituzione). A norma dell'articolo 61 costituzione le elezioni delle camere devono aver luogo entro 60

giorni dalla fine della legislatura.

La seconda fase del precedente riguarda la designazione dei candidati e la presentazione delle

candidature. I partiti o i gruppi politici che intendono presentare candidature per la elezione del senato

debbono presentare al ministero dell'interno il loro contrassegno o i contrassegni con i quali dichiarano

di voler distinguere le candidature medesime. La presentazione delle candidature per i singoli collegi è

fatta per gruppi ai quali i candidati aderiscono con l'accettazione della candidatura . A pena della nullità

dell'elezione nessun candidato può accettare la candidatura in più di un collegio uninominale o la

candidatura contestuale al senato ed alla camera. Se invece le due elezione sono in contemporanea il

membro della camera ancora in funzione che accetta la candidatura per l'altra camera decade dal mandato.

La dichiarazione di presentazione del gruppo di candidati deve essere sottoscritta da un numero un di

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elettori variante da un minimo di 3500 e un massimo di 5000 , nella regione con un milione di abitanti.

Regole analoghe valgono per la camera dei deputati. e norme particolari disciplinano la presentazione di

liste concorrenti. Con la presentazione e la pubblicazione delle candidature si apre la campagna

elettorale che dura fino al giorno precedente le elezioni , (tranne per la disciplina dell'affissione e degli

stampati dettata dalla legge del 212/56) e disciplinata dalla legge 515/93 e della legge 28/2000. La par

condicio prevede particolari regole per l'accesso ai mezzi di informazione, di propaganda elettorale, a

mezzo stampa. La legge 515/93 vieta che la pubblica amministrazioni faccia propaganda elettorale di

qualsiasi genere, mentre per quanto riguarda i sondaggi demoscopici sull'esito della elezioni e di sugli

orientamenti degli elettori nei 15 giorni precedenti le elezioni. Norme sulla campagna elettorale sono

previste dalla legge 81/93 (art. 28 - 30) , anche nelle elezioni comunali e provinciali.

L'elezione si svolgono in due giorni (domenica e lunedì fino alle ore 15,00 ) legge 62/2002, presso le

varie sezioni del collegio elettorale. In ciascuna sezione costituita da un seggio elettorale composto da un

presidente quattro scrutatore, di cui 1 a scelta del presidente con funzioni di vicepresidente e un

segretario. L'elezione del senato avviene su base regionale (articolo 53 costituzione ) Tale disposizione è

stata interpretata nel senso che le regioni costituiscono la maggiore circoscrizione nel cui ambito si

svolgono le operazioni elettorali. Il sistema adottato per l'elezione del senato è maggioritario ad unico

turno con correttivo proporzionale In base al sistema il seggio è attribuito al candidato che otterrà la

maggioranza anche relativa dei voti. Con questo sistema vengono assegnati 238 seggi. I rimanenti 77

seggi vengono assegnate al recupero proporzionale, e assegnati ai gruppi di candidati collegati che hanno

ottenuto la somma più elevata dei voti non utilizzati per ottenere i seggi nei collegi uninominali. A tal fine

l'Ufficio elettorale regionale procedere a determinare la cifra elettorale di ogni gruppo sottratti i voti dei

candidati già proclamati eletti con il sistema maggioritario. La cifra elettorale di ogni gruppo è divisa

(secondo il metodo Hondt ) per 1 , 2 , 3 , fino a raggiungere il numero dei seggi da ricoprire. All'interno

di ciascun gruppo i seggi vengono assegnate come segue:; si determina la cifra elettorale dei singoli

candidati moltiplicando per 100 il numero dei voti validi ottenuti da ciascun candidato non risultato

eletto con il sistema maggioritario e dividendo il prodotto per il totale dei voti validi espresse nel collegio

; ed il seggio viene assegnato ai candidati con maggiore preferenze. Il sistema elettorale della camera è

sostanzialmente identico a quello del senato, ( maggioritario con un correttivo proporzionale) ma

presenta alcune differenze. Per le candidature per il senato possono essere presentati solo in un solo

collegio, alla camera possono essere presentate oltre che nel collegio uninominale, anche in tre liste di

recupero proporzionale a livello circoscrizionale. Alla camera vengono utilizzate due schede: con una

l'elettore sceglie il candidato nel collegio uninominale, con l'altra vota una lista. E' importante notare che

la nuova legge elettorale ha introdotto una clausola di sbarramento secondo lo quale soltanto le liste che

regione 4% dei voti su scala nazionale sono ammesse al recupero proporzionale. In ciascun collegio il

seggio è assegnato al candidato che ha ottenuto il maggior numero dei voti. Ogni candidato deve di un

collegio uninominale deve collegarsi ad una o più liste, cui lo stesso aderisce con la presentazione della

candidatura. Questo allo scopo dello scorporo proporzionale; vale a dire per l'assegnazione di un quarto

dei seggi 155 con metodo proporzionale. Il meccanismo dello scorporo è molto macchinoso, ed è

disciplinato dall'articolo 77 della legge 277/93, a norma del quale l'ufficio centrale circoscrizionale

determina la cifra elettorale circoscrizionale di ogni lista, che è data dalla somma dei voti conseguiti

dalle liste stesse nelle singole sezioni elettorali della circoscrizione, detratto per ciascun collegio in cui

è stato eletto il candidato collegato alla medesima lista un numero di voti pari a quello conseguito dal

candidato immediatamente successivo per numero di voti , più uno e comunque non inferiore al 25% dei

voti validamente espressi nel collegio. Successivamente viene determinato a livello nazionale il numero

dei seggi spettanti a ciascun partito secondo sistema il sistema proporzionale, prendendo a base la

somma delle cifre elettorali circoscrizionali conseguire nelle singole circoscrizioni dalle liste aventi il

medesimo contrassegno.

I seggi verranno poi assegnate ai candidati delle liste che hanno ottenuto più alte cifre circoscrizionali. La

proclamazione degli eletti avviene, nella camera dei deputati, ad opera dell'ufficio centrale

circoscrizionale per quanto riguarda i candidati che nei collegi uninominale hanno ottenuto maggior

voti; e dal presidente di detto ufficio per quel che riguarda i candidati compreso nelle liste. Nel senato il

presidente dell'ufficio elettorale circoscrizionale proclama eletto per ciascun collegio il candidato che ha

ottenuto il maggior numero dei voti e l'ufficio elettorale regionale proclama eletti , in corrispondenza ai

seggi attribuiti ad ogni gruppo , i candidati del gruppo medesimo che abbiano ottenuto la più alta cifra

individuale esclusi i candidati eletti con il sistema maggioritario.

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I candidati eletti entrano nel pieno dell'esercizio delle loro funzioni dalla proclamazione, (art. 1

regolamento camera).Allo stesso modo, i senatori acquistano le prerogative della carica per il solo fatto

di essere stati eletti o proclamati (art. 1 regolamento senato). Se al senato si rende libero un seggio si

procede all'elezione suppletiva, se il seggio e nel collegio uninominale ed alla proclamazione dell'eletto

del candidato del medesimo gruppo con la più alta cifra individuale nel sistema proporzionale, sempre da

parte dell'ufficio elettorale regionale. Stessa cosa succede per la camera dei deputati per il sistema

uninominale, mentre nel sistema proporzionale il seggio è attribuito nell'ambito della stessa circoscrizione

al candidato che nella lista era l'ultimo degli eletti nell'ordine progressivo della lista.

9. Differenziazione fra le due camere.

La differenza tra le due camere può essere così descritta:

1) età diversa per l’acquisto del diritto di elettorato attivo e passivo;

2) la camera è composta da 630 membri; il senato da 315 più i senatori di diritto a vita; Il numero è

stato stabilito con legge cost. 2/63; in precedenza gli artt. 56 e 57 cost. stabilivano un deputato

ogni 80.000 abitanti o frazione superiore a 40.000 abitanti e un senatore ogni 250.000 abitanti o

frazione superiore a 100.000;

3) il rapporto rappresentativo (n. abitanti/seggio) è più elevato al senato per il numero inferiore di

eletti;

4) sono parzialmente diverse le elezioni;

5) la camera dei deputati è elettiva, mentre nel senato ci sono anche i senatori di diritto a vita; le

elezioni sono ogni 5 anni mentre nel passato si prevedeva in 5 anni per la camera e 6 per il senato;

6) i regolamenti delle camere dispongono in modo diverso per l’iter dei disegni di legge.

10. Ineleggibilità ed incapacità parlamentare.

Ragioni di opportunità, hanno consigliato il legislatore di escludere alcune categorie di soggetti che

ricoprono determinati uffici per l’elezione di Deputato o Senatore; mentre per altre categorie è stato

stabilito che essi non possano ricoprire contemporaneamente l’ufficio di deputato o senatore e altre

cariche pubbliche, e debbono scegliere tra le due. La prima ipotesi si chiama ineleggibilità: la seconda si

chiama incompatibilità. Le cause di ineleggibilità sono previste nel T. U., n. 361/57. Con l’ineleggibilità

il soggetto non perde il diritto di elettorato passivo: tale diritto non può essere esercitato finché dura

l’ineleggibilità. Se un candidato sia eletto nonostante la sua ineleggibilità l’elezione è nulla. Le persone

colpite da ineleggibilità sono distinti in tre gruppo:

1) Persone che ricoprono determinati uffici, avvalendosi dei quali potrebbero esercitare a loro favore

pressioni su elettori ( es. sindaci con popolazioni inferiori a 20.000 abitanti; prefetti; vice prefetti;

capo e vice capo di polizia; funzionari di P.s.; generali, ammiragli ecc. limitatamente nella

circoscrizione di comando territoriale);

2) Persone che abbiano impiego da governi esteri; per impedire possibili interferenze straniere nello

svolgimento delle elezioni;

3) Persone che sono legate allo stato per particolari rapporti economici, per evitare che i loro

interessi possano interferire con lo svolgimento del mandato parlamentare.

A questi vanno aggiunti i giudici della corte cost. che non possono essere candidati in elezioni

amministrative o politiche; (art. 7 c. V legge 87/53) i magistrati (esclusi quelli in servizio presso le

giurisdizioni superiori), che all’atto della candidatura si siano messi in aspettativa. Non sono

eleggibili nelle circoscrizioni sottoposte al loro ufficio o nelle giurisdizioni che hanno esercitato nel

periodi antecedenti a 6 mesi.

Le incompatibilità alcune sono previste nella cost. (fra senatore e deputato art. 65; tra membro del

parlamento e membro del CSM art. 104; o della corte cost. art. 135), altre sono previste dalla legge

60/53, che impedisce ai membri del parlamento di ricoprire cariche in enti controllati dallo stato.

I parlamentari non possono essere funzionari amministratori, sindaci, liquidatori, ecc. in società o enti

che gestiscano servizi per conto dello stato; non possono ricoprire cariche o uffici in qualsiasi ente

pubblico o privato per nomina del governo, o di organi dell’amministrazione del governo; vi è

incompatibilità tra membro del parlamento e membro del CNEL; i professori universitari se eletti

vengono d’ufficio messi in aspettativa; negli statuti dei sindacati vi è una incompatibilità tra membro

del parlamento e sindacalista. Chi viene eletto deve optare per una delle due cariche.

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11. La verifica dell’elezione.

Appena eletto il parlamentare è nell’esercizio delle sue funzioni. Per assicurare la costituzione e le leggi,

tale elezione viene sottoposta a controllo, sia per i requisiti di ammissione nell’ufficio ( elettorato

passivo), che di regolarità delle operazioni. Tale elezione è assicurata dalle camere con una commissione

permanente che prende il nome di giunta delle elezioni nella camera, e di giunta delle elezioni e delle

immunità parlamentari al senato, con due fasi: 1) una necessaria (controllo di deliberazione) ed una

eventuale (giudizio di contestazione). La prima mira ad accertare la validità dell’elezioni. Se la giunta

delibera sulla validità né da comunicazione all’aula che prende atto della convalida; se la giunta ritiene

l’elezione non regolare la contesta. Contro la validità possono essere presentati reclami e proteste. In

seguito alla contestazione si inizia la seconda fase, che si svolge per una parte alla giunta (presente il

parlamentare od i suoi difensori ) e che si conclude con una deliberazione della medesima a favore o

contro l’elezione; una parte dinanzi l’assemblea che discute la deliberazione e vota a scrutinio segreto

sulla validità dell’elezione. Con tale atto si svolge per l’autonomia del parlamento, la funzione giudiziaria

che viene tolta all’organo giudiziario (art. 102 comma 1), e tale atto non presenta imparzialità perché è lo

stesso parlamento da dare un giudizio sulla validità dell’elezione.

Sezione II

Lo status di membro del parlamento.

Per status di parlamentare si intende la posizione complessiva di cui deputati e senatori vengono a

trovarsi dal momento dell’elezione o dalla nomina se senatori a vita. Le guarentigie dello status di

parlamentare sono previste dall’art. 68 cost. Esse sono strettamente connesse alla funzione di

parlamentare.

12. L’irresponsabilità per le opinioni espresse ed i voti dati.

L’art. 68 comma I cost. come modificato dalla legge cost. 3/93, i membri del parlamento non possono

essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni. Tale

norma esenta i parlamentari da ogni giudizio, per una più ampia libertà di azione. La irresponsabilità

permane anche alla scadenza della carica di parlamentare. Essa è limitata quando:

1) ai voti e alle opinioni, per cui se viene commesso un fatto materiale il parlamentare è

perseguibile penalmente;

2) alle opinioni espresse nell’esercizio della funzione parlamentare, e non in altra sede, (es. opinioni

su giornali ecc. ).

La camera tende ad estendere l’irresponsabilità anche oltre i limiti della sede parlamentare, non

concedendo l’autorizzazione a procedere. La corte cost. con sent. 58/2000, ha dichiarato che ci debba

essere il nesso tra la identificabilità della dichiarazione stessa e l’attività del parlamentare. La corte stessa

con sentenze nn. 10, 11, 56 del 2000 e con la successiva 82/2000, e con la 509/2002 ha dato la possibilità

di sindacare le opinioni espresse dal parlamentare anche all’interno del parlamento stesso, ove non sia

riscontrabile l’esercizio delle funzioni. (nesso tra opinioni e funzione).

I regolamenti, nell’art. 58 della camera e nell’art. 88 del senato, statuiscono che il parlamentare che nel

corso di discussione parlamentare sia accusato di fatti che ledono la sua onorabilità, può chiedere al

presidente dell’assemblea di nominare una commissione ( giurì d’onore) che accerti i fatti. La

commissione riferirà al presidente che prenderà atto, senza dibattito. Le guarentigie di insindacabilità

sono state estese anche ai consiglieri regionali (art. 112, comma IV):

13. Le guarentigie della libertà personale e domiciliare e della libertà di comunicazione e

corrispondenza 6

A norma dell’art. 68 comma 2 e 3, come modificato dalla legge cost. n. 3/93, i parlamentari, senza

autorizzazione della camera di appartenenza, non possono essere:

1) sottoposti a perquisizione personale o domiciliare;

2) arrestati o altrimenti privati della libertà personale o mantenuti in detenzione, salvo che siano stati presi

in flagranza di reato per i quali è richiesto l’arresto obbligatorio;

3) sottoposti ad intercettazione in qualsiasi forma di conversazione o comunicazione ed a sequestro di

corrispondenza.

La riforma del 93 ha abolito l’autorizzazione per sottoporre il parlamentare a processo penale, che s’era

prestato a notevoli abusi, (si pensi alla truffa; all’emissione di assegni a vuoto; ecc.).Resta fermo

l’autorizzazione per la libertà personale, salvo che siano in flagranza di reato. Questo per non far venire

meno il numero della camera, e per evitare che la mancanza di parlamentari stravolgano le forze politiche.

Con legge 140 del 2003, si è regolato il rapporto tra autorità giudiziaria e parlamento nel caso di processi

o indagini a parlamentari. La legge stessa all’art. 1 ha stabilito che le alte cariche dello stato (Presidente

della repubblica, salvo le disposizioni dell’art. 90 cost.; presidenti del senato e della camera; presidente

del consiglio dei ministri salvo quanto previsto dall’art. 96 cost.; presidente della corte cost.; sono stati

estromessi per i procedimenti riguardanti fatti antecedente le loro cariche. Tali procedimenti saranno

ripresi dopo la conclusione delle loro funzioni. Vi è da dire che è una legge ordinaria dello stato e che tali

guarentigie dovevano essere inserite in una legge costituzionale. Le immunità e l’insindacabilità sono

contenute nell’art. 68 cost.

14. Sanzioni disciplinari.

Esse possono essere prese dal presidente dell’assemblea o dall’ufficio di presidenza alla camera o dal

consiglio di presidenza al senato e consistono:

1) nel richiamo all’ordine, qualora il parlamentare turbi l’andamento dei lavori;

2) nell’esclusione dall’aula dopo il 2° richiamo all’ordine se ancora continua il parlamentare nel

turbare i lavori o nell’ingiuriare altri ecc.;

3) nella censura con l’interdizione dei lavori in aula per un determinato tempo ( da 2 a 15 giorni).

15. Divieto di mandato imperativo

L’art. 67 cost. dice che Ogni membro del parlamento rappresenta la nazione ed esercita le sue funzioni

senza vincolo di mandato. Il parlamentare quando esplica la sua funzione lo fa nell’interesse della nazione

e non del proprio collegio, anche se è comprensibile che si faccia interprete degli interessi del suo

collegio. Dal divieto di mandato imperativo discende l’irresponsabilità politica dei parlamentari. Infatti il

parlamentare eletto non può essere revocato. Il divieto di mandato imperativo risulta di fatto in

parlamento dalla presenza dei partiti dato che i parlamentari devono seguire le direttive dei partiti.

Secondo Virga, ritiene che il parlamentare viene trasformato in mero portavoce di interessi del partito.

Altri, Biscaretti, Mazziotti, Mortati, dicono che la sottoposizione dei parlamentari ai partiti non vale a far

venire meno il divieto. Infatti nel Regolamento della camera art. 83 comma 1, e art. 116 comma 3, si dice

che il parlamentare in contrasto con l’opinione del partito hanno il diritto a prendere la parola sulle linee

generali di un progetto di legge. Mentre al Senato, all’art. 84 reg. senato, i senatori in dissenso del gruppo

hanno facoltà di iscriversi a parlare direttamente. Nella realtà, la disciplina dei partiti ha il sopravvento sui

parlamentari anche perché i parlamentari ribelli potrebbero essere espulsi dal partito o non candidati

nelle liste.

16. L’indennità parlamentare.

L’art. 69 cost. dispone che i membri del parlamento ricevano una indennità stabilita dalla legge. L’art. 1

della legge 1261/65 stabilisce che l’indennità è costituita da quote mensili compresi i rimborsi di spese di

segreteria e di rappresentanza. L’ammontare è stabilito dall’ufficio di presidenza delle camere in misura

non superiore ai dodicesimi del trattamento dei magistrati con funzione di presidente di sezione della

corte di cassazione. A questa indennità si devono aggiungere le spese di soggiorno a Roma pagate in

misura di 15 giorni al mese non superiore alle missioni dei magistrati di funzione di presidente di sezione

della corte di cassazione. Ai parlamentari spetta la carta di libera circolazione sulle reti ferroviaria e sulle

linee aeree ed un assistente pagato con fondi stanziati dalle camere. Ai deputati spetta un assegno

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vitalizio. Tale assegno spetta ai parlamentari che hanno 65 anni e che abbiano prestato versato contributi

per 5 anni.

17. I parlamentari pubblici impiegati

I parlamentari pubblici impiegati, vengono collocati in aspettativa per il mandato parlamentare. Non

possono fare carriera se non per anzianità.

18. Le guarentigie della camera nel loro complesso.

Le guarentigie di cui godono le camere, per la protezione dell’assemblea, si riflettono sui singoli

componenti. (Romano). Innanzitutto speciali norme penali tutelano l’esercizio delle funzioni delle

camere (art. 289 cod. pen.) nonché il vilipendio di esse (art. 290 cod. pen.).

Queste protezioni penali comune anche per il presidente della repubblica e al governo, va ricordata

l’immunità della sede. La polizia o altra forza dell’ordine o giudiziaria, non può entrare nelle camere

se non autorizzata dal presidente delle camere e solo dopo aver tolto la seduta.

I poteri necessari per il mantenimento dell’ordine all’interno dell’aula dipendono dal presidente che li

esercita o li delega ai questori, e con l’ausilio della guardia di servizio.

Va menzionata l’autonomia contabile delle camere, che determinano da se stessi il loro fabbisogno

finanziario e gestiscono direttamente apposito fondo somministrato dal Tesoro dello Stato senza

essere sottoposti a controllo esterno.

Sezione III

L’organizzazione e il funzionamento delle camere

19. I regolamenti parlamentari.

Secondo quanto disposto dall’art. 64 comma 1 cost. , ciascuna camera adotta il proprio regolamento a

maggioranza assoluta dei suoi componenti. I regolamenti parlamentari possono definirsi come un

complesso di disposizioni che ciascuna camere vota nell’esercizio di autonormazione e che regolano lo

svolgimento dei suoi lavori, la sua organizzazione, i suoi rapporti con il governo, con organi esterni ad

essa stessa. I regolamenti contengono norme costitutive dell’ordinamento giuridico, alcuni delle quali

provengono dalla cost. stessa (art. 72).Sono fonti del diritto che sfuggono alla gerarchia delle fonti. Essi

avendo una particolare riserva di cost. non possono essere emanate dal norme ordinarie, per il fatto di

organizzare organi cost. e dunque la sua potestà regolamentaria ex art. 64 cost. Dal 1971 le camere

pubblicano sulla gazzetta ufficiale le modifiche regolamentari quale natura di fonte normativa, ed hanno

un periodo di vacatio, come per le altre fonti atto.

E’ indubbio che posseggano l’efficacia sostanziale propria delle fonti normative. L’efficacia formale non

è quella del regolamento perché si pongono come fonte di 1° grado solo sotto la costituzione. I

regolamenti parlamentari non sono menzionati nell’art. 134 cost. e sfuggono al sindacato della corte

cost. Lo schema dei regolamenti della camera e del senato è eguale. Una prima parte è dedicata

all’organizzazione delle camere; poi particolare rilievo assumono le norme relative alla formazione delle

leggi, in quanto direttamente esecutivi della cost. I regolamenti disciplinano le procedure di indirizzo

controllo e di informazione dei rapporti tra governo e camere.

20. Il presidente e l’ufficio di presidenza.

L’art. 63 cost. dispone che ciascuna camera elegga tra i suoi componenti il presidente e l’ufficio di

presidenza. Secondo i regolamenti è composto 4 vicepresidenti, 8 segretari, 3 questori. Al senato prende il

nome di consiglio di presidenza. Il presidente rappresenta le camere. E’ organo super partes.E’

imparziale. Egli acquista una posizione costituzionale che lo vede garante delle minoranze e del corretto

svolgimento delle attività parlamentari. E’ custode delle prerogative delle camere . E’ uomo della

costituzione titolare non di astratti poteri ma di precisi interessi politico- costituzionali (Manzella). Spetta

al presidente assicurare i lavori d’aula, di applicare il regolamento, da la parola la toglie, dirige e modera

le discussioni, ecc. 8

21. I gruppi parlamentari; le commissioni permanenti; le giunte; le commissioni d’inchiesta; le

deputazioni.

L’art. 14 R.C.D dispone che i deputati entro 2 giorni dalla prima riunione dicano a quale gruppo

appartengono, mentre l’art. 14 R.S.R. dispone che i senatori indichino entro 3 giorni a quale gruppo

devono far parte. Avremo di regola tanti gruppi quanti sono i partiti politici rappresentati nelle camere. I

partiti politici svolgono la loro azione attraverso i gruppi politici con rigida disciplina anche contraria al

divieto imperativo. Ogni gruppo parlamentare è composto da almeno 20 deputati. Al senato i gruppi sono

di almeno 10 senatori o di 5 se hanno presentato in 15 regioni con lo stesso contrassegno e siano stati

eletti in almeno 3. Al gruppo misto aderiscono gli indipendenti ed i parlamentari la cui forza numerica sia

inferiore a formare un gruppo. Ogni gruppo si dà una propria organizzazione interna con la nomina di 1

presidente di 1 o + vice presidente di un comitato direttivo alla camera e di segretari al senato. Ad essi

è assicurata la disponibilità di locali e mezzi e contributi.

Le commissioni permanenti sono organi interni delle camere. Rispecchiano i gruppi parlamentari, per cui

la maggioranza sarà rispecchiata nella commissione e la minoranza avrà ovviamente,la stessa

composizione dell’aula. Le commissioni sono organo importante delle camere, per questo motivo è

importante nella dialettica rispecchiare in piccolo l’aula. Compiti sono quelli di riunirsi in sede referente

per l’esame di questioni che riferiscono in aula. In sede consultiva per esprimere pareri. In sede

legislativa per l’esame e l’approvazione dei progetti di legge. Si riuniscono in sede politica per ascoltare

le comunicazioni del governo, nonché per esercitare le funzioni di indirizzo controllo e di informazione e

per presentare all’assemblea di propria iniziativa, relazioni e proposte su materie di loro competenza.

Le giunte sono organo permanente delle camere, nominati dal presidente in modo da rispecchiare la

proporzione dei gruppi. Alla camera sono: La giunta per il regolamento ; la giunta delle elezioni; la giunta

per le autorizzazione richieste ex art. 68 cost.. Al senato sono: La giunta per il regolamento ; la giunta

delle elezioni e delle immunità parlamentari; la giunta degli affari della comunità europee.

Le commissioni di inchieste (art. 82 cost.) e le deputazioni (non più previste nel nuovo regolamento).

Essi sono organi straordinari che vengono create in caso di necessità rispecchiando la composizione della

camere stessa.

22. Gli organi bilaterali.

Esistono organi bilaterali, cioè composti pariteticamente da deputati e senatori,collegati strutturalmente e

funzionalmente con l’aula. La cost. all’art. 126 comma IV dispone solo la commissione per le questioni

regionali e non ne istituisce altre. Non è escluso che si possano fare inchieste parlamentari bicamerali,

anzi l’art. 26 R.S.R. prevede espressamente la formazione di organi bilaterali che per consuetudine sono

stati creati anche alla camera.

23. La legislatura; la decadenza dei progetti di legge; la prorogatio; la convocazione.

Col termine legislatura si intende il periodo che va dalla 1 riunione dell’assemblea al giorno del loro

scioglimento normale 5 anni , o al giorno dello scioglimento anticipato art. 88 cost. ad opera del

presidente della repubblica.

Con la fine della legislatura decadono tutti i progetti di legge che non sono approvati dalle due camere.

Possono essere ripresentati se vi è convenienza politica.

Finché non siano insediate le nuove camere sono prorogati i poteri delle precedenti (prorogatio art. 61 ). Il

prolungamento senza termini è previsto solo in caso di guerra, e deve essere deliberato con legge art. 60

cost. Nella prorogatio le camere non hanno la loro rappresentatività che può essere stravolta con la

volontà del corpo elettorale. Le camere in prorogatio possono solo effettuare la normale amministrazione

ed in caso di necessità ed urgenza o in casi indifferibili possono effettuare le loro funzioni ,(es. caso di

guerra; conversioni decreti legge; leggi rimandate dal presidente della repubblica). Le camere sono

convocate di diritto : 1) entro 20 giorni delle elezioni (art. 61) in una data fissata dal presidente della

repubblica che indice le elezioni; 2)il primo giorno non festivo di febbraio e di ottobre (art. 62); quando

una camera si riunisce in via straordinaria è convocata di diritto anche l’altra, ciò per permettere il

contemporaneo svolgimento dei lavori delle due camere (art. 62 comma 2), ciascuna camera può essere

convocata in via straordinaria dal suo presidente o dal presidente della repubblica, o da un terzo dei

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componenti (art. 62 c. 2) e su mozione di aggiornamento quando sospendendo i lavori si rinvia per la

loro ripresa.

Le camere cessano dal loro ufficio o per fine mandato o per scioglimento anticipato. Li scioglie il

Presidente della repubblica (art. 88) sentiti i presidenti delle camere. Tale potere non lo può esercitare

negli ultimi 6 mesi del suo mandato.

24. Il funzionamento: la pubblicità delle sedute; il numero legale; la determinazione della

maggioranza; i sistemi di votazione; l’ordine del giorno; la programmazione dei lavori.

Le sedute delle camere sono pubbliche, ma norma dell’art. 64 cost. esse possono essere segrete. La

pubblicità delle sedute si applica sia ammettendo il pubblico nelle apposite tribune, sia con la

pubblicazione degli atti parlamentare, sia con la pubblicazione dei resoconti stenografici ai sensi dell’art.

72 comma 3 cost.

Perché la seduta sia valida occorre che vi sia numero legale (art. 64 comma 3 cost.) , cioè il numero dei

parlamentari sia in maggioranza. Le camere hanno adottato la presunzione del numero legale, cioè vi è

sempre il numero legale a meno che 20 deputati o 12 senatori ne richiedano la verifica.

Le deliberazioni delle camere devono avvenire a maggioranza dei presenti (maggioranza semplice) salvo

che la costituzione richieda la maggioranza assoluta (metà + 1) o qualificata (2/3, 3/5 dei componenti) .

Gli astenuti nella conta hanno creato un problema. Essi nella camera dei deputati a norma dell’art. 48

R.C.D. i deputati devono votare con un si o un no, l’astenuto dunque non conta; al senato a norma

dell’art. 107 R.S.R., essendo le decisioni prese a maggioranza dei presenti, l’astenuto fa numero legale.

C’è da dire che questo tipo di votazione no può essere controllato da alcun organo costituzionale, infatti

anche la Corte cost. con sent. 78/84 ha dichiarato l’autonomia del parlamento e dunque la sottrazione ad

ogni organo dello stato sulle procedure ( votazione, convocazione dell’assemblea; ecc.) le quali avendo i

regolamenti una riserva di legge assoluta, non è possibile operare alcun controllo. Nemmeno nel caso dei

pianisti, cioè deputati che votano per se stessi ed altri possono essere perseguiti, se non all’interno

dell’organo camerale stesso.

Le votazioni sono palesi o segrete. Le prime avvengono per alzata di mano, per divisione (da una parte i

favorevoli ) per procedimento elettronico, (con registrazione dei nomi),per ppello nominale (si, no,

astenuto), per revocare o concedere la fiducia al governo ai sensi dell’art. 94 c. 2 cost. e art. 116 c. 3 R.

C.D. Le votazioni sono segrete per schede quando si elegge il presidente della repubblica, i membri della

corte cost.; a scrutinio segreto (mediante il sistema della pallina, bianca nell’urna bianca e nera nell’urna

nera , ecc. La votazione segreta ha luogo secondo il procedimento elettronico art. 117 R.S.R. che

garantisca la segretezza del voto.

Le camere non possono discutere o deliberare su materie che non siano all’ordine del giorno per evitare

decisioni di sorpresa.

Le camere programmano i lavori,con un calendario per 3 mesi alla camera e per 2 mesi al senato. A tale

programma si arriva con la presenza dei capigruppo e la maggioranza deve essere all’unanimità con i

regolamenti del 71, rendendo partecipi le minoranze. Ma questa unanimità difficile da trovare per le

diverse opinioni politiche, si è risolta nel 97 con l’introduzione per la camera dei deputati della

maggioranza dei 3/4. Se non si raggiunge neanche sarà il presidente della camera secondo le indicazioni

del governo a dare il programma dei lavori, ed inserendo anche le proposte di minoranza per 1/5 degli

argomenti trattati. In caso di ulteriore scontro, il presidente fissa per i 2 giorni gli argomenti da trattare. Al

senato vi è lo schema settimanale di lavori. Il presidente sulla base delle indicazioni della conferenza dei

presidenti dei capigruppo parlamentari. L’ordine del giorno sarà poi formulato sulla base di tale schema.

25. Gli interna corporis

Con essi si intendono tutti gli atti e le attività delle camere. La loro sindacabilità è esclusa sulla base della

speciale indipendenza che le camere hanno. La corte cost. ha affermato la sua competenza tutte le volte

in cui si tratti di accertare l’osservanza delle norme costituzionali sul procedimento di formazione della

legge . la corte ha deciso (sent. 9/59) che spetta ad essa accertare se il testo di legge che il presidente di

una camera nel suo messaggio di invio del testo di legge approvato, sia effettivamente conforme a quello

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approvato dalla camera stessa. La corte ha affermato che l’autonomia e l’indipendenza delle camere

copre tutte le attività poste in essere riconducibili ai parlamentari stessi, ed impedisce che i

comportamenti siano presi in considerazione anche alla luce di altre norme giuridiche. (sent. 379/96).

26. Ostruzionismo.

Per ostruzionismo si intende l’uso esasperato degli strumenti procedurali a disposizione dei parlamentari,

al fine di ostacolare od impedire la volontà camerale. Esso è di ordine tecnico ed entro certi limiti, è lecito

e da non confondere con quello fisico che è sempre illecito. Dell’ostruzionismo tecnico si avvale

l’opposizione quando vuole impedire la formazione della volontà dell’aula. E’ il caso della conversione

dei decreti legge entro 6 giorni od altri. Esso viene posto in essere con la presentazione di valanghe di

emendamenti, con la richiesta di verifica del numero legale; intervenendo negli articoli per 20 minuti, ecc.

L’ostruzionismo è legittimo quando si fa anche con l’aiuto dell’opinione pubblica, di movimenti ecc. è

illegittimo quando si fa per avere in cambio dal governo dei favori di parte.

Sezione IV

La funzione legislativa delle camere.

Per il principio della separazione alle camere (ed ai consigli regionali) spetta di legiferare. Le norme

giuridiche poste in essere dalle camere sono dette leggi formali, dotate di una particolare efficacia

consistenti nella idoneità di innovare l’ordinamento esistente integrandolo con nuove norme o

modificandolo con l’abrogazione di leggi preesistenti. L’efficacia assume il nome di forza di legge che si

distingue dal valore di legge che sarebbe il particolare regime giuridico della legge o degli atti ad essa

equiparati consistente nella loro sottoposizione al sindacato della corte costituzionale.

27. Il procedimento di formazione della legge ordinaria: A) L’iniziativa legislativa.

La legge formale è un atto complesso eguale alla cui formazione, cioè partecipano in posizione di parità,

le due camere mediante la manifestazione di volontà che si concreta nell’approvazione del medesimo

testo (art. 70 cost.). Il procedimento di formazione consta di 3 fasi:

1) iniziativa legislativa (fase introduttiva;

2) approvazione delle camere (fase costitutiva);

3) promulgazione e pubblicazione (fase integrativa dell’efficacia).

L’iniziativa legislativa, che consiste nella presentazione del progetto di legge ad 1 delle camere, è

attribuita al Governo, ai singoli membri delle camere; al popolo; al CNEL; ai consigli regionali.

L’iniziativa governativa, è la più prevalente perché il governo può contare sulla sua maggioranza per

l’approvazione. E’ collegata all’opportunità di indirizzo politico del governo , si pensi alla legge

finanziaria; a rapporti di natura internazionali ecc. L’iniziativa del governo , prende il nome di disegno di

legge, che deve essere approvato da parte del consiglio dei ministri e per la presentazione alle camere

necessita di un decreto del presidente della repubblica.

L’iniziativa parlamentare è esercitata da ciascun parlamentare delle due camere.

L’iniziativa popolare è esercitata mediante la proposta da parte di 50.000 elettori, di un progetto redatto

in articoli. E’ assieme al referendum, alla petizione uno degli istituti di democrazia diretta regolamentato

dalla legge 352/70 art. 48, 49, e va presentato con una relazione illustrativa al presidente di una delle

camere.

L’iniziativa del CNEL, con la nuova organizzazione dell’organo, non trova particolari difficoltà. Esso

può presentare iniziative di leggi solo nel campo economico- sociale.

I consigli regionali singolarmente o riuniti, possono chiedere alle camere, per interessi regionali,

iniziative in materia regionale , o leggi cornice.

Ai sensi dell’art. 133 cost. i comuni che vogliono chiedere il mutamento di circoscrizioni provinciali o di

nuove province, possono attivarsi con iniziativa, nei modi di cui all’art. 16 c. 2 legge 142/90.

Si parla di iniziativa vincolata o di iniziativa riservata (Spagna Musso), la prima è quando una proposta

di legge non è facoltativa,ma obbligatoria : es. legge di bilancio; la seconda si ha quando il potere è

esercitato da un solo soggetto es. i rapporti stato e le confessioni acattoliche (art. 8 cost.), il governo è in

grado di avviare e concludere le intese con le rappresentanze di queste confessioni che costituiscono la

base della legge regolatrice. 11

28. Il procedimento di formazione della legge ordinaria: B) l’approvazione delle camere: a) il

procedimento ordinario.

L’approvazione di progetto di legge avviene secondo 3 procedimenti: ordinario; decentrato (o per

commissione); misto.

1) il procedimento ordinario, secondo quanto disposto dall’art. 72 c. 1 cost. il progetto di legge viene

preliminarmente esaminato e discusso in commissione nella materia alla quale il progetto si riferisce sede

referente. La commissione istruisce, può modificare, riunire più progetti della stessa materia, in unico

testo. Dopo l’esame trasmette all’assemblea il progetto di legge, con la relazione di maggioranza e di

opposizione. L’assemblea discute le linee generali al fine di accertare se l’assemblea è favorevole o meno

al progetto. La discussione si chiude con la presentazione o la votazione dell’ordine del giorno, e soltanto

se l’assemblea è favorevole al progetto si passa alla discussione ed all’approvazione dello stesso articolo

per articolo. Se si vota un ordine del giorno di non passaggio agli articoli il progetto si arresta. Approvati i

suoi articoli si passa alla votazione finale a scrutinio palese. Essa è necessaria perché i suoi articoli

potrebbero essere stati cambiati, con emendamenti sostanziali.

Questo procedimento ordinario deve essere sempre adottato a norma dell’art. 72 comma 4 cost. per i

disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale; per quelle di delegazione legislativa; di ratifica di

trattati internazionali,di approvazione di leggi di bilancio e consuntivi; i disegni di legge di conversione

dei decreti legge, e i disegni di legge rinviati dal presidente della repubblica per una nuova deliberazione.

Il costituente con l’art. 75 comma 2 volle privilegiare le assemblee per le leggi di bilancio e di ratifica di

trattati internazionali, sottraendoli al referendum. La ratio è che per questa sottrazione si è voluto riservare

l’esame e l’approvazione all’assemblea. Poiché le suddette leggi non possono essere abrogate che con

legge formale, si è voluto riservare all’assemblee con le sue maggioranze e minoranze politiche la

procedura ordinaria, per la loro incidenza sull’indirizzo politico.

L’art. 72 c. 2 dispone che i regolamenti delle camere possono stabilire procedure abbreviate per i progetti

di legge. Sulla richiesta di dichiarazione d’urgenza, (alla camera da parte del governo, di un presidente di

gruppo, di 10 deputati; al senato da parte del proponente, del presidente della commissione competente, o

di 8 senatori); l’assemblea delibera per alzata di mano. Questa procedura comporta al senato la riduzione

dei termini a metà; alla camera dispone la riduzione di volta in volta.

29. segue b) il procedimento decentrato.

Nel procedimento decentrato, la commissione legislativa non si limita ad esaminare il progetto, ma lo

approva. Essa è definita decentrata per il fatto che non si svolge dinanzi all’assemblea, bensì in

commissione competente per materia che delibera. L’assegnazione alla commissione deliberante è

proposto alla camera dal presidente e deve essere approvato dall’assemblea (art. 95 R. C.D.) ed al senato

il presidente si limita a comunicarlo all’assemblea (art. 35 R. S.). Tale procedimento non può essere

adottato a norma dell’art. 72 comma 4 cost. per i progetti di legge in materia costituzionale ed elettorale;

di ratifica di trattati internazionali, di approvazione di leggi di bilancio e consuntivi.

30. segue: c) Il procedimento misto.

Questo procedimento consiste in una suddivisione di lavori tra la commissione e l’assemblea. Secondo

l’art. 96 R.C.D., l’assemblea può decidere di deferire alla commissione gli articoli e riservarsi per sé

medesima l’approvazione senza dichiarazione di voto dei singoli articoli, nonché sulla votazione finale.

Al senato il presidente può, dandone comunicazione al senato, assegnare in sede redigente alla

commissione permanente, riservando all’assemblea sulla votazione finale con sole dichiarazioni di voto.

31. Alcune considerazione sulla fase costitutiva.

Le camere devono approvare il testo di legge in unico documento. Se una camera approvi il testo e l’altra

lo emenda, il testo dovrà tornare all’altra camera che lo riesaminerà e se la stessa apporterà modifiche

ulteriori dovrà ripassare all’altra camera ( la c.d. navetta). I presidenti delle camere possono disporre che

su un progetto di legge assegnato ad una commissione si pronunci un’altra commissione. Alla camera è

obbligatorio il parere della commissione bilancio tesoro e programmazione se un progetto di legge

implichi nuove entrate o spese, mentre la commissione costituzionale su richiesta del presidente esprime

pareri sulla legittimità costituzionale e sul pubblico impiego. (le commissioni filtro). I pareri delle

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commissioni sono vincolanti se si è in sede deliberante. Al senato è obbligatorio il parere della giunta per

gli affari delle comunità europee, per i progetti di leggi concernenti l’applicazione di accordi relativi alla

comunità europea, e affari costituzionali per i progetti di legge di rilevanza costituzionale.

32. Il procedimento di formazione della legge ordinaria: c) la promulgazione.

La legge approvata dalle due camere viene trasmessa da parte del presidente della camera che l’ha

approvato per ultima, al presidente della repubblica per la promulgazione. La promulgazione costituisce

l’ultima fase del procedimento di formazione della legge, quella integrativa dell’efficacia. La

promulgazione si distingue dalla sanzione che il re dava alla legge stessa. La sanzione, era una

approvazione del re che oltre le due camere dava. La promulgazione invece attiene l’integrazione

dell’efficacia. La promulgazione delle leggi deve avvenire entro 30 giorni. Con essa il presidente della

repubblica : 1) attesta che la legge è stata approvata dalle 2 camere; 2) dichiara la sua volontà di

promulgare la legge; 3) ordina la pubblicazione della legge e vi appone la clausola esecutiva (E’ fatto

obbligo a chiunque di osservarla).

Il presidente della repubblica non è tenuto a promulgare la legge se vi trova elementi di incostituzionalità

formali o sostanziali (art. 74 cost.) Egli la può mandare alle camere con messaggio motivato perché

accolgano i motivi della non pubblicazione. Le camere possono riapprovare il medesimo testo ed il

presidente della repubblica deve promulgare la legge per il fatto che tra la volontà del presidente e delle

camere sono queste ultime ad avere la meglio. Può il presidente della repubblica (e questa è ipotesi di

scuola) non promulgare la legge se vi siano estremi di attentato alla costituzione.

33. La pubblicazione della legge.

La pubblicazione della legge, avviene ad opera del Ministero di grazia (guardasigilli), che con il visto ne

attesta la regolarità dell’atto, nella raccolta ufficiale degli atti della repubblica e pubblicata sulla gazzetta

ufficiale entro 30 giorni. Non vi può essere ritardo se non per disposto della legge stessa. La legge ha 15

giorni di vacatio legis (a meno che la stessa legge ne disponga il posticipo o l’anticipo). Dalla

pubblicazione della legge, sorge la presunzione di conoscenza per tutti i cittadini di osservarla. Con

sentenza della Corte cost. n. 364/88, si è dichiarato l’art. 5 cod. pen. nella parte in cui non si può

invocare in materia penale la scusa di non sapere. La corte nella sua complessa decisione del combinato

disposto di cui agli artt. 27, 1 e 3 comma, 2,3, 73, comma 3, e 25,2 comma, ha osservato che l’art. 5

cod. pen. Viola lo spirito della carta cost. senza dare alcun rilievo alla conoscenza od all’ignoranza della

legge penale e dell’illiceità del fatto, sottoporre il soggetto agente alla sanzione più grave senza alcuna

prova della sua colpevole ribellione all’ordinamento tutto equivale a scardinare fondamentali garanzie

che lo stato democratico offre. La promulgazione attribuisce immediata efficacia all’atto normativo. La

data della legge è quella del decreto di promulgazione, il numero quello della raccolta ufficiale.

34. Il procedimento di formazione delle leggi di revisione costituzionale e delle altre leggi

costituzionali.

La costituzione italiana è rigida. Da ciò si evidenzia che una legge ordinaria non può modificarla. Infatti,

l’art. 138 cost. prevede una procedura aggravata, e prende il nome di legge costituzionale. Si differisce

dalla legge ordinaria nella sostanza. Nel procedimento costituzionale si può inserire la manifestazione

della volontà del corpo elettorale con il referendum. L’art. 138 cost. dice che le leggi di revisione

costituzionale e le altre leggi costituzionali sono adottate con due successive deliberazioni ad intervallo

non minore di 3 mesi e sono approvate a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna camera nella

seconda votazione. Rispetto alla procedura ordinaria si possono evidenziare le seguenti differenze: 1)

Doppia deliberazione dei componenti di ciascuna camera con un tempo di non meno di 3 mesi, per

l’esame più approfondito del progetto di legge; 2) il progetto deve essere approvato nella seconda

votazione dalla maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna camera. Si è chiesto se le deliberazioni

dovessero essere per ciascuna camera in successione, o in alternativa. I regolamenti del parlamento da

sempre hanno disposto, nel silenzio costituzionale che le deliberazioni avvenissero alternativamente.

L’aggravio della procedura non si esaurisce con la doppia deliberazione per ciascuna camera. Il progetto

approvato non si trasforma in legge costituzionale; esso viene pubblicato sulla gazzetta ufficiale per

essere conosciuto dai cittadini. E’ una pubblicazione anomala perché non è inserito nella raccolta ufficiale

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degli atti della repubblica, ne è promulgato dal presidente della repubblica. Entro 3 mesi dalla

pubblicazione 500.000 elettori, 1/5 dei componenti di ciascuna camera, 5 consigli regionali possono

richiedere il referendum popolare (art. 138 cost). Esso è disciplinato dalla legge 352/70. Il referendum è

valido se la maggioranza dei voti validi con esclusione delle schede nulle e bianche si sia espresso, in

modo in un modo positivo o negativo, e nel caso di esito positivo il presidente della repubblica

promulgherà nei modi di legge il progetto. In tal caso il progetto decade. Se nel frattempo i componenti

della camera hanno approvato a maggioranza assoluta 2/3 dei componenti il progetto, il referendum non

può essere attuato, per il fatto di presunzione assoluta che il corpo elettorale si sia espresso con la

manifestazione della volontà dei componenti delle camere. La dizione legge di revisione cost. o altra

legge cost. non è facile da capire. Infatti l’art. 72 c. 4 cost. parla di legge in materia cost. La legge di

riserva cost. è quella che disciplina la materia e che ne forma oggetto diverso da quello disciplinato. Le

altre leggi cost. sono quelle che la cost. qualifica come tali es. l’art. 71 c. 1 per il potere di iniziativa

legislativa di altri organi; l’art. 116 per l’attuazione degli statuti speciali; ecc. Ma anche questa differenza

appare non facile. E’ comunque demandato al parlamento tale differenza anche per opportunità politica.

Diversa dalla revisione è la rottura cost. Essa si ha quando il testo cost. è in rottura con altro articolo o

disposizione cost. Nella cost. italiana è il caso delle disposizioni transitorie e finali che derogano ai

principi costituzionali, es. la XII disp. in deroga all’art. 49 vieta la riorganizzazione del partito fascista e

demanda alla legge l’applicazione. Ecc.

35. I limiti alla revisione costituzionale.

Limiti alla revisione costituzionali sono previsti sia in modo esplicito che implicito. La costituzione è

rigida non perché sia immodificabile, ma perché alcuni suoi principi sono non modificabili. Esistono

nella costituzione i cosiddetti concetti valvola che per gli stessi spazi vuoti in essa rinvenibili che

caratterizzano la duttilità ed elasticità della costituzione. Il problema non è la immodificabilità della

costituzione stessa, ma il suo grado e la sua misura. Esistono limiti assoluti, si pensi all’art. 139 (la forma

repubblicana non può essere oggetto di revisione costituzionale) o altri principi art. 3 eguaglianza, art. 2

diritti inviolabili dell’uomo, art. 1 la democrazia, art. 4 il lavoro. Essi sono principi come dice Mortati

assoluti alla revisione costituzionale. Il cambiamento di tali principi trasformano la costituzione in altro

documento. La stessa corte cost. sent. 1146/88 ha ribadito alcuni principi supremi che non possono

essere sovvertiti o modificati, in quanto principi che appartengono a valori supremi sui quali si fonda la

costituzione italiana.

Sezione V

L’attività di indirizzo politico delle camere.

Le camere oltre all’emanazione di leggi formali, collaborano con il governo, in rapporto della fiducia che

questo deve avere, nell’attività di indirizzo politico.

36. L’indirizzo politico.

L’indirizzo politico è una attività dello stato. Esso è la condotta ed il governo di una comunità sociale,

collegabile con l’attività di governo, in funzione di conseguire un fine. L’attività consiste in 3 fasi.

1 teleologica relativa alla definizione dei fini da perseguire; la 2 strumentale per la predisposizione

dell’apparato organizzativo ed i mezzi necessari per tradurre la programmazione politica in realtà; la 3

effettuale con la creazione di atti che concretizzano i fini.

Gli organi preposti all’indirizzo politico sono il parlamento ed il governo. Essendoci una fiducia reciproca

essi lavorano congiuntamente sia nell’approvazione della fiducia al governo, che in tutti quegli atti

(mozioni, risoluzioni ecc), sia nella sfiducia al governo. La fase strumentale viene definita con

l’approvazione della legge di bilancio che dà l’indirizzo politico e trova le economie per gli obiettivi.

Spetta agli organi dell’amministrazione statale (centrali e periferici) l’attuazione dell’indirizzo politico.

All’attività di indirizzo politico viene esercitata attraverso controlli da parte delle camere sul governo per

l’attuazione dell’indirizzo stesso, con mozioni ecc.

L’indirizzo politico non è attività che svolge il presidente della repubblica, anche se può influenzarla, o la

corte costituzionale. Né si può ricondurre ab externo all’attività le forze di pressioni che si sviluppano nel

territorio (movimenti politici, sindacati, gruppi di pressione) in quanto appunto non destinatari

14

dell’attività di indirizzo politico. Essi però possono raccordarsi con il governo-gruppi parlamentari di

maggioranza ed al rapporto fiduciario che lega il governo al parlamento quale espressione della volontà

popolare. Gli atti della camera sull’indirizzo politico sono: A) La mozione di fiducia; B) le leggi di

indirizzo politico; C) la deliberazione dello stato di guerra; D) le procedure di indirizzo, di controllo e

di informazione; E) la mozione di sfiducia.

37. A) La mozione di fiducia.

Essa attiene alla fase della determinazione dell’indirizzo politico. Ai sensi dell’art. 94 c. 3 cost. il governo

entro 10 giorni dalla sua formazione si deve presentare alle camere per ottenere la fiducia. I 10 giorni

decorrono dal giuramento prestato dal governo nelle mani del presidente della repubblica. Il governo a

mezzo del suo presidente espone alle camere il programma( dichiarazione programmatica). Si procede

alla discussione sulla dichiarazione ed alla votazione motivata per appello nominale dei parlamentari. La

motivazione avviene per il consenso al programma ed impegnano il governo allo svolgimento dello

stesso. Nominale perché i parlamentari possano assumersi la responsabilità politica. La fiducia avviene

con la sola maggioranza dei presenti, art. 64 cost. che viene richiesta anche per le deliberazioni in

generale.

38 B) Le leggi di indirizzo politico: 1) la legge di bilancio e la legge finanziaria.

Si definiscono leggi di indirizzo politico quelle leggi medianti le quali il parlamento partecipa

direttamente alla direzione politica dello stato. Esse sono: La legge di bilancio preventivo ; la legge

finanziaria; la legge di approvazione dei programmi economici; la ratifica dei trattati internazionali; la

legge di amnistia ed indulto. La legge di bilancio e quella finanziaria valgono a predisporre

normativamente la ripartizione dei mezzi finanziari allo stato ed al settore pubblico allargato; la legge di

programma ad identificare i fini sociali es. art. 41 c. 3; con la ratifica dei trattati internazionali si da una

chiaro segno politico a far entrare nell’ordinamento italiano norme estranee all’ordinamento stesso es. art.

80 cost. che richiede la autorizzazione della rappresentanza dell’assemblea; le leggi di amnistia ed indulto

indicano la volontà politica di provvedimenti di clemenza.

A norma dell’art. 81 c. 1 cost. le camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo

presentato dal governo. E’ una legge vincolante (si approva ogni anno) e riservata (solo il governo è

legittimato ad esercitare il relativo potere). La legge 468/78 come modificata dalla legge 208/99,

innovativa, dispone:

1)che la previsione delle entrate e delle spese dello stato sono ispirati alla programmazione finanziaria e

che il governo deve presentare alle camere entro il: a) 30 giugno deve approvare il documento di

programmazione economica finanziaria che viene approvato dalle camere e che viene trasmesso alle

regioni; b) 30 settembre il disegno di legge di approvazione del bilancio annuale e pluriennale, il disegno

di legge finanziaria, la relazione revisionale e programmatica, il bilancio pluriennale programmatico, i

disegni di legge collegati alla manovra finanza pubblica con decorrenza dal primo anno considerato nel

bilancio;

2) il bilancio annuale oltre ad indicare le entrate e le spese di cui si autorizza l’impegno (bilancio di

competenza) indichi gli ammontare delle entrate previste e le spese da autorizzare al pagamento (bilancio

di cassa) ;

3) il ministro dell’economia e delle finanze presenti al parlamento entro settembre il disegno di legge

finanziaria con il quadro finanziario per il bilancio pluriennale e prevede la regolarizzazione degli effetti

finanziari agli obiettivi;

4) la conferenza permanente per i rapporti stato regione, esprima parere sulla legge finanziaria con la

partecipazione diretta delle regioni alla programmazione economico finanziaria ed alla elaborazione dei

bilanci.

Queste procedure, presuppongono la programmazione economica di cui la legge di bilancio è il

necessario supporto finanziario.

Entro il mese di giugno il ministro dell’economia e delle finanze deve presentare alle camere un disegno

di legge che preveda il rendiconto generale dell’esercizio scaduto il 31/12 Esso deve avere la

parificazione della corte dei conti. L’esame della legge finanziaria si svolge secondo i regolamenti

parlamentari. In particolare l’esame ha la durata di 45 giorni. In tale periodo nelle camere viene sospesa

ogni attività delle commissioni per esperire tale esame. La natura di legge di indirizzo politico fa si che

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il parlamento vincoli la scelta fra le divisioni di entrate e spese i vari settori dell’amministrazione dello

stato. L’approvazione delle camere della legge di bilancio autorizza il governo ad accertare le entrate e

ad effettuare le spese autorizzate. L’esercizio finanziario ha durata annuale. Qualora le camere non

approvassero la legge di bilancio il governo con una legge ai sensi dell’art. 81 c. 3 è autorizzato ad

effettuare entrate e spese per 4 mesi in ragione di dodicesimi. Potrebbe in ipotesi la legge di bilancio non

essere approvata in parlamento ed allora il governo dovrebbe avvalersi del bilancio invariato e dovrebbe

essere autorizzato di volta in volta col leggi del parlamento. Qualora anche il bilancio tecnico non venisse

approvato non resterebbe che ricorrere all’espediente di fermare il tempo il 30 aprile per un accordo

politico. A norma dell’art. 81 c. 3 con la legge di approvazione di bilancio non si possono stabilire nuovi

tributi e nuove spese. Il carattere normativo della legge di bilancio discende dall’essere legge di indirizzo

politico mediante la quale governo e parlamento concorrono a determinare le spese

dell’amministrazione dello stato. Ogni altra legge diversa da quella di bilancio prevede nuove o maggiori

spese deve indicare i mezzi per far fronte. La legge di bilancio vincola il governo a fare le riscossioni e a

effettuare le spese nei limiti fissati. Il R. D. 2440/23 art. 38 dice che il governo non può trasportare da un

capitolo all’altro fondi assegnati dalla legge. Esso può spostare i fondi all’interno dello stesso capitolo. Il

controllo sull’osservanza della legge spetta alla corte dei conti art. 100 comma 2 cost. Soggetti al

controllo preventivo di legittimità sono tutti gli atti non aventi forza di legge indicati nell’art. 3 legge

20/94: i provvedimenti emanati a seguito di deliberazione del consiglio dei ministri, gli atti normativi a

rilevanza esterni; i provvedimenti di disposizioni del demanio e del patrimonio dello stato, i decreti di

variazione del bilancio, i decreti che approvano i contratti delle amministrazioni dello stato, se attivi di

qualunque importo. La corte è chiamata a dare il suo visto di legittimità dell’atto in generale che nel

particolare sulla legge di bilancio che costituisce lo specifico parametro di controllo. Il presidente della

corte assegna l’atto ad un consigliere delegato al controllo. Se non vi sono problemi l’atto supera il

controllo e viene vistato e registrato. Se ci sono problemi, il consigliere chiede le motivazioni

all’amministrazione che ha emanato l’atto e dopo rinvia al presidente per la motivazione del mancato

visto di controllo. Viene inviato al ministero di appartenenza che lo fare deliberare dal consiglio dei

ministri. Se nell’atto sussistono problemi la corte registra l’atto con riserva ed invia ogni 15 giorni alle

camere tutti gli atti registrati con riserva. Le camere prendono atto della problematica ed emettono un

giudizio politico sull’atto stesso. La corte esercita il controllo in via preventiva, vale a dire

successivamente all’emanazione dell’atto e prima che questo spieghi la sua efficacia. Spetta alla corte il

controllo successivo sulla gestione del bilancio e sul rendiconto generale dello stato per confrontare i

risultati sia per le entrate che per le spese (parificazione): La corte accerta i risultati amministrativi e i fini

raggiunti dalle amministrazioni (controllo di gestione).

39. Segue: 2 Le leggi di approvazione dei programmi economici.

Che le leggi di programmazione economico sociale siano leggi di indirizzo politico risulta evidente per la

serie di direttive per lo sviluppo del paese, attraverso la formazione di piani obiettivo. La legge 685/67 e

il progetto 80 veniva inteso come quadro della politica del governo e degli investimenti pubblici nel

tempo. Tale legge ha di bisogno di un finanziamento adeguato. In Italia, la programmazione economica è

risultata scoraggiante. Manca una legge organica di programmazione generale. Con Maastricht e l’entrata

dell’italia nell’euro, il controllo della politica monetaria è passata alla banca centrale europea.

40. Segue: 3) le leggi di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali.

I trattati internazionali costituiscono una delle fonti di diritto internazionale. Essi costituiscono il diritto

internazionale patrizio che deve essere distinto dal diritto internazionale generalmente riconosciuto ed

accettato per consuetudine internazionale. Il trattato acquista efficacia nell’ordinamento interno solo dopo

legge dello stato che da piena efficacia al trattato stesso con l’ordine di esecuzione adottato con decreto

presidenziale o inserito nella legge di autorizzazione alla ratifica. Il procedimento inizia con la

negoziazione dei plenipotenziari, continua con la conclusione che non fa alcun obbligo e con la ratifica

del trattato da parte degli stati e con la consegna del trattato ad uno stato incaricato di raccoglierlo. Essi

diventano obbligatori dopo le ratifiche degli stati. A norma dell’art. 80 cost. la ratifica deve essere

autorizzata con legge dalle camere. L’intervento delle camere si giustifica perché attinenti all’indirizzo

politico. Le camere esprimono assieme alla ratifica la volontà di dare esecuzione al trattato

nell’ordinamento interno. 16

41. Segue: 4) Le leggi di concessione dell’amnistia e dell’indulto.

A norma dell’art. 79 cost. comma 1, come modificato dalla legge cost. 1/92, l’amnistia e l’indulto sono

concessi con legge deliberata a maggioranza dei 2/3 dei componenti di ciascuna camera, in ogni suo

articolo e nella votazione finale. Tale legge è di indirizzo politico in quanto è la discrezionalità del

parlamento a volerla, e per questo motivo occorre la maggioranza dei 2/3. L’amnistia estingue il reato e se

questo ha fatto scattare una condanna , anche l’esecuzione della stessa e della pena accessoria. L’indulto,

invece condona in tutto o in parte la pena senza cancellare il reato, o lo commuta in pena minore.Esso

non si applica ai casi dopo il disegno di legge.

42. C) La deliberazione dello stato di guerra.

A norma dell’art. 78 cost. le camere deliberano lo stato di guerra e conferiscono al governo i poteri

necessari. Spetta al presidente della repubblica dichiarare lo stato di guerra deliberato dalle camere art.

87 cost. Si è voluto affidare alle camere la dichiarazione di stato di guerra perché rappresentative della

volontà popolare. L’Italia ripudiando la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli, e

come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali art. 11 cost. è consentita soltanto la guerra

difesa . Elia, sostiene che non occorre una legge basta una deliberazione delle camere, l’art. 78 cost. non

lo richiede una legge, altri Biscaretti, Lavagna, ritengono che la deliberazione debba avvenire con una

legge. Che è atto tipico del parlamento. Dovendo il parlamento conferire i poteri necessari al governo

questo non può non avvenire con legge.

43. D) Le procedure di indirizzo, di controllo e di informazione:1 Le procedure di indirizzo.

Il rapporto tra governo e parlamento è di natura dinamico. Si pensi al programma del governo che deve

essere aggiornato e sottoposto al parlamento. Le camere esercitano la loro attività con atti unicamerali.

Di attività di direzione politica. Essi sono: La mozione e la risoluzione.

La mozione, diversa da quella di fiducia e di sfiducia, consiste nel promuovere una deliberazione

dell’assemblea su un determinato argomento.

La risoluzione è alla camera, diretta a manifestare orientamenti o a definire indirizzi su specifici

argomenti. Alla discussione deve essere rappresentato il governo che può a norma del regolamento

camerale chiedere di fermare la votazione e di investire l’assemblea per la decisione. Al senato la

risoluzione è un po’ più cauta. A conclusione di esami di affari ad essa assegnata sui quali non deve

riferire al senato, la commissione può votare risoluzioni. La risoluzione quando lo richieda il governo, un

terzo dei senatori della commissione, sono comunicate al presidente del senato affinché le sottoponga

all’assemblea. Quanto all’efficacia delle mozioni e risoluzioni, va detto che ove il governo venisse a

disattuarle, le camere dovrebbero valutare la responsabilità politica richiedendo le dimissioni del governo.

44. Segue: 2 Le procedure di controllo e di indirizzo.

Nelle forme di governo parlamentari, il governo è sottoposto a controllo da parte del parlamento, in

quanto il governo è impegnato ad attuare quel determinato indirizzo politico. Attività conoscitiva e di

controllo sono collegate perché le camere prima devono conoscere e poi controllare. Gli strumenti

predisposti sono: Le interrogazioni; le interpellanze; le indagini e le attività conoscitive in generale svolte

dalle commissioni.

- L’interrogazione consiste in una domanda rivolta dal parlamentare per iscritto al governo per conoscere

se un fatto sia vero oppure no . La risposta può essere scritta od orale. Il governo può differire la risposta

ad altro giorno determinato o può dichiarare di non rispondere. I regolamenti delle camere hanno

introdotto un tipo di interrogazione a risposta immediata ( question time ), ed il governo risponde per 3

minuti.Il parlamentare può replicare per non più di 2 minuti alla camera e 3 al senato.

- L’interpellanza è una domanda rivolta per iscritto al governo su motivi o intendimenti della condotta del

governo in questioni che riguardino aspetti della sua politica. L’interpellanza è qualcosa di più

sostanzioso che l’interrogazione in quanto ove il parlamentare si dichiarasse insoddisfatto potrebbe

trasformare l’interpellanza in mozione ed investire l’assemblea della questione. Questa , così come la non

risposta del governo o la differita della risposta non sono previsti al senato.

- Le inchieste a norma dell’art. 82 cost. possono essere disposte da ognuna delle due camere su materie di

pubblico interesse. Se l’inchiesta è di particolare portata possono essere creati con legge o atto

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bicamerale commissioni d’inchiesta bicamerali. C’e da dire che essendo il governo con la sua

maggioranza in fiducia tale inchieste potrebbero non approdare a nulla. E’ auspicabile che anche le

minoranze facciano inchieste. L’inchiesta come strumento di controllo è quella c. d. politica, diretta ad

accertare situazioni di ordine pubblico in una parte del paese. Vi è poi l’inchiesta legislativa che mira ad

acquisire dati e informazioni per un miglior svolgimento dell’attività legislativa.

Le inchieste sono condotte dalle commissioni che rispecchiano il parlamento. Essa procede a esaminare

ed indagare su fatti, hanno gli stessi poteri e limiti che ha il potere giudiziario. A meno che la legge

istitutiva della commissione d’inchiesta non abbia dato poteri ampi da poter ordinare ai testimoni di

dichiarare su cose coperte dal segreto d’ufficio o dal segreto di Stato.

Le commissioni di vigilanza sono organi permanenti con funzioni di controllo. E’ un organo non nuovo

nel parlamento si pensi alla commissione per la cassa depositi e prestiti. Da ricordare la commissione per

l’indirizzo e la vigilanza sui servizi radiotelevisivi, il comitato parlamentare per i servizi di informazione

e sicurezza.

- Le indagini e le attività conoscitive svolte dalla commissione parlamentare costituiscono una novità dei

regolamenti del 71. Queste assumono rilievo al fine del recupero della rappresentanza del parlamento se

si considera che sono strumenti di audizione diretta da parte della commissione oltre che dei soggetti

dello stato apparato, anche di altri soggetti appartenenti alla comunità statale.

45. E) le mozioni di sfiducia.

Le camere possono sfiduciare il governo che a norma dell’art. 94 deve dimettersi. La sfiducia deve essere

motivata e votata per appello nominale da 1/10 dei parlamentari e non può essere discussa se non prima di

3 giorni per evitare l’assalto alla diligenza. Vi è differenza tra mancanza di fiducia iniziale e voto di

sfiducia. Si ha il primo quando il governo nominato entro 10 giorni presentandosi alle camere non ottiene

la fiducia, si ha il voto di sfiducia quando avendo già la fiducia essa viene revocata dalle camere, con

approvazione di mozione di sfiducia.

In Germania vi è l’istituto di sfiducia costruttiva. Essendo il cancelliere eletto dal Bundestag esso può

essere sfiduciato solo quando elegge a maggioranza dei suoi componenti un altro cancelliere. Con questo

tipo di sfiducia si evitano le lunghe crisi di governo.

In Italia ormai è pacifico la sfiducia ad un solo ministro per gli atti gravi che compie. L’unico caso è stato

nel 95 con la sfiducia del ministro di giustizia Mancuso che sfiduciato ricorse alla corte costituzionale per

il decreto del presidente della repubblica dell’incarico ad interim al presidente del consiglio. La corte

dichiarò la pacifica sfiducia individuale che ormai è nel nostro sistema.

Il governo sfiduciato dalle camere ha l’obbligo di presentare le dimissioni. Ove non lo facesse,il

presidente della repubblica revoca l’incarico al governo. Questo è l’unico caso in cui il presidente della

repubblica può revocare l’incarico al governo per ripristinare la legalità.

Dalla sfiducia si deve distinguere la questione di fiducia che il governo pone nei vari procedimenti in

parlamento per aggirare l’ostruzionismo o gli emendamenti delle minoranze nei disegni di legge, o cerca

di evitare colpi di mano della maggioranza stessa. Con essa il governo precisa che se non passa la

questione dove è stata posta la fiducia esso si dimetterà. La costituzione non ha alcun articolo su tale

questione di fiducia, e si è regolata con prassi. E’ escluso che la questione di fiducia possa essere invocata

su inchieste parlamentari modificazioni del regolamento delle camere, sul funzionamento delle camere,

ecc.

II

Il potere legislativo del popolo.

1. L’iniziativa legislativa popolare ed il referendum costituzionale

Il popolo può esercitare la funzione legislativa con i suoi rappresentanti o in modo diretto con i

referendum, abrogativo e costituzionale , e l’iniziativa legislativa. Esso interviene nella fase introduttiva

del procedimento, formazione della legge (con iniziativa) o in quella costitutiva (referendum

costituzionale) o in via diretta ed esclusiva con l’abrogazione della legge. In tal modo la sovranità

popolare si rende operante e concreta.

2. Il referendum abrogativo: a) la disciplina.

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Il referendum abrogativo è disciplinato dall’art. 75 cost. , dagli artt. 25-40 legge 352/70 ed è promulgato

dal presidente della repubblica. Il referendum è richiesto da 500.000 o da 5 consigli regionali. L’art. 75

comma 2 cost. non ammette referendum per le leggi di bilancio, tributarie, amnistia indulto ratifica di

trattati internazionali. Il costituente volle sottrarre tali leggi alla sovranità popolare per ragioni di

opportunità politica. La proposta del referendum è approvata se ha partecipato la maggioranza degli

aventi diritto al voto e se è raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi. Sull’ammissibilità del

referendum abrogativo è chiamata a sindacare la corte costituzionale ai sensi dell’art. 2 legge cost. 1/53,

cui spetta di accertare se la legge da proporre a referendum rientri o meno nell’art. 75 comma 2 cost.

3. Segue: b) I limiti e le sentenze della corte costituzionale sulla ammissibilità.

Ci si è chiesto se l’art. 75 comma 2 sia da interpretare in modo rigido o meno, (cioè se le leggi non

contenute in tale articolo siano da sottoporre a referendum). La corte con propria sentenza 10/72 in

occasione del referendum sul divorzio si espresse in modo rigido. Ed il medesimo orientamento è stato

mantenuto dalla corte stessa nel tempo. Questo orientamento non è da condividere. Infatti se tale

decisione sia di interpretazione rigida, le leggi di revisione costituzionale o di altre leggi costituzionali,

possano essere soggette a referendum perché non espressamente previste nell’art. 75 comma 2. Anche i

decreti legge pur avendo la loro brevità. Altri limiti dunque sono impliciti nel sistema, come anche la

corte stessa ha sancito con sent. 16/78. In essa la corte ha dichiarato inammissibili le richieste che non

riguardino atti legislativi dello stato aventi forza di leggi ordinarie ma tendono di abrogare leggi di

revisione costituzionale o altre leggi costituzionali considerate nell’art. 138 cost.

4. Segue: c) le modalità di attuazione.

Le modalità di attuazione sono disciplinate dalla legge 352/70 art. 25-40, e cioè:

- La deliberazione di richiesta di referendum deve essere approvata dai consigli regionali con la

maggioranza assoluta;

- Non possono essere presentati referendum nell’anno prima della scadenza di una camera e nei 6

mesi successivi alla convocazione dei comizi elettorali per una camera;

- Le richieste di referendum devono essere presentate dal 1 gennaio al 30 settembre alla cancelleria

della corte di cassazione con i fogli delle firme e i certificati elettorali rilasciati tre mesi prima. La

loro legittimità è controllata dall’ufficio centrale per i referendum della corte di cassazione

.L’ufficio dichiara se nel frattempo la legge è stata abrogata la inammissibilità del referendum

stesso, a meno che come disposto dalla sent. Della corte cost. n. 68/78, se la nuova legge sia solo

formale ed ha i contenuti della precedente il referendum viene valicato:

- Lo stesso ufficio centrale del referendum della corte di cassazione a norma della legge 173/95

come modificativa della 352/70, stabilisce, sentiti i promotori la denominazione della richiesta di

referendum da riprodurre nella scheda di votazione

- Il presidente della repubblica su deliberazione del consiglio dei ministri fissa la data del

referendum in una domenica tra il 15 maggio ed il 15 giugno.

- L’abrogazione totale o parziale è dichiarata con decreto del presidente della repubblica e

pubblicata sulla gazzetta ufficiale ed inserita nella raccolta degli atti della repubblica ecc.

5. un istituto atipico: il referendum di indirizzo.

La legge cost. 2/89 ha introdotto una nuova figura di referendum: quello di indirizzo. In esso si prevedeva

la domanda per la trasformazione della comunità europea, con governo responsabile ecc. Tale tipo di

referendum si rese necessario con legge cost. perché la nostra costituzione non lo prevedeva. Esso ha

avuto durato breve, perché formulava un singolo referendum, e dunque la rottura con la costituzione si è

sanata. Resta da chiedersi quali effetti ha prodotto tale referendum sulla volontà dei parlamentari italiani

al parlamento. Infatti se l’unione europea cambiasse assetto, i parlamentari sarebbero su una posizione

indifferibile, perché vincolati al referendum.

III

IL POTERE ESECUTIVO. 19

Con la funzione amministrativa lo stato svolge una attività effettiva e concreta per raggiungere i propri

fini. Essa viene svolta dal governo e dai suoi organi da esso dipendente oltre che dagli organi di uffici ed

enti minori. Con essa si raggiunge oltre che l’attività in senso proprio anche la determinazione

dell’indirizzo politico-amministrativo.

1. Gli organi del potere esecutivo: Il governo e gli organi dipendenti.

Il potere esecutivo è il complesso di organi centrali e periferici con al vertice il governo o i ministeri

(apparato di stato di settore, organo costituzionale). Vi sono anche alcuni settori che pur dipendendo

dal dipartimento della presidenza del consiglio, ( si pensi alle pari opportunità; alla protezione civile;

alla funzione pubblica; ecc) svolgono l’indirizzo politico in seno al consiglio dei ministri o possono

svolgere semplicemente attività amministrativa sono i ministeri senza portafoglio.

A norma dell’art 92 cost. il governo della repubblica è composto dal presidente del consiglio e dai

ministri. Esso dunque è organo individuale il presidente, è organo collegiale il consiglio dei ministri, è

organo complesso (insieme di più organi).

A norma dell'articolo 6 della legge 400/88 è istituito il consiglio di gabinetto composto da alcuni

ministeri chiavi che coordinano con il presidente del consiglio l'indirizzo politico. Esso sorto per la

prima volta nel 1983, con deliberazione formale del Consiglio dei Ministri, oggi ha assunto un ruolo

importante. Esso però potrebbe finire con la creazione di ministeri di tipo A e altri di tipo B. Negli

ultimi governi il consiglio non è stato attuato.

I Sottosegretari di Stato, non entrano a far parte del governo in senso stretto. Esercitano ora funzioni

di rilevanza costituzionale, ora funzioni meramente amministrative.

L'organizzazione del presidente del consiglio prevista dalla legge 400/88 disciplina l'attribuzione del

Consiglio dei Ministri, del presidente del consiglio, dei sottosegretari di Stato, i rapporti fra lo Stato,

le regioni e le province a ordinamento autonomo, la podestà normativa del governo e

l'organizzazione del presidente del consiglio.

L'art. 95 comma 3 costituzione è stato finalmente attuato con il decreto legislativo 300/99 in

attuazione alla della delega della legge 59/97 (Bassanini) e del decreto 303/99. In base a queste

disposizioni a partire dalla XIV legislatura il numero dei ministri è fissato in 12. Essi sono:Affari

estere; interno; giustizia; difesa; economia e finanze; attività produttive; politiche agricole e forestali;

ambiente e tutela del territorio; infrastrutture e trasporti; lavoro salute e politiche sociali; istruzione

,Università e ricerca; beni e attività culturali. Con decreto legge 217/2001 convertito con

emendamenti nella legge 317/2001 sano stati aggiunti il mistero della comunicazione e il ministero

della salute. Oggi sono 14 i dicasteri.

Allo scopo di snellire il funzionamento dei pubblici apparati sono stati create le agenzie, definite

strutture che svolgono attività di carattere tecnico-operativo di interesse nazionale in atto esercitate da

ministeri e da enti pubblici. Essi operano al servizio anche degli enti locali regione comune.

La presidenza del consiglio si articola in un Segretariato generale e in dipartimenti i quali a loro

volta si articolano in ufficio e servizi.

La pubblica amministrazione svolge attività amministrativa: attiva, consultiva e di controllo.

Con l'attiva si realizzano i fini che essa è chiamata per seguire;

con l'attività consultiva gli organi di essa forniscono consigli o parere. I parere si dividono in :

facoltativi quando sono chieste dell'organo attivo;

obbligatori quando l'organo attivo deve per legge richiederli;

vincolante quando l'organo attivo ha l'obbligo di richiederli e nell'emanare l'atto si deve uniformare.

L'attività amministrativa di controllo è diretta a sindacare, con controllo di legittimità e di merito, gli

atti o l'operato degli organi di amministrazione attiva.

Accanto a queste 3 funzioni ve ne è una quarta che è quella di indirizzo e coordinamento che

rientrano nei compiti attribuiti dall'articolo 95 costituzione al presidente del consiglio nel confronto

dei ministri.

Oltre agli uffici centrali e periferici dello stato entrano a far parte della locuzione pubblica

amministrazione gli uffici degli enti pubblici sia territoriali che non territoriali, ( parastato, camere di

commercio ecc). Gli atti emanati da questi uffici posseggono la forza e la stessa efficacia nei

confronti del cittadino degli atti statali in autodichia.

2. I principi costituzionali sulla pubblica amministrazione.

20

Alcuni principi relativi alla pubblica amministrazione possono essere desunti nella costruzione quasi

a voler sottolineare che essa costituisca una parte essenziale dell'intera organizzazione dello Stato.

Un primo principio attiene alla organizzazione dei pubblici uffici . L'articolo 97, comma 1,

costituzione al riguardo dice che l'organizzazione dei pubblici uffici deve essere determinata dalla

legge formale. Con legge si deve provvedere all'ordinamento della presidenza del consiglio e dalla

determinazione del numero dei ministeri , art. 95 comma 3 costituzione. Le disposizioni di legge

devono assicurare il buon andamento e l'imparzialità della pubblica amministrazione. (Sentenza

86/92 corte cost.). La buona amministrazione tende a raggiungere la miglior efficienza ed efficacia.

L'efficienza sta ad indicare che la pubblica amministrazione deve seguire i fini ad essa assegnati dalla

legge. L'efficacia si valuta mettendo a raffronto i risultati ottenuti con gli obiettivi programmati.

L'imparzialità dell'amministrazione è ribadita dall'articolo 98 comma 1 cost.: i pubblici impiegati

sono al servizio esclusivo della nazione, ed al comma 3: che prevede la possibilità stabilita con legge

limitazioni all'iscrizione a partiti politici dei magistrati, dei militari di carriera ecc. Il principio di

imparzialità richiederebbe che l'attività della P.A. si svolga in contraddittorio con gli interessati in

modo che venga esercitata non nel mistero e nel segreto degli uffici, ma in modo palese cosicché le

mura degli uffici diventino di vetro (Esposito). Altro principio è quello della legalità che può essere

distinto in principio di legalità formale ( l'amministrazione deve agire nei limiti della legge, ma è

libera di compiere le sue scelte) e sostanziale (l' amministrazione deve agire conformamente alla

legge). Si pensi all'art. 23 costituzione: nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere

imposta se non in base alle leggi; l'art. 13 e seguente sulle libertà fondamentali.

Al principio di democraticità l'attività amministrativa dovrà ispirare alle effettive esigenze della

collettività popolare ed essere sottoposta al controllo da parte dei rappresentanti del popolo. Esempio:

riconoscimento dei diritti generalizzato ai documenti amministrativi, al fine di assicurare libera

circolazione dell'informazione, trasparente ecc.

L'efficacia della pubblica amministrazione ai sensi dell'art. 97 comma 3 cost.:agli impieghi nella

pubblica amministrazione si accede mediante concorso, salvo i casi stabilite dalla legge. Il concorso è

lo strumento valido per garantire la selezione dei più capaci. La costituzione infine prevede un'ampia

tutela dei cittadini nei confronti degli atti della pubblica amministrazione stabilendo che i funzionari

dipendenti dello Stato degli enti pubblici sono direttamente responsabile secondo le leggi penali,

civile amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritto. In tali casi la responsabilità civile

si estende allo Stato e agli enti pubblici, articolo 28 cost. o ancora contro gli atti della pubblica

amministrazione sarà sempre ammessa tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi

innanzi alla giurisdizione ordinaria e amministrativa articolo 113. La responsabilità dello Stato è

solidale con quella del dipendente. Ulteriore garanzia è dato dall'articolo 24 costituzione tutti

possono agire in giudizio della tutela dei propri diritti interessi legittimi. A norma dell'articolo 31

regio decreto 1054/24 T. U. delle leggi sul Consiglio di Stato, che dispone: Il ricorso al Consiglio di

Stato in sede giurisdizionale non è ammesso se si tratta di atti o provvedimenti emanati dal governo

nell'esercizio di poteri politici. Essi nel passato costruivano una species rispettano al genius . Per la

loro natura non possono essere lesive nei diritti soggettivi ne di interesse legittimi e dunque sono

sottratti al controllo giurisdizionale non perché atti politici ma perché per sé stessi inidonei a

provocare lesioni di situazioni giuridiche soggettive in quanto manca invece la corrispondente

compressione del momento della libertà (Giannini -Piras). La legge 1034/71 istitutiva dei tribunali

amministrativi regionali non contiene alcuna norma che esclude la tutela giurisdizionale avverso

particolare categoria di atti; sintomo, questo che la nozione di atto pubblico va intesa nel senso

ristretto di cui si è detto.

3. La formazione del governo

La formazione del governo costituisce un procedimento, cioè si articola in una serie di atti coordinati

e diretti alla formazione di un atto finale la nomina del governo. Questa procedura si inizia ogni volta

che un governo presenti le dimissioni, e vengono accettate dal presidente della repubblica. L’art. 92

comma 2 dice Il presidente della repubblica nomina il presidente del consiglio dei ministri e su

proposta di questi i ministri. La costituzione è laconica su ciò che deve essere fatto.

Le norme del procedimento sono non scritte, convenzioni costituzionali, ed il presidente della

repubblica ha un margine di discrezionalità per la scelta del presidente dl consiglio. Con la nuova

legge elettorale maggioritaria, tale discrezionalità è venuta meno in quanto la nomina del presidente

21

del consiglio è affidata al leader che vince. Ruolo attivo e propositivo tuttavia viene assunto dal

presidente della repubblica in caso di crisi del sistema e coinvolge il modo in cui lo stesso esercita

tale funzione.

Il procedimento si apre con la consultazione da parte del presidente della repubblica In essa si

concentra l’opinione di personalità (ex presidenti della repubblica; capigruppo parlamentari; ecc.) per

la conclusione della crisi. A conclusione di tali consultazioni, il capo dello stato avrà elementi tali da

individuare il nuovo presidente del consiglio con maggiori probabilità di riuscita di ottenere la fiducia

alle camere per il nuovo governo.

In condizioni difficili il presidente della repubblica affidi incarico esplorativo ad una personalità

(presidenti delle camere) per provvedere a svolgere delle consultazioni ristrette. Cosa diversa è

invece il preincarico. Con esso il presidente della repubblica affida ad una personalità politica che

con ogni probabilità conferirà l’incarico, il compito di svolgere ulteriori consultazioni. Con esso la

personalità assume l’incarico ma con riserva di rifiutare l’incarico. Questi inizierà le consultazioni e

chiederà ai partiti di redigere insieme il programma e la lista dei ministri. Se anche questo incaricato

non riesce, il presdiente della repubblica rinvia il governo dimissionario in parlamenti per chiarire le

posizioni con i partiti. Se il governo dimissionario non riesce ad avere una maggioranza il presidente

della repubblica scioglie con messaggio motivato le camere e rinvia al corpo elettorale il responso.

Con il sistema maggioritario si è reso più celere la creazione del governo che viene affidato al leader

della coalizione che vince nel paese. La nomina del presidente del consiglio e dei ministri avviene

con il giuramento nelle mani del presidente della repubblica (art. 93 cost.) e con il decreto di nomina

da parte del presidente della repubblica. Il governo entro 10 giorni dalla nomina deve presentarsi alle

camere per avere la fiducia.

La costituzione non prevede che il governo presenti alle camere il programma. Esso però è implicito

nel sistema. Le camere votano la fiducia al governo sulla base degli obiettivi da raggiungere. Dalla

fiducia, il programma diviene una funzione che da astratto deve concretizzarsi, diviene l’indirizzo

politico del paese.

Dal giuramento alla fiducia delle camere, il governo inizia ad esercitare le sue funzioni. Dall’art. 93

cost. si deduce che il governo appena presta giuramento entra nelle sue funzioni. I 10 giorni servono

al governo per predisporre e perfezionare il programma politico da presentare alle camere. Il governo

ha dei limiti nell’attività di indirizzo politico.

Uno dei primi atti che il governo compie è la nomina dei sottosegretari di stato (non prevista nella

costituzione) che vengono nominati con decreto del presidente della repubblica. Essi coadiuvano con

i ministri nelle loro funzioni; non hanno attribuzioni proprie ma solo quelle delegate dal ministro. Tra

i sottosegretari ha assunto una particolare rilevanza quello della presidenza del consiglio, sia perché

svolge la funzione di segretario del consiglio dei ministri (partecipa senza diritto al voto) sia perché è

preposto al segretariato generale della presidenza del consiglio. Con legge 81/2001 è stata introdotta

la figura di vice ministro non contemplata nella costituzione. Possono essere nominati vice ministri

fino a 10 sottosegretari cui vengono delegate intere aree o settori. La delega è conferita dal ministro

competente con deliberazione del consiglio dei ministri su proposta del presidente. Possono

partecipare al consiglio dei ministri se invitati senza diritto di voto.

4. I comitati interministeriali e i comitati ministeriali.

I comitati interministeriali sono costituiti da più ministri e anche da funzionari ed esperti. Compito è

quello di preparare e coordinare l’attività del consiglio dei ministri in determinati settori. Dubbia

costituzionalmente è la loro attività quando vengono affidati poteri decisionali di competenza del

consiglio dei ministri perché le decisioni dovrebbero essere prese nell’ambito dell’indirizzo politico e

non riservato ad essi. A tal riguardo si pensi al CIPE (comitato interministeriale programmazione

economica). Con decreto legislativo 430/97 al cipe sono stati tolti tutti i poteri che aveva (compiti di

gestione tecnica, amministrativa e finanziaria, concessione di contributi ecc,.) e sono stati trasferiti

alle amministrazione di settori di competenza.

Altro comitato interministeriale è il consiglio supremo di difesa previsto dall’art. 87 cost. solo per

attribuire la presidenza al presidente della repubblica, è composto dal presidente del consiglio, dai

ministri degli affari esteri, dell’interno, del tesoro, della difesa, dell’industria e del commercio, e dal

capo di stato maggiore della difesa. Il comitato esamina problemi di ordine di sicurezza della difesa

della nazione fissandone direttive ed indirizzi. 22

Il comitato interministeriale per l’informazione e la sicurezza, ha funzioni di consulenza e di proposta

per il presidente del consiglio, su indirizzi generali e sugli obiettivi fondamentale dia perseguire nel

quadro della politica di informazione e di sicurezza.

La legge 537/93 ha soppresso 13 comitati interministeriali, le cui funzioni sono state assorbite dal cipe

dalla presidenza del consiglio e da alcuni ministeri e dipartimenti.

A norma dell’art. 5 legge 400/88 il presidente del consiglio può istituire comitati ministeriali con

proprio decreto, col compito di esaminare e esprimere pareri su direttive dell’attività di governo.

5. la funzione amministrativa

Per capire la funzione amministrativa si deve dire che i ministri e lo stesso presidente del governo

assumono una duplice veste: Una di organo burocratico in quanto posti gerarchicamente al vertice

del organo che dirigono, l’altra di organo di governo in quanto collegialmente coordinano l’indirizzo

politico. Queste due figure sono ben unite tra loro, perché l’indirizzo amministrativo si svolge nella

politica generale predisposta dal consiglio dei ministri. La funzione amministrativa si espleta

attraverso organi centrali (ministeri) e periferici con competenza su una provincia.

Vi è poi l’alta amministrazione termine di difficile definizione. Esso viene in essere quando si

conferiscono nomine dei più alti uffici dello stato, o quando si deve motivare lo scioglimento di un

consiglio regionale, gli atti tra stato e chiesa o con le confessioni non cattoliche, ecc. Tali atti sono

deliberati dal consiglio dei ministri ed emanati dal presidente della repubblica (art. 2, comma 3,

legge 400/88).

6. L’attività di direzione politica

L’attività di indirizzo politico si divide nelle seguenti fasi: determinazione, predisposizione dei mezzi e

delle attuazione. Questa attività è affidata congiuntamente al governo ed alle camere. Al governo,

espressione della maggioranza delle camere spetta di determinare collegialmente la politica generale ed

amministrativa. La costituzione all’art. 95 dispone la preminenza della posizione del presidente del

consiglio sui ministri. Il presidente del consiglio dirige la politica generale del governo e ne è

responsabile. Mantiene l’unità di indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo e coordinando

l’attività dei ministri. Il presidente dirige la politica generale non la determina, che viene collegialmente

determinata. L’art. 5 legge 400/88 ha stabilito che il presidente è l’organo al quale spetta di assicurare che

il programma enunciato dal governo innanzi le camere sia realizzato. A tal fine la costituzione gli da il

compito unitario di indirizzo politico ed amministrativo. Promuove e coordina le attività con i ministeri.

E’ responsabile della politica generale del paese.

7. Separazione tra politica e amministrazione.

Il Decreto legislativo 80/98 definisce la separazione tra indirizzo politico e gestione amministrativa. Con

tale decreto si è compiuto una svolta amministrativa, che scinde la responsabilità politica con quella

amministrativa, la funzione programmatoria con quella di controllo spettante agli organi legittimati dalla

volontà popolare, da quella con compito di attuare tali programmi. I dirigenti hanno una nuova posizione:

hanno poteri di autonomo di spesa, di organizzazione delle risorse umane strumentali e di controllo. Sono

responsabili dell’attività amministrativa di gestione e dei relativi risultati.

8. Le funzioni normative: a) leggi in senso formali e leggi in senso materiali.

Il potere esecutivo pone in essere norme costitutive dell’ordinamento dello stato. Tale funzione viene

detta materialmente legislativa, con contenuto tipico della legge ma non la forma (che appartiene al

parlamento). Si definiscono leggi in senso formale tutti gli atti deliberate dalle camere o da organi cui la

costituzione attribuisce la funzione legislativa art. 70 e segg. della cost., negli statuti regionali e nei

regolamenti delle camere. Non vanno annoverati tra le leggi formali gli atti bicamerali non legislativi

(anche se a norma dell’art. 78 , è dubbia la posizione dello stato di guerra con il conferimento dei poteri

necessari). Le leggi formale possono avere il contenuto tipico della legge quale fonte di diritto, cioè porre

una norma giuridica, o disporre in modo concreto e puntuale (leggi provvedimento). Se si definiscono

leggi in senso materiale tutti gli atti che contengono norme giuridiche, ne consegue che nel 1 caso (fonte

di diritto) sarà legge formale e materiale, nel 2 caso (legge provvedimento) sarà solo formale. Gli atti del

potere esecutivo che contengono norme giuridiche sono leggi in senso soltanto materiale (Crisafulli).

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flaviael

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DESCRIZIONE APPUNTO

Riassunto per l'esame di Diritto Costituzionale, basato su appunti personali e studio autonomo del testo consigliato dal docente Diritto Costituzionale, Martines (seconda parte). Analisi dei seguenti argomenti: il potere legislativo, il bicameralismo, la forma delle camere, il Parlamento in seduta comune, elezione ed ordinamenti democratici, la rappresentanza politica, l'elettorato attivo e l'elettorato passivo.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
A.A.: 2008-2009

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher flaviael di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Costituzionale e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Mediterranea - Unirc o del prof Spadaro Antonino.

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