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governo già consolidatosi nella sua posizione. In effetti, i rapporti governo-parlamento sono stati e sono tuttora diversi e

più vari di quelli espressamente configurati dalla carta costituzionale. Al di fuori di ciò che la costituzione stabilisce, si

è largamente affermata nella prassi l’eventualità che sia lo stesso governo a porre un’ulteriore questione di fiducia

sull’approvazione o sulla reiezione di emendamenti o articoli o interi progetti di legge. Inoltre è ancora più notevole la

circostanza che quelle fino ad ora interessanti i governi italiani siano quasi tutte classificabili come crisi extra-

parlamentari. In primo luogo, vi sono le crisi ce inevitabilmente si producono all’inizio di ciascuna legislatura. In

secondo luogo, si danno le crisi originate da quei voti delle camere che implicitamente comportano una manifestazione

di sfiducia nei confronti del governo. In terzo luogo, le crisi ministeriali vengono a volte causate da fattori interni alla

compagine governativa, quali sono certi gravi dissensi tra i ministri, che non riescano a venire ricomposti e dunque

compromettano la solidarietà dei componenti l’esecutivo. In quarto luogo, possono anche esistere governi costituiti a

termine, che assumono l’impegno politico di uscire di scena non appena si verifichi una data scadenza. In quinto luogo,

stanno le crisi extra-parlamentari nel senso più stretto, provocate da un qualunque alternarsi della coalizione di governo

formata dai partiti politici di maggioranza. In altre parole, il governo entra di regola in crisi per il semplice fatto del

ritiro dell’appoggio già espresso da una qualsiasi componente della coalizione stessa.

Di fronte alla realtà di tali crisi, si sono registrate vivaci reazioni dottrinali. Sul piano giuridico, del resto, non esistono

valide ragioni che consentano di affermare l’incostituzionalità della crisi in questione. Senza dubbio, fra gli scopi che si

proponeva l’assemblea costituente vi era quello di difendere la posizione del governo, per evitare le troppo frequenti

interruzioni del rapporto fiduciario.

Anzitutto la morte o l’impedimento permanente del presidente del consiglio costituiscono una ragione automatica di

crisi, poiché il presidente rappresenta il perno insostituibile del suo governo. Inoltre, altrettanto automatica è la causa di

crisi consistente nell’elezione di nuove camere.

Ora, se è vero che il governo deve entrare in crisi anche in casi diversi dall’unica ipotesi prevista dall’art. 94, nulla

sembra vietare che esso si dimetta in conseguenza di una sua libera valutazione del più vario genere, senza essere

assurdamente costretto a rimanere in carica pur quando ormai lo ritenga politicamente inopportuno. La facoltà di

dimettersi è propria di tutti i funzionari statali. Il governo deve in particolar modo aver fiducia di sé stesso.

Le crisi di governo e il presidente della repubblica; la linea distintiva tra crisi e rimpasti (pagina 402).

Qualora le dimissioni governative siano formalmente volontarie, il capo dello stato può invitare il governo a ritirarle,

rimanendo in carica fino a quando le camere non decidano di revocare la fiducia. Ma giuridicamente il governo non ha

l’obbligo di aderire né all’una né all’altra di queste eventuali sollecitazioni; e l’unico dovere è quello di assicurare il

disbrigo degli affari correnti. Anche nei casi più recenti, il capo dello stato si è sempre limitato a rivolgere un invito di

presentazione alle camere; e nella prassi il suo sfavore non ha nemmeno atteso il voto di sfiducia, bensì ha troncato la

discussione, rinnovando le proprie dimissioni nelle mani del presidente della repubblica.

Il fatto che nel nostro ordinamento il capo dello stato non possa rifiutare incondizionatamente l’accettazione delle

dimissioni spiega il perché non si determini una vera e propria crisi quando si ha l’elezione di un nuovo presidente della

repubblica. In situazioni del genere il governo presenta in verità le dimissioni; ma queste vengono puntualmente

respinte e non rappresentano altro che un gesto puramente formale d’ossequio, ispirato al ricordo dell’ordinamento

statutario e ad esigenze di galateo istituzionale. La sola situazione ipotizzabile si avrebbe nel caso che l’elezione del

nuovo presidente della repubblica costituisse l’occasione del dissolversi della coalizione di governo: allora le dimissioni

governative potrebbero anche venire accettate.

Si parla poi dei cosiddetti rimpasti ministeriali. Per rimpasto s’intende la sostituzione di uno o più ministri, operata

senza aprire una crisi di tutto il governo. Ma la figura in questione è fortemente problematica. In linea di massima, la

demarcazione dovrebbe essere tracciata ponendo l’accento sulle ragioni della nomina dei nuovi ministri: se queste

fossero squisitamente politiche, la crisi diverrebbe allora inevitabile; se invece si trattasse di motivi personali, l’ostacolo

sarebbe superabile mediante il rimpasto.

Le componenti necessarie del governo; i rapporti intercorrenti tra il presidente del consiglio, i ministri, il consiglio dei

ministri (pagina 405).

Il governo suole venire definito come un organo complesso ineguale, poiché le sue componenti non si trovano su un

piano di parità, né quanto alla loro struttura, né quanto ai rapporti reciproci, né quanto ai compiti da esse esercitati. Gli

elementi costitutivi previsti sono infatti rappresentati da due tipi di organi individuali (il presidente del consiglio ed i

singoli ministri) e da un organo collegiale (il consiglio dei ministri). Ma sia le posizioni sia le funzioni non sono in

nessun modo assimilabili le une alle altre. 49

Tra le varie contrastanti tesi dottrinali, vanno ricordate tre tipi di ricostruzioni. La prima di esse è stata ed è sostenuta da

quanti esaltano l’importanza dei poteri esercitabili dal presidente del consiglio, affermando che si dovrebbe parlare di

un primo ministro o di un capo del governo. La seconda corrente fa invece perno sulla posizione centrale del consiglio

dei ministri, teorizzando la necessaria collegialità della politica governativa. La terza linea svaluta del tutto le

indicazioni costituzionali, ritenendo che ciascun centro di potere interno al governo sia giuridicamente scollegato dagli

altri e che l’unità dell’indirizzo sia realizzabile soltanto in chiave politica.

Fin dal quando è stato stipulato in “patto di Salerno” non si sono avuti in Italia se non governi di coalizione: tale

essendo stati gli stessi gabinetti monocolori, nei quali l’accordo fra le varie correnti democristiane ha tenuto il posto

dell’intesa fra i vari partiti politici di maggioranza. E questa situazione ha portato inevitabilmente ad un indebolimento

del presidente del consiglio dei ministri: il quale non ha mai potuto assumere quella posizione di leader della

maggioranza che caratterizza i sistemi parlamentari bipartitici.

In un quadro del genere, non è realistico enfatizzare il rapporto di direzione fra il presidente del consiglio ed i singoli

ministri, poiché questi non rispondono tanto nei confronti del presidente stesso, quanto verso i partiti dai quali

provengono.

Un’ulteriore e decisiva conferma sta in ciò che da parte di singoli ministri si sono avute più volte manifestazioni di

pubblico dissenso dall’indirizzo politico governativo; senza che mai ne sia derivata la revoca dei dissenzienti non

dimissionari. Giuridicamente poi è significativo che la costituzione non menzioni affatto le revoche ministeriali; anche

perché il potere di revoca non è certamente implicito nel potere di nomina.

Allo stesso modo, non sono normalmente ipotizzabili quelle sfiducie individuali mediante le quali una certa dottrina

suggerisce di risolvere il problema.

Spunti per una definizione dei poteri del presidente del consiglio dei ministri (pagina 410).

La posizione del presidente è giuridicamente definibile per lo meno sotto tre profili: primo, quanto ai rapporti fra il

governo e gli altri organi costituzionali; secondo, quanto ai rapporti fra il presidente stesso ed il consiglio dei ministri;

terzo, nei confronti dei ministri individualmente assunti.

Nel primo senso. È sostenibile in linea di principio che spetta al presidente di agire per l’organo del governo

complessivamente inteso, assumendo in tal modo la “rappresentanza generale”. Ciò è vero nei rapporti con le Camere.

In effetti il presidente può mettere in gioco le sorti dell’intero governo, allo stesso modo che può farlo cadere qualora

presenti le sue personali dimissioni. Del pari è il presidente che instaura i giudizi c.d. principali della corte

costituzionale sulla legittimità delle leggi regionali. Ancora, è coerente ritenere che lo stesso presidente della repubblica

debba convocare il presidente del consiglio quando voglia essere informato della politica generale del governo. Una

volta che il consiglio dei ministri sia stato convocato, nell’ambito di esso il presidente non è dotato di poteri

predominanti rispetto a quelli degli altri componenti il collegio; ma egli dispone di poteri specifici nella fase precedente

la convocazione. Per prima cosa, gli spetta di regolare il ritmo delle attività consiliari. Inoltre, egli ha la competenza di

redigere l’ordine del giorno, individuando gli argomenti da trattare in ciascuna riunione. Vero è che tutti questi poteri

non si esplicano tanto nel sollecitare quanto nel frenare l’attività governativa. Ma in ogni caso, rimane fermo che la

principale funzione del presidente del consiglio dei ministri consiste nell’avviare le decisioni dell’intero consiglio. Ciò

che più conta, è tuttora tale il principio che informa sul punto il nuovo ordinamento della presidenza del consiglio. La

legge n. 400 riafferma infatti, che il presidente “può sospendere l’adozione di atti da parte dei ministri competenti in

ordine a questioni politiche e amministrative, sottoponendoli al consiglio dei ministri nella riunione immediatamente

successiva. In vista di siffatte previsioni legislative, trova sostegno la tesi che il consiglio dei ministri disponga di tutte

le attribuzioni del governo, cioè sia titolare di una competenza generale. Ed è a questo fine che si rendono indispensabili

tre ordini di poteri presidenziali: quello di esigere l’informazione su qualunque iniziativa ministeriale che possa

interferire con la politica generale del governo; quello di disporre la sospensione delle iniziative medesime; quello di

stabilire la conseguente avocazione o rimessione delle relative decisioni al Consiglio dei ministri.

A questo punto è necessario però chiedersi quali possano essere le conseguenze di un’eventuale inosservanza

dell’obbligo di dare informazioni e di sospendere l’esecuzione delle proprie proposte. Non essendo stato organizzato

alcun procedimento tipico, le richieste e gli inviti provenienti dal presidente non hanno che un valore politico. D’altra

parte anche nell’ipotesi che si pervenga ad una deliberazione consiliare, provocata dal presidente per mezzo del suo

potere di avocazione, la delibera può essere contraddetta o frustata dal ministro interessato.

Malgrado non si possa considerarli inconsistenti dal punto di vista del diritto costituzionale, i poteri del presidente

hanno un carattere negativo e compromissorio piuttosto che positivamente direttivo. Ne segue che quella del governo

finisce per essere una struttura policentrica, tendente al cosiddetto: “ministerialismo”. Tutto ciò determina una

notevolissima deroga rispetto al classico schema dei sistemi parlamentari. Secondo la loro peculiare logica, infatti, il 50

governo dovrebbe essere sempre concepito come un potere unitario. Nel nostro sistema invece risulta spesso difficile

parlare di unità del governo, di responsabilità collegiale, di solidarietà governativa, di indirizzi politici omogenei.

Gli organo governativi non necessari; i vice presidenti del consiglio; i ministri senza portafoglio; gli alti commissari; i

sottosegretari (pagina 416).

A rendere ancor più articolata l’organizzazione del governo, contribuiscono poi le numerose varianti che la struttura di

quest’organo subisce nella prassi. Tutti i governi possono infatti venire costituiti da parecchi altri tipi di organi non

necessari, alcuni dei quali sono meramente eventuali. Tali sono organi di tipo individuale, quali i vicepresidenti del

consiglio, i ministri senza portafoglio, gli alti commissari, i sottosegretari di stato; ed organi collegiali come i comitati

interministeriali o come i consigli di gabinetto. Poiché nessuno degli organi stessi è disciplinato o comunque previsto

dalla costituzione, si pone anzitutto il problema complessivo se non debbano considerarsi costituzionalmente illegittime.

Bisogna ritenere invece che anche in questo campo la costituzione non escluda di essere integrata, sia da leggi ordinarie

sia da convenzioni fra gli organi costituzionali interessati: convenzioni che sono a loro volta suscettibili di tradursi in

consuetudini facoltizzanti. In quest’ultimo senso concorre anche la considerazione che tutti gli organi costituzionali

dispongono di un’autonomia organizzativa ovvero di un potere di autoorganizzazione: con la conseguenza che il

governo stesso può essere definito come un organo a composizione aperta.

La funzione del vicepresidente invece non è data dalla sostituzione integrale del presidente, per dimissioni o

destituzione od impedimento o morte di questi. Nel nostro sistema le responsabilità non si prestano ad essere affidate ad

un organo presidenziale vicario. La verità è che il vicepresidente altro non è che un ministro, normalmente senza

portafoglio, diversificato per il nome e il maggior prestigio politico ma giuridicamente equiparato ad ogni altro

componente del collegio. Le uniche funzioni gli sono conferite dal consiglio dei ministri.

Quanto ai ministri senza portafoglio, basti ricordare che per “portafoglio” si intende in questa sede un dicastero o un

ministero. “senza portafoglio” sono quindi quei ministri che non vengono preposti ad alcun dicastero, pur essendo

inseriti nel governo.

L’esistenza di un gran numero di organi governativi che la costituzione non ha disciplinato espressamente, offre la

riprova del carattere aperto ed elastico della struttura del governo. In sintesi, all’interno della complessiva figura dei

ministri senza portafoglio si possono distinguere almeno tre ipotesi. Per prima cosa, continuano a sussistere alcuni

ministri puramente “politici”, fra i quali rientrano i Ministri per i rapporti con il parlamento. Secondariamente, vi sono

ministri che rispondono in proprio di certi complessi di funzioni loro delegate dal presidente del consiglio, pur non

essendo collocati al vertice di un consistente apparato burocratico: come nel caso dei compiti svolti dai Ministri per gli

affari regionali. Infine si danno quei ministri che non stanno a capo di un determinato dicastero, ma dirigono o

comunque utilizzano al più vario titolo apparati amministrativi assai complessi, l’importanza dei quali può persino

essere maggiore di quella spettante a certi ministri di minore rilievo. Basti pensare al Ministro per il mezzogiorno,

oppure al Ministro per la funzione pubblica.

Vale la pena di aggiungere che vi è sempre la possibilità che il presidente del consiglio od un qualsiasi altro ministro

assumano ad interim la direzione di un dicastero che diversamente rimarrebbe vacante.

Inverso rispetto al caso dei ministri senza portafoglio è il caso degli alti commissari; mentre i primi erano privi di

specifiche responsabilità amministrative, i secondi sono infatti posti a capo di importanti apparati amministrativi di

settore, non ancora ministerializzati ma sovente destinati a trasformarsi in ministeri appositi. Oggi come oggi si può

comunque affermare che la figura degli alti commissari appartiene al passato. Tuttavia la figura in questione non ha

completamente perso l’originaria importanza. Non a caso la legge n. 400 ragione espressamente di “commissari

straordinari del governo”, nominati del presidente della repubblica su proposta del presidente del consiglio; ma

sottolinea che debbono restare “ferme… le attribuzioni dei ministeri, fissate per legge”.

Per quanto riguarda i sottosegretari ci si chiede anzitutto se li si possa considerare alla stregua di veri e propri organi di

governo. Nondimeno è altrettanto certo che essi rientrino nella complessiva compagine governativa, nel senso che

concorrono a definirne la formula politica. D’altra parte, quelle che vengono loro attribuite, sia pure in virtù di una

delega, sono funzioni di governo. Originariamente ai sottosegretari era stato affidato un triplice compito: quello di

“sostenere la discussione degli atti e le proposte del ministero” nel parlamento; quello di coadiuvare il rispettivo

ministro, esercitando le attribuzioni da questi delegate; e quello di rappresentarlo “in caso di assenza e di impedimento”.

Rimane invece insoluta la questione del numero dei sottosegretari; con la conseguenza che il numero stesso viene

attualmente definito volta per volta, secondo la complessità di ciascun gruppo di funzioni ministeriali e secondo le

contingenti esigenze politiche.

I comitati interministeriali (pagina 425). 51

In seno al governo, tutti i ministri si trovano su di un piano di perfetta parità formale: tanto è vero che ad ognuno di essi,

quand’anche non disponga di alcun “portafoglio”, spetta un voto deliberativo nel consiglio. È stata di recente prevista la

possibilità che il presidente del consiglio, quanto all’esercizio delle sue funzioni, venga coadiuvato da un consiglio di

gabinetto, composto dai ministri da lui designati. L’ordinamento costituzionale del governo ha invece subito una serie

di notevoli alterazioni, per effetto del formarsi dei comitati interministeriali. Con questa denominazione si suole

qualificare un complesso di veri e propri organi governativi collegiali.

Nel 1965 viene pertanto creato il Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE), quale organo

sopraordinato agli altri comitati ed ai singoli ministri competenti all’attuazione del programma. D’altra parte la legge

del ’67 ha contribuito ad attenuare le critiche di ordine giuridico, sovente mosse dai costituzionalisti e dagli

amministrativisti al precedente sistema dei comitati di ministri. La dottrina prevalente riteneva invece che i comitati

fossero dotati di competenze nuove rispetto a quelle esercitate individualmente dai ministri: cioè di competenze

tipicamente collegiali sfocianti più volte nell’adozione di atti dotati di esterno rilievo, produttivi di effetti nei confronti

dei cittadini interessati. Proprio in questa luce diventava difficile ricostruire i rapporti fra i comitati interministeriali e le

tre componenti necessarie del governo in termini compatibili con i disposti costituzionali. Quanto al presidente del

consiglio, si sosteneva bensì che il suo potere-dovere di coordinamento di tutta l’azione governativa trovava riscontro

nel fatto che le leggi istitutive dei vari comitati gli attribuivano generalmente la presidenza dei collegi stessi. Quanto al

consiglio dei ministri, si affermava che la centralità della suo posizione poteva comunque venire a mantenuta mediante

un opportuno esercizio del suo potere di direttiva nei confronti dei diversi comitati. Quanto infine ai ministri non si

poteva fare a meno di notare come fossero privilegiati coloro che ne restavano esclusi. La legge n. 48 del ’67 ha cercato

invece di risolvere una buona parte se non la totalità di questi problemi, configurando un armonico sistema di rapporti,

entro il quale i comitati potessero trovare la loro giusta collocazione. Parrebbe pertanto che il sistema sia stato

strutturato su tre piani distinti, avendo per vertice il consiglio dei ministri, che prende le decisioni politiche di fondo;

mentre in secondo piano si trovano le pubbliche amministrazioni in genere, ivi compresi gli altri comitati come il CICR

ed il CIP. Ma l’edificio previsto dal legislatore non si è compiutamente realizzato, essendo venuto a mancare il suo

fondamentale presupposto: ossia la politica di programmazione economica globale.

Le funzioni del consiglio dei ministri: le procedure di formazione degli atti normativi del governo (pagina 432).

Il consiglio dei ministri delibera “su ogni questione relativa all’indirizzo politico fissato dal rapporto fiduciario con le

camere”, determinando altresì “l’indirizzo generala dell’azione amministrativa”. In questa prospettiva, ogni

deliberazione consiliare incide per definizione sulla politica stessa: il che rende perplessi nei riguardi della diffusa

tripartizione delle funzioni in esame, per cui converrebbe suddividerle fra quelle prettamente politiche o di indirizzo

politico, quelle legislative o più generalmente normative e quelle amministrative o di alta amministrazione.

In primo luogo, vanno allora ricordate le delibere governative concernenti i rapporti governo-parlamento. Rientrano nel

quadro, da una parte, la previa approvazione delle dichiarazioni del presidente del consiglio; dall’altra, si aggiungono le

delibere concernenti i disegni governativi di legge e quelle riguardanti il ritiro dei disegni già presentati al parlamento.

In secondo luogo, esigono appunto una specifica considerazione le funzioni normative, attinenti ai “decreti aventi valore

o forza di legge” ed ai “regolamenti da emanare con decreto del presidente della repubblica”.

In terzo luogo, varie attribuzioni costituzionali si riferiscono ai rapporti governo-regioni.

In quarto luogo, segue un eterogeneo complesso di compiti concernenti i rapporti fra il governo e le altre autorità

dell’esecutivo, a cominciare dai singoli ministri.

Al pari del procedimento legislativo ordinario, anche la formazione degli atti governativi aventi forza di legge

comprende almeno tre fasi: quella preparatoria, consistente nella predisposizione d’uno schema di decreto da parte del

ministro o dei ministri competenti in materia; quella costitutiva, che si risolve nell’adozione di un atto da parte del

consiglio stesso; quella formalmente prefettiva ed integrativa dell’efficacia, che include da un lato l’emanazione ad

opera del presidente delle repubblica e d’altro lato la pubblicazione sulla gazzetta ufficiale.

L’esatta qualificazione di tali momenti assume una notevole importanza in vista del termine entro il quale il governo è

tenuto ad esercitare le deleghe legislative. La giurisprudenza della corte costituzionale è consolidata nel senso che il

momento chiave sia rappresentato a questi effetti dall’emanazione, con la quale deve dunque reputarsi esaurito

“l’esercizio della funzione legislativa”.

I cosiddetti limiti ulteriori della delegazione legislativa vanno osservati a pena d’illegittimità, accertabile dalla corte

costituzionale. 52

L’iter formativo dei decreti legge coincide con quello riguardante le leggi delegate. Ma il procedimento di formazione

dei decreti stessi presenta la spiccata peculiarità di sfociare nel procedimento legislativo dal quale scaturisce la

conversione di essi. È comunque un punto fermo che gli atti governativi in esame vanno presentati per la conversione

alle camere o che vanno presentati dal governo i corrispettivi disegni di legge, destinati a tradursi in altrettante leggi di

conversione. A tale scopo, le camere si riuniscono entro cinque giorni e debbono poi convertire i decreti nel termine

perentorio di sessanta giorni. Spetta dunque alle camere complessivamente prese, approvare o bocciare il disegno

governativo di conversione. Ma la possibile ed anzi frequente presenza degli emendamenti aggrava anche il problema

dell’ambito temporale di efficacia delle leggi di conversione. Le disposizioni cui si convertono i procedimenti

governativi necessitati ed urgenti non sottostanno alla regola della vacatio legis: poiché sarebbe assurdo creare in tal

modo un periodo di vuoto normativo. Né il problema può dirsi troncato dalla legge n. 400: essa infatti dispone che le

“modifiche eventualmente apportate al decreto-legge in sede di conversione hanno efficacia dal giorno successivo a

quello della pubblicazione della legge di conversione. Problemi del genere non si pongono più nel caso di un totale

diniego di conversione. La nuova disciplina dell’attività di governo ha infatti previsto che “del rifiuto di conversione o

della conversione parziale, purché definitiva, nonché della mancata conversione per decorrenza del termine sia data

immediata pubblicazione nella gazzetta ufficiale: il che significa che l’effetto di tali delibere è immediato, pur quando il

termine dei sessanta giorni non sia ancora trascorso interamente.

Più complesso è il procedimento formativo dei regolamenti del governo. Nell’ambito di esso vanno infatti distinte sei

fasi: quella preparatoria, quella consistente nella consultazione del consiglio di stato, quella costitutiva nella quale

delibera il consiglio dei ministri, quella dell’emanazione ad opera del capo dello stato, quella del controllo preventivo

spettante alla corte dei conti, quella della pubblicazione sulla gazzetta ufficiale.

L’iter dal quale scaturiscono i regolamenti è quindi peculiare, come pure è peculiare il loro nomen juris, che oggi li

contraddistingue nei confronti degli altri atti amministrativi del governo.

Le responsabilità governative e ministeriali (pagina 440).

Dell’esercizio di tutte le funzioni che vengono loro attribuite dalla costituzione e dalle leggi i membri del governo

rispondono nelle due forme costituzionali previste. Da un lato, tutti i ministri sono politicamente responsabili e

sanzionabili. D’altro lato, grava su di essi la responsabilità penale. Quanto alla responsabilità politica vanno per altro

integrate in un triplice senso. In primo luogo, il governo può essere chiamato a rispondere di fronte alle camere; questo

però non comporta un “obbligo di dimissioni”, neppure in casi di particolare gravità. In secondo luogo, è stato notato

che il regolamento della camera prevede espressamente la mozione di sfiducia individuale a carico dei singoli ministri.

In terzo luogo, ogni ministro è politicamente responsabile delle delibere adottate nel consiglio del ministri, quand’anche

fosse assente o dissenziente; ed il solo modo per esimersi da questa responsabilità collegiale consiste nel rassegnare le

proprie dimissioni. Quanto alla responsabilità penale essa riguarda ogni singolo ministro.

La legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1, ha sostituito il testo dell’art. 96 Cost.: “il presidente del consiglio dei

ministri ed i ministri, anche se cessati dalla carica, sono sottoposti, per i reati commessi nell’esercizio delle loro

funzioni, alla giurisdizione ordinaria, previa autorizzazione del senato della repubblica o della camera dei deputati. La

sola peculiarità costituzionale del caso consiste, ormai, nella prevista autorizzazione a procedere.

Da ultimo, pur non sussistendo in tal senso un’espressa previsione costituzionale, anche ai ministri si applicano le

norme sulla responsabilità civile. Malgrado il rilievo costituzionale del loro ufficio, i soggetti in questione rientrano pur

sempre fra quei funzionari dello stato che l’art. 28 Cost. dichiara “direttamente responsabili, secondo le leggi penali,

civili ed amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti”.

Ed è concepibile altresì che i ministri siano sottoposti alla giurisdizione della corte dei conti, se “nell’esercizio delle loro

funzioni per azione ed omissione imputabili anche a sola colpa o colpa o negligenza cagionino danno allo stato”.

L’elezione e la durata in carica del capo dello stato (pagina 447).

In un ordinamento repubblicano, si danno fondamentalmente tre vie per risolvere il ricorrente problema dell’elezione

del capo dello stato: primo, che la scelta sia direttamente affidata al corpo elettorale; secondo, che il compito stesso

venga riservato alle camere del parlamento; terzo, che si adottino sistemi intermedi fra le due ipotesi estreme, sia

costituendo un collegio elettorale apposito sia configurando elezioni di secondo grado.

L’elezione diretta del capo dello stato caratterizza le repubbliche presidenziali. In coerenza con la scelta di un governo

tendenzialmente parlamentare, i nostri costituenti hanno invece optato per la seconda delle tre soluzioni accennate,

affidando l’elezione presidenziale al parlamento in “seduta comune dei suoi membri”. Non deve trarre in inganno la

circostanza che all’elezione prendano parte “tre delegati per ogni regione”. Ciò non significa, infatti, che sia stata 53

attuata una soluzione di tipo compromissorio perché il numero dei delegati regionali risulta troppo esiguo rispetto a

quello dei parlamentari; sia perché quasi tutti gli elettori presidenziali obbediscono secondo esperienza ad una comune

disciplina di partito.

Si suole perciò ritenere che sia necessario prendere alla lettera il riferimento al Parlamento in seduta comune. Ne segue

che la presidenza del collegio in questione continua a spettare al presidente della camere dei deputati. E ne deriva che le

camere riunite potrebbero validamente procedere all’elezione del nuovo presidente della repubblica, anche se qualche

consiglio regionale non designasse in tempo utile i propri rappresentanti.

Tanto i quorum richiesti per l’elezione quanto la durata in carica del capo dello stato fanno però intendere che i

costituenti non hanno voluto stabilire un necessario collegamento fra il titolare di quest’organo e la maggioranza di

governo, ma hanno cercato di svincolarlo dalle forze sulle quali si regge in quella fase il raccordo governo-parlamento.

Da un lato, infatti, il presidente è eletto per sette anni. D’altro lato, analoga è la ratio per cui l’art. 83 terzo comma esige

che l’elezione stessa avvenga per scrutinio segreto e non dia esito se non quando raggiunga la maggioranza dei due terzi

degli aventi diritto nei primi tre scrutini o la maggioranza assoluta a partire dalla quarta votazione. L’obiettivo consiste

nel garantire una base parlamentare e politica più larga da quella che sostiene il governo in carica.

Ci si è resi conto che potrebbe verificarsi l’eventualità di un inutile superamento dei termini costituzionali, determinato

dalla mancata formazione della maggioranza assoluta. Ma la dottrina prevalente ritiene che si debba optare per la

prorogatio. Certo è che la prorogatio del capo dello stato rappresenta nel nostro ordinamento un’eccezione alla regola

per cui l’elezione del nuovo presidente dovrebbe avvenire prima ancora della scadenza del settennato. Ed è

un’eccezione da evitare per quanto possibile, poiché non soltanto in quest’ultimo periodo, ma già negli ultimi sei mesi

del suo normale mandato il presidente è di norma provato del più importante fra tutti i suoi poteri, non avendo più la

facoltà di sciogliere le camere.

Gli impedimenti temporanei e permanenti (pagina 452).

L’ipotesi più ovvia e più sicura d’impedimento presidenziale è quella di una grave malattia, che può configurare tanto

una causa di temporanea quanto una causa permanente d’impossibilità di esercitare le relative funzioni.

Altra è la natura di ipotesi sul tipo di un viaggio o di una permanenza all’estero; sicché l’impedimento non è qui totale,

ma consente o richiede addirittura che le funzioni medesime siano bipartite, venendo affidate al supplente in quella sola

parte che vada esercitata nella capitale o comunque all’interno dei confini nazionali. Ci si chiede, ancora, se la figura

dell’impedimento possa essere estesa a tal punto da comprendervi un grave scandalo. Ma il problema non può essere

correttamente impostato, se non si considera cosa stabiliscono le norme costituzionali per responsabilità penali del capo

dello stato. L’art. 90 Cost. dispone in proposito che il “presidente della repubblica non è responsabile degli atti compiuti

nell’esercizio delle sue funzioni, tranne che per alto tradimento o per attentato alla costituzione”. Ne segue che i

procedimenti penali comune non concretano una nuova causa d’impedimento presidenziale. Per meglio dire, se dal

procedimento derivasse una condanna comportante l’interdizione dai pubblici uffici, il presidente dovrebbe ritenersi

decaduto; mentre in ogni altro caso del genere non si produrrebbero impedimenti di sorta. Ma giova aggiungere che, in

tutte queste situazioni, la valvola di sicurezza è rappresentata dalla volontarie dimissioni: alle quali il presidente può

sempre ricorrere. Meno complesso è il problema relativo alla durata massima dell’impedimento temporaneo: gli

impedimenti temporanei devono essere considerati in relazione alla loro durata che comunque dipende dalla valutazione

degli organi interessati, con riferimento alla gravità della causa impeditivi, alla possibilità che essa venga meno o si

protragga indefinitivamente, alla stessa data di scadenza del settennato presidenziale in corso. S’intende in tal modo che

il problema non è ancora compiutamente risolto: perché resta da vedere a quale organo spetti il potere di accertamento.

Indiscutibile è il coinvolgimento del governo. Ma non è meno evidente che il governo deve ottenere a tal fine il

consenso del presidente del senato. Un simile quadro si presta a generare l’impressione che l’accertamento degli

impedimenti presidenziali costituisca l’oggetto di una disciplina quanto mai confusa ed incerta. Ma è più giusto

concludere che l’accertamento stesso rappresenta il frutto di un procedimento a struttura variabile, nel quale vari organi

statali di vertice possono inserirsi sulla base di regole convenzionali, volta per volta stipulabili d’intesa fra i loro titolari.

Quanto infine ai poteri del supplente la dottrina si presenta nuovamente divisa: per costituzione il supplente dovrebbe

esercitare tutte le funzioni che in quelle circostanze risultassero validamente esplicabili da un vero e proprio presidente

della repubblica. Ed anzi vi è che ritiene che sia dato al supplente di procedere persino allo scioglimento anticipato delle

camere.

Il ruolo e le funzioni del capo dello stato: generalità; gli atti presidenziali e la controfirma ministeriale (pagina 458).

In tutte le forme di governo a tre componenti essenziali nelle quali il capo dello stato si distingue dal governo

soggettivamente inteso, per determinare il ruolo che spetta a quest’organo entro il sistema complessivo si devono

affrontare delicatissimi problemi. Più adeguata alla forma di governo vigente in Italia è per questi aspetti la quarta 54

ricostruzione dottrinale, risalente a celebri teorie formulate fin dalla prima metà dell’ottocento: vale a dire l’idea che il

capo di uno stato parlamentare debba essere posto al di fuori dei tre tradizionali poteri statali, per venire concepito come

l’esclusivo titolare di un quarto potere neutro, spoliticizzato ed imparziale, avente per oggetto specifico la moderazione

dei conflitti e la risoluzione delle crisi.

Per avvicinarsi alla soluzione del problema, occorre dunque andar oltre le teorizzazioni troppo generali e considerare

che, anche sotto questo aspetto, l’Italia rappresenta un caso a sé stante. Si consideri da un lato, il nutritissimo elenco

dell’art. 87 Cost.: “il presidente della repubblica è il capo dello stato e rappresenta l’unità nazionale. Può inviare

messaggi alle camere. Indice le elezioni delle nuove camere e ne fissa la prima riunione. Autorizza la presentazione alle

camere dei disegni di legge di iniziativa del governo. Promulga le leggi ed emana i decreti aventi valore di legge e i

regolamenti. Indice il referendum popolare nei casi previsti dalla costituzione. Nomina, nei casi indicati dalla legge, i

funzionari dello stato. Accredita e riceve i rappresentanti diplomatici, ratifica i trattati internazionali, previa, quando

occorra, autorizzazione delle camere. Ha il comando delle forze armate, presiede il consiglio supremo della difesa

costituito secondo legge, dichiara lo stato di guerra deliberato dalle camere, presiede il consiglio superiore della

magistratura. Può concedere grazie e commutare le pene. Conferisce le onorificenze della repubblica”. Stando alla

lettera di tutto questo insieme di previsioni, parrebbe dunque che il presidente della repubblica provveda in prima

persona ad una vasta serie di fondamentali adempimenti. Ma è chiaro che tali disposizioni non possono avere un

significato compiuto, dovendo invece venire inserite nel complesso delle norme riguardanti l’organizzazione

costituzionale dello stato. L’art. 90 cioè, escludendo in via di principio che il presidente della repubblica sia

responsabile degli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, esclude in pari tempo che egli sia titolare di un ruolo

politico essenziale. “Nessun atto del presidente della repubblica è valido se non è controfirmato dai ministri proponenti,

che ne assumono la responsabilità”.

Per meglio intendere la ragion d’essere e i significati della controfirma ministeriale degli atti del capo dello stato, giova

per altro aprire una parentesi sulle origini di tale istituto e sulle profonde trasformazioni che esso ha subito o sta

subendo nel corso della storia.

In sintesi, dunque, è stato sostenuto che la controfirma apposta dai ministri o dai cancellieri regi, assolvesse ad una

duplice funzione: quella di attestare la provenienza dell’atto da parte del monarca; e quella di impegnare il

controfirmante a dare esecuzione dello stesso. A questo punto la controfirma continua ad implicare una assunzione di

responsabilità da parte del ministro controfirmante: ma l’effetto in questione ritrova la propria giustificazione ed il

proprio fondamento nella circostanza che è il controfirmante a costituire l’autore materiale dell’atto. La controfirma

acquista significato primario di proposta vincolante e dunque attesta che l’atto formalmente imputabile al capo dello

stato è il frutto di una scelta politica governativa. Già dalla carta costituzionale si desume in verità la necessaria

esistenza di almeno due tipi di atti presidenziali, in ordine ai quali il controfirmante non si pone come soggetto

proponente, ma come soggetto consenziente con una iniziativa presa dal presidente della repubblica.

Nell’ordinamento costituzionale vigente però, la casistica appare assai più varia e complessa; i rapporti che si instaurano

fra il presidente che firma ed il ministro o i ministri che controfirmano gli atti medesimi danno origine a cinque

categorie di atti presidenziali.

In primo luogo vi sono gli atti presidenziali esenti da controfirma; in secondo luogo, si danno gli atti dovuti per

costituzione o per legge, relativamente ai quali nessuno dei due sottoscriventi può assumere una propria iniziativa; in

terzo luogo sta poi la gran massa degli atti adottati su proposta del controfirmante; in quarto luogo vi sono invece gli atti

d’iniziativa presidenziale; in quinto luogo esistono infine taluni atti complessi eguali, alla determinazione dei quali

concorrono tanto il capo dello stato quanto il presidente del consiglio dei ministri, senza che l’uno di questi due organi

possa imporre all’altro le proprie volizioni.

Le singole specie di atti presidenziali; gli atti non controfirmati; gli atti dovuti; gli atti d’iniziativa ministeriale (pagina

466).

Per ovvie ragioni, fra gli atti esenti da controfirma rientrano anzitutto quelli personali, che il presidente della repubblica

compie come soggetto privato e non come titolare dell’ufficio in questione. In particolar modo si discute in dottrina se

fra gli atti personali se debbano includere le dimissioni, come pure le dichiarazioni di un impedimento permanente; o se

in questi casi sia necessaria la controfirma del presidente del consiglio. Ma la prima opinione sembra preferibile; sicché

la controfirma non aggiungerebbe nella alla delibera scelta già fatta dall’interessato.

Un altro caso in cui la natura dell’atto esclude la controfirma ministeriale è quello dei messaggi orali; mentre per i

messaggi scritti non vi sarebbe ragione di sottrarli alla regola che l’art. 89 pone per la generalità degli atti presidenziali.

L’esercizio di questo generico “potere di esternazione” non è disciplinato che da regole convenzionali. Un caso ulteriore

è poi rappresentato dagli atti orali di conferimento dell’incarico. Ed ancora si aggiungono i regolamenti presidenziali, 55

che attengono all’organizzazione ed al personale della presidenza della repubblica: in ordine ai quali la legge n. 1077

prevede l’esenzione dalla controfirma.

Infine un quarto gruppo di atti che si sottraggono alla controfirma consiste in quelli che il capo dello stato pone in essere

come componente di organi collegiali costituzionalmente previsti, quali il consiglio supremo di difesa ed il consiglio

superiore della magistratura. Nessun dubbio che per forza di cose non siano controfirmabili. Viceversa è discutibile se

conclusioni analoghe valgano anche per quegli atti che il capo dello stato adotta a titolo individuale, quale presidente

del consiglio supremo o del consiglio superiore: per esempio, allo scopo di convocarne le sedute oppure di esternarne

ufficialmente le deliberazioni. E qui il diritto costituzionale positivo richiede che vengano introdotte ulteriori

distinzioni.

La legge non prescrive nulla in ordine alla forma degli atti con i quali il presidente assicura la costituzione ed il

funzionamento del collegio. In proposito si possono astrattamente produrre due contrarie interpretazioni: primo, che tali

atti non debbano e non possano venir controfirmati, in quanto non sarebbero propriamente imputabili al capo dello

stato, ma verrebbero compiuti dal titolare di un organo giuridicamente diverso, costituito dal presidente del consiglio

superiore; secondo, che per costituzione i due uffici si confondano in uno. La prima interpretazione va preferita

senz’altro. Ora, risulta abbastanza evidente che gli atti compiuti in tal senso dal vicepresidente non vanno sottoposti ad

alcuna controfirma ministeriale. Né giova replicare che l’obbligo della controfirma sussisterebbe comunque per gli atti

presidenziali determinativi delle deleghe in questione.

Fra quelli imputabili al presidente della repubblica figurano poi vari atti giuridicamente dovuti: vale a dire tali che in

date circostanze essi devono essere emessi con dati contenuti, per cui non si può concepire la loro controfirma alla

stregua di una libera e responsabile proposta del ministro competente.

In ultima analisi, quegli atti adottati su proposta del controfirmante non rappresentano che una fra le varie categorie

degli atti presidenziali. E la circostanza che quella ministeriale non figuri mai come una proposta vincolante non vale a

smentire che tutti questi atti vengano predeterminati dal consiglio dei ministri o dai singoli ministri competenti. Proprio

a questa stregua ci si deve chiedere quale possa essere la funzione della firma che il presidente della repubblica deve pur

sempre apporre a questi atti. Certo è soltanto che il presidente della repubblica non potrebbe bloccare le proposte

ministeriali per ragioni di merito politico, dal momento che il potere di indirizzo rimane in tal campo di piena

competenza del governo. Per converso, il controllo presidenziale dovrebbe invece svolgersi sul piano della legittimità

dell’atto, implicando il rifiuto di emettere quei decreti il cui contenuto contrasti con la costituzione o con le leggi vigenti

in materia. Ma sotto questo profilo si riscontra che il presidente non suole approfondire il proprio esame: tanto che si

può ben dire che il vero controllo preventivo di legittimità non viene esercitato dal capo dello stato ma dalla corte dei

conti.

Conviene ricordare che nel nostro ordinamento si dà per lo meno un caso tipico, nel quale la proposta governativa ed il

conseguente controllo presidenziale sono evidenziati e formalmente dissociati. Il caso è quello dei disegni di legge

deliberati dal consiglio dei ministri, in ordine ai quali il presidente della repubblica adotta ed emana appositi decreti che

ne autorizzano la presentazione alle camere. Il riscontro del capo dello stato non coinvolge di certo tutti i possibili vizi

di legittimità delle proposte governative.

Gli atti d’iniziativa presidenziale (pagina 472).

Si potrebbe essere indotti a ritenere che le più importanti e caratteristiche specie di atti, alla base dei quali si ritrova

un’autonoma iniziativa del presidente della repubblica, siano quelle collegate alle più volte ricordate funzioni

presidenziali di risoluzione delle crisi insorgenti nel sistema parlamentare di governo: vale a dire il conferimento

dell’incarico, il corrispondente decreto di nomina del nuovo presidente del consiglio, l’alternativo scioglimento di una o

di entrambe le camere del parlamento. In realtà nessuna di queste tre specie può essere fatta propriamente rientrare nel

genus degli atti d’iniziativa presidenziale. Vero è viceversa, che esistono tre o quattro casi ormai scontati e pacifici di

iniziativa presidenziale, che hanno presupposti ed oggetti completamente diversi dalla soluzione delle crisi di governo:

e tali sono il rinvio delle leggi operabile in sede di promulgazione; i messaggi che il presidente della repubblica può

inviare alle camere; la nomina dei cinque giudici costituzionali di cui all’art. 135 primo comma. In nessuno di questi

casi la carta costituzionale fa capire che il ministro controfirmante non assume la consueta veste di proponente il

decreto presidenziale. Ma la prassi è ormai costante nel senso che tutte le scelte in questione competono effettivamente

al capo dello stato. Tra queste attribuzioni, la prima che il presidente della repubblica abbia acquisito è stata quella

riguardante il rinvio delle leggi con riesame da parte delle camere. Il rinvio rimarrebbe inutilizzato se presupponesse

una proposta deliberata dal consiglio dei ministri. Infatti, delle due l’una: o il governo tollera che si approvino atti

legislativi non ricollegabili al suo indirizzo politico; oppure il governo si oppone in partenza, subendo per altro una

sconfitta, ed allora esso è indotto a dimettersi. 56

Già in questo senso ne risulta che la stessa formulazione dei messaggi alle camere rientra nell’effettiva competenza del

capo dello stato e non del governo; perché il messaggio è la forma nella quale si esplica il rinvio delle leggi in sede di

promulgazione. Basta infatti pensare che l’esecutivo non ha nessun bisogno di comunicare con le camere attraverso il

tramite del presidente della repubblica, in quanto si trova in un costante e quasi quotidiano rapporto con le camere

stesse.

Non meno significativo è il caso della nomina di cinque giudici costituzionali. La motivazione essenziale su cui si è

fondato l’assunto di una competenza sostanzialmente presidenziale è consentita in ciò che solo affidando al capo dello

stato le nomine in esame si può evitare che la maggioranza dei quindici componenti la corte costituzionale venga

espressa dal raccordo governo-parlamento.

Considerazioni non molto dissimili valgono per argomentare che deve competere al presidente la scelta dei cinque

senatori a vita che si aggiungono ai 315 senatori elettivi. Qui pure la maggioranza parlamentare riceverebbe un premio,

se tali nomine fossero in sostanza effettuate dall’esecutivo: mentre l’affermazione che l’iniziativa spetta al capo dello

stato assicura non tanto l’imparzialità delle nomine stesse, quanto la scelta di persone diverse da quelle che altrimenti

verrebbero proposte dal consiglio dei ministri.

Per completare il discorso, bisogna ricordare che in dottrina si è cercato di configurare altre specie di atti d’iniziativa

presidenziale. Vari autori hanno anzitutto sostenuto che spettasse al capo dello stato di decidere sulla concessione delle

amnistie e degli indulti. Ma il carattere imperativo della delega in questione troncavano il problema alla radice. D’altro

canto non può nemmeno essere accolta la tesi dottrinale per cui ricadrebbe nell’iniziativa presidenziale lo scioglimento

anticipato dei consigli regionali.

Gli atti complessi eguali (pagina 478).

Rispetto agli altri gruppi di atti presidenziali che sono stati finora esaminati, la categoria degli atti complessi eguali è

senza dubbio la meno comprensiva in quanto vi appartengono due sole specie di decreti del capo dello stato: cioè quelli

di nomina dei nuovi presidenti del consiglio e quello di scioglimento anticipato delle camere. Relativamente più

semplice è il caso della nomina del presidente del consiglio. Qui la qualificazione dell’atto come complesso eguale non

esclude affatto che all’origine di esso si ritrovi una scelta operata dal presidente della repubblica. Ma non per questo lo

si può collocare sul medesimo piano di uno di quegli atti d’iniziativa presidenziale, in ordine ai quali le decisioni del

capo dello stato s’impongono per forza propria. Ben più difficile è lo stabilire quale sia la volontà preponderante ai fini

dello scioglimento anticipato delle camere. Alcuni autori ritengono che la decisione sullo scioglimento debba o quanto

meno possa essere governativa. Molti altri oppongono invece che il nostro ordinamento non sarebbe in questa sede

equiparabile a quello inglese, ma esplicherebbe la presidenzialità del potere di scioglimento,

effettivamente, numerosi e concordi argomenti indurrebbero ad includere lo scioglimento fra gli atti di iniziativa

presidenziale; ma il significato spettante ad una simile definizione è alquanto diverso da quello riscontrabile nel caso

delle nomine dei senatori a vita e dei giudici costituzionali di spettanza del capo dello stato. Nel caso di scioglimento

non è sostenibile che la controfirma del decreto sia dovuta e che il governo in carica non possa in alcun modo opporsi.

Ne segue che la responsabilità dell’atto ricade su entrambi i suoi sottoscrittori: giacché il presidente del consiglio si

espone al pericolo che la sua politica e quella del suo partito vengano bocciate dal corpo elettorale ed in ogni caso

predetermina una crisi, mentre il presidente della repubblica si accolla comunque una responsabilità politica di tipo

diffuso, esponendosi alle censure che la sua decisione si presta a suscitare in seno alle forze politiche interessate ed

all’opinione pubblica in genere. In secondo luogo, il presidente della repubblica non ha nessun altro mezzo per superare

l’eventuale opposizione del governo, se non quello di servirsi della propria influenza per provocarne le dimissioni. Ma

anche in questa ipotesi non si può certo desumerne che il presidente si ritrovi libero di formare un nuovo governo.

Quando si afferma che quelli realizzati in Italia risultano spesso assimilabili agli autoscioglimenti delle assemblee

parlamentari, non si vuol sostenere, però, che la ratio dello scioglimento possa essere in Italia affine a quella che si

riscontra in altri regimi parlamentari sul tipo della Gran Bretagna. In Italia il presidente della repubblica non è mai

vincolato in tal campo dagli eventuali suggerimenti del governo; ed in nessun caso, poi, potrebbe usare lo scioglimento

all’unico scopo di avvantaggiare il gabinetto in carica, indicendo le nuove elezioni politiche nel momento ritenuto più

opportuno dalla maggioranza. Lo scioglimento resta uno strumento concepito per fronteggiare le disfunzioni in cui

versino una od entrambe le camere.

I correttivi del regime parlamentare (pagina 485).

Già nella descrizione dei ruoli che in Italia sono stati assunti dai tre organi essenziali di ogni sistema parlamentare, si è

constatato che il regime vigente nel nostro paese non coincide con il parlamentarismo puro. Da un lato, nei rapporti fra

governo e parlamento, si sono più volte registrati fenomeni che obbedivano ad una logica assembleare piuttosto che ad

57

una logica parlamentare. D’altro lato, neanche la posizione del capo dello stato rientra del tutto nel modello del

parlamentarismo. Accanto a queste ragioni per così dire intrinseche, si danno vari altri profili. Una prima eccezione alla

logica del parlamentarismo consiste in tal senso nello stesso carattere rigido della costituzione. Quel che più conta, le

disposizioni stabilite in varie parti del testo costituzionale fanno capire che nel nostro ordinamento la logica del

parlamentarismo è stata sottoposta a molteplici correttivi. In altre parole, una serie di decisioni politiche è stata sottratta

al raccordo governo-parlamento, per venire riservata ad altri organi o soggetti. In particole, è questo l’effetto che deriva

sia dalle previsioni costituzionali di autonomie politiche a base territoriale, sia dalla configurazione di un’apposita corte

costituzionale come giudice della legittimità delle leggi.

Residuano, invece, le questioni concernenti gli altri due “contropoteri”, previsti dalla vigente costituzione: quello

facente capo al corpo elettorale, nella forma del referendum abrogativo; e quello consistente nell’indipendenza del

potere giudiziario, a garanzia del quale è concepito ed istituito il consiglio superiore della magistratura.

Il “referendum! Abrogativo nella forma italiana di governo (pagina 487).

Pur potendo colpire la generalità delle leggi statali e degli atti normativi equiparati, il referendum è stato indubbiamente

concepito dall’assemblea costituente come uno strumento utilizzabile solo in circostanza eccezionali, avendo pertanto

rilievo secondario ed un carattere complementare rispetto agli istituti della democrazia rappresentativa. Tuttavia sta di

fatto che i ritmi di ricorso all’arma del referendum sono improvvisamente e notevolmente cresciuti. Nella prima metà

degli anni settanta, a partire dall’entrata in vigore della legge regolante le “modalità di attuazione del referendum”, le

richieste erano rimaste del tutto specifiche sebbene molto importanti, avendo per oggetto dapprima il divorzio e poi

l’aborto. Sul finire di quel decennio, per contro, tali iniziative sono sopraggiunte “a pioggia”, soprattutto ad opera di un

vero e proprio “partito del referendum”, come quello radicale. Del resto è certo che i referendum abrogativi richiesti ed

indetti negli anni settanta ed ottanta non hanno mancato di incidere sulle sorti stesse delle coalizioni di maggioranza,

fino al punto di rappresentare la concausa di vari scioglimenti anticipati delle camere. Ma il sistematico ricorso al

referendum non ha perseguito il solo intento di delegittimare il sistema politico in atto; bensì ha determinato una sorta di

uso molteplice delle consultazioni referendarie. A fianco dei tradizionali referendum “di rottura”, si sono avuti svariati

referendum “di stimolo”, tendenti a sollecitare il parlamento all’approvazione di nuove leggi. Del pari, alle richieste

meramente abrogative si sono affiancate le richieste manipolative, volte a rinnovare certi settori dell’ordinamento

mediante l’abrogazione di parti di disposizioni legislative o addirittura di singole parole contenute nei testi di legge in

questione. Ancora, la crescente varietà e complessità delle richieste referendarie ha messo in luce lo scarto che spesso

sussiste fra quesiti formali, ufficialmente prospettati dalle richieste medesime, e i quesiti “impliciti” riguardanti il

significato politico delle rispettive votazioni. In altre parole, si è riscontrato che la cosiddetta valenza politica dei

referendum può trascendere di molto la portata delle norme delle quali di chiede l’abrogazione: come nel tipico caso dei

referendum “sul nucleare”, che hanno finito per porre in questione la sopravvivenza in Italia delle relative centrali, ben

oltre gli specifici interrogativi trascritti nelle schede. Per contro la Corte ha dato via libera ai referendum manipolativi,

malgrado i dubbi espressi da quanti contestano la conformità di tali richiesta al modello costituzionale: dal momento

che essi sarebbero miranti a generare discipline legislative nuove, difformi da quelle che il parlamento aveva previsto e

voluto.

Il procedimento referendario (pagina 490)

L’iter attraverso il quale si giunge al voto popolare è stato fondamentalmente strutturato in quattro fasi. A monte del

procedimento si collocano i richiedenti, cioè gli elettori nel numero minimo di 500.000 sottoscrittori della richiesta, od

almeno cinque consigli regionali. Ma la raccolta di firme costituzionalmente previste dev’essere a sua volta preceduta

dall’iniziativa di un gruppo di promotori. Prende in tal modo avvio la fase preparatoria, tendente alla formazione e

presentazione della richiesta. A tale scopo, in appositi fogli vanno indicati “i termini del quesito che si intende

sottoporre alla votazione popolare”. Il deposito può essere effettuato entro il 30 settembre di ciascun anno; ed alla

scadenza del 30 settembre si apre la fase dei controlli preventivi, imperniata sugli accertamenti svolti e sulle decisioni

consecutivamente adottate da un apposito Ufficio centrale, costituito presso la corte di cassazione e dalla corte

costituzionale. A sua volta, la corte costituzionale è chiamata a pronunciarsi entro il 10 febbraio successivo

sull’ammissibilità delle richieste ritenute legittime dall’ufficio centrale. Al pari che nei procedimenti elettorali, segue a

questo punto una fase costitutiva culminante nella votazione. Ai fini dell’approvazione della richiesta, l’art. 75 Cost.

prescrive tanto un quorum di partecipazione quanto un quorum riferito ai votanti. Occorre, cioè, che partecipi alla

votazione “la maggioranza degli aventi diritto”; ed occorre che “la maggioranza dei voti validamente espressi” si

pronunci per l’abrogazione, rispondendo al quesito in senso affermativo. Effettuata la votazione, si apre comunque la

quarta fase del procedimento, imperniata sulla proclamazione dell’esito del referendum. Se il risultato è contrario alla

richiesta di abrogazione, la legge n. 352 si limita a prescrivere che ne sia data “notizia” sulla gazzetta ufficiale. Se

invece il risultato è favorevole, “l’avvenuta abrogazione” dev’essere dichiarata con decreto del presidente della

repubblica, da pubblicare nella gazzetta e da inserire nella raccolta ufficiale. Una questione ricorrente ha riguardato,

anzitutto, i rapporti fra l’ufficio centrale e la corte costituzionale. All’ufficio centrale la legge n. 352 assegna il controllo

58

sulla conformità delle richieste alle norme della legge stessa; ma l’unico punto fermo consiste in ciò, che spetta

all’ufficio verificare se il numero delle firme valide superi o meno il minimo di 500.000. Senonché l’organo

giurisdizionale in questione si è anche arrogato il compito di stabilire se fossero in causa leggi statali o atti normativi

equiparati. E la corte costituzionale ne ha costantemente preso atto, riservandosi la sola “cognizione dell’ammissibilità

del referendum”; sicché spetta alla corte accertare se vengano in considerazione leggi ordinarie o leggi costituzionali

comunque “rinforzate”. Una volta che l’ufficio abbia fissato il senso della disciplina legislativa sottoposta a referendum,

la corte non può dunque operare “come giudice di secondo grado”. Ancor più in generale, all’ufficio centrale compete

la cognizione di tutte le vicende riguardanti le norme legislative ordinarie assoggettate al voto popolare. Con questa

logica prevedeva che, in caso di abrogazione sopravvenuta delle norme per le quali era stata avanzata richiesta di

referendum, fossero l’ufficio centrale a dichiarare che le operazioni non avevano più corso.

Le tensioni e le questioni generate dalle recenti esperienze referendarie hanno anche formato la causa di svariate

proposte di riforma della disciplina costituzionale ed ordinaria vigente in materia. La corte costituzionale ha rilevato in

diverse occasioni che il quesito referendario dovrebbe esser reso più chiaro, anziché accontentarsi di formulazioni

troppe volte oscure o addirittura incomprensibili per la generalità degli elettori. La legge n. 352 consente, in effetti, che

si richieda il referendum per l’abrogazione di singoli articoli di legge o anche di singoli commi i di singole parole; ma

solo in queste ultime ipotesi impone che nelle schede venga “integralmente trascritto il testo letterale delle disposizioni

di legge”. In secondo luogo, la corte stessa ha consigliato l’anticipazione dei controlli, che andrebbero effettuati a monte

del procedimento. Del pari, il numero minimo delle firme occorrenti per sostenere ciascuna richiesta continua ad esser

quello originariamente stabilito dall’assemblea costituente. Allo stesso modo sono state insabbiate le iniziative tendenti

a dotare il presidente della repubblica di ampie facoltà di sospensione del referendum.

L’indipendenza della magistratura e delle singole autorità giurisdizionali; giudici ordinari e giudici speciali (pagina

496).

Nel proclamare che “la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere”, l’art. 104

della costituzione risente senza dubbio dell’idea che uno stato di diritto debba fondarsi sulla divisione o sulla

separazione dei poteri. Non devono essere toccati comunque alcuni valori: primo è l’indipendenza, riferita non solo alla

magistratura come istituzione complessiva bensì ad ogni singola autorità giurisdizionale. Qualora ciascun giudice non

fosse indipendente nell’esercizio delle sue tipiche attribuzioni, non si conseguirebbe l’obiettivo dell’imparzialità o della

“terzietà”. La parallela garanzia dell’indipendenza dell’istituzione e dell’indipendenza del singolo giudice concorre a far

capire il perché la magistratura sia denominata ordine piuttosto che potere. Ne segue però che il giudiziario si presenta

come un potere diffuso, nell’ambito del quale tutti i giudici possono assumere la veste di “poteri dello stato”. Ed

unicamente in senso riassuntivo si può dunque parlare di un potere giurisdizionale comprendente le autorità giudicanti

di qualunque genere. Vero è che per “magistratura” s’intende il solo complesso dei giudici ordinari, istituiti e regolati da

un apposito ordinamento giudiziario; ed è noto che i giudici ordinari non esauriscono la serie delle autorità

giurisdizionali, dal momento che l’assemblea costituente non ha accolto il principio dell’unicità della giurisdizione.

Quanto invece ai giudici speciali, formati in via permanente al di fuori dell’ordinamento giudiziario. La costituzione si

limita a vietarne l’istituzione ex novo. Dalla revisione sono state anzi esonerate le giurisdizioni del consiglio di stato,

della corte dei conti e dei tribunali militari, che hanno in effetti un preciso rilievo costituzionale: in quanto regolate e

previste dall’art. 103 della costituzione. La pluralità delle giurisdizioni, fondata soprattutto sulla tradizionale

contrapposizione fra diritti soggettivi ed interessi legittimi nelle controversie riguardanti gli atti delle pubbliche

amministrazioni, non toglie però che la disciplina costituzionale delle attività giurisdizionali rimanga fondamentalmente

comune. Vige in ogni caso il principio di riserva di legge, come risulta dall’espresso disposto dell’art. 108. più

specificamente, tutti i giudici “sono soggetti soltanto alla legge”, in base al capoverso dell’art. 101 Cost., con l’implicito

intento di escludere la loro soggezione all’esecutivo o ad altre autorità.

Con questo fondamento sono state annullate la norma per cui poteva fungere da giudice il ministro della marina

mercantile; la disciplina che attribuiva ai consigli comunali e provinciali potestà giurisdizionali in tema di controversie

elettorali riguardanti i consigli medesimi.

Certo è tuttavia che non tutte le norme costituzionali del titolo IV sono egualmente applicabili ai giudici ordinari ed ai

giudici speciali; come pure ai giudici togati ed ai “cittadini estranei alla magistratura”, previsti dal secondo comma

dell’art. 102 Cost. innanzitutto, il principio della nomina dei magistrati mediante concorso, fissato dal primo comma

dell’art. 106, riguarda i soli giudici ordinari professionali. Si pensi ai giudici laici che possono comporre le sezioni

specializzate presso gli organi giudiziari ordinari. In secondo luogo, si consideri il caso dei “magistrati onorari”. Quanto

alla magistratura ordinaria è pur sempre esclusa la nomina governativa dei giudici. Per contro, nomine del genere sono

tuttora possibili nei confronti di giudici speciali costituzionalmente rilevanti, quali il consiglio di stato e la corte dei

conti. Ma anche l’inamovibilità dei giudici speciali risulta spesso attenuata e comunque diversa da quella riguardante i

magistrati ordinari. Basti pensare alla circostanza che soli per i primi la costituzione stabilisce che essi “non possono

essere dispensati o sospesi dal servizio, né destinati ad altre sedi o funzioni se non in seguito a decisione del consiglio

superiore della magistratura. 59

L’autonomia dell’ordine giudiziario ed il consiglio superiore della magistratura (pagina 502).

Nel valutare il regime costituzionale dei magistrati ordinari, assume un rilievo centrale il discorso concernente le

garanzie offerte dalla necessaria esistenza dell’apposito consiglio superiore. Talune delle varie giurisdizioni speciali

possono anche esser dotate di strumenti, più o meno analoghi, di “autogoverno”: così, specialmente, presso il consiglio

di stato è ora in funzione un “consiglio di presidenza”, costituito per la maggior parte da componenti eletti dai

magistrati amministrativi, che svolge funzioni corrispondenti a quelle proprie del CSM.

Prende corpo, in tal modo, la definizione della magistratura come “ordine autonomo”, contenuta nel primo comma

dell’art 104. l’autonomia della magistratura stessa non va infatti collocata sul piano della normazione. Piuttosto, ciò che

rende autonomo l’ordine giudiziario sono appunto i limiti che esso comporta, nei confronti degli altri poteri dello stato e

soprattutto dell’esecutivo, sottoforma di “potestà valutativa riservata”. Per necessaria conseguenza da essa deriva una

corrispondente limitazione delle attribuzioni del ministero della giustizia, che divengono in tal senso residuali,

concernendo “l’organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia”. Prevale, tuttavia, l’opinione

negativa, incline a definirlo quale organo di rilievo costituzionale; ed in questi termini si è espressa anche la corte

costituzionale.se però si trascendono le concezioni formali o letterali, le istituzioni effettivamente costituzionali si

riducono a quattro: il parlamento, il governo, il presidente della repubblica, la corte costituzionale. Di questi soli poteri

può infatti sostenersi che essi detengono una posizione di parità reciproca, al vertice dell’organizzazione costituzionale

dello stato. A rafforzare questi assunti concorre la considerazione che il consiglio superiore non è il vertice dell’ordine

giudiziario né l’organo di governo della magistratura. In positivo, dunque è nettamente preferibile definire il consiglio

superiore come un “organo di garanzia costituzionale”; e la natura delle sue funzioni, costituzionalmente previste,

induce inoltre a qualificarlo come un collegio “fondamentalmente amministrativo”. Il che non toglie che si tratti di un

organo del potere giudiziario.

Per meglio intendere il perché di tali conclusioni, occorre però analizzare le norme concernenti la composizione, la

struttura e le funzioni del CSM. Più precisamente, secondo e terzo comma dell’art. 104 prevedono tre componenti di

diritto: cioè il Presidente della repubblica, il primo presidente ed il procuratore generale della corte di cassazione. I

componenti elettivi spettano invece per due terzi alla magistratura e per il terzo residuo al parlamento in seduta comune.

Quanto ai consiglieri eletti dal parlamento, basti dire che la loro elezione va effettuata “con la maggioranza di tre quinti

dell’assemblea”. La circostanza che il quorum sia stato in tal modo elevato per effetto di una legge ordinaria ha

determinato qualche dubbio di legittimità costituzionale. Ma i dubbi sono stati superati perché il CSM non deve essere

ridotto ad uno strumento della maggioranza del governo. Quanto ai consiglieri eletti dai magistrati, va notato che la loro

scelta si effettua con sistemi proporzionali corretti e sulla base di liste concorrenti. Lo scrutinio di lista è stato voluto

allo scopo di rendere più democratica l’investitura del CSM non deve esser ridotto, in alcuna delle sue componenti, ad

uno strumento della maggioranza di governo. Quanto ai consiglieri eletti dai magistrati, va notato che la loro scelta si

effettua con sistemi proporzionali corretti e sulla base di liste concorrenti. Lo scrutinio di lista è stato voluto allo scopo

di rendere più democratica l’investitura del CSM. Ma l’effetto è stato quello di accentuare in seno al consiglio una sorta

di partitocrazia, sia pure sui generis. Le strutture del consiglio non sono state considerate dalla carta costituzionale, fatta

eccezione per gli uffici di Presidente e di vice-presidente. A sua volta, nemmeno la legge istitutiva contiene una

compiuta disciplina degli altri organi del consiglio, limitandosi invece a disporre che in seno al CSM agiscono varie

commissioni referenti, nominate dal presidente sulla base di un potere consiliare di autoorganizzazione. La legge stessa

prevede specificamente una commissione per il conferimento degli uffici direttivi e una sezione disciplinare, cui

compete la “cognizione dei procedimenti disciplinari a carico del magistrato.

Giudizi disciplinari a parte, le funzioni tipiche del CSM riguarderebbero le assegnazioni, i trasferimenti e le promozioni

dei giudici ordinari: cioè tutte le delibere amministrative attinenti allo status dei magistrati in questione. Il contenuto dei

conseguenti atti va determinato dal consiglio, appunto allo scopo di assicurare l’indipendenza dei giudici stessi. Ma la

fase costitutiva del procedimento dev’essere seguita da una fase percettiva, imperniata sui decreti del presidente della

repubblica, controfirmati dal ministro della giustizia. Inoltre, rimane ferma l’impugnabilità dei decreti in questione

dinanzi ai giudici amministrativi, su ricorso dei magistrati che si ritengono lesi dei relativi provvedimenti. Come ha

rilevato la corte costituzionale, gli appartenenti alla magistratura non possono rimanere “indifesi” di fronte a possibili

lesioni dei loro diritti ed interessi legittimi da parte del CSM; e la sottoposizione del consiglio ad in sindacato

giurisdizionale “di stretta legittimità” non vale a vanificare od attenuare la “funzione garantistica” che gli compete. Per

altro, diversa è la natura e diverso il regime delle funzioni atipiche, a mano a mano assunte dal CSM al di fuori dei

disposti costituzionali e legislativi che lo riguardano. È questo il caso delle relazioni sullo stato della giustizia che il

consiglio ha più volte inviato al ministro per la trasmissione alle camere: in quanto la legge istitutiva prescrive bensì che

il consiglio esprima “proposte” e “pareri” sull’ordinamento giudiziario, sull’amministrazione della giustizia,

sull’organizzazione ed il funzionamento dei relativi servizi, ma indirizzandoli al solo ministro competente.

Inoltre rientrano in tal campo le inchieste sul funzionamento di determinati uffici giudiziari, frequentemente effettuate

dal consiglio non senza interferire con i compiti riservati alla sezione disciplinare. Ancora, sia aggiungono le cosiddette

60

funzioni “paranormative”, svolte dal CSM per prestabilire i criteri di esercizio delle attribuzioni tipiche,

costituzionalmente fondate. Sembra perciò più corretto definire gli atti in questione come circolari, impegnative per il

consiglio ma dotate di una mera “efficacia persuasiva” nei confronti delle autorità giurisdizionali chiamate a sindacare

le deliberazioni consiliari. In vista di fenomeni siffatti, si è parlato e si parla spesso di un ruolo politico che il CSm si

sarebbe arrogato, ma la conclusione è probabilmente eccessiva.

Profili storici della riforma regionale (pagina 515).

Il dibattito sulle regioni sulle regioni si riapre in Italia non appena caduto il regime fascista; ma non produce esiti

concreti per oltre vent’anni, se non nei riguardi delle autonomie regionali differenziate. È anzi il governo Badoglio un

!alto commissario” ed una “giunta consultiva” relativamente alla Sardegna. Senonché , mentre la sardegna non acquista

ancora una vera autonomia viceversa alla rapidissima emanazione di uno statuto speciale per le regionali siciliana.

Tanto in relazione alla Sicilia, alla Sardegna ed alla Valle d’Aosta, quanto in vista dell’Alto Adige, l’Assemblea

costituente si trova pertanto, di fronte ad una serie di passi più o meno compiuti. Nel prevedere “forme e condizioni

particolari di autonomia”, l’art. 116 Cost. si riferisce testualmente, anzi, ad una quinta regione differenziata: vale a dire

al Friuli-Venezia Giulia. Ma la stessa Costituzione introduce una riserva per cui tale regione avrebbe dovuto,

“provvisoriamente”, subire il regime comune delle amministrazioni regionali ordinarie. In realtà, anche la X disp.

Trans. È rimasta inapplicata: con la conseguenza che il Friuli-Venezia Giulia è stato senz’altro costituito come regione a

statuto speciale. Molto più lento ed accidentato si è rilevato, nel frattempo, il processo costitutivo delle autonomie

regionali ordinarie. L’VIII disposizione transitoria costituzionale prevedeva che le elezioni dei consigli regionali di

diritto comune fossero indette “entro un anno dall’entrata in vigore della costituzione”; ma il termine venne variamente

prorogato, dapprima al 30 ottobre 1949 e quindi al 31 dicembre 1950. è appena nella seconda metà degli anni sessanta,

che l’applicazione del titolo V si sblocca, con l’approvazione della legge 17 febbraio 1968 disciplinante l’elezione dei

consigli delle regioni di diritto comune. Ma l’iter formativo si prolunga sulla base di una delega legislativa contenuta

nella “legge finanziaria” viene adottata una serie di cecreti legislativi per il trasferimento delle funzioni amministrative

nelle materie elencate nell’art. 117 Cost.; e successivamente si provvede a completare il trasferimento stesso. Senonché

la sistemazione dei rapporti fra lo stato e regioni non può dirsi compiuta. È precisamente per mezzo di leggi statali

ordinarie e di atti equiparati che Parlamento e Governo hanno allargato nuovamente la sfera dell’autonomia regionale.

La “legge Bassanini” ha delegato l’esecutivo a conferito alle regioni e agli enti autonomi locali “funzioni e compiti

amministrativi” in tutte le materie che la legge stessa non riservava allo Stato.

Le forme regionali di governo (pagina 518).

L’art. 121 Cost. esordisce disponendo che “sono organi della regione: il consiglio regionale, la giunta e il suo

presidente”. Non si tratta di un numero chiuso; quelli indicati dall’art. 121 primo comma sono invece gli organi

costituzionali necessari, al di là dei quali le leggi regionali possono configurare organi ulteriori, purché in posizioni

subordinate e non di governo.

La carta costituzionale si limita a disporre che “il presidente e i membri della giunta sono eletti dal consiglio regionali

fra i suoi componenti”. Gli unici punti fermi sono dunque di segno negativo. È incontroverso che la costituzione abbia

scartato con nettezza l’idea di una forma presidenziale di governo, come anche la disposizione onde il consiglio “può

sostituire la giunta o il presidente”, ma è stata scartata altresì l’idea di un governo direttoriale. In definitiva, quella che la

costituzione lascia aperta è la scelta di una delle forme rimanenti, intermedie fra il modello parlamentare e il modello

assembleare. L’interpretazione più coerente con il titolo V è invece nel senso che sia consentita una gamma di soluzioni

diverse. Ciò spiega con quale fondamento le regioni a statuto speciale siano state senz’altro dotate d’una forma di

governo tendenzialmente parlamentare. Dal modello nazionale, quelli regionali si differenziano per l’ovvio motivo che

il primo è contraddistinto dalla coesistenza del parlamento, del governo e di un terzo organo chiave quale il capo dello

stato; mentre nei secondi il consiglio e la giunta si fronteggiano senza intermediari. Ma le giunte assomigliano pur

sempre al governo centrale; sicché al legislativo non spetta se non l’approvazione delle leggi e l’esercizio di taluni

controlli politici sull’esecutivo. Al di là degli statuti fra i consigli e le giunte deve sussistere una costante relazione

fiduciaria. Le disposizioni statutarie prevedono talvolta che la giunta sia revocata anziché colpita da un voto di sfiducia.

Ma in tutte le regioni differenziate regolamenti consiliari “Interni” disciplinano le mozioni di fiducia e di sfiducia. Il che

determina ulteriori ragioni di affinità fra il regime vigente in sede nazionale e quelli regionali.

Tutte le regioni ordinarie hanno invece adottato la comune decisione di assumere sistemi tendenzialmente assembleari.

Ora, gli statuti ordinari approvati negli anni 70-71 hanno superato le indicazioni della legge n. 62 quanto alla

formazione della giunta: pur non prevedendo formalmente l’instaurazione di un rapporto di fiducia, essi hanno in quella

sede imposto la votazione palese di documenti programmatici riguardanti la futura attività dell’esecutivo regionale.

Giuridicamente, però, è il consiglio che in tal modo predetermina l’indirizzo politico della regione: con la conseguenza

che la giunta sembra porsi come un comitato esecutivo anziché direttivo. Oltre all’indirizzo politico e amministrativo i

vari statuti ordinari hanno infatti riservato al legislativo le più varie attribuzioni amministrative: dall’approvazione dei

piani e dei programmi di competenza regionale, fino alla nomina degli amministratori di enti pararegionale. 61

L’assetto dei consigli; il procedimento legislativo regionale (pagina 522).

La carta costituzionale, pur lasciando intendere che il consiglio regionale è l’organo rappresentativo dell’ente regione,

non dichiara espressamente che esso va eletto da tutti i cittadini maggiorenni della regione medesima, limitandosi a

disporre che “il sistema d’elezione, il numero e i casi di ineleggibilità e di incompatibilità dei consiglieri regionali sono

stabiliti con legge della repubblica”. Quello vigente per le regioni ordinarie è comunque un singolare sistema misto,

nell’ambito del quale alle liste vincenti viene attribuita “una quota aggiuntiva di seggi”, tale da consentire che esse

dispongano di una sicura maggioranza nel consiglio. La parte residua della disciplina concernente le elezioni consiliari

resta invece modellata sulla legislazione elettorale amministrativa. Deriva di qui la non-coincidenza fra l’elettorato

attivo e quello passivo, spettante a tutti gli elettori italiani senza alcuna distinzione di residenza.

Ancor più netto è il divario riscontrabile fra la convalida dei parlamentari e quella dei consiglieri regionali. La prima

infatti è completamente riservata alle camere di appartenenza. La seconda è caratterizzata da deliberazioni consiliari

aventi un carattere amministrativo. Malgrado in entrambi i casi si tratti di organi principalmente legislativi, il regime dei

consigli regionali e dei loro componenti non coincide con quello spettante alle camere ed ai singoli parlamentari. Si

pensi alla discontinuità dei consigli regionali. Solo di recente la corte costituzionale ha posto rimedio a questa discrasia,

chiarendo che fino al termine del quinquennio della loro durata in carica i consigli non cessano senz’altro ma sono

provvisti di “poteri attenuanti confacenti alla loro situazione di organi in scadenza”. Del resto, il parallelo fra consigli e

camere non regge in assoluto. “L’analogia tra le attribuzioni delle assemblee regionali e quelle delle assemblee

parlamentari non significa identità e non toglie che le prime si svolgano a livello di autonomia, anche se

costituzionalmente garantita, le seconde, invece, a livello di sovranità”. Di più: la stessa costituzione stabilisce che “i

consiglieri regionali non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle

loro funzioni”. Ma tale immunità è stata ridimensionata dalla corte costituzionale, la quale ha negato che essa tuteli

l’esercizio di funzioni amministrative conferite ai consigli per mezzo di leggi regionali.

Fra tutte le funzioni esercitabili dai consigli, giova porre l’accento su quella legislativa. Il procedimento legislativo va

diviso in quattro fasi: l’iniziativa spettante ai vari titolari della potestà di sottoporre al consiglio i disegni di legge;

l’approvazione di competenza dell’assemblea legislativa; il controllo preventivo, cui prendono parte necessariamente il

commissario del governo e lo stesso governo nazionale; la promulgazione ad opera del presidente della giunta e la

pubblicazione della legge nel bollettino ufficiale della regione. Quanto all’iniziativa, basti ricordare le tre forme

essenziali nelle quali essa si svolge: cioè quella giuntale, quella spettante ad ogni consigliere e quella popolare,

esercitatile in tutte le regioni, tranne la Sicilia. Quanto all’approvazione, essa va comunque riservata all’intera

assemblea. Assai più delicata e complessa è la fase dei controlli. Non appena approvata, ogni legge regionale dev’essere

comunicata al commissario del governo. Ma il potere di controllo non spetta al commissario stesso, che si limita a

ritrasmettere la legge al governo nazionale, dopo di che un primo vaglio viene effettuato dal ministro per gli affari

regionali, restando però riservato al consiglio dei ministri il rinvio della legge così controllata, affinché il consiglio

regionale competente la riesamini. È solo se il governo manifesta il suo consenso che il commissario può vistare la

legge. A questo punto, il consiglio regionale non può sbloccare l’iter, se non riapprovando la legge “a maggioranza

assoluta dei suoi componenti”; e il governo nazionale non dispone allora se non del ricorso alla corte costituzionale od

alle camere. Ma in che consiste la riapprovazione? La carta costituzionale non precisa se il testo riapprovato debba

coincidere con quello rinviato al consiglio; o se la riapprovazione possa essere anche emendativa del testo originario.

Eppure è proprio quest’ultima l’ipotesi fisiologica: giacché la richiesta governativa di riesame, promossa quando il

governo ritiene “che una legge approvata dal consiglio regionale ecceda la competenza della regione o contrasti con gli

interessi nazionali o con quelli di altre regioni”.

La corte ha ritenuto che il rinvio non sia reiterabile, qualora il consiglio regionale abbia emendato le sole parti già

censurate dal governo. Il che, tuttavia, non manca di provocare incertezze nel momento applicativo, connaturate al

criterio che la corte ha più recentemente utilizzato. È certo che la legge non può essere promulgata fino a quando il

commissario non abbia apposto il visto. Restano solo i problemi derivanti da un parziale annullamento della legge

impugnata: nel qual caso spetta al presidente della giunta stabilire se la parte residua del testo si presti a venire

promulgata come tale oppure esiga di essere rielaborata dall’organo legislativo.

La giunta regionale e il suo presidente (pagina 529).

Pur definendo l’intera giunta quale “organo esecutivo”, il titolo V respinge la formula del governo collegiale puri, entro

il quale il presidente sarebbe soltanto un primis inter partes rispetto agli assessori. Nell’ambito dell’esecutivo, infatti, il

presidente mantiene una posizione distinta e preminente, giacché “rappresenta la regione”.

Rimane il fatto che il presidente della giunta è anche il presidente della regione; ed in tale veste egli ne sottoscrive gli

atti, ne promulga le leggi ed i regolamenti, indice referendum regionali, procede alla prima convocazione del consiglio,

prende parte alle riunioni della conferenza permanente per i rapporti fra lo stato e le regioni. Ma egli non esprime 62

opinioni né prende decisioni personali, bensì sostiene gli indirizzi propri della giunta e della maggioranza consiliare. Ed

anche quando esercita un potere-dovere il suo compito si distingue nettamente da quello peculiare del presidente della

repubblica, in quanto non implica controlli di sorta sugli atti da promulgare. Rimane fermo che le funzioni essenziali

dell’organo in esame attengono alla presidenza della giunta regionale ed alla sua veste di capo dell’amministrazione.

Nel primo senso, egli dispone di poteri analoghi a quelli esercitati dal presidente del consiglio dei ministri; dalla

convocazione della giunta e dalla determinazione dei relativi ordini del giorno, fino al coordinamento dell’azione dei

vari assessori. Nel secondo senso, poi, è generalmente proprio del presidente il compito di sovrintendere ali uffici e

servizi regionali svolgendo funzioni direttive e di vigilanza nei confronti dei livelli inferiori dell’apparato esecutivo.

Malgrado l’accentuata supremazia del presidente sui singoli assessori, non è dubbio che la giunta costituisca l’organo

centrale del potere esecutivo regionale. In tutte le regioni fra gli organi politici del potere stesso la giunta è quello dotato

di una competenza amministrativa generale. Si danno, anzi, funzioni riservate alla giunta, dall’iniziativa legislativa

propria dell’esecutivo stesso alla predisposizione o all’approvazione di piani e programmi economici e territoriali. Più

in generale, anche nelle regioni ordinarie si deve ritenere che gli assessori possano essere dotati di funzioni esterne.

Giuridicamente le limitazioni più forti della competenza spettante alla giunta si rinvengono nel rapporto fra l’esecutivo

ed il legislativo. Occorre ricordare che in nessuna regione compete alle giunte l’adozione di atti aventi forza di legge.

Ma esorbita dalle attribuzioni dell’esecutivo l’esercizio della stessa potestà regolamentare. Solo nel campo delle

funzioni amministrative vige infatti la regola per cui la giunta può adottare, in caso d’urgenza, provvedimenti di

competenza del consiglio.

L’amministrazione regionale; i rapporti fra le regioni e gli enti autonomi minori (pagina 531).

Statuendo che “spettano alle regione le funzioni amministrative per le materie elencate nel precedente articolo”, ha

inteso enunciare il principio del parallelismo fra legislazione ed amministrazione. Di tanto si estende la prima potestà,

altrettanto è di norma lo spazio spettante alla seconda. Ma vale anche la regola inversa, per cui le norme statali sul

trasferimento delle funzioni amministrative alle regioni, ordinarie e speciali, sono valse e valgono tuttora a fornire

criteri per l’interpretazione dell’art. 117, in tema di legislazione locale.

Le norme statali sul trasferimento delle funzioni amministrative hanno previsto moltissime volte attribuzioni destinate

ad essere ancora esercitate dallo stato. Analogamente hanno poi disposto le leggi statali che al più vario titolo sono

sopravvenute nei settori di spettanza delle regioni. E la corte costituzionale ha accolto la tesi che possano sussistere in

tal senso due distinti livelli di amministrazione, statale e regionale; similmente a ciò che si verifica per la potestà

legislativa locale. Le dette norme statali sul trasferimento delle funzioni amministrative hanno previsto moltissime volte

attribuzioni destinate ad essere ancora esercitate dallo stato. Analogamente hanno poi disposto le leggi statali che al più

vario titolo sono sopravvenute nei settori di spettanza delle regioni. E la corte costituzionale ha accolto la tesi che

possano sussistere in tal senso due distinti livelli di amministrazione, statale e regionale: similmente a ciò che si verifica

per la potestà legislativa locale, l’esercizio della quale non vale mai ad escludere del tutto la concorrente legislazione

dello stato. La più clamorosa riprova di questa realtà giuridica, consolidata da tempo, è offerta dalla funzione di

indirizzo e coordinamento delle attività regionali: funzione che non trova alcun fondamento testuale, ma viene regolata

ed esercitata dallo stato, nelle materie di competenza delle regioni. Contestata da varie regioni che la ritenevano

incostituzionale, la funzione stessa è stata subito difesa dalla corte, che l’ha collegata al limite degli interessi nazionali.

Anche a tali effetti si è dunque riaffermata la regola del parallelismo, nel senso che l’indirizzo e coordinamento statale

incide “indiscriminatamente sull’attività amministrativa e su quella legislativa delle regioni”. La stessa corte

costituzionale lo ha confermato più volte, sostenendo che alla funzione in esame tutti gli organi delle regione “devono

adeguarsi”, dal momento che essa “ha sicuro fondamento in costituzione”.

Il controllo sugli atti amministrativi delle regioni viene svolto “in forma decentrata” ad opera di apposite commissioni

costituite in ciascun capoluogo regionale, sotto la presidenza del commissario del governo. Più precisamente, tale

organo dello stato esplica in via preventiva un controllo di legittimità, relativo alle più importanti categorie di atti

amministrativi regionali; con la sola eccezione delle delibere “dichiarate immediatamente eseguibili”, che vanno

sottoposte ad un controllo successivo. Tuttavia, una volta esauriti i controlli in questione, lo stato non dispone di alcun

rimedio ulteriore nei confronti degli atti amministrativi regionali. La regola del parallelismo subisce una rilevante

eccezione in virtù dell’art. 118, là dove si dispone che le funzioni amministrative di interesse esclusivamente locale

“possono essere attribuite dalle leggi della repubblica alle province, ai comune o ad altri enti locali”. Attraverso

l’imposizione di siffatte deleghe amministrative, la costituzione sembrerebbe statuire che le regioni non debbano

disporre di un proprio apparato burocratico, salvo che si tratti di funzioni in suscettibili di esercizio decentrato. D’altro

lato, i decreti legislativi concernenti il trasferimento delle funzioni amministrative hanno coinvolto contingenti assai

notevoli di funzionari ed impiegati statali, pur prevedendo la loro necessaria assegnazione agli enti eventualmente

delegati delle regioni; il che, concretamente, ha allontanato di molto l’ipotesi dell’amministrazione regionale indiretta.

Va solo ricordato che alle regioni compete comunque il controllo sugli atti amministrativi degli enti locali. Quegli

organi della regione cui si accenna nell’art. 130 primo comma risultano però del tutto sui generis, essendo costituiti ed

63

organizzati in modo da sottrarli al comune regime degli uffici regionali. Ma anche nel nuovo “ordinamento delle

autonomie locali”, che assegna quattro componenti al consiglio contro uno designato dal commissario, si riscontra che

tutti i membri in questione debbono essere “esperti”: il che trova giustificazione in vista della natura dei compiti che si

tratta di svolgere, con particolare riguardo alla legittimità degli atti controllati.

La finanza regionale (pagina 538).

“Le regioni hanno autonomia finanziaria nelle forme e nei limiti stabiliti da leggi della repubblica, che la coordinano

con la finanza dello stato, delle province e dei comuni”. In sede dottrinale si suole rispondere che alle regioni non

compete la mera disponibilità dei mezzi finanziari occorrenti perché esse siano in grado di svolgere le loro “funzioni

normali”; ma vanno dati autonomi poteri di determinazione delle loro entrate, amministrando e riscotendo una serie di

propri tributi. Al contrario è dominante la tesi per cui la legislazione locale istitutiva di nuove tasse od imposte sarebbe

soltanto attuativa della legislazione nazionale. Ed anche la giurisprudenza costituzionale si è saldamente collocata lungo

questa linea, rilevando “come l’autonomia legislativa regionale in materia tributaria… trovi la sua specifica fonte di

disciplina nell’art. 119 Cost”. In questi stessi termini occorrerebbe che le regioni fossero dotate di reali e significativi

margini di scelta. In quell’ordinamento si ragione di quattro specie di tributi “attribuiti” alle regioni: cioè dell’imposta

sulle concessioni statali, della tassa sulle concessioni regionali, della tassa di circolazione e della tassa per

l’occupazione di spazi ed aree pubbliche. Se a ciò si aggiunge che i proventi di simili tributi non sono adeguati alle

spese che si tratta di sostenere, s’intende il motivo per cui quella regionale è comunemente detta una finanza derivata o

di trasferimento. Ad aggravare la condizione dell’autonomia finanziaria regionale concorrono due circostanza ulteriori.

In primo luogo, sullo stesso versante della spesa, varie leggi statali di finanziamento delle regioni tendono a dettare

discipline di principio assai penetranti, tali da indirizzare la spesa stessa, orientandola verso puntuali obiettivi di

interesse regionale. Ma una tale indicazione non ha ricevuto applicazioni univoche e costanti; e basta ricordare i

macroscopici casi di fondi speciali come quello “sanitario nazionale” o come quello “per gli investimenti nel settore dei

trasporti pubblici locali”. In secondo luogo, giova ricordare che la finanza regionale non forma più l’oggetto di una

disciplina apposita. È accaduto, perciò, che i flussi del finanziamento statale siano stati quantificati di anno per anno,

attraverso le leggi finanziarie collegate alle leggi di bilancio.

I principi costituzionali dell’ordinamento comunale e provinciale (pagina 543).

Il titolo V della costituzione esordisce proclamando che “la repubblica si riparte in regioni, province e comuni”. In tutti

e tre i casi si tratta di enti autonomi territoriali. Territoriali perché gli enti stessi agiscono in forza di una rappresentanza

politica dei cittadini che compongono le comunità regionali; e sono quindi giuridicamente capaci di perseguire la

generalità delle loro esigenze, con particolare riguardo a quelle localizzate entro i rispettivi territori. Autonomi, perché

una tale qualificazione non spetta alle sole regioni, ma abbraccia comuni e province. Resta il fatto che l’autonomia

regionale è tutelata ben diversamente da quella comunale e provinciale. La prima si estende alla legislazione; e in difesa

di tali competenze le amministrazioni regionali possono adire la corte costituzionale. Comuni e province, per contro,

non sono garantiti dalla costituzione, se non nella loro complessiva esistenza. Del pari, anche le funzioni comunali e

provinciali vanno individuate dalle leggi dello stato. Né si può dire che la costituzione abbia implicitamente riservato ai

minori enti autonomi le loro funzioni originarie. È solo in via provvisoria che l’VIII disp. Cost. ha statuito la

conservazione, in capo ai comuni ed alle province, delle funzioni “attualmente” esercitate. Sicché il solo dato, ricavabile

con certezza dal sistema costituzionale, consisteva e consiste in ciò che le “leggi generali della repubblica” debbono

rafforzare e non deprimere i ruoli spettanti alle amministrazioni comunali e provinciali; senza di che verrebbe

contraddetto l’indirizzo espresso dall’art. 5 per cui “la repubblica riconosce e promuove le autonomie locali”. Nel corso

di oltre quarant’anno sono rimasti in vigore, sia pure novellati in moltissimi punti, i testi unici delle leggi comunali e

provinciali. In primo luogo, non era pensabile che una nuova legge comunale e provinciale potesse precedere

l’attuazione della riforma regionale sull’intero territorio del paese. In secondo luogo, il disegno costituzionale era ed è

oscuro, per quanto riguarda i rapporti fra le regioni e minori enti autonomi. In terzo luogo, un motivo di profonde

incertezze ha riguardato la sorte delle province. Sostanzialmente soppressi dal progetto elaborato nella commissione dei

75, tali enti sono stati recuperati come centri di autonomia. Ma le loro funzioni rimanevano troppo esigue per

giustificarne l’esistenza. Queste ed altre regioni hanno dunque fatto sì che il nuovo “ordinamento delle autonomie

locali”, comunali e provinciali in prima linea, sia stato stabilito solo in forza della legge 8 giugno 1990.

I comuni (pagina 546).

Nel confronto con quelle regionali e provinciali, le amministrazioni comunali si caratterizzano molto nettamente, poiché

si pongono nel più diretto ed immediato rapporto con le rispettive collettività locali. È in questa prospettiva che il nuovo

ordinamento riconosce testualmente ai comuni una competenza generale, senza più riprendere la vecchia distinzione fra

le funzioni obbligatorie e quelle facoltative. Ma il “regime di uniformità” non manca di subire eccezioni di notevole

rilievo. Le leggi generali della repubblica sono in grado di introdurre categorizzazioni che tengano conto delle oggettive

ragioni di diversità. Ed in questi termini si spiegano i tre principali ordini di deroghe: primo, con riferimento alle

circoscrizioni di decentramento comunale, che vanno istituite nei comuni capoluogo di provincia ed in quelli con 64

popolazione superiore a 100.000 abitanti; secondo, nei riguardi delle cosiddette aree metropolitane; terzo, nell’ambito di

quelle comunità montane dove i comuni sogliono essere sottodimensionati. Va considerato inoltre che la legge n. 142 ha

dotato anche gli enti territoriali minori di una specifica autonomia statutaria. Su questa base ogni comune ha infatti

dettato “le norme fondamentali per l’organizzazione dell’ente”. L’atto normativo in questione ha appunto il nome di

statuto, da approvare a maggioranza assoluta, con voto favorevole ripetuto per due volte; e lo statuto prevale sulla

generalità dei regolamenti comunali, compresi quelli di più notevole rilievo. Ciò non toglie che la forma di governo

degli enti in esame risulti sostanzialmente predeterminata dalla legge, ben più di quanto sia dato riscontrare per le

regioni ordinarie. Gli organi essenziali del comune continuano a consistere nel consiglio, nella giunta e nel sindaco. Di

essi, direttamente formati dagli elettori sono tanto il consiglio quanto il sindaco; e il sistema elettorale costituisce

l’oggetto di un’apposita disciplina legislativa statale. La legge stessa distingue i comuni con popolazione sino a 15.000

abitanti da quelli con popolazione superiore. Nel primo caso l’elezione si effettua ad unico turno. Nel secondo caso,

vale a dire per tutti i comuni più importanti, il sindaco viene eletto al secondo turno, mediante ballottaggio fra i due

candidati che nel primo turno abbiano ottenuto il maggior numero di voti; mentre la lista i le liste collegate al candidato

vincente si vedono assegnato il 60 per cento dei seggi del consiglio. A propria volta, la giunta acquista una competenza

generale o residuale, deliberando “gli atti di amministrazione che non siano riservati dalla legge al consiglio”. Permane

tuttora il rapporto di fiducia fra il consiglio e la giunta. Per meglio dire, il consiglio non costituisce più di altri due

organi fondamentali, ma si può soltanto approvare una “Mozione di sfiducia”. Senonché tale atto produce

automaticamente lo scioglimento del consiglio medesimo, per l’ovvia ragione che un sindaco direttamente eletto dal

popolo non può essere sostituito in forme diverse. Con tutto questo, il sindaco mantiene la duplice veste già nota nel

passato ordinamento. D’altro lato egli è l’organo di vertice del comune. D’altro lato egli esercita una serie di

attribuzioni concernenti “servizi di competenza statale”, agendo quale ufficiale del governo: donde il giuramento che il

sindaco è tenuto a prestare al prefetto, prima di assumere le proprie funzioni.

Le province (pagina 550).

Uno fra i cardini del nuovo ordinamento delle autonomie locali va ricercato nel ruolo di ente intermedio fra le regioni e

i comuni, mediante il quale si è inteso rivitalizzare le province.

Le province sono ora concepite come enti ai quali spettano “le funzioni amministrative di interesse provinciale che

riguardino vaste zone intercomunali o l’intero territorio provinciale”. Inoltre, a tali compiti di gestione si aggiungono i

compiti di programmazione, consistenti sia nel concorrere alla formazione dei programmi regionali, coordinando le

eventuali proposte dei comuni, sia nell’adottare “propri programmi pluriennali”, come pure il “piano territoriale di

coordinamento”. Con tutto questo, però, il ruolo che le amministrazioni provinciali verranno ad assumere permane

alquanto incerto, giacché le province dovranno per un verso fare i conti con le attribuzioni comunale e per l’altro con

quelle regionali. Sul piano organizzativo, viceversa, province e comuni sono strettamente assimilabili. Entrambi sono

dotati di tre organo fondamentali, che per le province assumono il nome di consiglio, di giunta e di presidente. Le sole

eccezioni di rilievo attengono a quelle specifiche parti del territorio nazionale che verranno assoggettate al regime delle

aree metropolitane. Ma la delimitazione territoriale della aree medesime dovrà essere effettuata con legge regionale. È

appunto la provincia che verrà a configurarsi come “autorità” e come “città metropolitana”. Quanto ai comuni inclusi

nell’area, essi rimarranno in vita ma non conserveranno tutte le loro funzioni originarie, giacché la provincia dovrà

essere dotata dei compiti aventi “precipuo carattere sovracomunale”, o comunque tali da richiedere uno svolgimento

coordinato. Sicché le autorità metropolitane si risolveranno in una sorta di super-province, sia pure dotate di

caratteristiche profondamente diverse le une dalle altre.

La tipologia delle situazioni soggettive nel diritto costituzionale (pagina 555).

Mentre le libertà nel senso stretto formano il tema di determinate disposizioni della parte prima della carta

costituzionale, per intendere compiutamente la condizione dei cittadini e delle persone in genere entro il nostro

ordinamento, occorre allargare l’indagine all’intero complesso dei “rapporti civili”, “etico sociali”, “economici” e

“politici” considerati dalla costituzione stessa.

Ma come vanno classificate e definite le svariatissime situazioni soggettive che la costituzione disciplina? Le norme

costituzionali in esame non si limitano a configurare quelle posizioni di favore o di vantaggio, comunemente dette

situazioni attive; ma si collocano anche sull’opposto versante delle situazioni passive o di svantaggio, con particolare

riguardo ai doveri e agli obblighi costituzionalmente imposti. Ma la tipologia delle figure stesse è molto più eterogenea.

Basta scorrere il testo costituzionale, per avvedersi che esso ragiona della libertà e delle libertà fatte consistere nei

contenuti di altrettanti diritti costituzionalmente garantiti. Inoltre accanto ai diritti soggettivi strettamente intesi, la

costituzione considera in più punti gli interessi legittimi, come pure una serie di situazioni attive facenti capo a

determinate funzioni sociali. Per contro, ricorrono anche gli accenni ai doveri, variamente detti inderogabili, civici,

sacri, come pure agli obblighi dei cittadini o di determinate istituzioni. Ma i riferimenti testuali non coprono affatto

l’intera gamma delle situazioni in discussione; tanto è vero che in dottrina si tratta altresì di pretese e di facoltà, di poteri

e di stati di soggezione. 65

Prima bisogna introdurre il concetto di libertà. Il significato più noto e diffuso di tale termine è riferito ad una situazione

di “non impedimento” o di “Non costrizione”. Si tratta di “Libertà a contenuto negativo” ed anzi di uno status

negativus, nel quale potrebbero includersi tutti i singoli diritti di libertà, specificamente garantiti dalle stesse

costituzioni. Di qui ricava lo spunto la concezione della libertà giuridica come pretesa di non essere impediti

nell’esercizio delle proprie facoltà. Da un lato la costituzione repubblicana considera, garantisce e delimita

specificatamente una serie di particolari situazioni attive; sicché l’immaginare che esse siano tutte conglobate in una

indistinta libertà giuridica diverrebbe causa di gravi confusioni. D’altro lato il concetto della libertà come non-

costrizione trascura la circostanza che molti diritti di libertà presentano tanto un profilo negativo quanto un profilo

positivo.

Siffatti momenti positivi possono essere della più varia natura secondo diverse ipotesi. Alcuni diritti di libertà implicano

l’esercizio di facoltà materialmente intese, riducendosi ad altrettante libertà di fatto: per esempio nel caso della libertà

personale, intesa come libera disponibilità del proprio corpo. In altri casi invece i diritti in questione includono la

titolarità e l’esercizio di poteri implicanti la produzione di effetti giuridici.

Nell’ambito dei poteri stessi, poi, si possono distinguere le potestà spettanti alle cosiddette “autorità private”. È in

quest’ultimo campo che si collocano anche “i poteri di conformazione”, più comunemente noti come diritti potestativi,

atti a modificare non solo la propria ma l’altrui sfera giuridica. Quanto si è detto finora non deve far pensare, tuttavia,

che le situazioni attive di cui si discute siano sempre concepibili come diritti soggettivi. La garanzia costituzionale

abbraccia gli interessi legittimi. In estrema sintesi, è sostenibile che entrambi i tipi di situazioni attengano ad interessi

specificamente protetti. Nel caso dei diritti soggettivi costituzionalmente rilevanti, ci si trova in presenza di diritti

assoluti. Nel caso degli interessi legittimi è tradizionale l’assunto che si tratti di situazioni intimamente collegate con

l’interesse pubblico. Nondimeno, rimane profondo il divario intercorrente fra gli interessi legittimi e gli interessi

semplici o di mero fatto. I primi sono definibili come “interessi qualificati alla legittimità dell’attività amministrativa”.

Ancor meno lineare e sicura si presenta la distinzione centrale nel campo delle situazioni passive, cioè quella che passa

fra doveri ed obblighi. Ma occorre avvertire che il linguaggio della carta costituzionale non è in linea con queste sottili

distinzioni. Effettivamente, in più punti si tratta dei doveri nel senso di obblighi. Per contro, non mancano i passi che

usano il termine obblighi, dove sarebbe stato più proprio parlare di doveri. Nella costituzione italiana, perciò, le due

locuzioni si dimostrano perfettamente fungibili.

Principio personalista e principio pluralista (pagina 561).

Alla base della proposizione di cui si discute vi è la pretesa di veder riconosciuta “la precedenza sostanziale della

persona umana rispetto allo stato e la definizione di questo al servizio di quella”. È pur sempre ai sensi

dell’ordinamento giuridico italiano che si deve stabilire in che cosa consistevano i vari diritti inviolabili e quali siano

dunque le corrispettive garanzie, a cominciare da quella che fa capo alla corte costituzionale: il che comporta che i

diritti stessi “si risolvono integralmente nel diritto positivo”. Appare incontrovertibile, comunque, che l’art. 2 Cost.

concorre in tal modo a definire la stessa forma di stato, ponendo a base di essa, oltre al principio democratico, il

principio personalista ovvero quello che altri denomina principio liberale. I “diritti inviolabili dell’uomo” non sono

pertanto concepibili come il frutto di un’autolimitazione dello stato repubblicano, ma rappresentano un dato congenito

dell’ordinamento statale vigente. Ne segue che l’inviolabilità dei diritti non si risolve nell’imprescrittibilità,

nell’inalienabilità, nell’indisponibilità di tali situazioni ma implica altresì la loro intangibilità ad opera di qualsivoglia

pubblico potere, comunque esplicato. Più precisamente, bisogna a questa stregua ritenere che tali diritti non si prestino

ad essere soppressi: giacché ne verrebbe alterato il nucleo essenziale della vigente forma di stato.

Rispetto ai diritti pubblici soggettivi, i “diritti inviolabili” divergono perché spettano agli uomini in genere e non

solamente ai cittadini. Vero è che l’opinione dottrinale ha tratto argomento dall’intitolazione della parte prima della

carta costituzionale, riferita ai soli “diritti e doveri dei cittadini”; ed ha messo in luce come “la condizione giuridica

della straniero” venga “regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali”. Ma in linea di

principio può dirsi abbastanza pacifico che sia connaturale a vari diritti di libertà la loro appartenenza ad ogni essere

umano sottoposto al nostro ordinamento, anche se la costituzione non chiarisce testualmente quali siano i loro titolari.

Ed anzi si può riscontrare che almeno una delle situazioni attive costituzionalmente garantite riguarda in modo specifico

i soli stranieri: vale a dire il diritto di asilo. D’altro canto, la cerchia dei soggetti cui sono riferiti i “diritti inviolabili” è

ulteriormente allargata da quel passo dell’art. 2 Cost. in cui si ragiona delle formazioni sociali: fondamentalmente intese

quali “comunità intermedie” fra singoli e la repubblica. Accanto al principio personalista emerge in tal modo il

principio pluralista, assai variamente concretato da una serie di successivi disposti costituzionali. Sempre di regola,

infine, dovrebbe dirsi che i “diritti inviolabili” non possono spettare alle formazioni sociali se non mediatamente;

giacché i loro titolari immediati dei diritti stessi sarebbero pur sempre le sole persone fisiche.

L’individuazione dei “diritti inviolabili”: serie chiusa o serie aperta? (pagina 566). 66

Ma quali situazioni debbono venire definite come “diritti inviolabili”? La carta costituzionale denomina espressamente

“inviolabili” talune situazioni attive: quali la libertà personale, di domicilio e di comunicazione, come pure il diritto di

difesa giudiziale. Ma non può dubitarsi che nel quadro rientrino altri diritti fondamentalissimi: a cominciare dalla libertà

d’associazione e di manifestazione del pensiero. Ancor più decisiva è la considerazione che i tre principi ai quali si

informa questa parte della costituzione – quello democratico, quello personalista e quello pluralista – fanno parte di un

comune disegno, integrandosi e sostenendosi a vicenda; sicché non sono contestabili le premesse democratiche del

principio personalista, sebbene le prime non esauriscano del tutto il secondo. Nell’individuazione di tali diritti occorre

guardare anche al titolo dei “rapporti politici”, quali il diritto di voto e la libera associazione in partiti. Ma non si

possono nemmeno escludere i “rapporti economici”, di cui al titolo terzo della parte prima. Da un lato, l’intera

repubblica è stata “fondata sul lavoro”, tanto che un’autorevole corrente dottrinale ha proposto di inserire il “principio

lavorista” accanto ai principi democratico, personalista e pluralista.

Detto ciò bisogna subito aggiungere che il conseguente quadro dei “diritti inviolabili” appare quanto mai disomogeneo.

In comune tali situazioni hanno unicamente la posizione ad essa spettante “nella scala dei valori costituzionali”: vale a

dire la loro coessenzialità rispetto alla forma di stato vigente in Italia. Al di là di questo dato, s’impongono invece

accurate distinzioni interne, sul tipo di quella fra diritti individuali e diritti funzionali. Si suole sostenere che trovino “in

se stessi la propria esclusiva finalità”. Degli altri si afferma che sarebbero contraddistinti dalla loro “funzione sociale”.

Ora l’utilità e la stessa validità della contrapposizione fra diritti individuali e funzionali sono state messe in dubbio,

soprattutto perché entrambi sarebbero riconosciuti e garantiti anche in vista del buon funzionamento del sistema. Ma

queste obiezioni, di per sé fondate, non tolgono che la distinzione sia pur sempre producente, in vista dei limiti che le

rispettive situazioni si prestano a subire. Alcuni fra i “diritti inviolabili” non tollerano altro che i limiti immediatamente

e specificamente risultanti dalla costituzione, accanto a quelli imposti dall’esigenza di non pregiudicare oltre misura

quei valori costituzionalmente garantiti. In altri campi la disciplina costituzionale si risolve nell’assicurare la presenza

di certe specie di situazioni attive, devolvendo alla legge ordinaria il compito di determinarne i confini. Si deve

avvertire però, che la configurazione dei diritti del primo tipo richiede comunque, nel più vario senso, il bilanciamento

degli interessi in gioco. Le scelte inerenti ad un tale contemperamento spettano innanzitutto alla legge. All’organo della

giustizia costituzionale compete cioè, per prima cosa, verificare se a fondamento delle norme limitative dei diritti in

questione vi siano altri interessi costituzionalmente meritevoli.

Sino a pochi anni fa, l’orientamento della corte costituzionale era comunque nel senso che la formula dell’art. 2 fosse

riassuntiva delle situazioni giuridiche attive puntualmente considerate nel seguito della costituzione. Vero è che la

giurisprudenza costituzionale non ignorava l’esistenza di “diritti inviolabili” non previsti dalla costituzione. Così il

“diritto alla vita” veniva fin d’allora definito come “premessa naturale di qualsiasi altra situazione costituzionalmente

protetta”. Più in generale, la corte ammetteva la sussistenza dei “diritti fondamentali inviolabili…necessariamente

conseguenti a quelli costituzionalmente previsti.

Il che concorre a spiegare per quali motivi la giurisprudenza costituzionale più recente abbia ragionato dell’inviolabilità

del “diritto all’abitazione”. Le potenze normative dei disposti costituzionali concernenti i diritti fondamentali “sono

talmente ampie ed elastiche da ricomprendere” quei “nuovi diritti” che lo sviluppo della coscienza sociale proponga. In

altre parole, ciò che consente quasi sempre di giungere a conclusioni soddisfacenti nei singoli casi è la reciproca

“integrazione” delle norme stesse.

Le garanzie comuni alle situazioni soggettive costituzionalmente rilevanti; la riserva di legge; l’eguaglianza (pagina

573).

La classificazione e l’analisi delle situazioni soggettive rilevanti ai fini del diritto costituzionale debbono essere

precedute dell’esame delle rispettive garanzie. Ed anzi accade che tali precetti diano corpo ad ulteriori situazioni attive,

aventi la natura delle “libertà-garanzie”.

In un’accezione assai larga del termine, fra le garanzie delle libertà fondamentali possono farsi rientrare le riserve di

legge. Senonché le molte riserve risultanti dalla parte prima della costituzione sono pur sempre contraddistinte dal loro

“valore garantista”, che consiste nel sottrarre le libertà fondamentali alle arbitrarie incisioni altrimenti effettuabili dal

potere esecutivo. In altre parole, il potere di comprimere le libertà medesime, disponendo dei loro limiti nella misura

costituzionalmente consentita, può dirsi così attribuito al solo parlamento. Più volte però la garanzia risulta accentuata

dalla caratteristiche proprie delle singole riserve. È questo il caso delle cosiddette riserve rinforzate od aggravate, alle

quali corrisponde l’obbligo “di conferire alle leggi un certo contenuto”, o di conseguire certi scopi, appositamente

indicati dalla costituzione. In secondo luogo si danno riserve testualmente informate all’esigenza che il legislatore

disponga “in via generale”; il che vale ad escludere le discipline legislative speciali. Ed in terzo luogo si aggiungono i

casi in cui la legge, nella sua esclusiva competenza a regolare certe fattispecie, è vincolata al principio d’irretroattività.

Anche la garanzia dell’eguaglianza davanti alla legge, nei generalissimi termini in cui viene proclamata dall’art. 3 Cost.

non va concepita in funzione della sola tutela dei “diritti inviolabili”. È stato infatti notato che si tratta di un principio 67

dell’intero ordinamento, dal quale discende il solo limite generale della funzione legislativa. Ma questo non toglie che

l’imperativo del pari trattamento si dimostri molto rigoroso, dal momento che la proclamazione di ognuno dei diritti in

esame può concepirsi “quale specificazione ulteriore del principio di eguaglianza”. Inoltre, alcune di tali specificazioni

si rinvengono all’interno dell’art. 3 là dove si prescrive l’eguaglianza “senza distinzione di sesso, razza, lingua,

religione, opinioni politiche, di condizioni personali e sociali”. Più precisamente quanto al sesso si afferma

“l’uguaglianza morale e giuridica dei coniugi” che equipara i diritti della “donna lavoratrice” a quelli propri dei

lavoratori. Ferma restando l’assoluta irrilevanza della razza, più complesso è il discorso concernente la lingua. Per sé

considerato l’art. 3 non offre nulla più che una tutela negativa, garantendo a tutti i cittadini l’eguale “Libertà di lingua”

e dunque escludendo differenziazioni dovute all’uso dell’uno o dell’altro linguaggio. Ma l’eguaglianza giuridica può

risentire assai sensibilmente dei particolari regimi attribuiti alle singole minoranze linguistiche.

Considerazioni in parte analoghe valgono anche per quanto concerne il principio dell’eguaglianza sostanziale, come

proclamato dal secondo comma dell’art. 3 Cost. In dottrina si è sostenuto che la rimozione degli “ostacoli di ordine

economico e sociale”, limitanti “di fatto” la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, si risolverebbe in una pura e semplice

“promessa” senza contenere alcuna “regola giuridica”. Ma questa polemica svalutazione finisce per eccedere il segno.

La proclamata esigenza dell’eguaglianza sostanziale o materiale rappresenta il titolo giustificativo delle discipline

indispensabili per attuare il programma in questione. L’eguaglianza formale di cui al primo comma e quella sostanziale

non stanno quindi in antitesi reciproca; piuttosto, “l’eguaglianza sostanziale si aggiunge a quella formale riempiendola

di contenuti più ricchi”. Ma ciò non significa che nella meta dell’eguaglianza sostanziale si debba concretare per intero

il “valore di giustizia” legittimante le discipline legislative differenziate.

Le garanzie relative alla giurisdizione (pagina 578).

Solamente per atto motivato dell’autorità giudiziaria si possono restringere le libertà personale, di domicilio, di

corrispondenza e di stampa. Rispetto agli organi dell’esecutivo le autorità giudiziarie offrono in tal campo maggiori

garanzie nell’applicazione delle previe norme di legge. Accanto alle riserve di giurisdizione, però, ulteriori e più

generali garanzie sono evidenziate dalle stesse disposizioni costituzionali sui “rapporti civili”: a cominciare dal primo

comma dell’art. 25, in cui si afferma che “nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge”. Il

principio del giudice naturale non si risolve nel divieto di istituire “giudici straordinari”; bensì concerne le modalità di

“designazione del giudice in relazione a ciascuna regiudicanda”. Per mezzo di esso si concreta la certezza del giudice,

con riguardo a qualsiasi tipo di giudizio. In dottrina si è anzi ragionato di un “diritto al giudice naturale”, mettendo in tal

modo l’accento sul nesso riscontrabile fra tale garanzia e la tutela delle libertà fondamentali.

Giudice naturale è in linea di massima sinonimo di giudice in vista del quale la legge effettui una “previa

determinazione della competenza, con riferimento a fattispecie astratte realizzabili in futuro”. Essenziale in tal senso

appare il requisito della precostituzione, da verificare rispetto al momento in cui l’azione viene esercitata. Così definita

la regola non manca di subire importanti eccezioni. La corte costituzionale ha sostenuto in diverse occasioni che l’art.

25 primo comma non esclude del tutto le norme processuali retroattive. D’altro canto, la corte non ha mai negato che

possa aversi un qualche “spostamento della competenza” dall’uno all’altro giudice. Di qui derivava e tuttora deriva un

problema ricorrente, che può esser prospettato nei seguenti termini: la scelta del singolo magistrato nell’ambito di un

composito ufficio giudiziario mette o meno in gioco il principio del giudice naturale? La corte costituzionale ha

tendenzialmente risposto nel secondo senso, esigendo la preventiva individuazione del giudice, che deve postularsi

legata a criteri di obiettività ed imparzialità”; ma nel concreto essa ha largamente ammesso che i dirigenti di ciascun

ufficio possano e debbano ripartire il lavoro fra i vari magistrati. È in questa prospettiva che occorre chiedersi se la

naturalità del giudice debba essere distinta dalla precostituzione. Ma le scelte discrezionali che la corte ha finito per

giustificare incrinano l’assunto che la precostituzione s’imponga in maniera assoluta. Nel campo della giurisdizione non

trovano posto le sole garanzie di diritto oggettivo, sul tipo di quella concernente il “giudice naturale”, ma veri e propri

diritti soggettivi. È questo soprattutto il caso del diritto-potestà di agire in giudizio; nonché il conseguente diritto di

difesa. Le due componenti, l’azione e la difesa, concorrono anzi a formare un comune diritto alla tutela giurisdizionale.

Quanto all’azione essa abbraccia la tutela di qualunque situazione soggettiva si vantaggio che abbia un “carattere

sostanziale”. Inoltre essa “deve trovare attuazione per tutti” – cittadini o stranieri o apolidi – “indipendentemente da

ogni differenza di condizioni personali o sociali”. È quindi venuta meno l’antica esclusione degli atti politici del

governo dal novero dei provvedimenti impugnabili presso i giudici amministrativi; formano infatti eccezione i solo “atti

costituzionali” del potere esecutivo. Tuttavia, il precetto dell’art. 24 non si risolve nell’assicurare l’accesso ad un

giudice; bensì comporta che sia garantita “l’effettività” della tutela, togliendo di mezzo “qualsiasi limitazione che ne

renda impossibile o difficile l’esercizio da parte di uno qualunque degli interessati”. Così la giurisprudenza

costituzionale è costante nell’assumere che i termini processuali per l’esercizio dell’azione non debbano essere tanto

brevi da vanificarlo, ma ragionevoli e congrui, “in relazione alla funzione assegnata all’istituto nel sistema dell’intero

ordinamento giuridico”. La corte ha sempre richiesto che le parti abbiano conoscenza degli eventi dai quali può

dipendere l’estinzione del processo. Con questo fondamento sono stati eliminati vari ostacoli che precludevano il

ricorso alla tutela giurisdizionale: quale la cautio pro expensis, per cui l’attore non ammesso al gratuito patrocinio

poteva venire obbligato a prestare cauzione; o quale il solve e repete, onde il contribuente doveva versare il tributo in 68

questione, prima di poterlo contestare innanzi al giudice. La corte stessa ha ripetutamente sostenuto che anche in questo

campo si possono imporre esigenze di economia processuale, tali da escludere un immediato avvio del giudizio; ed ha

tenuto ferme svariate ipotesi di giurisdizione condizionata, nelle quali l’esercizio dell’azione è subordinato al previo

esperimento di rimedi extragiudiziali. Più in generale, la giurisprudenza costituzionale ha sempre insistito nel senso che

il legislatore ordinario possa differenziare le discipline riguardanti i vari tipi di processi. E questa giusta premessa ha

talvolta generato conseguenze assai discusse.

Nei processi di parte vige tendenzialmente il principio della cosiddetta parità delle armi fra i soggetti della controversia;

ed è notevole che in questo quadro rientrino non solamente i giudizi civili ed amministrativi, ma anche quelli penali. Il

perno della difesa è infatti costituito dal contraddittorio fra le parti stesse: cioè dalla concreta “possibilità di tutelare in

giudizio le proprie ragioni”, proponendo a tal fine domande ed eccezioni, ovvero opponendosi a quelle avanzate dalla

controparti, prima che il giudice si pronunci sul punto. Il che non vieta che il contraddittorio sia talvolta differito.

Ancora una volta, ciò presuppone che i termini processuali siano congruamente stabiliti; che l’interessato “sia posto in

grado di potersi difendere”, avendo tempestiva conoscenza degli atti processuali e che soprattutto gli sia garantito il

diritto alla prova circa i fatti sui quali le sue ragioni si fondano.

In linea di massima invece la corte costituzionale ha negato che le garanzie dell’azione e della difesa abbiano

implicitamente costituzionalizzato il principio del doppio grado di giurisdizione. Ma il diritto di impugnazione tende

pur sempre ad affermarsi sulla base del principio di eguaglianza: giacché la sistematica configurazione dell’appello

prova sovente di giustificazione quelle isolate norme da cui rimane esclusa qualunque possibilità di gravame. A tutti

questi effetti l’art. 24 secondo comma non garantisce la sola difesa personale bensì la difesa tecnica, consistente

nell’assistenza del difensore. La particolare complessità delle questioni esige infatti che patrocinatori professionali

provvedano “alla corretta e completa prospettazione, in termini giuridici, delle ragioni e richieste della parti”. Il gratuito

patrocinio dovrebbe, in verità, formare un’essenziale componente della parità delle armi. È sempre in questi termini che

possono inquadrarsi le notevolissime pronunce adottate dalla corte, quanto alla difesa dell’imputato. La corte ha ritenuto

a vari effetti necessaria la presenza del difensore in sede di istruzione sommaria, di interrogatorio istruttorio in genere,

di acquisizione di prove e persino di indagini di polizia giudiziaria. Di più: nel momento in cui certi imputati per fatti di

terrorismo rifiutarono la difesa tecnica, la corte obiettò che tali assistenza può essere non solo consentita ma imposta dal

legislatore ordinario. L’interesse dell’imputato ad ottenere il riconoscimento della propria innocenza rappresenta il

valore primario da proteggere. E sulla presunzione di non-colpevolezza si fondano ben determinate regole di

trattamento e di giudizio: sia perché la carcerazione preventiva dev’essere coordinata con il precetto dell’art. 27; sia

perché ne deriva il diritto al silenzio, usando del quale non si viene costretti ad autoincriminarsi in sede processuale; sia

perché, a questa stregua, il nuovo codice di procedura penale ha potuto eliminare la formula dell’assoluzione per

insufficienza di prove, disponendo che l’alternativa alla condanno sta solo nel pieno proscioglimento dell’imputato.

Le garanzie relative all’amministrazione; le responsabilità dei funzionari e dipendenti pubblici (pagina 587).

Nel campo delle attività amministrative figurano alcune garanzie di diritto oggettivo. Fondamentale è l’imperativo che i

pubblici uffici vengano “organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e

l’imparzialità dell’amministrazione”. Da questa previsione emerge il principio di legalità dell’amministrazione.

Strettamente connesso è il principio di imparzialità dell’amministrazione stessa. Da un lato si tende a ricavarne una

“istanza democratica”; ed effettivamente la democraticità della pubblica amministrazione trova parecchi riscontri nella

carta costituzionale. D’altro lato si suole desumere dall’art. 97 l’esigenza di uno stacco tra la sfera della politica,

naturalmente parziale e quella propria delle funzioni amministrative. Ma un tale stacco risulta a sua volta difficile, se

non impossibile. Non a caso diversa è la strada frequentemente seguita negli ultimi anni, che consiste nella istituzione di

autorità indipendenti, scisse dalle pubbliche amministrazioni di stampo tradizionale e non sottoposte ai poteri

governativi di vigilanza e di indirizzo.

Ancor più controversa è la questione se l’imparzialità sancita dall’art. 97 includa o meno il principio del giusto

procedimento. È costituzionalmente indispensabile “udire gli interessati prima dell’emanazione dell’atto” e dunque

esercitare le funzioni amministrative “in ideale contraddittorio” con gli interessati stessi? La corte costituzionale lo ha

negato. Ma anche in dottrina sembra prevalente la tesi che l’attuazione di un giusto procedimento sia rimessa alle

singole norme di legge in tema di partecipazione e di contraddittorio amministrativo.

Altro è il piano sul quale si colloca quell’art. 28 Cost. “i funzionari e i dipendenti dello stato e degli enti pubblici sono

direttamente responsabili degli atti compiuti in violazione dei diritti”. Alle dette responsabilità corrisponde il potere di

richiedere ed ottenere il risarcimento del danno. Il che contribuisce a garantire gli altri diritti, in violazione dei quali

abbiano agito i funzionari pubblici, specialmente nell’esercizio dell’amministrazione. La formula costituzionale “in

violazione” comporta che la lesione possa essere imputata a chi l’abbia materialmente prodotta. Accade che gli

impiegati civili dello stato vengano chiamati a rispondere meno duramente di quanto è disposto per la generalità dei

soggetti privati: giacché l’azione di risarcimento nei loro confronti può essere esercitata soltanto in vista di violazioni

commesse “per dolo o per colpa grave”. La corte costituzionale non ha aderito alle tesi che vorrebbe far gravare la 69

responsabilità civile in termini identici per tutti. La corte è costante nel sostenere che la responsabilità in questione

possa essere “disciplinata variamente per categorie o per situazioni”. Di più: nello stesso interno della cerchia formata

dai funzionari e dai dipendenti possono perciò verificarsi disparità di trattamento.

In definitiva, il solo dato sicuro che si trae da questa parte dell’art. 28 consiste nel divieto di escludere del tutto le

responsabilità dei funzionari e dei dipendenti pubblici, salvo che si tratti di comportamenti obbligati. Nella prospettiva

del risarcimento dei danni l’azione proponibile contro il funzionario personalmente responsabile non rappresenta il

mezzo più producente allo scopo; ed è viceversa preferibile chiamare senz’altro in giudizio lo stato. L’art. 113

presuppone infatti che gli atti amministrativi in violazione di diritti siano imputabili allo stato quantunque illegittimi; e

su questa base risulta perciò confermata la tradizionale idea della diretta responsabilità dei pubblici apparati. Senonché

la tesi corrente in giurisprudenza e prevalente in dottrina è invece nel senso che le pubbliche amministrazioni

rispondano immediatamente dell’una al pari che degli altri; salvo soltanto l’eventuale esercizio del loro potere di rivalsa

nei confronti del funzionario o del dipendente responsabile in prima persona. In effetti, la stessa corte costituzionale ha

sostenuto che la responsabilità dello stato non presuppone quella dei funzionari o dei dipendenti pubblici, ma “si

accompagna” ad essa.

Restano scoperte le lesioni degli interessi legittimi, per le quali le pubbliche amministrazioni non sono tenute a

rispondere. Ma i giudici ordinari tendono a superare l’ostacolo mediante una configurazione molto ampia dei diritti

stessi. Sicché si può ben dire che il principio del neminem ledere vale per lo stato e per gli enti pubblici, a prescindere

dalla soggettiva colpa di taluno.

Cenni sulle situazioni soggettive di svantaggio (pagina 593).

I doveri e gli obblighi sono fissati nella prima parte della costituzione. Ma la dottrina si propone di distinguere fra

“doveri di solidarietà politica” e “doveri di solidarietà economica e sociale”: alla base dei quali si porrebbe un comune

“principio costituzionale di solidarietà”. Più precisamente fra i doveri di solidarietà politica spicca la fedeltà alla

repubblica; e si tende soltanto ad ammettere che il legislatore ordinario possa colpire le azioni che compromettano la

“fedeltà materiale allo stato”. Più delicato, se mai, è il caso del dovere di adempiere le pubbliche funzioni “con

disciplina ed onore”. Quella gravante sui funzionari pubblici è infatti una “fedeltà qualificata”, cui si connettono

obblighi specifici: dal divieto di iscriversi a partiti politici, fino ai limiti che può incontrare la libera manifestazione

delle proprie opinioni, a causa dell’impiego ricoperto. Ma rimane fermo che in Italia l’accesso e la permanenza nei

pubblici uffici devono di regola prescindere dalle opinioni politiche degli interessati. Maggiormente precisi risultano i

contorni del dovere di prestazione militare nel quadro del più generale dovere di difesa della patria. Il servizio militare è

infatti obbligatorio “nei limiti e modi stabiliti dalla legge”. La legge stessa ha potuto introdurre con questo fondamento

la cosiddetta obiezione di coscienza. La corte costituzionale ha sostenuto che il dovere di difesa è “ben suscettibile di

adempimento attraverso le prestazioni di adeguati comportamenti di impegno sociale non armato”. Nel campo dei

doveri di solidarietà economica e sociale occorre ricordare in primo luogo il dovere di istruzione. Ma l’obbligo

scolastico rappresenta un minimo indispensabile. In secondo luogo si colloca il dovere di concorrere alle spese

pubbliche. Sebbene inserito nel titolo dei “rapporti politici” tale dovere ha per oggetto prestazioni tributarie, che non

gravano sui soli cittadini, ma su tutti i percettori di reddito nel territorio dello stato.

I fattori condizionanti l’esercizio dei diritti di libertà. (pagina 599).

Malgrado i diritti di libertà siano costituzionalmente attribuiti a tutti gli uomini, i loro titolari non si trovano sempre in

situazioni di assoluta parità reciproca. Universale è soltanto la capacità giuridica di diritto privato. La specifica

disposizione costituzionale, onde “nessuno può essere privato, per motivi politici, della capacità giuridica”, va tuttavia

riferita alla cosiddetta capacità di diritto pubblico. S’intende, allora, che i veri problemi non riguardano la capacità

giuridica tradizionalmente intesa, ma investono piuttosto la capacità di agire, nell’esercizio dei diritti costituzionalmente

rilevanti. In primo luogo, va sempre tenuto presente il fattore dell’età, nel senso che la capacità di agire si acquista “al

compimento del diciottesimo anno”. In secondo luogo, anche in correlazione con l’età, possono avere un determinante

rilievo gli ordinamenti speciali: dalla famiglia all’impresa, concepita quale comunità di lavoro, dalle forze armate fino

agli istituti di prevenzione e pena. I soggetti sottoposti a tali ordinamenti subiscono infatti, nell’esercizio delle loro

libertà fondamentali, le più varie specie di limitazioni. La gerarchia dei valori costituzionali esige che le libertà

fondamentali non vengano negate o compromesse. In terzo luogo, su tutt’altro piano, possono rientrare le situazioni di

emergenza, che coinvolgano l’intero paese o determinate parti di esso. Al di là della guerra si può ritenere che altre e

minori esigenze legittimino la sospensione di norme costituzionali, a cominciare dal campo dei “diritti inviolabili”? Fra

i costituzionalisti italiani sono state proposte due diverse soluzioni: primo che il procedimento dell’art. 78 si presti a

venire utilizzato in qualunque caso di effettivo pericolo interno o esterno, sicché lo stato di guerra verrebbe a

ricomprendere lo stato di assedio; secondo, che il governo possa invece servirsi di decreti-legge temporaneamente

deroganti alle norme costituzionali. Altro è il problema se l’emergenza possa incidere non sull’efficacia ma sulla

interpretazione delle norme costituzionali concernenti le libertà fondamentali. La corte costituzionale ha risposto

affermativamente, soprattutto con riferimento ai limiti massimi della carcerazione preventiva. 70

La libertà personale (pagina 603).

Fra le situazioni soggettive attive che vanno analizzate in questa sede spiccano i diritti civili. In Italia le stesse situazioni

sono accomunate sotto il nome di diritti della personalità o della persona. Nel più stretto quadro dei rapporti giuridici,

una volta esclusi i diritti-garanzia, tre sono invece le situazioni fondamentali: la libertà fondamentale, la libertà di

pensiero e la libertà di associazione. Fra queste la libertà personale parrebbe anzi la più comprensiva, fino al punto di

abbracciare la totalità o una buona parte delle altre. Un siffatto esito interpretativo diverrebbe inevitabile se l’aggettivo

personale venisse concepito come sinonimo di individuale. Il concetto estensivo della libertà personale viene per altro

respinto da una notevole corrente dottrinale soprattutto perché non si concilia con l’insieme dei disposti dettati sul punto

dalla carta costituzionale. Ma qual è il rapporto fra la libertà personale ed altre libertà fisiche come quella di

circolazione? Alcuni precisano che quelle coinvolte nell’art. 13 sono “misure degradanti”, suscettibili di ledere la “pari

dignità” sancita dall’art. 3 della Costituzione. In quest’ultimo senso si è pronunciata la corte costituzionale. Dovunque

un individuo venga sottoposto ad una speciale sorveglianza di polizia, con l’imposizione di particolari obblighi di fare e

non fare si parla di degradazione giuridica.

Le garanzie dalle detenzioni arbitrarie; le altre forme di restrizione della libertà personale (pagina 605).

Il secondo comma dell’art. 13 Cost. stabilisce due ordini di garanzie. Prima fra queste è la riserva assoluta di legge;

riserva ribadita dal terzo comma, circa i “provvedimenti provvisori” adottabili dall’autorità di pubblica sicurezza, in

“casi eccezionali di necessità e urgenza”, che la legge deve indicare “tassativamente”. Al che si aggiunge una

corrispondente riserva di giurisdizione: è infatti l’autorità giudiziaria che deve normalmente provvedere, in applicazione

delle dette norme legislative. Inoltre, contro i motivati provvedimenti del giudice stesso è sempre ammesso ricorso in

cassazione per violazione di legge. Rimane aperto il grave e ricorrente problema dei fini in vista dei quali l’arresto o la

carcerazione o la custodia preventiva possono essere legittimamente previsti o imposti dalla legge. Quanto alle misure

cautelari personali nei procedimenti penali bisogna domandarsi quand’è che si possa disporle a carico degli imputati.

Allorché si tratti di eseguire sentenze di condanna a pene detentive che siano passate in giudicato, la restrizione della

libertà personale non incontra ostacoli di ordine costituzionale. Viceversa, la sottoposizione degli stessi imputati a

misure detentive deve fare i conti con la presunzione di non colpevolezza sancita dal secondo comma dell’art. 27 Cost.:

il che concorre a spiegare per quali motivi la Corte costituzionale abbia argomentato “che la detenzione preventiva in

nessun caso possa avere la funzione di anticipare la pena”; ma debba venire predisposta “unicamente in vista della

soddisfazione di esigenze di carattere cautelare o strettamente inerenti al processo. Tuttavia la corte stessa ha

notevolmente attenuato la potenziale portata di queste sue proclamazioni di principio. Essa ha subito stabilito che il

legislatore possa limitare la libertà personale dell’imputato in nome “di una ragionevole valutazione dell’esistenza di un

pericolo derivante dalla libertà di chi sia indiziato di determinati reati”. D’altro lato, la giurisprudenza costituzionale ha

costantemente negato l’illegittimità delle norme che prevedano mandati obbligatori di cattura. La carcerazione

preventiva assolve una pluralità di funzioni, parte processuali parte di prevenzione speciale. Lo stesso art. 13 prescrive

che in nessun caso le “persone comunque sottoposte a restrizioni di libertà” possono formare oggetto di violenze fisiche

o morali. La corte costituzionale non ha esitato ad annullare le norme dettate dal codice del ’30 che limitavano alla fase

istruttoria la scarcerazione automatica per decorrenza dei termini. Le gravi e generalizzate lentezze della giustizia

penale italiana hanno per altro impedito che l’ultimo comma dell’art. 13 trovasse un’adeguata applicazione. Dal che la

conseguenza abnorme che il numero dei detenuti in attesa di giudizio si dimostra spesso superiore a quello dei soggetti

definitivamente condannati. Un parziale rimedio è ora costituito dalle misure alternative alla carcerazione, qual è

specialmente l’arresto nella propria abitazione. Ma in tutte le ipotesi di ingiusta detenzione preventiva si applica la

“riparazione degli errori giudiziari”; il diritto al pagamento di una somma di denaro può essere fatto valere in ogni caso

di detenzione che si riveli illegittima.

Nelle medesime forme delle misure cautelari personali vanno poi disposte le altre restrizioni della libertà personale, a

cominciare dalle ispezioni e dalle perquisizioni. Fra tutte, la disciplina più discussa attiene alle misure di prevenzione

che possono venire imposte a carico di una vasta ed eterogenea serie di soggetti, dai vagabondi abituali a coloro che

“abitualmente e notoriamente” siano dediti a traffici illeciti. Nel campo delle restrizioni della libertà personale

s’inseriscono infine i “provvedimenti provvisori”, variamente spettanti alle autorità di pubblica sicurezza. Il nuovo

codice di procedura penale continua a prevedere numerose ipotesi del genere: dall’arresto obbligatorio e facoltativo al

fermo dei soggetti indiziati di delitti. Ma nelle due prime ipotesi l’arresto o il fermo vanno convalidati dall’autorità

giudiziaria, entro i termini fissati dall’art. 13 Cost.; mentre nella terza ipotesi è addirittura prescritta l’autorizzazione dal

giudice.

La libertà di domicilio; la libertà di comunicazione (pagina 611).

La cosiddetta libertà domiciliare è sottoposta al medesimo regime della libertà personale. Riserva assoluta di legge,

riserva di giurisdizione, necessaria convalida delle ispezioni, delle perquisizioni e dei sequestri provvisoriamente

disposti dall’autorità di pubblica sicurezza nei luoghi costituenti il domicilio. Il domicilio, in effetti, è stato inteso dalla

71

carta costituzionale come “proiezione spaziale della persona” e come ambito nel quale la riservatezza viene

maggiormente e più specificamente tutelata. Ma cosa s’intende per domicilio? Il domicilio corrisponde all’abitazione.

Senonché la tesi non è generalmente accolta. Si tende a ritenere, infatti, che esista un’autonoma nozione costituzionale

di domicilio, inclusiva di ogni ambito di cui si disponga “a titolo privato”, compresi i luoghi di lavoro. Di qui deriva il

diritto di escludere e di ammettere chiunque voglia introdursi nel domicilio, senza averne titolo. Fanno eccezione le

“leggi speciali” che in vista di particolari “motivi di sanità e di incolumità pubblica” ovvero di specifici “fini economici

e fiscali” possono consentire accertamenti ed ispezioni, senza l’osservanza delle garanzie riguardanti la libertà

personale. Ma la stessa corte ha chiarito che il regime delle perquisizioni e dei sequestri, eccedente la “vigilanza

amministrativa”, rimane assoggettato alla rigorosa disciplina degli art. 12 e 14 della costituzione. Libertà e segretezza

della corrispondenza e di ogni altra forma di comunicazione sono state spesso collegate dal primo comma dell’art. 21

fino al punto di farne una “sottospecie” della libertà di manifestazione del pensiero. In primo luogo, corrispondenza e

comunicazione sono qui considerate nella loro materialità, indipendentemente dai contenuti del pensiero così

manifestato. In secondo luogo quelle considerate dall’art. 15 sono le “comunicazioni interpersonali”, rivolte a

destinatari previamente individuati. In terzo luogo, la garanzia dell’art. 15 si estende a coloro che ricevono il messaggio.

D’altra parte è dubbio quali siano gli oggetti della garanzia in esame.

La polizia giudiziaria può solo sequestrare determinati oggetti; l’autorità giudiziaria ha il potere di autorizzare

intercettazioni telefoniche. Questo a dimostrazione del fatto che per le comunicazioni segrete, la garanzia di libertà si

dimostra più forte.

La libertà di circolazione e soggiorno; la libertà di espatrio; il diritto di asilo (pagina 615).

Quanto alla circolazione e al soggiorno dei cittadini, l’art. 16 non fa riferimento alle garanzie della libertà personale. Il

riesame dei diritti in questione è invece rimesso alla legge, sia pure sotto forma di riserva rinforzata. Inoltre, la riserva

imposta dall’art. 16 sembra essere di tipo relativo e non assoluto. Ma la peculiarità di tali previsioni costituzionali non

toglie che esse interferiscano con la disciplina della libertà personale. A questo si aggiunge che, in tema di circolazione

e soggiorno, la condizione rispettiva dei cittadini e degli stranieri appare fortemente differenziata. Gli uni sono sempre

in grado di spostarsi, di sostare, di fissare il proprio domicilio, si svolgere attività lavorative in qualunque parte

dell’Italia. Quanto agli stranieri che il loro trattamento sia diverso risulta dallo stesso testo della costituzione. Fanno

eccezione i soli cittadini degli stati membri dell’unione europea, per i quali vige piena libertà di circolazione e

soggiorno, nonché uno specifico “diritto di stabilimento”. A carico dei cittadini resta soprattutto il vago limite della

sicurezza, che la corte costituzionale ha inteso come sinonimo di ordine pubblico. Ma in questi stessi termini è

solamente l’ordine pubblico materiale, riferito all’incolumità delle persone e delle cose ovvero alla pacifica convivenza.

Nel secondo comma dell’art. 16 si aggiunge che “ogni cittadino è libero di uscire dal territorio della repubblica e di

rientrarvi, salvi gli obblighi di legge”. Da un lato, però, la libertà di rimpatrio p incondizionata, fino a quando perduri il

rapporto di cittadinanza. D’altro lato, la libertà di espatrio è invece subordinata al rispetto degli obblighi specificamente

stabiliti. Ma gli obblighi in questione debbono disporre di un qualche fondamento costituzionale. Si tratta cioè di tre

generi di obblighi: quelli familiari, con particolare riferimento alla potestà genitoriale e al connesso “assenso dell’altro

genitore”; quelli di giustizia, in vista di taluni procedimenti penali e quelli militari, soprattutto per quanto concerne il

servizio di leva. Conclusioni analoghe si impongono per quanto riguarda la libertà di emigrazione. Anche in questo caso

si deve ragionare di un diritto fondamentale. Ma gli obblighi di quest’ultimo tipo si risolvono in altrettanti oneri, poiché

dalla loro osservanza può dipendere l’assistenza fornita dallo stato agli emigranti. Per contro l’ingresso degli stranieri

extra-comunitari nel territorio dello stato non forma oggetto di situazioni costituzionalmente rilevanti, fatta eccezione

per il diritto d’asilo.

Il regime delle prestazioni personali e patrimoniali imposte (pagina 620).

La proclamazione della libertà personale non vale a garantire la libertà individuale. Ma sembra forzante

l’interpretazione dottrinale, che vorrebbe ricavarne una globale tutela della libertà individuale dallo stato, non soltanto

in vista degli obblighi di fare, bensì per fissare il regime delle stesse “prestazioni negative”. Così concepite, le

prestazioni personali imposte sulla base dell’art. 23 si riducono ai minimi termini. La più importante, che ha per oggetto

il servizio militare obbligatorio, si fonda infatti sugli appositi disposti dell’art. 52; ed analoghi discorsi valgono per gli

obblighi inerenti alle pubbliche funzioni ed ai rapporti di pubblico impiego. Fuori di ciò, l’imposizione di prestazioni

personali non può certo essere illimitata, perché si oppone il principio fondamentale della libertà di lavoro. Molto più

rilevante è la menzione delle prestazioni patrimoniali. Oggetto precipuo di questo passo della costituzione sono le

obbligazioni tributarie. Ma il novero delle prestazioni patrimoniali imposte è alquanto più ampio, giacché vi sono

inclusi tutti i prelievi di ricchezza autoritariamente stabiliti. In ogni caso, tutte queste imposizioni, personali o

patrimoniali che siano, vengono sottoposte ad una riserva relativa di legge. La corte costituzionale ha genericamente

risposto che la determinazione di ciascuna prestazione non va lasciata “all’arbitrio dell’ente impositore”, sicché la legge

di base deve indicare “i criteri idonei” a delimitarne la discrezionalità. 72

La libertà di manifestazione del pensiero (pagina 623).

Della libertà di pensiero la corte costituzionale ha sempre sottolineato il carattere fondamentalissimo, in quanto “pietra

angolare dell’ordine democratico”. Ed effettivamente è questo un sommo bene. Il regime della libertà di pensiero per sé

considerata è retto interamente dalla premessa che si tratti di un diritto individuale, “garantito al singolo come tale”. Lo

prova la circostanza che la libera manifestazione del proprio pensiero sia testualmente assicurata a “tutti”, stranieri

compresi; ed anzi spetti alle stesse formazioni sociali ed ai gruppi del più vario tipo. Tuttavia tanto i contenuti quanto i

limiti della libertà di pensiero rimangono assai problematici. Ma che cosa si intende per manifestazione del proprio

pensiero? La prevalentissima dottrina e la giurisprudenza della corte costituzionale non hanno esitato nel concludere che

la libera manifestazione del pensiero corrisponde alla “Libertà di dare e divulgare notizie, opinioni, commenti”. Ancora

più arduo risulta lo sforzo mirante a separare pensiero ed azione; ma una tale distinzione è resa comunque necessaria

dalla complessa problematica dei reati di opinione. Con questo fondamento si suole affermare la legittimità delle norme

penali che incrinano l’istigazione a delinquere. Ma la giurisprudenza costituzionale si è spinta al di là di questo segno.

Essa ha rigettato l’impugnazione della norma che sanziona la pubblica apologia dei delitti; essa ha più volte

contrapposto il diritto di critica al vilipendio; ed ha tenuto ferme l’incriminazione del “dispregio delle istituzioni” da

parte dei pubblici ufficiali.

Strettamente intrecciata alle questioni riguardanti i contenuti è la problematica dei limiti gravanti sulla libertà di

pensiero; ma anche in tal senso la carta costituzionale non offre compiute indicazioni. Tutt’altro che univoco è l’unico

riferimento contestuale al buon costume. La giurisprudenza costituzionale ha oscillato sul punto, ora assumendo che

sarebbe in gioco la “pubblica decenza”, ora facendo un generico richiamo alla “morale” senza ulteriori specificazioni.

La carta costituzionale non prevede il limite dell’ordine pubblico; ma questo silenzio viene assai variamente

interpretato. In dottrina è prevalente l’avviso che non si tratti di un valore costituzionalmente opponibile. La

giurisprudenza costituzionale, viceversa, suole ricorrere proprio in tal campo ai cosiddetti limiti naturali delle libertà.

L’analisi delle controversie considerate dalla corte fa capire come questa abbia avuto di mira, quasi sempre,

l’ordinamento pubblico nel senso materiale. Resta pur sempre la necessità di non pregiudicare la libera manifestazione

del pensiero se non per la tutela di beni o valori costituzionali. Ciò spiega lo sforzo di agganciare alla costituzione

determinati valori sul tipo dell’onorabilità delle persone, evidentemente meritevoli di essere protetti in questa sede.

Il regime di diffusione; la stampa, la radiotelevisione, gli spettacoli.

Nel proclamare il diritto di libera manifestazione del proprio pensiero, il primo comma dell’art. 21 aggiunge che tale

libertà può essere esercitata “con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione”. “La costituzione garantisce sia la

manifestazione del pensiero sia la divulgazione del pensiero dichiarato”. Ciò non toglie che lo stesso art. 21 stabilisca

un’apposita disciplina di principio, relativamente ad uno degli “altri mezzi”: cioè con riguardo alla stampa e più di

preciso alla stampa periodica. Si spiega in tal senso che la stampa non sia suscettibile né di autorizzazioni né di censure.

L’unica misura consentita dal terzo comma consiste nel sequestro degli stampati, che può venire disposto dall’autorità

giudiziaria esclusivamente “nel caso di delitti, per i quali la legge sulla stampa espressamente lo autorizzi”. E la riserva

di giurisdizione non può essere derogata se non ricorrono situazioni di “assoluta urgenza”. A sua volta, però, il quinto

comma dell’art. 21 ammette che la legge stabilisca “con norme di carattere generale, che siano resi noti i mezzi di

finanziamento della stampa periodica”: all’evidente scopo di far si che i lettori individuino gli interessi sottostanti alle

diverse imprese giornalistiche. Ma la legge sull’editoria si è spinta ben oltre, in quanto ha voluto precludere il formarsi

di monopoli o di oligopoli; ed ha istituito a tal fine uno specifico “garante”. Tuttavia, non si può condividere la tesi che

le norme anti-trust contraddicano la libertà di diffusione del pensiero e la libera iniziativa economica.

La libertà di informazione, della quale si avvalgono giornalisti e direttori dei giornali, può considerarsi piena; e ad essa

si aggiunge il comune “diritto di informarsi”, riferito alla libera acquisizione di notizie. Nella prospettiva dei lettori si

tratta invece di un mero interesse. Sotto vari profili lo status di coloro che svolgono la professione giornalistica rimane

peculiare. Una chiara riprova di ciò consiste nell’esistenza di un apposito ordine dei giornalisti: la legittimità del quale,

pur non contestata in dottrina, è stata più volte affermata dalla corte costituzionale e nella stessa letteratura giuridica.

Effettivamente, sugli iscritti all’albo dei giornalisti gravano obblighi specifici di deontologia professionale, a cominciare

da quello di rispettare “la verità sostanziale dei fatti”. D’altronde è peculiare la condizione dei direttori, sui quali grava

la responsabilità di controllare i contenuti dei rispettivi periodici. Ma i poteri-doveri spettanti a tali soggetti si

ripercuotono, a loro volta, sui giornalisti stessi.

Il disinteresse dell’assemblea costituente nei riguardi dei massmedia diversi dalla stampa è testimoniato dal fatto che

l’art. 21 Cost. non reca nemmeno la menzione delle diffusioni radiofoniche e televisive. Dopo un’attesa durata quasi tre

lustri, è finalmente sopraggiunta la nuova disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico e privato, dettata dalla legge 6

agosto 1990. La legge stessa prevede che imprese private possano ottenere concessioni per radiodiffondere programmi

del più vario genere; ma non la condizione che non stabiliscano “posizioni dominanti” e che il medesimo soggetto non

disponga di più di tre reti televisive nazionali, non superi il 25% del totale delle reti previste sul “piano nazionale di

assegnazione” e non dia comunque luogo ad eccessive concentrazioni multimediali. Da ultimo, la tormentata materia è

73

stata ancora una volta ridisciplinata dalla legge 31 luglio 1997. Il nuovo testo prevede il rilascio delle concessioni

radiotelevisive di rilievo nazionale a favore di soggetti che non detengano una “posizione dominante”, sia pure per il

tramite di “soggetti controllati o collegati”; e affida ad un’apposita “autorità per le garanzie nelle comunicazioni” il

compito di assicurare che non si realizzino situazioni “comunque lesive del pluralismo”. Occorre che i titolari delle

varie concessioni non irradino più del 20% dei programmi nazionali e che i proventi raccolti da ciascun soggetto non

superino il 30% delle complessive risorse del settore televisivo in ambito nazionale.

Mentre la stampa e le stesse trasmissioni radio-televisive non tollerano censure, sul punto differiva il regime degli

spettacoli.

La libertà di riunione (pagina 638).

Quanto al “diritto di riunirsi” ricorre nella dottrina e in giurisprudenza costituzionale l’assunto che si tratti di una libertà

strumentale: nel senso che la situazione attiva così garantita sarebbe servente rispetto ai più vari diritti individuali e

collettivi. Ed è per questo motivo che giova parlarne subito dopo aver preso in considerazione la libertà di pensiero;

anche se occorre avvertire che, nel caso delle riunioni, la relativa libertà viene testualmente conferita dall’art. 17 ai soli

cittadini e non a tutti gli uomini. Perché si abbia riunione occorre comunque che più soggetti si incontrino nel medesimo

luogo in vista di uno scopo comune. Ma le riunioni rimangono ben differenziate dalle associazioni. Al pari delle

associazioni, tuttavia, anche le riunioni sono penalmente illecite, se tale risulta l’attività che per il loro tramite si svolge.

La costituzione repubblicana assimila luoghi privati e luoghi aperti al pubblico: per luoghi privati intendendosi quelli

disponibili per un uso privato da parte di determinati soggetti; mentre aperti al pubblico sono i luoghi materialmente

chiusi o comunque separati dall’esterno, l’accesso nei quali sia libero, purché si osservino certe condizioni. L’obbligo di

un tempestivo preavviso è dunque circoscritto, nell’ordinamento vigente, alle sole riunioni in luogo pubblico. Soltanto

sulla base di altre previsioni può accadere che l’obbligo del preavviso venga meno: come nel caso delle riunioni

elettorali. Per tutte le riunioni resta fermo, però, l’imperativo che esse si svolgano pacificamente e senz’armi. Non sono

quindi vietata, o suscettibili di essere impedite, le sole riunioni penalmente illecite, ma tutte quelle che concretamente

mettano in pericolo l’ordine pubblico materialmente inteso. Da ultimo va ricordato il problema della sorte spettante alle

riunioni in luogo pubblico per le quali difetti il preavviso. La giurisprudenza costituzionale ha notevolmente oscillato

sul punto. In un primo tempo, il preavviso è stato ritenuto indispensabile. In un secondo tempo, invece, la corte ha

ritenuto che il preavviso rappresenti “un onere”, posto a carico dei soli promotori; mentre gli altri partecipanti alla

riunione non preavvisata eserciterebbero pur sempre “un diritto costituzionalmente protetto”.

La libertà di associazione (pagina 641).

Statuendo che “i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente, l’art. 18 Cost. sembra presupporre un larghissimo

concetto di associazione. Secondo l’opinione dottrinale prevalente, sono infatti tali le associazioni “riconosciute” e

quelle “non riconosciute”, provviste o mancanti di personalità giuridica. In sostanza, la previsione dell’art. 18 primo

comma abbraccia tutte le formazioni sociali aventi un carattere volontario. Non a caso essa pone l’accento sulla libertà

di associarsi che spetta a ciascun cittadino, prima ancora che sulle associazioni in quanto tali. Ma è parallelamente

garantita, di riflesso, la cosiddetta libertà negativa di associazione, cioè la posizione di chi non intende associarsi: donde

l’esclusione delle associazioni coattive, imposte dalla legge ovvero da altri atti di pubbliche autorità. In ogni caso,

quanto alle associazioni volontarie, l’unico limite comune consiste nel divieto di quelle che perseguano fini comunque

vietati dalla legge penale. A carico delle associazioni in genere non possono darsi limitazioni specifiche, tali da colpire

siffatti organismi collettivi ed i loro associati. Ma nella medesima luce si dimostra dubbia la legittimità delle norme che

tuttora sanzionano i membri delle associazioni sovversive, senza distinguere adeguatamente fra quelle che compiano

“atti di violenza” e quelle che si limitino alla propaganda politica eversiva. Effettivamente, per le comuni associazioni

non s’impone il limite dell’ordine pubblico nel senso ideale. Né occorre soddisfare l’esigenza che sia democratica la

struttura interna di tali organismi. La base democratica dell’ordinamento interno è testualmente prescritta per i soli

sindacati. Le sole formazioni volontarie precluse a priori sono quelle espressamente riguardate dal capoverso dell’art.

18: vale a dire le “associazioni segrete” e le associazioni che perseguano “scopi politici mediante organizzazioni di

carattere militare”. Per le seconde, comunemente dette paramilitari, ha già provveduto il decreto legislativo 14 febbraio

1948: nel quale si considerano tali “quelle costituite mediante l’ordinamento degli associati in corpi, reparti o nuclei,

con disciplina ed ordinamento gerarchico interno analoghi a quelli militari. Più delicato e complesso appare il caso delle

associazioni segrete. D’altro lato è ormai dominante l’avviso che le associazioni segrete siano precluse dalla

costituzione, solo in quanto diano luogo ad un potere occulto; sicché la ragion d’essere del divieto costituzionale non si

coglie fuori “dalla sfera del politico” o “dei fenomeni di interesse collettivo”. Del resto, già nel testo unico delle leggi di

pubblica sicurezza le associazioni segrete non venivano colpite come tali. Ma unicamente “per ragioni di ordine

pubblico o di sicurezza pubblica”. In entrambe le ipotesi considerate dall’art. 18, il regime delle associazioni implica

inoltre una riserva di giurisdizione, per cui spetta al giudice decidere sullo scioglimento delle associazioni

incostituzionali.

La libertà religiosa (pagina 646). 74

Per chi ne consideri il solo momento individuale, la libertà religiosa inserisce alla libera manifestazione del proprio

pensiero. Ma le disposizioni dell’art. 19 religiosa in qualsiasi forma, individuale o associata, di farne propaganda e di

esercitarne in privato o in pubblica il culto”, sottolineato anche il momento collettivo della libertà in esame: cioè si

propongono la “tutela dei gruppi sociali con finalità religiose”, dia che si tratti di comuni associazioni, sia gruppi stessi

assumano la particolare natura delle confessioni religiose. Il carattere ecclesiastico e il fine di religione o di culto d’una

associazione o di un’istituzione non possono essere causa di speciali limitazioni legislative, né di speciali gravami

fiscali per la sua costituzione, capacità giuridica e ogni forma di attività. Primario è comunque il momento individuale.

All’eguaglianza religiosa si ricollega il diritto di cambiare religione o di modificare sul punto le proprie opinioni, senza

subire conseguenze negative di sorta. A tutti gli individui è poi garantita la liberta propaganda della propria fede, ivi

comprese “la critica e la confutazione pur vivacemente polemica” delle opinioni religiose altrui: purché non si cada nel

vilipendio. Sotto questo aspetto, anzi, è ormai prevalente la tesi che la libertà negativa di religione, inclusa la

propaganda dell’ateismo, non sia tutelata dal solo art. 21 ma dallo stesso art. 19 Cost. Sul versante collettivo o

associativo, a complicare oltremodo il discorso concorre però la circostanza che nel tronco dell’art. 19 s’innestano

ulteriori disposizioni costituzionali. La proposizione iniziale dell’art. 8, in linea con l’art. 19, fissa il principio

dell’eguale libertà di tutte le confessioni religiose. Le stesse confessioni acattoliche hanno diritto di organizzarsi

secondo propri statuti, nel rispetto dei soli principi fondamentali dell’ordinamento nazionale.

Non sussiste una situazione di parità fra la chiesa cattolica e le altre confessioni, né sul piano legislativo ordinario né sul

piano costituzionale. L’affermazione iniziale del trattato del 1929, per cui “la religione cattolica, apostolica e romana”

veniva considerata “la sola religione dello stato” risulta bensì superata dal concordato del 1084. Ma la religione

cattolica è maggiormente protetta anche in sede penale, nelle ipotesi di “delitti contro il sentimento religioso”.

I “diritti di famiglia”; i rapporti fra coniugi; le potestà genitoriali e i rapporti di filiazione (pagina 653).

La celebre proposizione costituzionale, per cui la repubblica riconosce i diritti della famiglia come società naturale

fondata sul matrimonio, ha offerto lo spunto alle più varie ed antitetiche ricostruzioni. Da un lato, si è sostenuto che la

“società” in questione sarebbe titolare di propri diritti, distinti da quelli dei singoli individui che la compongono, e

dunque disporrebbe di una propria soggettività, avvicinabile a quella spettante alle persone giuridiche. Ma, d’altro lato,

è stato per contro affermato che la famiglia ricadrebbe nel novero delle formazioni sociali considerate dall’art. 2 Cost.,

pur avendo un carattere peculiare ed anzi privilegiato, dato il favor familiare che informa gli art. 31, 36 e 37; con

l’ulteriore conseguenza che i “diritti della famiglia” non sarebbero altro che una “sintesi verbale”, basata pur sempre

sulle posizioni attive e di vantaggio, spettanti a ciascun componente il gruppo familiare. È tuttavia preferibile l’opinione

intermedia, che intende i “diritti della famiglia” come sinonimo di una sfera di autodeterminazione, riconosciuta “ai

singoli nella specifica qualità di membri della famiglia” medesima: sfera nella quale la legge non può arbitrariamente

penetrare, sicché i componenti del nucleo familiare hanno appunto il diritto do organizzarsi senza rispettare modelli

precostituiti. Dell’art. 29 si deve comunque desumere, in altre parole, una “garanzia costituzionale di rispetto

dell’autonomia familiare”, pur senza che questa si trasformi in “sovranità”. La comunità garantita dall’art. 29 consiste

però nella sola famiglia legittima. La cosiddetta famiglia di fatto, inclusiva della convivenza more uxorio, non ha in

questa sede rilievo. Senza dubbio, anch’essa rientra fra le formazioni sociali genericamente riguardate dall’art. 2; ma

non ne deriva l’esigenza di equipararla integralmente alla famiglia legittima. Per società familiare si intende in maniera

ormai pacifica la cosiddetta famiglia nucleare. L’indirizzo giurisprudenziale privilegia invece la famiglia legittima

comprensiva del coniuge e dei figli, ad esclusione di ogni altro soggetto.

Non meno controverso si è rivelato l’ambiguo e compromissorio capoverso dell’art. 29: “il matrimonio è ordinato

sull’eguaglianza morale e giuridica dei coniugi, con i limiti stabiliti dalla legge a garanzia dell’unità familiare”.

L’opinione prevalente dice che sia l’eguaglianza coniugale che le deroghe finalizzate all’unità della famiglia vadano

concepite in senso strettissimo.

Ma il passo determinante è stato fatto in parlamento, con l’approvazione della legge 19 maggio 1975. Basti qui

ricordare che “con il matrimonio il marito e la moglie acquistano gli stessi diritti e assumono i medesimi doveri”; e che

“i coniugi concordano tra loro l’indirizzo della vita familiare”.

Già in partenza, l’affermazione del principio di eguaglianza risultava assai più netta in tema di rapporti fra genitori e

figli minori. Da un lato, perciò, la costituzione fissa senz’altro il principio della parità dei genitori. D’altro lato, ciò che

si ricava dall’art. 30 primo comma è il principio della parità dei figli: non avendo alcun rilievo la circostanza che si tratti

di figli legittimi o naturali o anche adulterini o incestuosi. Quanto ai genitori appare letteralmente chiaro che il loro

potere-dovere è dunque un ufficium, che non può venire usato o trascurato ad arbitrio. Al limite, la legge 4 maggio 1983

prescrive ora che siano dichiarati “in stato di adattabilità i minori in situazione di abbandono perché privi di assistenza

morale o materiale da parte dei genitori o dei parenti tenuti a provvedervi”. Quanto invece ai figli, è proprio la 75

costituzione ad escludere che spettino loro, malgrado il detto principio di parità, posizioni di assoluta eguaglianza

reciproca.

I diritti sociali: premesse (pagina 660).

Da un lato per diritti sociali s’intendono i “diritti civici”, formati da altrettanti “diritti pubblici di prestazione”, che lo

stato è tenuto a fornire ai propri cittadini: come in Italia ed altrove si verifica per l’assistenza sanitari. Non si contesta

che il nucleo dei diritti in esame consiste appunto in uno status positivus del genere or ora accennato; ma in una

prospettiva assai più ampia si assegnano a quell’ambito gli stessi diritti in esame consiste appunto in uno status

positivus del genere; ma in una prospettiva assai più ampia si assegnano a quell’ambito gli stessi diritti familiari o si

definiscono sociali i “diritti di partecipazione dei gruppi o degli individui”. La concezione risulta intermedia fra questi

due estremi. Possono anzitutto considerarsi sociali il “diritto al lavoro”, il diritto alla salute e quello mirante ad

ottenerne un minino grado di istruzione, i diritti all’assistenza ed alla previdenza sociale…; e nel medesimo quadro

vanno inserite le agevolazioni riguardanti la famiglia, la maternità, l’infanzia e la gioventù. Ma occorre subito

aggiungere che altri diritti sociali hanno per controparti soggetti privati quali i datori di lavoro, piuttosto che la sola

mano pubblica. Nel quadro stesso rientrano taluni diritti tradizionalmente propri delle coalizioni dei lavoratori. Il che

rende palesi le interferenze esistenti fra i diritti sociali così costruiti e certi diritti fondamentali di libertà, connessi

ratione materiae. Si tratta indubbiamente di una categoria quanto mai eterogenea, perché comprensiva di diritti

soggettivi in senso stretto, di interessi legittimi tutelabili dinanzi ai giudici amministrativi, di interessi semplici nei quali

si riflettono i principi amministrativi, di interessi semplici nei quali si riflettono i principi programmatici e i conseguenti

doveri della mano pubblica.

Lo stato sociale del diritto è caratterizzato dall’imperativo della giustizia sociale, guardato come premessa

indispensabile per la realizzazione dei diritti civili fondamentali. Quanto ai diritti civili, la proclamazione e l’effettiva

realizzazione dei diritti sociali non sono che il mezzo per assicurarne il pieno godimento, attraverso la tutela e lo

sviluppo della personalità umana che ne rappresenta il comune presupposto. Affinché ciascun cittadino sia

concretamente in grado di valersi dei diritti che la costituzione definisce inviolabili, occorre cioè che si determini la

rooseveltiana liberazione “dal bisogno” e “dalla paura”; occorre l’equiparazione dei cittadini stessi nelle loro condizioni

di partenza, relative ai beni più fondamentali. Sotto la specie dei diritti sociali, la carta costituzionale pone dunque

norme ed impone misure a beneficio delle “categorie sottoprotette”. Ciò vale a spiegare le varie previsioni miranti a

tutelare il lavoro subordinato. Ma in Italia si aggiunge il dato consistente nella costituzionalizzazione dei diritti sociali:

vale a dire nel rilievo costituzionale conferito alle proclamazioni di principio sulle quali si fondano i diritti stessi.

Il principio lavoristico e le sue varie implicazioni costituzionali (pagina 663).

Il diritto al lavoro è riconosciuto dall’art. 4 Cost. Il massimo che può desumersi dal principio lavoristico, isolatamente

preso, è il fondamento costituzionale dell’indennità di disoccupazione. Ma la corte costituzionale ha fin dagli inizi

ritenuto che il “diritto” in esame si risolvesse in un “invito al legislatore”, per definizione insufficiente ad assicurare a

ciascun cittadino il “conseguimento di una occupazione”. Così, le norme legislative ordinarie sul collocamento dei

lavoratori nei posti di lavoro sono state giustificate dalla corte, appunto in nome dell’intervento dei poteri pubblici;

sicché si determina un nesso fra il principio lavoristico e le norme sui licenziamenti. Sotto i profili indicati l’art. 4 si

riferisce comunque al lavoro dipendente. Ma quell’articolo è comunemente interpretato come la fonte di una garanzia

ben più comprensiva. Quale premessa indispensabile del “diritto al lavoro”, si pone cioè la cosiddetta libertà di lavoro,

concernente l’accesso al lavoro medesimo e dunque lo svolgimento di “un’attività corrispondente alla propria capacità

professionali”. Ma anche quanti insistono sulle garanzie positive e sociali, ricavabili dal citato primo comma, sono

unanimi nel riconoscere che le libere decisione sulle proprie attività lavorative precedono il “diritto al lavoro”: il quale,

altrimenti, si tramuterebbe in un obbligo, imponibile e sanzionabile. Il dovere del lavoro è stato definito come un

semplice vincolo morale. Ma il dovere stesso può essere forse concepito come il fondamento delle norme legislative e

dei provvedimenti a carico degli oziosi e dei vagabondi.

In applicazione del principio lavoristico gli articoli 35 e successivi della costituzione riaffermano e puntualizzano i

diritti sociali pertinenti ai rapporti di lavoro. Ma gli oggetti, il grado di penetrazione e lo stesso concetto di lavoro sono

alquanto diversi secondo i vari casi. “La repubblica tutela il lavoro in tutte le sue forme ed applicazioni”; tale disposto

ha una “funzione introduttiva”. Si spiega perciò che esso non riguardi il solo lavoro subordinato, ma anche il lavoro

autonomo, con la sola esclusione delle attività imprenditoriali. Tutte le disposizioni successive degli articolo 35-36-37 si

riferiscono ai lavoratori dipendenti. Ma la destinazione ai rapporti di lavoro dipendente è ancora più palese quanto

all’art. 36 concernente il diritto alla giusta retribuzione, la durata massima della giornata lavorativa, il riposo settimanale

e le ferie annuali retribuite. A differenza di altri diritti sociali le proposizioni costituzionali riguardanti la giusta

retribuzione sono state subito considerate immediatamente precettive e dunque operative. Ma il livello retributivo

costituzionalmente garantito non è stato fissato a discrezione; ciò che ha contraddistinto il ricorso all’art. 36 è stato

l’utilizzo giudiziale dei contratti collettivi. In altre parole, sia la sufficienza della retribuzione si ala proporzionalità di

essa trovano i loro “indici rivelatori” nei contratti collettivi stipulati per varie categorie. È su questa base che spetta al 76

giudice far corrispondere la retribuzione “a due fondamentali e diverse esigenze”: la prima della quali si ricollega al

rapporto di scambio tra prestatori d’opera e datori di lavoro”; la seconda, cioè la sufficienza, va salvaguardata “in ogni

caso”. Dei due criteri è quello della proporzionalità che appare primario. E ad esso fa riferimento anche l’art. 37 quando

prescrive che alle donne lavoratrici ed ai minori competano, “a parità di lavoro”, le stesse retribuzioni di cui godano i

lavoratori adulti adibiti alle medesime mansioni.

La libertà sindacale e il diritto di sciopero (pagina 668).

Fra i mezzi costituzionalmente predisposti a tutela del lavoro rientra, senza dubbio, la libertà di organizzazione

sindacabile. E tale libertà si concreta nella spontanea formazione delle più varie coalizioni di lavoratori. La realtà

giuridica degli attuali sindacati e della loro azione si presenta alquanto lontana dalle indicazioni delle carta

costituzionale. Anziché registrarsi ed acquisire personalità giuridica, i sindacati hanno ancor oggi la veste delle

associazioni di fatto. Nel confronto con la massa delle altre strutture associative, essi sono dotati di particolare tutela,

soprattutto in forza dello “statuto dei lavoratori”. Vero è che svariate norme legislative hanno privilegiato quelli

maggiormente rappresentativi sul piano nazionale: dotandoli di particolari poteri, in ragione dei quali i sindacati stessi

possono considerarsi provvisti d’una sorta di “libertà politica”. Ma la corte costituzionale ha recentemente avvertito che

le disposizioni siffatte, pur non essendo irragionevoli, devono tendere “alla valorizzazione dell’effettivo consenso come

metro di democrazia”; sicché la legge non potrebbe prescindere dalla “rappresentanza reale”, a pena di ledere “i principi

di libertà e pluralismo sindacale”. Lo scarto fra il diritto vigente e le previsioni costituzionali si avverte al massimo

grado quanto al regime dei contratti collettivi di lavoro. Senonché l’efficacia erga omnes, che non si è potuta realizzare

nelle forme costituzionalmente previste, viene in qualche modo conseguita con altri mezzi.

La costituzione repubblicana ha poi configurato lo sciopero-diritto. La sospensione del rapporto, dovuta alla

proclamazione di sciopero e alla conseguente astensione collettiva dal lavoro, non determina sanzioni di sorta a carico

degli scioperanti, né penali né civili, salva soltanto la perdita della retribuzione corrispondente alle ore non lavorate. La

norma in questione è ritenuta immediatamente precettiva; e dunque è stata senz’altro applicata dai giudici, ordinari e

costituzionali, a tutela degli scioperanti. Quanto alla sciopero, la corte ha ribadito che esso “è riconosciuto

costituzionalmente come un diritto”.

I diritti sociali di prestazione (pagina 675).

I diritti sociali nel senso più stretto hanno per oggetto prestazioni dovute ai cittadini, in forza di specifiche disposizioni

costituzionali rivolte alla repubblica, intesa quale insieme dei pubblici poteri. Ma è proprio in questo campo che si

avverte con la massima evidenza il nesso intercorrente fra diritti sociali e diritti di libertà. Ciò vale in primo luogo per la

tutela della salute, che l’art. 32 Cost. considera “come fondamentale diritto dell’individuo” e come “interesse della

collettività”. L’utilità di proclamazioni siffatte fu posta seriamente in dubbio da certi costituenti, i quali sostenevano che

si sarebbe trattato di un tertium genus d’incerta classificazione, comunque affidato alla buona volontà del legislatore

ordinario. Dal che la concezione assicurativa-previdenziale del diritto alla salute, che appunto confondeva la sfera di

applicazione dell’art. 32 con quella dell’art. 38, a vantaggio di categorie determinate anziché di tutti i cittadini. Con

tutto questo, a partire dagli anni ’70 si sono registrate l’emergenza e la graduale concretizzazione del diritto alla salute,

autonomamente concepito. Lo “statuto dei lavoratori” si è sforzato di tutelare comunque la salute e l’integrità fisica dei

lavoratori stessi nei luoghi di lavoro. Successivamente un passo decisivo è stato compiuto dalla legge istitutiva del

servizio sanitario nazionale, che si è proposta di assicurare “mantenimento” e “recupero della salute fisica e psichica di

tutta la popolazione senza distinzione di condizioni individuali o socialy”. In pari tempo la giurisprudenza della

cassazione ha fatto della salute il contenuto di un vero e proprio diritto soggettivo assoluto.

Anche in tema di pubblica istruzione, la carta costituzionale impone allo stato una serie di prestazioni. In primo luogo,

spetta alla repubblica istituire “scuole statali per tutti gli ordini e gradi”. Inoltre è sempre alle scuole statali che sembra

riferirsi la proposizione costituzionale per cui “l’istruzione inferiore, impartita per almeno otto anni, è obbligatoria e

gratuita”: la gratuità della scuola dell’obbligo non potrebbe, infatti, essere posta a carico dei gestori privati, senza

compromettere il loro stesso diritto di istituire scuole non statali. Del pari, è sempre allo Stato ed altri enti pubblici

competenti in materia che la costituzione prescrive di concretizzare il diritto allo studio, nei riguardi degli alunni o degli

studenti “capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi”.

La proclamazione delle libertà di arte e di scienza non è il frutto di un esercizio retorico dei costituenti ma vale a

chiarire che non possono esistere espressioni artistiche ufficiali, né indirizzi scientifici “di Stato”. Quanto alla libertà

d’insegnamento la letteratura giuridica è concorde nell’assegnarle un campo ben più vasto. Da una parte, il combinato

disposto degli art. 21 e 33 Cost. vale a garantire l’insegnamento svolto a titolo individuale. D’altra parte, lo stesso art.

33 tutela, sia pure in modo implicito, l’insegnamento finalizzato all’istruzione ed esercitato nell’ambito delle istituzioni

scolastiche. Ma nella seconda ipotesi l’insegnamento si presenta come una libertà fondamentale. Da ultimo, l’art. 33

terzo comma, statuendo che “enti e privati hanno il diritto di istituire scuole ed istituti di educazione”, garantisce altresì

il pluralismo scolastico e dunque la libertà di scuola: per scuola intendendosi l’organizzazione di tutti gli elementi 77

personali. Si suole ritenere che il riferimento alle “norme generali sull’istruzione” sottintenda una vera e propria riserva

di legge statale: riserva che abbraccia tutti gli istituti di istruzione, comprese quelle che la corte costituzionale ha

denominato scuole meramente private. Più ardua e controversa si dimostra l’interpretazione dell’inciso “senza oneri per

lo stato”. L’opinione prevalente è nel senso che si tratti del tassativo divieto di qualsivoglia sovvenzione pubblica senza

distinguere fra il momento dell’istituzione e il momento della conseguente attività. Un’ulteriore ragione distintiva tra le

scuole statali e non statali consiste nel carattere pubblico di tutti gli istituti di istruzione superiore, comprese le

cosiddette università libere. Ma la recente legge è valsa a garantire alle istituzioni universitarie di qualsiasi

denominazione e natura ampi spazi di autonomia, soprattutto normativa. A completare il discorso concorre l’art. 38

Cost.: sia garantendo l’assistenza sociale a favore dei cittadini bisognosi, sia fissando le basi costituzionali della

previdenza sociale. Sia nell’uno che nell’altro caso, la mano pubblica non monopolizza l’erogazione delle prestazioni

necessarie; bensì fornisce un minimo di grado di tutela. Quanto poi alle prestazioni assistenziali, lo stesso art. 38

proclama la libertà d’assistenza. Nell’ambito di quella che complessivamente è stata definita sicurezza sociale, gli

interventi pubblici sono però i più rilevanti ed onerosi. È dunque inevitabile che sia riservato al legislatore ordinario il

compito di determinare l’ammontare delle prestazioni, non soltanto in vista delle “esigenze di vita dei lavoratori” ma

anche in considerazione delle “effettive disponibilità finanziarie”.

L’iniziativa economica privata (pagina 684).

Alla base di quella che suol essere chiamata la costituzione economica, si pongono i disposti dell’art. 41, che

garantiscono e limitano la libertà d’iniziativa economica. Su questa disciplina si è fondato il carattere misto

dell’economia italiana. Nel quadro costituzionale l’iniziativa economica provata riceve però una tutela assai meno forte

di quella attribuita ai diritti civili. Ma questo non significa affatto che l’art. 41 non offra garanzie di sorta, affidando la

libera iniziativa dei privati alle scelte insindacabili del legislatore ordinario. Da un lato si ricava che nessuno potrebbe

esser costretto ad iniziare una qualche attività economica, fosse pure per legge. E per attività economica s’intende non

solo l’insieme delle attività imprenditoriali, ma anche altre specie di attività comunque indirizzate alla produzione, fatto

salvo il lavoro, subordinato ed autonomo, che forma l’oggetto di altre previsioni costituzionali. D’altro lato è ben vero

che la costituzione distingue fra l’iniziativa strettamente intesa, come “atto di impulso” o “di avvio di un nuovo

processo produttivo”, il conseguente svolgimento o esercizio dell’iniziativa medesima e la specifica attività economica

degli operatori privati. Ma i tre commi dell’art. 41 fanno “corpo”, sia nel senso che l’utilità sociale può imporsi a carico

di tutti e tre i momenti della libertà considerata dall’articolo stesso, sia nel senso che la loro compressione non può

essere incondizionata, neanche per ciò che riguarda lo “svolgersi” dell’iniziativa economica. Ciò che più conta, la corte

ha sempre affermato che limitazioni siffatte formino l’oggetto di una riserva relativa di legge. Solo impropriamente,

dunque, si è potuto ragionare di “funzionalizzazione” dell’intera attività economica. In realtà, se la legge non impone

vincoli specifici, la libertà proclamata dall’art. 41 non degrada ad interesse legittimo, ma rappresenta l’oggetto di un

diritto soggettivo costituzionalmente garantito. Gli stessi “fini sociali” costituiscono d’altronde una serie di meri punti

di riferimento. Resta in ogni caso escluso che la legge sia libera di riservare alla mano pubblica determinati ambiti

dell’economia nazionale. Le statalizzazioni, le nazionalizzazioni a favore di determinati enti pubblici, le socializzazioni

e le conseguente autogestioni, complessivamente denominabili e denominate collettivizzazioni, rappresentano dunque

l’eccezione rispetto alla regola. In altre parole, la costituzione ha imposto a questi effetti una riserva rinforzata.

La problematica costituzionale della proprietà privata (pagina 688).

Nel primo comma dell’art. 42 Cost. si premette che “la proprietà è pubblica o privata”; ma non si definiscono né l’uno

né l’altro istituto. “La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di

godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e renderla accessibile a tutti”. La prima impressione è

dunque nel senso che la proprietà, sia pure privata, non venga sostenuta da alcuna garanzia costituzionale specifica. Si è

detto che l’art. 42 conferirebbe alla legge il compito di stabilire “fin dove, fin quando e in quali limiti vi debba essere, e

in che modo debba esistere, la proprietà privata”; si è sostenuto che alla legge spetterebbe “la disponibilità senza

indennizzo della struttura stessa e del contenuto delle proprietà preesistenti”. Si è quindi dedotto che la costituzione non

imporrebbe null’altro che una riserva di legge, per di più relativa: in linea con quella giurisprudenza costituzionale per

cui l’art. 42 esige unicamente, nel rapporto fra il legislativo e l’esecutivo, che i limiti della proprietà privata non siano

lasciati “in balia delle autorità amministrative”. Deriva pur sempre dal secondo comma dell’art. 42 che la proprietà

privata debba essere “riconosciuta e garantita” nell’ordinamento giuridico italiano. Risulta evidente che la garanzia

dell’istituto sarebbe soltanto verbale, se l’art. 42 non presupponesse taluni “indici di riconoscibilità” della proprietà

privata, destinati a restare fondamentalmente costanti nel succedersi delle leggi regolatrici. È appunto in tal senso che

una notevole corrente dottrinale ha sostenuto l’esistenza di un insopprimibile contenuto essenziale o minimo che alcuni

autori vorrebbero fa coincidere con l’art. 832 c.c., onde “il proprietario ha il diritto di godere e disporre delle cose in

modo pieno ed esclusivo…”. In realtà tesi del genere non mancano di suscitare difficoltà, perché già prima del 1948 la

parola proprietà non possedeva un significato univoco. Basti pensare al fondamentale divario che passa fra la proprietà

dei beni mobili e quella avente per oggetto gli immobili. Il comune criterio dei giudizi che la corte ha effettuato ed

effettua in applicazione dell’art. 42 secondo comma dev’essere invece rintracciato nella funzione sociale della proprietà

privata. Essa vale, cioè, a giustificare le restrizioni dei diritti soggettivi spettanti ai proprietari. Il che concorre a spiegare

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come una medesima pronuncia della corte, quanto ad una legge sugli affitti dei fondi rustici, sostenga trattarsi di una

scelta politica ed economico-sociale naturalmente riservata al legislatore; ma nel contempo annulli, considerandola

irragionevole e contraddittoria, la conversione in affitto dei contratti di mezzadria, relativamente ai proprietari

imprenditori. L’art. 42 dice inoltre che “la proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo

indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale”. È stato ed è controverso lo stesso concetto di espropriazione.

Per contro nel periodo repubblicano si sono teorizzare, accanto a quelle tradizionali, le cosiddette limitazioni

espropriative: con la conseguenza di far ricadere nel campo di applicazione dell’art. 42 terzo comma, rendendoli dunque

indennizzabili dalla mano pubblica, tutti i provvedimenti di stampo particolare destinati a diminuire in modo rilevante

una posizione proprietaria”, quand’anche tali da non implicare la totale espropriazione del bene. Su quest’ultima linea si

è schierata la giurisprudenza costituzionale. Più precisamente, le pronunce della corte sono tuttora costanti nel senso che

occorra distinguere fra i limiti imposti a titolo individuale, che valgano a sottrarre il godimento di un bene determinato

al suo titolare; e quelli che attengono in modo obiettivo, con riferimento alla generalità dei proprietari, al regime di

intere categorie di beni. Nel primo caso l’indennizzo sarebbe costituzionalmente indispensabile. Nel secondo caso,

invece, la necessità di risarcire i proprietari colpiti sarebbe esclusa a priori, appunto perché tutti riceverebbero il

medesimo trattamento. Ma che cosa è l’indennizzo? L’indennità dovuta all’esproprio era necessariamente pari al

“giusto prezzo che….avrebbe avuto l’immobile in una libera contrattazione di compravendita”. Anche la giurisprudenza

costituzionale ha riconosciuto che l’indennizzo “non significa in ogni caso integrale ristoro del sacrificio subito per

effetto dell’espropriazione. Ma questo non toglie che il ristoro debba essere serio e non fissato in misura “meramente

simbolica” o completamente scollegata dalle “caratteristiche del singolo bene da espropriare”.

Le ragioni giustificative della giustizia costituzionale (pagina 697).

Le disposizioni concernenti la corte costituzionale precedono immediatamente quelle relative alla revisione della

costituzione. E non senza ragione, tanto le prime quanto le seconde concorrono a formare ciò che la stessa costituente

ha definito “garanzie costituzionali”. Essenziale è che le forze politiche organizzate nel paese rimangano fedeli ai valori

che informano la costituzione. Ma la previsione di un’apposita giustizia costituzionale fornisce pur sempre un’effettiva

garanzia. Non basta, ad assicurare la rigidità della costituzione, distinguere il procedimento legislativo ordinario

dell’iter formativo delle leggi costituzionali e di revisione costituzionale. L’autocontrollo del parlamento non può essere

sufficiente allo scopo; ma si rende invece necessario l’eterocontrollo di un organo o di organi diversi da quelli

politicamente rappresentativi. Solo a questo modo, cioè, si rafforza il principio di legalità, imponendolo al legislatore

stesso sotto forma di “principio di costituzionalità”; così da perfezionare lo stato di diritto, nel quale la legittimità

costituzionale viene ad integrare la legittimità amministrativa e giurisdizionale. I critici delle corti costituzionali

obiettano che esse, proprio perché irresponsabili nei confronti del corpo elettorale, menomerebbero il basilare principio

democratico. Ma è stato già detto che una compiuta democrazia esige che la maggioranza sia limitata, in nome degli

stessi valori costituzionali.

Perché la forma di governo e la forma di stato non siano sovvertite, occorre che la giustizia costituzionale non debordi

nel merito, scambiando il sindacato di costituzionalità con un controllo allargato alla complessiva “ingiustizia delle

leggi”. Deve dunque indurre le corti stesse all’auto-limitazione, evitando di dar vita a quello che in dottrina è stato

polemicamente denominato governo dei giudici. Ma l’immanente pericolo di abusi non toglie che la giustizia

costituzionale rimanga il coronamento necessario dei sistemi sul tipo di quello vigente in Italia.

La tipologia dei sistemi di sindacato sulla legittimità costituzionale (pagina 699).

La prima e fondamentale suddivisione è quella che suole tracciarsi fra i sindacati aventi natura giurisdizionale, in

quanto affidati ad uno o più giudici in forme processuali, ed i controlli di natura politica, spettanti ad autorità affatto

diverse da quelle giudiziarie.

Più netta è la linea divisoria fra i sistemi accentrati e quelli diffusi. I primi comportano che il sindacato in questione sia

riservato ad un organo apposito, avente il nome di corte o di tribunale costituzionale. I secondi trovano il loro prototipo

negli Stati Uniti d’America, dove i giudizi sulla legittimità costituzionale possono considerarsi come una “irradiazione

delle stesse funzioni attribuite alla competenza istituzionale degli organi giudiziari”; sicché ad ogni giudice spetta far

prevalere la costituzione, disapplicando le leggi ordinarie ritenute illegittime. Così definito, il divario intercorrente fra i

due ordini di sistemi risulta a prima vista profondissimo. Per contro, la ratio dei sistemi accentrati vien fatta risiedere

nella certezza del diritto, non più esposta ai contrasti delle giurisprudenze dovute a diversi e molteplici giudici.

Nella letteratura giuridica di lingua tedesca è poi abituale la contrapposizione fra il sindacato di natura astratta e quello

di natura concreta, secondo che il giudizio prescinda o meno dalle puntuali applicazioni delle leggi o degli altri atti in

discussione. La dottrina italiana distingue, piuttosto, il sindacato instaurato in via principale o diretta e quello promosso

in via incidentale o indiretta. Nel primo caso la corte può essere adita da determinati organi o soggetti, dei quali può ben

dirsi che essi propongono un’astratta questione di legittimità. Nel secondo caso a monte del sindacato di legittimità vi è

sempre un giudizio nel quale si tratta di applicare un certo atto o una certa norma, sicché la questione non può porsi che

79

in termini concreti. A ciò si collega la distinzione fra i giudizi instaurabili in via preventiva e quelli destinati a svolgersi

in via successiva. Gli uni assumono ad oggetto una legge od eventualmente un altro atto non ancora entrato in vigore.

Gli altri attengono a leggi o ad altri atti già vigenti, poco importa se impugnati in via principale od incidentale. Quanto

invece all’efficacia propria delle decisioni concernenti occorre anzitutto distinguere fra le pronunce produttive di effetti

erga omnes e quelle efficaci soltanto inter partes. Ma le distinzioni più fondamentali concernono le sentenze che

dichiarino l’illegittimità costituzionale dell’atto o della norma in esame. In alcune ipotesi esse ne accertano l’originaria

nullità. In altre ipotesi, invece, esse producono l’annullamento della norma o dell’atto stesso. In altre ipotesi ancora,

esse danno luogo ad un effetto abrogativo oppure precludono l’entrata in vigore dell’atto. E di qui discendono le

ulteriori distinzioni intercorrenti fra i sistemi nei quali le dichiarazioni d’illegittimità costituzionale operano ex tunc, sin

dal momento dell’entrata in vigore delle norme in esame o comunque in modo retroattivo, quelli che circoscrivono la

loro efficacia ex nunc, a partire dalla pronuncia del giudice in questione, e quelli che addirittura prevedono

un’operatività de futuro. Cioè può dirsi che da un lato stanno i sistemi diffusi, concreti, a sindacato successivo, con

decisioni efficaci inter partes. D’altro lato, si rinvengono invece i sistemi accentrati, astratti, con decisioni efficaci erga

omnes, produttive dell’annullamento o dell’abrogazione ex nunc dell’atto impugnato.

Le caratteristiche essenziali della giustizia costituzionale in Italia; la fase transitoria precedente l’entrata in funzione

della corte (pagina 703).

Dalla corte costituzionale risulta un solo carattere essenziale del nostro sistema di giustizia costituzionale: cioè quello

consistente nella natura accentrata dei relativi giudizi. Per un primo verso, infatti, sono rimasti isolati coloro che

osteggiavano la stessa introduzione della giustizia in esame, nel timore che il controllo così esercitato dovesse rivelarsi

incompatibile con la “sovranità” degli organi centrali di governo. Per un secondo verso, non ha trovato seguito la tesi

del sindacato diffuso, esercitatile da qualunque giudice nell’ambito della sua giurisdizione. Entrambe le proposte

alternative furono respinte, sia perché si volle istituire un giudice diverso, sia perché i giudizi della corte sono

profondamente dissimili da quelli attribuiti ai giudici comuni. Con questo fondamento si sarebbe addirittura potuto

dubitare della natura giurisdizionale della corte. Ma ciò non toglie che sia dominante in giurisprudenza e in dottrina la

qualificazione della corte come un particolarissimo tipo di autorità giurisdizionale. I tratti distintivi della giurisdizione

costituzionale non sono stati, però, fissati dalla costituzione; e la materia non è stata regolata che in modo assai

sommario dalla stessa legge costituzionale 9 febbraio 1948 n.1. Ma le indicazioni contenute in questo atto bastano a far

intendere: primo, che le leggi e gli atti equiparati sono impugnabili tanto in via incidentale quanto in via principale;

secondo, che le eventuali dichiarazioni d’illegittimità costituzionale, efficaci erga omnes in base all’art. 136 Cost., non

possono non retroagire. Tuttavia, le scarne disposizioni di questa legge non erano sufficienti per consentire l’immediato

avvio della giustizia costituzionale; ed occorsero altri cinque anni perché fosse promulgata la legge 11 marzo 1953,

accompagnata dalla contemporanea legge costituzionale n.1 del 1953. Al contrario, ha predominato in dottrina e in

giurisprudenza la tesi che il sindacato potesse investire anche i vizi sostanziali, concernenti i contenuti normativi delle

leggi stesse. Quanto alle norme legislative preesistenti alla costituzione, ciascun giudice è stato perciò chiamato a

valutare se le norme costituzionali ne avessero operato una “abrogazione implicita”; quanto invece alle leggi

sopravvenute dopo il 1° gennaio 1948, anch’esse sono state sindacate in vista di una loro eventuale disapplicazione. Nel

medesimo tempo, però, in luogo della corte costituzionale funzionò anche un altro giudice del tutto speciale; cioè l’alta

corte per la regione siciliana. All’alta corte spettava giudicare “sulla costituzionalità delle leggi emanate dall’assemblea

regionale”. Ma l’entrata in funzione della corte comportò, immediatamente o quasi subito, la concentrazione di tutti i

giudizi di legittimità costituzionale in capo alla corte medesima.

I giudici costituzionali: nomina, permanenza in carica e “status” (pagina 708).

Stando all’art. 135 primo comma della costituzione, la corte consta di quindici giudici: “nominati per un terzo dal

presidente della repubblica, per un terzo dal parlamento in seduta comune e per un terzo dalle supreme magistrature

ordinaria ed amministrative”. Ma le necessarie attitudini ed esperienze tecniche di tutti i giudici sono state comunque

garantite dal secondo comma dell’art. 135, dove si prescrive che le scelte cadano “fra i magistrati anche a riposo delle

giurisdizioni superiori ordinaria ed amministrative, i professori ordinari di università in materie giuridiche e gli avvocati

dopo venti anni di servizio”. Quanto ai giudici eletti dalle camere riunite, è degno di nota che la loro nomina debba

essere deliberata “con la maggioranza dei due terzi dei componenti dell’assemblea”. Fin dagli inizi, pertanto, la

composizione della corte è dipesa da scelte che venivano a coinvolgere la stessa minoranza. Quanto ai giudici nominati

dal presidente della repubblica, è ancora più determinante il fatto che i relativi decreti di nomina vengano bensì

controfirmati dal presidente del consiglio dei ministri, ma indipendentemente da qualsivoglia proposta governativa.

Problemi siffatti non si pongono, invece, quanto ai giudici eletti dalle “supreme magistrature”: tre dei quali vanno scelti

dalla Cassazione, uno dal consiglio di Stato ed uno dalla corte dei conti. È significativo che sin dalla prima votazione ci

si accontenti della “maggioranza assoluta dei componenti del collegio”. Fra le varie componenti della corte

costituzionale si realizza in tal modo una equilibrata integrazione reciproca. Ma l’equilibrio corre il rischio di venire

meno, allorché nella corte si inseriscono, per i giudizi penali di sua competenza, altri sedici giudici aggregati: i cui

nominativi sono “tratti a sorte da un elenco di cittadini aventi i requisiti per l’eleggibilità a senatore, che il parlamento

compila ogni nove anni mediante elezione”. 80

Già estesa a dodici anni, quella dei giudici costituzionali è ora una durata novennale. Di più: “alla scadenza del termine

il giudice costituzionale cessa dalla carica e dall’esercizio delle funzioni”: il che vale ad escludere la prorogatio. Nel

corso del suo novennato, però, nessun giudice può essere rimosso o sospeso dall’ufficio. Fanno eccezione le sole ipotesi

di “sopravvenuta incapacità fisica o civile” e di “gravi mancanze” nell’esercizio delle funzioni. Ulteriori garanzie

dell’indipendenza dei giudici costituzionali risultano dalla disciplina del loro status. In primo luogo, consiste anche in

ciò il fondamento della norma costituzionale che vieta la loro nomina per un secondo novennato. In secondo luogo, è

questo lo scopo cui tendono le norme sulle rispettive cause d’incompatibilità. In terzo luogo, al pari dei parlamentari, i

giudici in questione “non sono sindacabili, né possono essere perseguiti per le opinioni espresse e i voti dati

nell’esercizio delle loro funzioni”. In quarto luogo, ai giudici in carica competono le “immunità” già previste dall’art.

68 secondo comma Cost.; ed è la corte che può, in tali casi, deliberare le necessarie autorizzazioni a procedere ed agli

arresti.

L’indipendenza e l’autonomia della corte costituzionale; gli organi e le strutture della corte (pagina 712).

Alla scopo di assicurarne l’indipendenza,la corte è stata dotata di una vasta ed articolata autonomia. Il cardine consiste

nell’autonomia normativa, che ha consentito alla corte di produrre un regolamento generale e vari regolamenti

“amministrativi” minori. Sebbene previste da una legge ordinaria, sono queste norme regolamentari che disciplinano le

strutture della corte stessa. Si aggiungono l’autonomia finanziaria, contabile, amministrativa, riguardanti la gestione dei

propri fondi e del proprio apparato. Pur fermo restando che le somme occorrenti vanno stanziate “con la legge del

parlamento”. D’altronde, è sull’indipendenza della corte che si basa anche la cosiddetta giurisdizione domestica. Nel

medesimo quadro vanno poi collocate le norme riguardanti l’autoorganizzazione, cioè la formazione degli organi e delle

strutture interne della corte. Così, sono i giudici costituzionali ordinari che provvedono alla elezione del loro presidente.

Ed è il presidente che convoca e presiede la corte, determina i ruoli delle udienze pubbliche e delle camere del

consiglio. Al presidente spetta poi designare un vicepresidente della corte.

Generalità; le fonti normative disciplinanti i processi costituzionali (pagina 717).

La corte costituzionale è competente a giudicare “sui conflitti di attribuzione tra i poteri dello stato e su quelli tra lo

stato e le regioni, e tra le regioni”, nonché “sulle accuse promosse contro il presidente della repubblica”. I giudizi sulle

leggi e sugli atti equiparati formano, però, il cuore della giurisdizione stessa. Indipendentemente da essi, l’istituzione di

un’apposita corte perderebbe la sua fondamentale ragion d’essere. Centrale è la questione concernente la natura della

legge n. 87, dal momento che questa è la fonte in cui si rinviene gran parte delle norme destinate a regolare in via

primaria i processi costituzionali. Oltre che nel secondo comma dell’art. 137 Cost., la legge n. 87 trova il suo

fondamento specifico nell’art. 1 della legge costituzionale n. 1 del 1953: in cui si dispone che “la corte costituzionale

esercita le sue funzioni nelle forme, nei limiti ed alle condizione di cui alla carta costituzionale, alla legge costituzionale

9 febbraio 1948 n. 1, ed alla legge ordinaria emanata per la prima attuazione delle predette norme costituzionali. Si è

anzi ragionato di una sorta di “costituzionalizzazione” delle disposizioni legislative in esame, anche perché esse

ricadrebbero entro una materia tuttora riservata alla legge costituzionale. Il diritto positivo e “vivente” non sembra però

confortare né l’una né l’altra opinione. È sostenibile piuttosto che l’art. 1 della legge costituzionale n. 1 del 1953 abbia

decostituzionalizzato la disciplina dei giudizi di legittimità costituzionale, nelle parti non considerate in modo specifico

dalla costituzione e dalla legge costituzionale n. 1 del 1948. La legge n. 87 non poteva dunque contraddire le rispettive

norme costituzionali, con essa interferenti; ed a loro volta le “norme integrative” non possono porsi in contrasto né con

quella legge né con leggi ordinarie successive.

L’instaurazione dei giudizi di legittimità costituzionale in via incidentale: il giudizio “a quo” (pagina 720).

È di gran lunga preferibile ragionare di impugnative o di impugnazione incidentali delle leggi, anziché di impugnative

indirette. I giudici che si rivolgono alla corte in via incidentale debbono affrontare controversie riguardanti

responsabilità civili, illeciti penali, provvedimenti amministrativi e via dicendo; per contro, ciò che si chiede alla corte è

il sindacato sulle leggi relative a quelle responsabilità, a quegli illeciti, a quei provvedimenti… “La questione di

legittimità costituzionale di una legge o di un atto avente forza di legge della repubblica è rimessa alla corte

costituzionale per la sua decisione”. Più precisamente ancora, la legge n. 87 stabilisce che “nel corso di un giudizio

dinanzi ad un’autorità giurisdizionale una delle parti o il pubblico ministero possono sollevare questione di legittimità

costituzionale mediante apposita istanza…”. Le controversie delle quali si tratta insorgono, pertanto, sotto forma di

questioni incidentali nel corso di un altro processo: questioni che occorre risolvere pregiudizialmente, perché da esse

dipendono le sorti stesse del procedimento principale. Il processo principale viene anche definito come giudizio “a quo”

in quanto da esso provengono le questioni di legittimità. In vista dell’ammissibilità di tali impugnative, la legge n. 87

richiede comunque il concorso di due requisiti: che l’istanza sia proposta “nel corso di un giudizio”; e che il giudizio

stesso veda investita “una autorità giurisdizionale”. Le figura del giudice e del giudizio vanno qui considerate agli

specifici fini delle impugnative incidentali delle leggi; sicché la loro identificazione non dev’essere effettuata in astratto

bensì alla stregua della giurisprudenza costituzionale formatasi in materia, cioè privilegiando il diritto “vivente” rispetto

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alle precostituite ed unilaterali impostazioni dogmatiche. La corte ha inoltre sostenuto che “i due requisiti, soggettivo ed

oggettivo, non debbono necessariamente concorrere affinché si realizzi il presupposto processuale richiesto dalle norme

richiamate”. Ed è sufficiente viceversa che i procedimenti di qualsivoglia natura “si compiano…alla presenza e sotto la

direzione del titolare di un ufficio giurisdizionale”. Di regola, però, il concorso del requisito soggettivo e del requisito

oggettivo rimane indispensabile. Non a caso, non tutte le funzioni spettanti agli stessi giudici ordinari possono dare

adito alla proposizione di questioni di legittimità costituzionale. Vero è che la corte ha ritenuto ammissibili impugnative

sollevate in sede di giurisdizione volontaria. Per contro, non è sempre vero che l’autorità chiamata ad affrontare un

qualsiasi tipo di controversie possa porsi per questo solo fatto come un giudice a quo. La corte ha sempre preteso che

autorità del genere fossero dotate dell’indipendenza. Ma la stessa indipendenza può essere insufficiente allo scopo, nei

casi di più manifesta scissione fra il requisito oggettivo e quello soggettivo. Così la giurisprudenza della corte risulta

costantissima nel negare che fosse legittimato alle impugnative incidentali il pubblico ministero.

Nel novero dei giudici legittimati a sollevare questioni di legittimità si è inserita, per altro, anche la corte costituzionale.

La stessa corte, cioè, si è posta più volte come giudice “a quo”. Una simile eventualità non è prevista dal diritto scritto

vigente in Italia. Ma la corte ha argomentato che non poteva esserle imposta l’applicazione di norme incostituzionali; e

si è concluso che la corte ha l’obbligo di “mettere in moto il meccanismo…destinato a condurre…alla eliminazione, con

effetti erga omnes, delle leggi incostituzionali”.

Le ordinanze di rimessione; la rilevanza e la non manifesta infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale

(pagina 725).

Sulle istanza di parte il giudice a quo provvede mediante ordinanza. Qualora l’autorità giurisdizionale competente

aderisca a tali eccezioni di legittimità, il provvedimento assume le particolari caratteristiche dell’ordinanza di

rimessione. Si tratta comunque di un’ordinanza e non di una sentenza perché, in queste ipotesi, il giudizio in corso non

viene definito ma anzi subisce una necessaria sospensione. Sempre a pena d’inammissibilità, occorre che il giudice a

quo determini anzitutto il c.d. thema decidendum: cioè provveda a indicare l’oggetto dell’impugnativa. La legge n. 87

ragiona in tal senso di disposizioni; ma in vari casi l’esatta definizione dei termini dell’impugnativa richiede che il

giudice a quo indichi nell’ordinanza di rimessione anche le norme reputate illegittime. Secondo una terminologia

ricorrente si suole dire chi giudice a quo deve in tal modo precisare il pentitum, cioè la “domanda” che egli rivolge

all’organo della giustizia costituzionale. A prescindere dalla questioni terminologiche, certo è che l’autorità rimettente

deve motivare la propria ordinanza, chiarendo in qual senso sussistano i due requisiti delle questioni incidentali di

legittimità costituzionale: quello attinente alla loro rilevanza e quello consistente nella non manifesta infondatezza. Di

più: la recente giurisprudenza costituzionale è divenuta così rigorosa sul punto, da escludere che la motivazione possa

mai farsi per relationem. Dei due requisiti predetti, di gran lunga più discusso e problematico è quello concernente la

cosiddetta rilevanza. Ma la tesi ormai dominante è invece nel senso che la legge n. 87, prescrivendo che “il giudizio non

possa essere definito indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità” abbia corrisposto alla logica del

processo costituzionale incidentale. Più precisamente, occorre che la questione sollevata attenga ad una delle discipline

legislative, poco importa se processuali o sostanziali, applicabili nel giudizio a quo. Si è notato che l’impugnativa

incidentale è necessariamente concreta. E sul medesimo piano si è precisato che la rilevanza riguarda pertanto la norma

investita dall’impugnativa. Le questioni di legittimità prospettante invia incidentale debbono essere dunque

caratterizzate dalla loro pregiudizialità nei confronti del giudizio di origine. Da un lato, perciò, si rende indispensabile

che il giudizio stesso risulti ancora incorso; d’altro lato sarebbe viceversa necessario che la questione di legittimità fosse

attuale quando il giudice a quo dovesse ancora risolvere altre questioni attinenti al suo giudizio. Ma quest’ultima

esigenza non viene fatta valere rigorosamente. Certo è che la rilevanza dev’essere valutata “allo stato degli atti”, senza

escludere che il nesso di strumentalità possa venire meno nel seguito del giudizio a quo. È ben vero che la

pregiudizialità delle questioni di legittimità costituzionale implica una qualche influenza delle rispettive decisioni sul

giudizio a quo. Ma una tale esigenza non va enfatizzata fino al punto di pretendere che l’esito concreto del processo

principale debba essere sempre legato alle pronunce incidentali della corte. Se così fosse le norme penali di favore non

potrebbero mai essere impugnate quand’anche annullate dalla corte stessa, dato il principio del favo rei sancito dall’art.

2 Cod. pen. La rilevanza delle impugnazioni concernenti norme penali di favore discende dal puro e semplice fatto che

il loro annullamento modifica comunque la ratio decidendi del giudice. Resta da vedere quali siano i rimedi utilizzabili

dalla corte, qualora il giudice a quo disattenda l’uno o l’altro imperativo desumibile sul punto dalla legge n. 87. La

giurisprudenza costituzionale è ormai costante nell’esigere che la rilevanza venga motivata dall’autorità giurisdizionale

rimettente e che la motivazione sia congrua e non contraddittoria. Più delicato è il problema se la corte possa mai

riesaminare la rilevanza che il giudice rimettente abbia invece argomentato. Nella più parte dei casi l’organo della

giustizia costituzionale si arresta ma non mancano eccezioni, che vedono la corte rivalutare autonomamente la

rilevanza. Tutte le volte che la corte dubita della rilevanza ma non vuole approfondire il suo giudizio, lo strumento

adeguato consiste in un’ordinanza di restituzione degli atti. Rinviando gli atti stessi al giudice a quo, perché riesamini la

rilevanza dell’impugnativa già proposta. Delle ordinanza di restituzione la corte fa un uso sistematico specialmente

nelle ipotesi di jus superveniens: vale a dire, quando la disciplina contestata dall’impugnazione incidentale sia

totalmente od anche parzialmente novellata dal legislatore. Nel valutare la non manifesta infondatezza delle questioni di

legittimità costituzionale per esse rilevanti, le comuni autorità giurisdizionali non dovrebbero anticipare i giudizi 82

riservati alla corte, bensì limitarsi a verificare che il fumus boni juris delle questioni medesime, o meglio ad accertare se

in proposito sussista i meno un ragionevole dubbio; il che viene spesso smentito dalla prassi, nella quale i giudici

tendono senz’altro a deliberare la fondatezza delle eccezioni di parte. Ciò sta a significare che le impugnative

incidentali debbono superare un filtro, mediante il quale ogni giudice è in grado di bloccare le questioni che egli ritenga

pretestuose o comunque in contrasto con i precedenti fissati dalla stessa giurisprudenze costituzionale. Qualora il

giudice operante in un certo grado del giudizio respinga per manifesta infondatezza l’eccezione di parte, questa “può

essere riproposta all’inizio di ogni grado ulteriore del processo”. Ma la dizione legislativa non persuade interamente: la

circostanza che le questioni di legittimità costituzionale possano anche venire sollevate d’ufficio finisce, infatti, per

ridurre “a mera apparenza” quella delimitazione temporale, consentendo che l’impugnazione si abbia in qualunque

momento precedente la conclusione del giudizio.

Gli interventi dinanzi alla corte; i rapporti fra il giudizio “a quo” ed il conseguente giudizio incidentale (pagina 731).

A cura dell’autorità rimettente le ordinanze instaurative del processo costituzionale incidentale devono essere notificate

“alle parti in causa ed al pubblico ministero quando il suo intervento sia obbligatorio, nonché al presidente del consiglio

dei ministri o al presidente della giunta regionale a seconda che sia in questione una legge o un atto avente forza di

legge dello stato o di una regione”; e vanno altresì comunicate “ai presidenti delle due camere del parlamento o al

presidente del consiglio regionale interessato”. Del pari, non appena pervenute le ordinanze stesse, il presidente della

corte costituzionale deve disporre che esse vengano pubblicate “nella gazzetta ufficiale”. Il momento della

pubblicazione non riguarda il giudice a quo, ma gli altri giudici chiamati ad affrontare controversie identiche od

analoghe. In particolare, sugli altri giudici incombe il dovere di verificare a loro volta se la questione sollevata sia per

essi rilevante e non manifestamente infondata. La notificazione dell’ordinanza mira a consentire che le parti del giudizio

a quo si costituiscono tempestivamente dinanzi alla corte costituzionale. A sua volta la comunicazione alla camere mira

a far si che il legislatore si dia carico del problema, magari accelerando procedimenti legislativi già in corso che

potrebbero condurre a soluzioni diverse da quella contestata. La costituzione delle parti del giudizio a quo non è affatto

indispensabile affinché la corte costituzionale si pronunci sul punto. Anche per tale motivo si è sostenuto in dottrina che

quello incidentale sarebbe “un processo senza parti” o, quanto meno, un giudizio “a parti eventuali”. Ma occorre

aggiungere che le parti del giudizio a quo assumono una veste completamente diversa da quella detenuta nel

procedimento principale. Nel processi costituzionale di cui si discute i soggetti costituiti non possono mai rinunciare al

giudizio della corte, in antitesi a ciò che si verifica nei procedimenti instaurati in via principale; e le sole facoltà che

vengono loro conferite sono quelle consistenti nel sollecitare la corte ad emettere questo o quel tipo di decisione. In

realtà, è solo in un senso assai largo che la legge n. 87 e le norme integrative ragionano di “parti” del processo

costituzionale incidentale. Sarebbe preferibile parlare di “soggetti interessati” ovvero di “soggetti intervenienti”, sia

pure in termini alquanto diversi dagli interventi previsti dall’art. 105 del codice di procedura civile. La ragione per cui le

disposizioni trattano costantemente di “parti” sembra risolversi nell’esigenza di contrapporre questa categoria di

soggetti processuali a quegli intervenienti del tutto peculiari del processo costituzionale. Ma anche la corte ha rilevato

che “il giudizio di legittimità costituzionale, pur ammettendo la partecipazione di parti private, si svolge al di sopra dei

loro interessi…”

Il cosiddetto intervento del presidente del consiglio dei ministri risulta ancor più lontano dai correnti schemi

processualistici. La corte ha argomentato che “questo intervento ha quindi un carattere suo proprio, come mezzo di

integrazione del contraddittorio prescritto dalla legge”. Quale sia la ragione della presenza del presidente del consiglio

non è tuttavia ben chiaro. Di fatto, gli interventi sono stati a senso unico, giacché il presidente lo ha fatto per difendere

la validità della norma in discussione: il che ha indotto un’altra corrente dottrinale ad affermare che l’intervento

medesimo avrebbe “natura di atto politico”.

Resta pur sempre fermo che il giudizio costituzionale incidentale non si risolve affatto nel tutelare talune delle posizioni

soggettive in gioco nel giudizio a quo. È dominante la tesi che si tratti d’una giurisdizione di diritto oggettivo; tanto è

vero che qualche autore non ha esitato a parlare d’una particolarissima forma di giurisdizione volontaria. Pur

riconoscendo che la sua attività “si svolge secondo modalità e con garanzie processuali ed è disciplinata in modo da

rendere possibile il contraddittorio fra i soggetti e gli organi ritenuti più idonei”, anche la corte ha rilevato che essa “è

chiamata a risolvere la questione di legittimità, astraendo dai rapporti con la controversia principale e persino dalla

successive vicende processuali di questa”. Ciò non toglie che il procedimento principale e quello incidentale siano

collegati necessariamente da una sorta di “cordone ombelicale”. Il giudizio a quo rappresenta infatti la sede esclusiva

dalla quale scaturiscono le impugnazioni in esame. La corte è perciò vincolata dalla corrispondenza fra il chiesto e il

pronunciato: in luogo delle domande di parte stanno infatti le domande del giudice a quo. La legge n. 87 prescrive che

l’organo della giustizia costituzionale si pronunci “nei limiti dell’impugnazione”. Ma il “cordone” si spezza non appena

instaurato il processo costituzionale. Dalla particolare controversia all’esame del giudice a quo la corte ricava talvolta

elementi di fatto; senonché il suo giudizio può ben prescindere dalle peculiarità di quel caso specifico. Di qui la relativa

autonomia del processo costituzionale.

Il quadro e le caratteristiche comune dei giudizi principali (pagina 737). 83

In altri sistemi europei di giustizia costituzionale, l’instaurazione diretta dei giudizi sulle leggi rappresenta la regola e

non già l’eccezione. Nel nostro ordinamento, infatti, vi è una rigorosa delimitazione dei soggetti legittimati e dagli atti

rispettivamente impugnabili in questa sede. Sulla base del quarto comma dell’art. 127 Cost., legittimato è il governo

della repubblica, che può impugnare le leggi regionali già rinviate dal governo stesso e quindi riapprovate dal

competente consiglio. D’altro lato, le impugnative principali spettano anche alle singole regioni, che dispongono della

“azione di legittimità costituzionale davanti alla corte”. Inoltre le leggi regionali sono impugnabili per illegittimità

costituzionale da parte di altre regioni. In tutti questi casi occorre che l’impugnativa sia preceduta da una deliberazione

collegiale dell’organo competente. Costituisce eccezione la sola Sicilia, il cui statuto speciale affida l’impugnazione

delle leggi regionali al commissario dello stato. Altrove i ricorsi dello stato vengono bensì proposti in nome del

presidente del consiglio dei ministri, ma sulla base di una previa e conforme delibera del consiglio stesso. Ed è rimasta

isolata una sentenza che in via derogatoria aveva consentito la proposizione del ricorso da parte del solo presidente del

consiglio. Del pari, è incontestato che i ricorsi del presidente della giunta regionale debbano essere sorretti dal voto del

rispettivo collegio. In entrambe le ipotesi la violazione delle norme predette comporta pertanto l’inammissibilità del

ricorso. Da questi indici risulta che quelle sottostanti alla proposizione dei vari ricorsi sono altrettante scelte politiche.

In altre parole, vige il principio della “facoltatività del ricorso”, sicché tanto lo stato quanto le regioni non si trovano

affatto nella posizione del giudice a quo. Ma resta inteso che la politicità delle delibere adottabili dal consiglio dei

ministri e dalle giunte regionali non si estende ai motivi del ricorso stesso: i quali debbono sempre investire la

legittimità delle leggi impugnate. Diversamente dai processi incidentali, quelli instaurati in via principale vengono

comunque concepiti come giudizi di parti. Alla maniera dei giudizi amministrativi è quindi richiesto che il ricorso del

governo sia notificato al presidente della giunta regionale. Ciò spiega che nei giudizi in esame la rinuncia al ricorso, se

accettata “da tutte le parti”, estingua il processo; la rinunciabilità costituisce la naturale conseguenza della disponibilità

dell’azione.

Impugnative statali ed impugnative regionali: i tratti distintivi (pagina 741).

Le impugnative esercitabili dallo stato si presentano, però, nettamente differenziate da quelle spettanti alle regioni. Il

primo tratto distintivo riguarda il tempo in cui sono proponibili i rispettivi ricorsi: giacché il governo può agire

unicamente in via preventiva, impugnando leggi regionali non ancora perfette, nei quindici giorni “dalla data in cui il

presidente del consiglio dei ministri ha ricevuto la comunicazione dal presidente della giunta regionale; mentre le

regioni debbono impugnare le leggi in via successiva entro il perentorio termine di trenta giorni dalla loro

pubblicazione. Di regola, dunque, gli atti impugnati dallo stato non sono ancora muniti della promulgazione ad opera

del presidente regionale. L’effetto specifico di queste impugnazioni consiste, nel precludere la promulgazione delle

leggi in esame, fino a quando la corte non si sia pronunciata; ed ove ne venga dichiarata l’illegittimità costituzionale,

non trova applicazione il primo comma dell’art. 136 Cost., ai sensi del quale la legge ritenuta illegittima “cessa di avere

efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione”.

Un secondo tratto distintivo ha invece riguardo ai motivi deducibili o ai vizi denunciabili per mezzo dei ricorsi statali e

regionali. Quanto al governo della repubblica l’art. 127 prevede espressamente che la legge suscettibile di essere

rinviata al consiglio regionale “ecceda la competenza della regione o contrasti con gli interessi nazionali o con quelli di

altre regioni”. Ma la corte costituzionale ha replicato che “per competenza legislativa attribuita alla regione deve

intendersi la sfera entro la quale la stessa può legiferare, sfera che trova i suoi limiti nelle stesse norme costituzionali

attributive della potestà”: dal che la conseguenza che può essere denunciato in questa sede qualunque contrasto con la

costituzione. Appunto in tal senso si afferma che lo stato agisce “a tutela dell’ordinamento giuridico complessivo”; che

in altre parole i ricorsi governativi sono a tali effetti lo “strumento dell’unità della repubblica”; che il conseguente

giudizio della corte forma perciò l’ultima fase di un procedimento di controllo sulla legge regionale, in cui si manifesta

la superiorità dello stato nei confronti della regione. L’unico limite concernente i motivi dei ricorsi del governo

riguarda, perciò, la necessaria corrispondenza tra i vizi denunciati in sede di rinvio e quelli che si prestano a venire

successivamente sottoposti all’esame della corte. Ben diversamente, i ricorsi regionali avverso leggi dello stato non

possono basarsi se non sulla pretesa invasione o lesione delle attribuzioni proprie della regione ricorrente. Tali azioni

sono proponibili “quando una regione ritenga che una legge o un atto aventi forza di legge della repubblica invada la

sfera della competenza ad essa assegnata dalla costituzione”. Con questo fondamento la giurisprudenza costituzionale

ha quindi ragionato di un indispensabile interesse a ricorrere. Così la corte stessa ha richiesto che l’interesse risulti

concreto, ossia che l’impugnazione regionale si presti ad avere “pratico effetto”. Del pari, sono stati ritenuti

inammissibili i ricorsi non sorretti da un interesse attuale. Occorre notare però che il requisito dell’invasione di una

qualche competenza regionale non è presentemente inteso in senso stretto. Si danno alcuni statuti speciali che fanno

capire come le regioni ricorrenti possano appellarsi a tutte le disposizioni statutarie riguardanti il loro assetto ed i loro

rapporti con lo stato. Ciò che più conta, la giurisprudenza è ormai costante nel senso che basti, a rendere ammissibile il

ricorso, prospettare alla corte qualunque tipo di “menomazione” o “lesione” delle proprie attribuzioni

costituzionalmente garantite.

Analisi degli atti impugnabili in base al primo alinea dell’art. 134. 84

Nel disporre che “la corte costituzionale giudica sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi,

l’art. 134 Cost. determina due grandi ordini di questioni: primo, a quali tipi di leggi e a quali altri atti si riferisca il citato

disposto; secondo, che cosa debba intendersi per “legittimità costituzionale”. Pur fermo restando che nella iniziale

previsione dell’art. 134 rientrano anzitutto le leggi ordinarie dello stato, un problema insorto fino agli anni cinquanta

riguarda il sindacato sulle leggi anteriori alla costituzione. S’intende che i contrasti ipotizzabili fra le previsioni

costituzionali e la legislazione entrata in vigore antecedentemente al 1° gennaio 1948 non attengono ai procedimenti di

formazione delle leggi stesse: sotto questo profilo s’impone, infatti, il principio tempus regit actum; sicché gli atti

legislativi in esame sono comunque validi, se ed in quanto posti in essere secondo le norme che in quel momento

disciplinavano l’iter formativo di esse. L’incompatibilità con la costituzione può invece concernere i contenuti

normativi delle leggi anteriori. Ora, due sono le soluzioni estreme, astrattamente sostenibili. Da un lato si può

immaginare che, in presenza di totale incompatibilità, si applichi l’art. 15 disp. Cod. civ., quanto all’abrogazione delle

leggi per effetto di leggi posteriori. D’altro lato, per contro, è sostenibile che il sindacato debba comunque venire

accentrato: con la conseguenza che non si dovrebbe mai ragionare di abrogazione delle norme legislative anteriori, ma

d’incostituzionalità sopravvenuta. L’organo di giustizia spagnola ha affermato la propria competenza, ogniqualvolta

investito da parte di un giudice che non ritenesse di sentenziare l’avvenuta abrogazione di norme precostituzionali. Di

quest’ultimo genere è stato l’orientamento adottato dalla costituzione italiana. Questa affermazione di competenza è

stata però interpretata, a sua volta, in due modi assai diversi. Vari autori hanno sostenuto che si dovesse trattare di una

“competenza esclusiva”, tale da non lasciare alcuno spazio al sindacato dei giudici comuni. Ma altri autori hanno invece

ipotizzato una sorta di concorso, per cui ogni giudice avrebbe mantenuto il potere di considerare abrogata la norma del

suo giudizio, sia pure ad opera della sopravvenuta carta costituzionale. La corte stessa lasciava spazio alla illegittimità

costituzionale, là dove argomentava che “i due istituti dell’abrogazione e dell’illegittimità costituzionale non sono

identici fra loro, si muovono su piani diversi, con effetti diversi e con competenze diverse”; e la corte di cassazione si

affrettava a dichiarare ancora l’avvenuta abrogazione, quanto alle ipotesi di più evidente contrasto fra la costituzione e

le leggi anteriori. Il sindacato svolto dalla corte costituzionale è stato di gran lunga preponderante, anche perché le

dichiarazioni di sopravvenuta illegittimità sono efficaci erga omnes, diversamente dalle concorrenti decisioni dei giudici

comuni. Ma ciò non toglie che, nella visione della corte, “il riconoscimento dell’avvenuta abrogazione rientri nella

competenza del giudice ordinario”. Per un altro verso, a prima vista potrebbe parere che sottratte al sindacato della corte

siano le leggi costituzionali e di revisione costituzionale. Ma non è così, per lo meno sotto un duplice profilo. In primo

luogo, il legislatore costituzionale è pur sempre tenuto a seguire il procedimento prescritto dall’art. 138 Cost. In

secondo luogo, s’impone comunque la norma fondamentale dall’art. 139 Cost., quanto all’assoluta immodificabilità

della “forma repubblicana”.

L’individuazione degli atti con forza di legge sindacabili dalla corte (pagina 749).

Nella logica dell’art. 134 Cost. l’insieme delle fonti costituzionalmente rilevanti non coincide affatto con l’intero

complesso degli atti normativi suscettibili di costituire e modificare l’ordinamento giuridico italiano. Si tratta, al

contrario, di una serie chiusa, comprensiva di ben determinate specie di atti-fonte. Oltre alle leggi statali e regionali

nella serie rientrano unicamente, cioè, gli atti equiparati a questi effetti dalla costituzione stessa. Per identificare tali atti

nel loro intero complesso si suole rilevare che essi si presentano come fonti primarie. In primo luogo, le fonti in esame

sono tutte subordinate alla costituzione, rispetto alla quale dev’essere appunto valutata la loro legittimità. Si potrebbe

dunque definirle secondarie, proprio per mettere in luce questa loro funzione peculiare. In secondo luogo, non va

dimenticato che la primarietà può ben contraddistinguere talune specie di fonti-atto, quali le consuetudini costituzionali

o anche i anche i regolamenti comunitari. Ma è prevalentissimo l’avviso che i fatti normativi strettamente intesi non

possano mai formare oggetto del sindacato di legittimità costituzionale spettante alla corte. In terzo luogo, per contro,

primari potrebbero considerarsi i regolamenti dell’esecutivo qualora indipendenti o autonomi, e dunque vertenti in

materie non disciplinate dalla legge. Nello sforzo di precisare meglio le caratteristiche degli atti impugnabili si è detto

che determinante sarebbe la loro “posizione di immediata subordinazione alla sola costituzione e di sovraordinazione

rispetto ad ogni altra manifestazione normativa della stessa materia”. Ma anche quest’ultima definizione non risponde al

vero nella totalità delle ipotesi in esame. In definitiva, dunque, la determinazione degli “atti aventi forza di legge” agli

effetti del sindacato di legittimità costituzionale, deve anzitutto fondarsi sulla lettera della costituzione. Per sé decisivo

può dirsi il dato testuale consistente nell’attribuire a certi normativi la “forza” o il “valore di legge”: ed anzi

l’espressione valore è quella concettualmente più propria, trattandosi in tal caso del regime degli atti medesimi,

piuttosto che dei loro rapporti con le altre fonti normative.

Quanto ai decreti legislativi delegati, che essi possiedano “valore di legge ordinaria” risulta testualmente dal primo

comma dell’art. 77 Cost. In linea di massima s’impongono a tali fini i criteri formali: aventi anzitutto riguardo alla

lettera della legge delegante (dalla quale dovrebbe risultare se il parlamento abbia inteso conferire una delega

legislativa). A volte però nella giurisprudenza costituzionale emergono criteri sostanziali, con riferimento alla natura

della funzione esercitata, secondo che si tratti di normazione o di amministrazione di norme attuative. Dubbi del genere

non si pongono, invece, per quelle particolari specie di atti con forza di legge, che consistono nei decreti legislativi di 85

concessione dell’amnistia e dell’indulto, ovvero di attuazione degli statuti speciali. In entrambi i casi non sussistono

problemi di individuazione, date le peculiarità degli oggetti spettanti a queste fonti.

È da gran tempo risolta la questione se il sindacato sugli eccessi di delega spetti ai giudici comuni oppure alla corte

costituzionale. La corte stessa ha infatti affermato la propria competenza. L’eccesso di delega determina un’indiretta

violazione degli art. 70, 76 e 77. L’appartenenza dei decreti legge alla categoria degli atti con forza di legge è resa

evidente dal secondo comma dell’art. 77 Cost. Ora, nell’ipotesi che si determini la decadenza del decreto per mancata o

denegata conversione di legge, la giurisprudenza costituzionale è orientata a dichiarare l’inammissibilità di tali

impugnative. Se, viceversa, il provvedimento in discussione viene tempestivamente convertito occorre distinguere

secondo che i vizi denunciati fossero peculiari di quell’atto ovvero suscettibili di ripercuotersi sulla rispettiva legge di

conversione. Nel primo caso, la questione diviene nuovamente inammissibile. Nel secondo caso, se la legge di

conversione riproduce tal quali le disposizioni impugnate, sicché il contenuto di esse resti “inalterato”, il giudizio si

trasferisce a carico della legge medesima. Per il fatto stesso di incidere sul leggi o atti normativi equiparati, anche i

referendum abrogativi dovrebbero inquadrarsi fra gli atti aventi forza di legge. Coerentemente, la corte ha fatto

intendere in varie occasioni che l’effetto abrogativo del referendum potrebbe generare esiti “non conformi alla

costituzione”: nel qual caso “la conseguente situazione normativa” sarebbe però sindacabile dalla corte stessa. I veri

problemi riguardano piuttosto lo spazio spettante al successivo giudizio di costituzionalità. Si è risposto in dottrina che

residuerebbero svariate ipotesi di vizi del procedimento referendario.

Più in generale, è stato sostenuto che nel novero delle fonti equiparabili alla legge ricadrebbero tutti gli atti normativi

abilitati “a sostituirsi…nella disciplina di determinate materie, ad essi riservate, alla stessa legge formale”. Sulla base di

questa interpretazione dell’art Cost., dovrebbero dirsi assoggettati agli appositi giudizi di legittimità i regolamenti degli

organi costituzionali. Si è visto, però, che la corte ha recentemente risolto il problema nel senso negativo. E la

conclusione accolta per la disciplina regolamentare delle camere dovrebbe valere in ordine agli stessi regolamenti

“presidenziali” e per quelli adottati dalla corte costituzionale. Quanto agli atti con forza di legge delle regioni è ormai

un punto fermo che gli esecutivi regionali non possono adottare né decreti-legge né decreti legislativi delegati. Ma

questo non toglie che gli atti così qualificati si prestino ad essere sindacati ed annullati dalla corte costituzionale.

Viceversa, la corte ha finito per escludere la propria competenza a sindacare i regolamenti “interni” dei consigli

regionali. I soli esempi di atti con forza di legge regionale, rientranti fra le attribuzioni dell’ente regioni, rimangono

quindi costituiti dai referendum abrogativi delle leggi stesse e dagli atti improrogabili spettanti alle commissioni.

I parametri dei giudizi di legittimità costituzionale (pagina 756).

Stando alla legge n. 87 sembrerebbe che il criterio di determinazione dei parametri alla luce dei quali la corte

costituzionale svolge i suoi giudizi sulle leggi sia puramente formale. Ed effettivamente sono rimaste minoritarie le

opinioni dottrinali intese ad includere fra i parametri in esame le leggi ordinarie materialmente costituzionali o le

cosiddette leggi costituzionali del periodo fascista o della successiva fase transitoria. Vero è che la stessa giurisprudenza

costituzionale ha fatto, eccezionalmente, un qualche uso di parametri desunti da norme antecedenti al 1° gennaio 1948.

Ma si trattava di vizi accertabili e censurabili. Elevare a parametro le sole disposizioni di rango costituzionale non è

tuttavia corretto né esaustivo, per un triplice ordine di motivi. In primo luogo, è manifesto che la costituzione scritta

oggetto d’interpretazione ed è per questa via che si passa dalle disposizioni alle norme.

In secondo luogo, è appunto in tal senso che le consuetudini costituzionali possono entrare a comporre i parametri dei

giudizi sulle leggi. In terzo luogo, può dirsi ormai pacifico che dei parametri facciano parte le cosiddette norme

interposte: cioè le previsioni stabilite o desumibili da fonti subcostituzionali, ma elevate dalla costituzione ad altrettanti

limiti delle leggi ordinarie. Ma non si può dire che ogni richiamo costituzionale di particolari fonti valga, per sé solo, a

generare un corrispondente limite delle legislazione ordinaria.

La legittimità delle leggi: vizi formali e vizi sostanziali (pagina 758).

Ragionando di legittimità ai fini dei giudizi sulle leggi, il primo alinea dell’art. 134 ha inteso indubbiamente precludere

alla corte ogni sindacato concernente il merito delle scelte legislative, vale a dire la loro opportunità politica e tecnica.

Si può trarne conferma, a contrario, dal quarto comma dell’art. 127 Cost., che conferisce da un lato al governo il potere

di “promuovere la questione di legittimità davanti alla corte costituzionale, ma d’altro lato riserva alle camere la

soluzione delle parallele questioni “di merito per contrasto di interessi”. Ed è in questo senso che va interpretato il

disposto dell’art. 28 della legge 87, onde “il controllo di legittimità della corte costituzionale su una legge o un atto

avente forza di legge esclude ogni valutazione di natura politica e ogni sindacato sull’uso del potere discrezionale del

parlamento”. Secondo le correnti impostazioni dottrinali, la summa divisio intercorre fra i vizi formali ed i vizi

sostanziali: i primi concernenti il procedimento formativo delle leggi e degli atti equiparati; i secondi relativi, invece al

contenuto normativo degli atti medesimi. Non giova replicare che il parlamento può porre qualsiasi norma, purché si

serva del procedimento costituzionalmente adeguato allo scopo. Nell’ordinamento vigente si danno limiti del tutto

insuperabili cui dunque corrispondono altrettanti vizi sostanziali. In secondo luogo, il discorso kelseniano rimane 86

inapplicabile alle fonti “specializzate” sul tipo delle leggi regionali. In terzo luogo, è radicale la diversità dei rispettivi

parametri: nel caso dei vizi formali si tratta, in particolar modo, degli art. 70 della costituzione, mentre nel caso dei vizi

sostanziali vengono in rilievo i più vari precetti e principi costituzionali. Né va dimenticato che soltanto i vizi

sostanziali sono sindacabili dalla corte costituzionale quanto alle leggi anteriori al 1° gennaio 1948. Più precisamente, si

suole sostenere che quelli formali si risolvono in vizi inficianti l’atto legislativo; ed anzi si tende a pensare che i vizi

medesimi involgano l’atto considerato “nella sua interezza”. Quest’ultimo assunto è stato però contestato da una

notevole corrente dottrinale, in nome del canone utile per inutile non vitiatur: donde la conseguenza che l’invalidità

formale di una singola disposizione non dovrebbe comportare l’incostituzionalità dell’intera legge. Anche la corte

costituzionale ha tratto argomento dal “principio generale di conservazione degli atti” per desumerne che il vizio

formale “non comporta, per sé considerato, l’annullamento integrale della legge…, ma può solo incidere sulla parte

specificamente viziata”. Sia che colpiscano l’intero atto, sia che riguardino singole parti di esso, i vizi formali possono

risultare così gravi, da far dubitare che il loro accertamento spetti alla corte. I vizi stessi potrebbero implicare addirittura

la giuridica inesistenza delle leggi, secondo il principio jura novit curia. Non diversamente dalle leggi anteriori alla

costituzione anche le leggi infirmate si prestano ad essere disapplicate da ogni autorità giurisdizionale competente.

Quanto ai vizi sostanziali è assai controverso se essi riguardino le norme o le disposizioni delle leggi e degli atti

equiparati. Il dilemma presenta una notevole importanza, concettuale e pratica, giacchè per disposizioni s’intendono i

testi legislativi, mentre le norme sono il frutto dell’interpretazione dei testi medesimi. Ma i dati ricavabili in proposito

dalla costituzione e dalle leggi integrative ed attuative dei essa non sono affatto concordi. Ma la disputa può essere

composta, ricordando che la necessaria indicazione di determinati testi legislativi da parte del giudice a quo non esclude

affatto, ma anzi comporta, che i testi medesimi debbano venire interpretati, tanto in sede d’impugnativa quanto e

soprattutto in sede di giudizio sulla loro legittimità. È per questa via che le norme sono dunque “dedotte” dalle

disposizioni o dalle statuizioni di legge; ed è sulle norme che la corte concentra il proprio sindacato: come risulta con

particolare evidenza nel caso delle sentenze interpretative, di rigetto o di accoglimento. Senonché, nel momento in cui

la corte si pronuncia, dichiarando illegittime le norme impugnate, i dispositivi delle relative decisioni fanno sempre

riferimento alle leggi o agli articoli di legge sui quali essi incidono, eliminandone talune parti od anche integrando i testi

in questione.

Resta il problema concernente la classificazione dell’incompetenza in cui possono incorrere gli organi e gli enti dotati di

questa o quella specie di potestà legislativa: donde un vizio che alcuni finiscono per ritenere formale, mentre altri

preferiscono considerarlo come un tertium genus, intermedio fra i vizi degli atti e i vizi delle norme testè analizzati. Per

incompetenza s’intende il vizio riguardante il soggetto titolare di una certa legislazione, che la eserciti fuori del campo

ad essa attribuito dalle norme costituzionali. Così concepito, però, il vizio stesso tende a confondersi con quelli

consistenti nella violazione di qualunque altro parametro, che valga a condizionare l’utilizzazione delle potestà in

esame.

L’eccesso di potere legislativo ed il sindacato sulla ragionevolezza delle leggi (pagina 763).

I vizi inficianti la legittimità possono consistere nel cosiddetto eccesso di potere, avente precipuo riguardo alle ipotesi di

sviamento: vale a dire all’uso di un certo potere per il conseguimento di un fine diverso da quello indicato nelle norme

attributive. Analogamente, vi è chi ritiene che tale tripartizione si estenda ai giudizi sulle leggi; sicché la corte potrebbe

dichiarare illegittime non solo le norme che si pongano in diretto contrasto con i parametri costituzionali, ma anche con

le norme che comunque perseguano finalità incompatibili con quelle prescritte dalle fonti sopraordinate.

Concettualmente l’eccesso di potere amministrativo attiene all’uso illegittimo d’un qualche potere discrezionale, cioè

vincolato nel fine; ma la funzione legislativa si dimostra libera piuttosto che discrezionale nel significato tecnico del

termine, sicché viene meno il fondamento primo sul quale si dovrebbe reggere l’idea di un eccesso di potere del

legislatore statale ordinario. Praticamente è ben vero che la corte costituzionale ha sindacato moltissime volte la

ragionevolezza delle scelte legislative, per colpire gli eventuali arbitri nei quali il legislatore fosse incorso. Senonché il

controllo della ragionevolezza trascende di molto quei particolari settori nei quali si potrebbe ragionare di norme

costituzionali di scopo, tali da rendere discrezionale la conseguente attività legislativa. Per meglio intendere i termini

reali del problema, basti pensare che le valutazioni inerenti alla non-arbitrarietà delle norme legislative impugnate sono

particolarmente frequenti allorché la corte assume a parametro il principio generale di eguaglianza. Ma l’eguaglianza

non è un fine che la costituzione abbia imposto alle leggi; essa è piuttosto un criterio, nel rispetto del quale il legislatore

ordinario resta libero di perseguire gli scopi più svariati. In quella prospettiva, dunque, il sindacato di ragionevolezza

rimane indispensabile. Conclusioni analoghe valgono in tutti quei casi nei quali il legislatore oltrepassa i limiti estremi

dei margini di scelta offerti da certe “formule elastiche”. Più in generale, sembra fuor di luogo riferirsi all’eccesso di

potere legislativo, quando la corte è chiamata a conciliare o bilanciare una serie di valori costituzionali. Quali che siano

i fini perseguiti dal legislatore, ciò che conta è l’equilibrio da salvaguardare nel rapporto tra i valori stessi. Il vero nodo

non consiste, comunque, nel definire le varie specie di vizi sostanziali. Ma in ultima analisi quella distinzione si affida

al senso di responsabilità dei giudici costituzionali.

Sentenze e ordinanze della corte (pagina 766). 87

Le sentenze di accoglimento, cioè le pronunce che dichiarano “l’illegittimità costituzionale di una norma di legge o di

un atto avente forza di legge”. Solo per implicito si può viceversa desumerne che alla corte è dato pronunciarsi

mediante sentenze di rigetto, dichiarative della non-fondatezza delle questioni sollevate. Ed a ciò si aggiungono i cenni

relativi alle ordinanze di manifesta infondatezza. Da un lato, la giurisprudenza costituzionale ha gradualmente

evidenziato vari tipi o sottotipi di sentenze. Si pensi, anzitutto, alle ordinanze istruttorie, che provvedono

all’acquisizione degli opportuni “mezzi di prova”. Ma, specialmente, si ricordino le ordinanze di restituzione degli atti

al giudice “a quo”, utilizzate in maniera sistematica nelle ipotesi di jus superveniens, modificativo degli originari

termini delle questioni incidentali di legittimità. Appartengono al genus delle ordinanze svariate “decisioni processuali”

che “chiudono” il giudizio. Nel primo senso, tornano in rilievo le pronunce che dichiarano manifestamente infondate le

relative impugnazioni. Nel secondo senso, invece, si tratta soprattutto delle ordinanze di manifesta inammissibilità,

ignorate sia dalla legge n. 87 sua dalle conseguenti norme integrative. In tutte queste ipotesi la corte ha implicitamente

ritenuto che al caso della manifesta infondatezza potesse corrispondere, appunto, il caso della manifesta inammissibilità.

Le sentenze di accoglimento (pagina 769).

Disponendo che le dichiarazioni d’illegittimità costituzionale di norme legislative ne fanno cessare l’efficacia, il primo

comma dell’art. 136 Cost. lascia chiaramente intendere che tali decisioni sono efficaci erga omnes. Si tratta, perciò, di

sentenze che producono, all’atto di accertare la presenza di una qualche ragione d’invalidità, un particolarissimo effetto

costitutivo, tale da impedire ogni ulteriore applicazione delle norme stesse. Circa la natura e la portata di questo effetto

si sono aperte, però, le più varie controversie dottrinali e giurisprudenziali. L’interpretazione letterale dell’art. 136

precisa che la norma illegittima “cessa di aver efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione”.

Senonché una tale soluzione del problema è stata ben presto superata. L’art. 136 continua a prescrivere che l enorme

illegittime cessino di aver efficacia in conseguenza della pubblicazione delle sentenze di accoglimento, a conclusione

dei rispettivi processi costituzionali e non del corso di essi. Ma quella cessazione non può non reagire sul passato. Di

più: la cosiddetta retroattività delle sentenze di accoglimento non si risolve nel coinvolgere i rapporti all’esame dei

giudici che hanno sollevato le relative questioni, ma incide su tutti gli altri rapporti del medesimo genere. La legge n. 87

dispone assai chiaramente che “le norme dichiarate incostituzionali non possono avere applicazione dal giorno

successivo alla pubblicazione della decisione; senza dunque distinguere tra i fatti sopravvenuti e quelli pregressi. Le

sentenze di accoglimento sono dunque operative ex tunc; ma non senza limiti rilevantissimi, che valgano ad escluderne

l’incondizionata retroattività. Secondo una terminologia consolidata in dottrina bisogna cioè distaccare i rapporti

pendenti, tuttora suscettibili di essere rimessi in discussione dinanzi ad una qualche autorità giurisdizionale, dai rapporti

esauriti, giuridicamente definiti e non più modificabili. La linea distintiva non rientra, però, nel campo del diritto

costituzionale. In particolar modo, è indiscusso che l’esaurimento di un rapporto derivi anzitutto dalla cosa giudicata,

cioè dalle sentenze non soggette ad alcuna impugnazione. Inoltre, la stessa conclusione vale per i casi di prescrizione e

decadenza, nei quali il decorso del tempo determina “la certezza definitiva del rapporto” ovvero esclude l’impugnabilità

di dati atti, quand’anche applicativi di norme successivamente colpite dalla corte. Ma occorre ricordare che la

distinzione non è sempre così chiara e pacifica. Per esempio, la corte di cassazione e la corte costituzionale si sono

apertamente contrapposte nel qualificare l’incidenza delle sentenze di accoglimento sui procedimenti penali già in atto;

soltanto al termine di accese controversie ha prevalso l’avviso della cassazione, onde il giudice penale non può fare

“diretta applicazione” delle norme processuali dichiarate illegittime. Per tutt’altro verso si è dibattuto ed ancora si

dibatte se la dichiarata illegittimità di una certa disciplina determini i meno la “reviviscenza” delle norme legislative da

essa abrogate. Taluno sostiene che l’effetto abrogativo debba considerarsi istantaneo. Altri sono orientati nel senso che

la “reviviscenza” si produca comunque, salvo il potere della corte di colpire contestualmente le stesse norme abrogate.

Ma è preferibile, piuttosto, la tesi intermedia per cui la legge abrogata non potrebbe rivivere, se non quando la sentenza

di accoglimento incida sulla clausola abrogativa inclusa nella legge sopravvenuta. Beninteso, tutto questo non toglie che

una qualche retroattività si registri pur sempre. Ciò basta per escludere che le sentenze in esame debbano considerarsi

abrogative. La circostanza che restino salvi i rapporti esauriti e che l’incostituzionalità non sia verificabile da qualunque

giudice ma sindacabile esclusivamente dalla corte, dimostra invece che la corte stessa provvede in tal modo

all’annullamento delle norme o degli atti ritenuti illegittimi. Qual è il vincolo che, conseguentemente, una legge

illegittima produce a carico dei sottoposti, prima che la corte ne accerti e ne dichiari l’incostituzionalità? Il solo punto

fermo riguarda i giudici, in ordine ai quali è pacifico che essi hanno l’obbligo di sollevare questione di legittimità e di

sospendere i rispettivi giudizi. Qualche motivo di incertezza riguarda invece la situazione in cui si trovano i soggetti

privati. Un’altra corrente dottrinale li considera facoltizzati alla disapplicazione, sia pure a proprio rischio e pericolo.

Quest’ultima è l’intepretazione maggiormente persuasiva. Assai più discussa è la posizione dei funzionari pubblici a

fronte di leggi illegittime, non pervenute all’esame dell’organo della giustizia costituzionale. I doveri gravanti su tali

soggetti differiscono da quelli concernenti i privati. Alcuni cioè tornano a sostenere “il carattere non obbligatorio della

legge incostituzionale”. Altri ragionano di “esecutorietà” delle leggi, negando che il potere esecutivo possa distinguere

fra quelle conformi e quelle difformi. Sembra preferibile la seconda impostazione.

Subito dopo aver sancito l’obbligo di emettere le sentenze di accoglimento “nei limiti dell’impugnazione”, la legge n.

87 aggiunge che la corte “dichiara, altresì, quali sono le altre disposizioni legislative, al cui illegittimità deriva come

conseguenza dalla decisione adottata”. Ma anche per quest’ultimo profilo la portata delle sentenze medesime appare 88

problematica; tanto più che la giurisprudenza costituzionale non è affatto concorde e costante nell’uso della cosiddetta

illegittimità costituzionale delle leggi. Ciò che più conta, l’illegittimità derivata viene talvolta contenuta nei minimi

termini, con riguardo a quelle norme strumentali o di dettaglio. Altre volte, la corte ha annullato norme applicative del

medesimo principio già ritenuto costituzionalmente illegittimo.

Le sentenze di rigetto (pagina 775).

Le sentenze di rigetto non vengono ritenute efficaci erga omnes. Ma non convince il tentativo di assimilare le decisioni

di rigetto alle sentenze sul merito passate in giudicato. Se così fosse, tali pronunce dovrebbero dirsi efficaci inter partes.

In realtà viceversa dottrina e giurisprudenza sono da tempo orientate nel senso di non escludere affatto che la medesima

questione sia comunque sollevata in un altro giudizio, quand’anche in presenza delle stesse parti. Ed anzi vari autori

affermano che la riproposizione sia possibile nei successivi gradi dello stesso procedimento; mentre nessuno contesta la

preclusione riguardante il giudice che abbia già proposto la questione incidentale esaminata dalla corte. D’altra parte si

suole ritenere che anche quel giudice possa sollevare impugnative diverse da quella già respinta, sebbene concernenti le

medesime norme.

Le sentenze “interpretative” (pagina 777).

La netta ed elementare contrapposizione fra le sentenze di accoglimento e le sentenze di rigetto è stata alterata e

complicata dalla giurisprudenza costituzionale. La corte ha fatto leva, in primo luogo, sul potere di reinterpretare

entrambi i termini dei suoi giudizi sulla legittimità delle leggi. È stata ovviamente la corte a concretare la cosiddetta

costituzione vivente: le ricostruzioni offerte dalle sue sentenze sono valse infatti a fissare il significato dei precetti e dei

principi costituzionali addotti a parametro. D’altro lato, però, la corte ha rivendicato l’interpretazione delle norme

sottoposte al suo giudizio, anche in termini distanti da quelli indicati nelle ordinanze e nei ricorsi introduttivi; ed è a

questo punto che la distinzione fra le norme e le disposizioni legislative impugnate ha assunto un rilievo quanto mai

concreto. La corte non sempre si è limitata a fornire puntuali risposte; bensì ha ricavato da quelle leggi norme diverse,

costituzionalmente legittime sotto il profilo in esame. Con questo fondamento si è fin dagli inizi enucleato il tipo delle

sentenze interpretative di rigetto: cioè dalle pronunce basate sulla premessa che ciascuna disposizione deve appunto

venire interpretata. In un primo tempo, la corte ha cercato di affermare le proprie ricostruzioni dovunque esse fossero

atte a risolvere i proposti problemi di legittimità costituzionale. Ne sono derivati notevoli e gravi dissensi interpretativi.

Mentre è soltanto dagli anni settanta che un criterio di risoluzione è stato rinvenuto, su entrambi i versanti, nel

cosiddetto diritto vivente, cioè nelle interpretazioni giurisprudenziali prevalenti e consolidate. Ciò sta a significare che,

dinanzi al diritto vivente, la stessa corte costituzionale vi adegua la propria interpretazione delle norme legislative in

esame. Quando il “diritto” medesimo risulta conforme alla costituzione, accade pertanto che essa pronunci sentenze

interpretative di rigetto le quali ricalcano gli orientamenti della cassazione e contribuiscono a rafforzarli. Ma viceversa,

dove la giurisprudenza non si è consolidata, la corte costituzionale riassume la propria libertà di giudizio anche in

ordine all’interpretazione delle norme impugnate. In altre parole, esistono oggi due specie di sentenze del genere in

questione: vale a dire le “decisioni meramente correttive”, che dichiarano infondate le proposte questioni di

costituzionalità; e le decisioni propriamente “adeguatici”, che mirano bensì ad imporre un’interpretazione diversa da

quella sostenuta ad opera del giudice a quo, ma sulla base di convinzioni della corte. Ad entrambi i tipi corrisponde un

complesso tendenzialmente omogeneo di dispositivi, nei quali la corte dichiara non fondata la questione proposta in

esame, “ai sensi di cui in motivazione”: così facendo intendere che la portata di quelle decisioni di rigetto non può

essere compiutamente colta, se non mettendo a confronto il ben diverso significato rispettivamente attribuito alla norma

impugnata dal giudice a quo e dalla corte stessa. Fin dall’inizio, tuttavia, la corte si rendeva ben conto che tali

interpretazioni correttive ed adeguatici non erano giuridicamente in grado di affermarsi per forza propria, poiché

rimanevano pur sempre contenute in decisioni di rigetto. Anche le predette sentenze interpretative non obbligano,

infatti, la totalità dei sottoposti, né delle pubbliche autorità competenti in materia; ed allo stesso giudice a quo rimane la

possibilità di seguire una terza via, reinterpretando ulteriormente la disposizione contestata. Gli altri giudici restano

comunque liberi di riadattare le interpretazioni implicitamente ritenute illegittime. È stato appunto questo l’esito finale

della vicenda. Quanto meno nel corso degli anni sessanta, quelle decisioni sono state tradotte in altrettante sentenze

interpretative di accoglimento.

Le sentenze “additive” e “sostitutive”; le decisioni di accoglimento “pro futuro” (pagina 781).

Tuttavia, il genus delle sentenze interpretative di accoglimento propriamente intese è stato ben presto abbandonato.

Quelle pronunce finivano infatti per determinare incertezze, non lasciando intendere con la necessaria precisione quanta

parte della disciplina sindacata fosse stata annullata dalla corte. Con sempre maggiore frequenza, perciò, la corte ha

cominciato a formulare siffatte decisioni con una tecnica legislativa, sotto specie di emendamenti puntualmente

indicativi degli effetti ritenuti illegittimi: il che ha dato vita alle cosiddette sentenze additive o sostitutive. Le pronunce

in questione rientrano, dunque, alla lettera, fra le sentenze di accoglimento parziale. Ma ciò non toglie che esse, con

tutta evidenza, non svolgano una funzione caducatoria di determinate parti di testo impugnato. Quella annullata è solo la

parte ideale, ovvero un “precetto implicito”. Di più: ad essere colpita è semplicemente un’omissione del legislatore. Le

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Exxodus

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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
Università: Udine - Uniud
A.A.: 2008-2009

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Exxodus di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto costituzionale e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Udine - Uniud o del prof Mazzarolli Ludovico.

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