Diritto costituzionale - le forme di governo - Appunti

Forme di governo secondo Elia (1970)

Il concetto di forma di governo va tenuto distinto da quello di forma di stato. Per forma di stato si intende l'insieme di valori e principi che caratterizzano gli ordinamenti determinando la distinzione tra forme di stato democratiche e forme di stato non democratiche, mentre per forma di governo si intende il modo di operare degli organi costituzionali e il modo in cui si atteggia il rapporto tra potere legislativo e potere esecutivo.

Le forme di governo nello stato democratico

Elia prende le mosse dalle forme di governo dello stato democratico in quanto in questo ambito possiamo qualificare l'assetto vigente della repubblica italiana. Secondo Elia, l'analisi delle forme di governo dello stato democratico non può basarsi sul puro e semplice rapporto tra gli organi costituzionali, in quanto non si può prescindere dal contesto politico in cui si inseriscono i rapporti tra esecutivo e legislativo. In altre parole, il concetto di forma di governo non può basarsi solo su una prospettiva statica basata sulle disposizioni della costituzione scritta, ma deve essere pensato in una prospettiva dinamica che tenga conto anche delle norme costituzionali consuetudinarie, delle convenzioni costituzionali e soprattutto del sistema elettorale e del sistema politico-partitico, tanto più che la stessa costituzione presuppone una pluralità di partiti e di gruppi parlamentari.

Pertanto, nell’analisi di Elia, da categorie statiche le forme di governo diventano modelli dinamici condizionati in maniera determinante dal numero dei partiti, dalle loro interrelazioni, dalle regole convenzionali che al sistema partitico fanno capo e dai meccanismi di elezione delle assemblee rappresentative. Dobbiamo quindi definire forma di governo il complesso dei fattori che concorrono a determinare l’assetto del potere esecutivo nel rapporto con gli altri poteri costituzionali. È chiaro che questa impostazione può creare problemi al giurista, dal momento che lo studio delle caratteristiche del sistema dei partiti è stato sempre ritenuto materia della sociologia o della scienza politica. Ciononostante, secondo Elia, è necessario ricostruire la rilevanza giuridica del sistema dei partiti basandosi sul diffondersi di una serie di regole convenzionali circa l’esercizio dei poteri previsti dalla costituzione, regole ovviamente relative ad ipotesi diverse rispetto a quelle descritte nella carta costituzionale.

Classificazione delle forme di governo

In genere, per distinguere le forme di governo operanti in uno stato democratico ci si rifà al grado di separazione tra i poteri legislativo ed esecutivo (es. confusione di poteri, separazione rigida, coordinazione dei poteri). Tale impostazione tuttavia, secondo Elia, è inadeguata, in quanto non tiene conto delle istituzioni sociali che condizionano l’esercizio dei poteri dei vari organi costituzionali. Elia pertanto decide di ricorrere ad una classificazione più coerente con le premesse da cui è partito, che è la seguente:

• Governo parlamentare a bipartitismo rigido
• Governo parlamentare a multipartitismo temperato
• Governo parlamentare a multipartitismo esasperato
• Governo presidenziale
• Governo a componenti presidenziali e parlamentari
• Governo direttoriale

Elementi comuni a tutti i tipi di governo parlamentare

Sono i caratteri che si devono ritenere essenziali per un governo parlamentare. Secondo Elia, carattere essenziale è la titolarità del potere esecutivo come emanazione permanente degli organi che detengono il potere legislativo. L’autore attribuisce quindi alla relazione fiduciaria tra esecutivo e legislativo il carattere di strumento necessario per qualificare la forma di governo parlamentare, in quanto dove il governo è emanazione del parlamento è necessario che vi sia rapporto fiduciario.

La forma di governo parlamentare a bipartitismo rigido

Tale forma di governo ha in Gran Bretagna ed in alcuni paesi del Commonwealth le sue maggiori realizzazioni. Tale forma di governo prevede, oltre che un sistema elettorale maggioritario a collegio uninominale a turno unico, una tradizione consolidata nella quale due soli partiti si suddividono il consenso degli elettori. Inoltre, il leader del partito che ottiene la maggioranza in parlamento viene nominato dalla regina primo ministro, dando vita ad un governo stabile garantito da una ferrea disciplina interna ai partiti e ai relativi gruppi parlamentari. La concentrazione dei poteri in capo al premier rende l’azione del governo molto incisiva. Infatti, le divisioni all’interno di un partito provocano la condanna degli elettori e possono costituire una delle cause di sconfitta nelle elezioni politiche generali. Tale meccanismo non funziona a senso unico, in quanto anche le iniziative del premier possono arrestarsi a fronte di una resistenza da parte degli esponenti maggiori del partito, ma si deve ritenere che il potere del premier di influire sulla carriera politica dei parlamentari con nomine e promozioni di governo consenta quasi sempre di ottenere un certo grado di docilità.

È vero che non sono mancati gravi contrasti all’interno dei partiti, ma è anche vero che raramente tali fenomeni sono stati così intensi da mettere in pericolo un’iniziativa legislativa appoggiata dal governo. Molti studiosi considerano il sistema inglese molto più vicino a quello americano che a quello italiano, in quanto l’elezione del premier viene vista come effettuata direttamente dal popolo. In realtà, nell’elezione del premier britannico vi è una forte componente parlamentare-partitica, in quanto il premier è tale solo perché è stato eletto tale dal suo partito parlamentare, mentre la nomination negli Stati Uniti segue un procedimento ben diverso.

Alcuni autori ritengono che i poteri del Primo Ministro siano cresciuti molto in questi ultimi anni, trasformando il governo inglese in governo del primo ministro, concludendo quindi che nel bipartitismo rigido verrebbe eliminato il ruolo della collegialità in merito alle scelte più importanti relative all’indirizzo politico. Al riguardo, dobbiamo rispondere che se si sono diffuse alcune prassi che consolidano la posizione del primo ministro (es. facoltà di chiedere lo scioglimento della camera dei comuni senza previa discussione nell’ambito del governo, possibilità di far adottare da comitati di ministri presieduti dal premier deliberazioni che il governo deve limitarsi a ratificare) è anche vero che tali prassi non vanno sopravvalutate, dal momento che se è vero che il partito non può eliminare il suo leader (il premier) senza ammettere anche il suo insuccesso, è anche vero che il premier-leader non può chiedere lo scioglimento per punire la sua maggioranza senza ammettere anche il proprio fallimento.

Inoltre, dobbiamo rilevare che la forma di governo può funzionare ora come netta preminenza del premier, ora secondo lo schema della collegialità del governo, in rapporto al grado di popolarità e alla congiuntura politica del primo ministro. Si deve concludere quindi che si debba andare cauti nel parlare di forma di governo a primo ministro in un sistema come quello britannico, dove l’indubbia preminenza attribuita al primo ministro non elimina la necessità di intese e di compromessi con i ministri più importanti, almeno nelle questioni di maggiore rilevanza. Quello che occorre sottolineare nel sistema inglese è il fatto che i ministri e il partito di maggioranza consentono con il loro collegamento che le linee più importanti del programma elettorale verranno effettivamente realizzate.

Pertanto, la riduzione dei conflitti all’interno del gruppo parlamentare è collegata strettamente con l’impegno comune di attuare in via di massima le promesse elettorali, il che limita ovviamente a priori la libertà di azione dei parlamentari e, in misura minore, quella del premier e dei ministri. La garanzia dell’esecuzione anche in sede parlamentare del programma presentato agli elettori, determinata dal collegamento fiduciario governo-maggioranza della camera dei comuni, differenzia il sistema inglese da quello americano e dalle altre forme di governo nelle quali lo schema parlamentare non si accompagna al bipartitismo rigido.

La forma di governo parlamentare a multipartitismo temperato

Mentre il bipartitismo di tipo inglese assicura sempre un certo modo di atteggiarsi della forma di governo, il multipartitismo può condurre ad esiti molto diversi e graduati tra di loro. Sono da considerarsi forme di governo a multipartitismo moderato le monarchie scandinave, le monarchie nell’area Benelux e la repubblica austriaca, irlandese ed islandese. In tutti questi stati, se è certa l’adozione della forma parlamentare, il sistema partitico può dar luogo ad una vastissima gamma di soluzioni (fermo restando l’adozione di un sistema proporzionale) e quindi la differenza tra le forme di governo in concreto adottate deriva dal numero, dalla consistenza e dalla coesione dei partiti. Possiamo descrivere quattro diverse soluzioni.

La prima, adottata in Svezia (e che si avvicina di più a quella britannica), prevede che un solo partito si assicuri la maggioranza assoluta e quindi possa prescindere dalla necessità di alleanza con altri gruppi. In questa situazione si riproduce il classico travaso di poteri di tipo inglese per cui tutto il potere politico perduto dal re si accentra nel primo ministro che è il leader del partito dominante. A differenza dall’Inghilterra, però, la divisione delle altre forze politiche non consente una vera alternanza e inoltre la mancanza di una forza compatta di opposizione determina il fatto che può essere giudicato solo l’operato del partito dominante. A questo schema si avvicina anche la forma di governo irlandese.

Il secondo tipo di multipartitismo moderato è dato dalla contrapposizione di coalizioni e quindi alla presenza di un partito dominante in grado di coprire il 40% dell’elettorato si sostituisce un blocco più o meno saldo di partiti. Il sistema presuppone che tutto l’arco dei partiti parlamentari sia utilizzato a fini di governo e che i partiti posti alle ali dello schieramento non spingano le altre forze ad assumere un ruolo centrista. Il terzo schema prevede invece una forte posizione di centro per cui non si avrà alternanza tra coalizioni a composizione separata ma tra coalizione che ha preponderante il ruolo del partito di centro e coalizione che ha preponderante la parte mobile nelle ali. Questa soluzione riduce la competitività all’interno del sistema e riduce la possibilità di utilizzare le elezioni politiche per il ricambio di una intera equipe di governo.

Il quarto e ultimo schema prevede un assetto che potremo definire come consociativo, dove tutti i partiti che raggiungono una certa consistenza fanno parte del governo. Si tratta di grandi coalizioni dove perde forza il carattere di centro di alcuni partiti e dove viene preclusa per lunghi periodi la stessa esistenza di una opposizione. Non è sempre facile far rientrare le forme di governo che si presentano concretamente negli stati nei quattro schemi che abbiamo tracciato e così, mentre è facile distinguere la fase consociativa in Austria (nel periodo fino al 1966 dove socialisti e cattolici hanno governato insieme. Dopo il 1966, invece, il modello austriaco è simile a quello inglese), è più difficile situare l’esperienza tedesca. L’esperienza tedesca, anche a causa del proporzionalismo corretto (vengono esclusi dai seggi i partiti che non raggiungono il 5%), è dopo quella austriaca la più vicina a quella inglese. Il buon successo della democrazia tedesca è dovuto alla disciplina e coesione dei partiti maggiori, la tendenza delle maggiori forze politiche a rispettare i patti di coalizione assunti, e la presenza della mozione di sfiducia costruttiva prevista dalla costituzione tedesca per cui la crisi deve essere motivata e deve indicare il mezzo per risolverla mediante l’immediata designazione del nuovo cancelliere.

La forma di governo parlamentare a multipartitismo estremo

Anche questa forma di governo racchiude esperienze concrete di tipo diverso. Tradizionalmente si considerano incluse in questa forma la repubblica di Weimar, la III e IV repubblica francese e la repubblica italiana. Tutte queste situazioni sono accomunate da una forte instabilità, dalla proliferazione del numero dei partiti, dovuta non solo alla ripartizione dei seggi in modo proporzionale ma anche alla scarsa omogeneità del paese e alla frammentazione del ceto politico. Carattere comune di tali situazioni è un risultato di insufficienza democratica e quindi di mancato adeguamento della forma di governo alla forma di stato.

Nell’ambito delle varie forme di governo a multipartitismo estremo possiamo trovare varie soluzioni determinate dal modo in cui i vari partiti si frammentano e si contrappongono tra di loro. In alcuni casi l’instabilità è dovuta all’incapacità dei partiti a creare regole serie per gli accordi di coalizione e per il mantenimento di tali accordi. Ad esempio, nella terza repubblica francese, i blocchi elettorali di sinistra comprendevano anche le forze radicali e la loro esperienza governativa durava poco, in quanto le forze radicali puntualmente passavano nelle coalizioni più moderate o di centro-destra.

In altre situazioni è invece rilevante il fatto che uno o più partiti vengono convenzionalmente esclusi dall’area delle forze di governo. Tale regola convenzionale diventa vincolante per tutti gli operatori costituzionali, condizionando ad esempio il conferimento dell’incarico a formare un nuovo governo da parte del presidente della repubblica o determinando la dimissione o il mancato insediamento di un governo che per costituire la maggioranza avesse avuto necessariamente bisogno del voto favorevole dei gruppi esclusi. Un’altra variabile è data dalla forza paritaria o meno dei partiti inclusi nel governo, in quanto è più facile aggregare una coalizione intorno ad un partito preponderante che non raggiungere un accordo tra più partiti di forza simile tra loro. Nel primo caso, infatti, si presenta già più agevole il compito del conferimento da parte del capo dello stato dell’incarico di formare il governo e i partiti meno forti non contestano in genere la pretesa del partito più forte di designare il futuro presidente del consiglio.

Un’altra variante è data dalla maggiore o minore coesione dei partiti di governo, in quanto l’esistenza di partiti disciplinati costituisce una condizione necessaria per l’aggregazione all’interno di una coalizione. La forma di governo a multipartitismo rigida si caratterizza anche per la drastica riduzione dei poteri del presidente del consiglio, il quale è vincolato continuamente alle intese tra i partiti e i maggiori esponenti di essi per tutte le decisioni più rilevanti di indirizzo politico e per la stessa formazione del gabinetto.

Altro aspetto da sottolineare è che l’instabilità di questo tipo di governo dipende dalle situazioni politico-costituzionali, risultando completamente svincolata dalle vicende economico-sociali, come dimostra il fatto che, a differenza di quanto avvenne nella repubblica di Weimar, le condizioni dell’economia francese durante la quarta repubblica erano tutt’altro che negative.

La forma di governo della repubblica italiana nell’esperienza attuale (1970)

È fuori di dubbio che il sistema parlamentare italiano rientri nella forma multipartitica estrema, dal momento che ne presenta le caratteristiche fondamentali, quali l’elevato numero di partiti e l’esclusione dall’area di governo di molte forze parlamentari. Il sistema italiano si caratterizza inoltre per l’assenza di convenzioni che stabilizzino le alleanze di governo e per la presenza di un partito nettamente più forte degli altri partecipanti alla alleanza (DC). Tale partito più forte ha la maggioranza relativa ma non riesce da solo a raggiungere la maggioranza assoluta.

Le cause dell’instabilità del sistema italiano vanno pertanto rinvenute nel tipo della coalizione di governo e nelle caratteristiche del partito che detiene la maggioranza relativa. Per quanto riguarda il primo aspetto, i partiti partecipanti all’alleanza di governo hanno una entità in genere modesta, il che agevola la frammentazione dei partiti, ma tuttavia esercitano un’influenza importante nella scelta della persona, appartenente al partito di maggioranza, che dovrà ricoprire la carica di premier. Tale influenza si è manifestata in genere nell’escludere la candidatura di alcune persone, creando gravi conseguenze qualora il rifiuto riguardi il leader del partito democristiano.

Le coalizioni italiane inoltre hanno avuto una tendenza ad allargarsi spesso, anche a partiti che le convenzioni avevano escluso dalla possibilità di far parte del governo. Ciò ha provocato contrasti e discussioni all’interno della coalizione circa il grado di maturità democratico e la sicurezza della fedeltà alla costituzione da parte del partito nuovo entrato, ma ha consentito la piena legittimazione di quest’ultimo come partito facente parte della coalizione di governo. Il processo di allargamento della coalizione di governo ha creato comunque difficoltà nei rapporti tra le forze della coalizione stessa.

Per quanto riguarda il partito di maggioranza relativa, è chiaro che se da un lato la sua presenza in tutti i governi dalla liberazione in poi ha funzionato come correttivo all’instabilità del sistema, dall’altro lato esso non è stato in grado di assicurare stabilità ed autorità alla figura del presidente del consiglio. Ciò è stato causato, come si è detto, dalle spinte provenienti dalle forze interne alla coalizione che hanno imposto spesso una separazione tra carica più elevata del governo.