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applicare una legge, ma tale legge era in contrasto con la Costituzione; in definitiva si arrivò alla

conclusione che una legge contraria alla Costituzione è invalida, poiché la legge è un potere costituito,

mentre la Costituzione deriva dall’esercizio di un potere costituente. Da ciò nacque l’idea della giustizia

poiché se è presente una Costituzione superiore, deve a sua volta essere previsto

costituzionale,

dall’ordinamento un organo che abbia il potere di giudicare se una legge è contrastante o meno con la

Costituzione.

1.3. La Costituzione nelle monarchie dualiste e nel primo dopoguerra

Con la restaurazione in Europa, i Sovrani ritornarono sulla scena politica. Questi tuttavia non erano i

Sovrani del periodo pre-rivoluzione, ma Sovrani che concedevano le Costituzioni alla borghesia, Costituzioni

che diventano quindi strumenti di limitazione del potere del Sovrano. Le Costituzioni di questo periodo

sono inoltre definibili come perché la sovranità non è data dalla Costituzione, ma è contrastata tra

dualiste,

il Sovrano ed una determinata classe sociale. Inoltre queste Costituzioni non sono il frutto dell’esercizio di

un in quanto la Costituzione è frutto di una Ne deriva pertanto che il

potere costituente, concessione del Re.

ed in conseguenza è superiore rispetto alla Costituzione stessa.

potere del Sovrano preesiste alla Costituzione,

In definitiva, poiché la Costituzione deriva dal Sovrano, questi così come la concedeva poteva anche

revocarla.

Risulta logico pensare che queste Costituzioni avevano soltanto il contenuto definibile come costituzionale,

ma non la forza, tanto meno gli strumenti di garanzia.

Anche le Costituzioni del primo dopoguerra presentavano queste caratteristiche di Infatti, il

dualismo.

portò sulla scena politica le masse popolari, attraverso le i e i ma

sindacati partiti politici,

suffragio universale

lasciò aperto lo scontro politico sulla questione della sovranità; queste forze infatti, tra loro antagoniste,

avevano soltanto il fine di ottenere il potere sovrano, pertanto anche in questo caso si era di fronte a

Costituzioni a sovranità indecisa.

1.4. Le Costituzioni contemporanee e la rigidità come tratto caratterizzante

Le Costituzioni che si affermano invece dopo la , e dopo le

seconda guerra mondiale dittature fascista e

, presentano un carattere nuovo definibile come dello in quanto prevedono

Stato sociale,

nazista

principalmente Infatti le forze politiche che uscirono dalla guerra e dalla dittatura

programmi sociali.

riconobbero la necessità di ricostruire una nuova società. Le Costituzioni ricompresero di nuovo valori e

principi comuni a tutte le forze politiche. Scomparve la lotta per la sovranità, infatti nessun partito politico

si ritiene detentore del potere supremo, o lotta per ottenerlo. A tal fine la Costituzione deve svolgere il

ruolo di garantire questo nuovo sistema sociale, e per garantire ciò la Costituzione deve necessariamente

essere superiore ai poteri che essa stessa disciplina. La superiorità della Costituzione deve inoltre essere a

sua volta tutelata: le Costituzioni diventano infatti nel senso che per un’eventuale modifica è

rigide,

necessario un procedimento speciale aggravato.

1.5. Prime distinzioni di sintesi: Costituzioni flessibili e rigide, Costituzioni lunghe e brevi, formali e

materiali

Le Costituzioni possono essere o

flessibili rigide.

Sono quando possono essere modificate da una legge ordinaria;

flessibili

• Sono quando al contrario non possono essere modificate da leggi ordinarie, ma prevedono

rigide

• un per la loro modifica.

procedimento aggravato

Le Costituzioni possono poi essere o

brevi lunghe:

Sono quelle Costituzioni che presentano un numero limitato di articoli, come nel caso del

brevi

• modello dualistico. Infatti qui alcuni gruppi sociali decidono di disciplinare solo alcuni rapporti di

potere e alcuni diritti. 2

Sono quelle Costituzioni che presentano un numero elevato di articoli, come nel caso delle

lunghe

• Costituzioni presenti nella società contemporanea. Queste nascono infatti da un accordo tra tutte

le forza politiche e sociali, prevedendo un modello più vasto di organizzazione del potere e del

sistema dei diritti. Le Costituzioni contemporanee inoltre, a differenza delle Costituzioni dualiste,

non si limitano a disciplinare solo i (cioè tra Stato e cittadino), ma anche i

rapporti di tipo verticale

(cioè tra cittadini).

rapporti di tipo orizzontale

La Costituzione può poi distinguersi in e

formale materiale:

Quando si parla di , si fa riferimento alla Costituzione scritta in tutti i suoi

Costituzione formale

• articoli.

Quando si parla di (o ), si fa riferimento alla concreta applicazione

Costituzione materiale sostanziale

• dei principi e dei valori previsti dal testo costituzionale, da parte delle forze politiche.

CAPITOLO II – Alle origini della Costituzione italiana

2.

2.1. Lo Statuto albertino e la sua evoluzione

La prima Costituzione italiana risale al quando a seguito dei che sconvolsero l’intera

1848, moti rivoluzionari

Europa, fu costretto a concedere una nota come

Carlo Alberto di Savoia Statuto

carta costituzionale,

al Regno di Sardegna, poi estesa nel 1861 anche al Regno d’Italia. Anche se non fu applicata nel

Albertino,

periodo fascista, tanto meno nel periodo di transizione tra la fine della seconda guerra mondiale e

l’approvazione della Costituzione del 1948, lo ebbe vita lunga.

Statuto albertino

Lo era la tipica Costituzione concessa dal Sovrano, infatti non era frutto dell’esercizio di un

Statuto albertino

potere costituente, ma al contrario frutto di un che faceva capo al Re. Questa era

potere preesistente

pertanto una e e delineava un modello di monarchia costituzionale

Costituzione dualistica, flessibile breve,

incentrato sui poteri del Sovrano, limitati in parte dal Parlamento.

Il Sovrano ai tempi dello Statuto albertino esercitava la maggior parte dei poteri. Egli infatti:

Poteva i quali erano responsabili nei suoi confronti e non verso il

nominare e revocare i ministri,

• Parlamento

Poteva infatti il Parlamento era si composto da due Camere, ma il

nominare i membri del Senato,

• Senato era formato da membri nominati a vita dal Sovrano;

Aveva un infatti seppur il potere di fare le leggi competeva al

potere di veto sugli atti del Parlamento,

• Parlamento, le leggi non entravano in vigore senza la firma del Sovrano;

Inoltre il quale appariva dunque non come un organo

convocava e scioglieva il Parlamento,

• rappresentativo della sovranità popolare, ma come un organo ausiliario del Sovrano.

Con gli anni le cose cominciarono tuttavia a cambiare, infatti lo dalla classica monarchia

Statuto albertino,

costituzionale si trasformò, senza alcuna modifica scritta, in una monarchia parlamentare.

I primi cambiamenti si ebbero col questi infatti, mentre prima doveva ottenere la fiducia del Re

Governo:

per portare avanti la sua politica, ben presto cercò di ottenere anche la fiducia del Parlamento (questi

infatti presentava alle Camere un programma sul quale riceveva la fiducia). Dopo questo passaggio anche

altri poteri del Sovrano furono limitati, infatti mentre prima aveva la facoltà di nominare i ministri, dopo

l’instaurazione della fiducia tra Governo e Parlamento, il Re doveva scegliere i ministri tra persone che

potevano anche avere la fiducia del Parlamento: di conseguenza anche il potere di revoca dei ministri

cominciò ad affievolirsi. La doppia fiducia da parte del Sovrano e del Parlamento, ebbe l’effetto di

rafforzare i poteri del Governo: il potere di scioglimento anticipato delle Camere, divenne ben presto un

potere governativo; questi infatti, quando le Camere erano contrarie ad approvare gli atti proposti, poteva

minacciare lo scioglimento. Il Governo, inoltre, ottenne anche il potere sostanziale di nominare i membri

del Senato: era il Governo infatti a proporre le nomine dei senatori al Re, il quale ultimo procedeva

formalmente alla nomina. 3

2.2. Il periodo fascista

Lo Statuto albertino fu travolto dall’avvento della Il regime fascista si instaurò a seguito di

dittatura fascista.

un colpo di Stato legittimato dal Sovrano. Con la marcia su Roma del 1922, infatti, il Re affidò a Mussolini

l’incarico di formare un nuovo Governo. Tuttavia, questa nomina andava contro lo Statuto, in quanto in

primo luogo il Sovrano si era rifiutato di firmare il proposto da Governo, e in

decreto di stato di assedio

secondo luogo aveva nominato primo ministro il rappresentante di un partito di minoranza. Questa

minoranza non durò però molto: infatti con la nomina di Mussolini furono eliminate le vecchie istituzioni

della monarchia costituzionale. Con la c.d. del 1924, la quale consentiva al partito che avesse

legge Acerbo

ottenuto almeno il di ottenere i Mussolini riuscì ad ottenere una

25% dei voti 2/3 dei seggi della Camera,

maggioranza stabile al Parlamento. Con la successiva legge si stabilì:

del 1925

che il Primo Ministro era gerarchicamente superiore rispetto agli altri ministri;

• che il Parlamento non potesse più adottare mozioni di sfiducia contro il Governo;

• e che nessun oggetto poteva essere messo all’ordine del giorno delle Camere senza il consenso del

• Capo del governo.

Con la legge del 1926 furono poi ampliati ulteriormente i poteri del Governo, il quale poteva emanare atti

con forza di legge e regolamenti direttamente, cioè senza passare dal Parlamento; con tale legge furono

inoltre eliminate le prerogative parlamentari, disponendosi inoltre la decadenza dei parlamentari che, a

seguito del si sono astenuti dai lavori delle Camere. L’autorità del Governo raggiunse poi il

delitto Matteotti,

culmine con la costituzionalizzazione del “Gran attraverso questa

Consiglio del fascismo”:

costituzionalizzazione il massimo organo del partito diveniva anche il massimo organo dello Stato,

dipendente direttamente dal Capo del Governo, il quale sceglieva i componenti, lo convocava e ne fissava

l’ordine del giorno.

La fine del Governo fascista si ebbe nella notte del 1943, quando il Gran Consiglio del fascismo votò il c.d.

ordine del Giorno Grandi, mediante il quale si sollevava Mussolini dall’incarico di Primo Ministro. Con tale

atto si invitò, inoltre, il Re ad assumere i poteri che lo Statuto albertino gli concedeva; il Re, riassunti i

poteri, revocò da Capo del Governo, ne ordinò l’arresto, e nominò al suo posto il Maresciallo

Mussolini

Badoglio.

2.3. Il periodo transitorio

Dopo la caduta del l’Italia si trovò con un ordinamento giuridico definibile come “ ”. Essa

fascismo, transitorio

infatti si trovava spaccata in due: il del centro-sud, e la al

Regno d’Italia Repubblica sociale italiana di Salò

centro-nord. Il (Comitato di liberazione nazionale), formato dai pose sin da subito il

CLN partiti antifascisti,

problema della cioè il passaggio da una monarchia fortemente compromessa dal

questione istituzionale,

regime fascista, alla . A tale proposito fu stipulata una la quale

tregua istituzionale,

forma repubblicana

sanciva dei punti precisi:

La rinuncia del Re a tutti i suoi poteri, che dovevano essere affidati al figlio Umberto I;

• La convocazione di un’Assemblea Costituente, eletta a suffragio universale alla fine della guerra;

• La sottoscrizione di una Costituzione.

La scelta istituzionale, cioè tra Monarchia e Repubblica, venne inizialmente affidata all’Assemblea

costituente, tuttavia con successivo decreto del tale competenza venne attribuita alla volontà

1946

popolare attraverso un . il il popolo, per la prima volta sia uomini che donne,

2 Giugno del 1946

referendum

fu chiamato ad esprimere una doppia votazione: la prima riguardò il con il quale

referendum istituzionale,

furono espressi oltre 12.000.000 di voti per la contro quasi 11.000.000 espressi per la

Repubblica,

mentre con la seconda votazione si elesse l’Assemblea costituente.

Monarchia; 4

2.4. L’Assemblea costituente

Quando l’Assemblea fu eletta, il sistema politico italiano era sostanzialmente in quanto

Costituente bipolare,

da un lato vi era la a dall’altro un blocco composto dal e da quello

Democrazia Cristiana, Partito Comunista

La Costituzione doveva quindi essere uno , la quale doveva

Socialista. strumento di pacificazione sociale

prevedere una vasta struttura di diritti, garanzie per le minoranze, organi di garanzia, e la possibilità per lo

Stato di intervenire per rimuovere le disuguaglianze sociali. Con il c.d. si stabilì che

ordine del giorno Perassi

la forma di Governo parlamentare sarebbe stata caratterizzata da un , e

sistema a multipartitismo estremo

che il sistema elettorale sarebbe stato di tipo . Inoltre, accanto alla forma di Governo

proporzionale

parlamentare dovevano essere introdotte delle quali le e un

autonomie, Regioni, organo di garanzia della

quale la

Costituzione, Corte costituzionale.

2.5. Il congelamento della Costituzione e il suo successivo disgelo

La Costituzione italiana entrò in vigore il tuttavia la prima legislatura non ebbe il fine di

1° gennaio del 1948,

attuarla, quanto invece la volontà di non rendere applicabili alcune norme della costituzione (situazione

che chiamò “ostruzionismo Molti dei nuovi istituti previsti dalla

Calamandrei della maggioranza”).

Costituzione, necessitavano infatti di leggi ordinarie per essere completati e resi operativi: infatti sia la

Corte costituzionale, che il referendum popolare, che il CSM, che il sistema regionale, necessitavano di leggi

per essere attuati, leggi approvate molti anni dopo l’entrata in vigore della Costituzione. La Corte

costituzionale venne sostanzialmente istituita nel 1956, il CSM nel 1958, le Regioni nel 1970, così come il

referendum popolare.

Inoltre, è importante sottolineare che la Costituzione era sì entrata in vigore, ma nessuno aveva abrogato la

ancora vigente. Questa situazione rallentò parecchio l’effettiva entrata in vigore della

legislazione fascista

Costituzione: infatti secondo la fin quando non fosse entrata in vigore la

VII Disposizione transitoria e finale,

Costituzione il era attribuito ai giudici comuni. La Corte di Cassazione

controllo di legittimità costituzionale

rallentò quindi l’applicazione della Costituzione, elaborando una distinzione tra le norme della stessa,

distinguendole in (cioè immediatamente applicabili), e (cioè non

precettive programmatiche

immediatamente applicabili in quanto consistenti in programmi che il legislatore avrebbe dovuto attuare).

L’effettivo disgelo della Costituzione si ebbe solo nel 1955, quando fu eletto come Presidente della

Repubblica il quale all’atto del suo insediamento indicò l’attuazione della Costituzione

Giovanni Gronchi,

come obbiettivo principale da perseguire. Ciò avvenne principalmente nel 1956 quando la Corte

entrò in funzione, la quale sconfessò l’indirizzo giurisprudenziale tenuto fino ad allora dalla

costituzionale quest’ultima infatti riteneva che solo le norme precettive potevano determinare

Corte di Cassazione;

l’illegittimità costituzionale delle norme legislative contrastanti; la Corte costituzionale stabilì invece che

qualora una legge ordinaria sia contrastante con una qualsiasi norma della Costituzione, questa, per effetto

della superiorità della Costituzione rispetto agli atti che da essa trovano legittimazione, deve

necessariamente essere dichiarata incostituzionale. Dal 1956 venne abrogata definitivamente la

legislazione fascista, e attuata progressivamente quella parte della Costituzione che era rimasta congelata.

CAPITOLO III – Costituzione e procedimento di revisione

3.

3.1. I caratteri essenziali della Costituzione italiana: una sintesi

La Costituzione italiana è definibile come in quanto espressione dell’esercizio del potere

fonte superiore,

costituente. Inoltre è una Costituzione in quanto per la sua modifica è previsto un procedimento

rigida,

aggravato. È una Costituzione poiché non regola soltanto rapporti in verticale, cioè tra Stato e

lunga,

cittadino, ma anche rapporti tra i singoli cittadini. Infine la Costituzione italiana è anche una Costituzione

perché molte norme costituzionali prevedono dei programmi di mutamento della società, per la cui

sociale,

attuazione è previsto anche l’intervento dello Stato. 5

3.2. I caratteri essenziali delle norme contenute nella Costituzione

Le norme contenute nella Costituzione possono essere distinte in norme ad e

efficacia diretta indiretta.

Le sono quelle disposizioni costituzionali cioè quelle

direttamente applicabili,

norme ad efficacia diretta

• disposizioni che non necessitano di specificazioni ulteriori da parte del legislatore, in quanto la loro

struttura è sufficientemente completa. Queste norme hanno una infatti, oltre che

doppia funzione:

ad operare come norme di una fonte ordinaria quando devono essere applicate ad un caso

concreto, svolgono anche una , in quanto la legge che prevede norme contrarie

funzione invalidante

alla Costituzione sarà illegittima.

Le sono invece quelle norme costituzionali che necessitano di essere

norme ad efficacia indiretta

• attuate attraverso l’intervento del legislatore. Queste si distinguono a loro volta in:

sono quelle disposizioni costituzionali che rinviano per

Norme ad efficacia differita,

§ la loro attuazione ad un’altra fonte (come nel caso della Corte costituzionale,

organo previsto dalla Costituzione, ma la cui formazione e funzionamento sono

previste da una legge ordinaria);

sono quelle disposizioni costituzionali che pongono appunto

Norme di principio,

§ regole di principio molto le quali devono poi essere trasformati dal

generiche,

legislatore in una o più fattispecie astratte (un esempio tipico è dato dall’art. 13

dove si afferma che “la libertà personale è inviolabile”)

della Costituzione sono quelle disposizioni costituzionali ancora più

Norme programmatiche, generali

§ delle norme di principio. Infatti, mentre il principio individua un valore già

esistente, il programma indica invece un fine da raggiungere attraverso varie

attività svolte dallo Stato (un esempio tipico è rappresentato dall’ art. 4 della

dove si afferma che “la Costituzione riconosce a tutti i cittadini il diritto

Costituzione

al lavoro e promuove le condizioni che rendano effettivo tale diritto”.

Sia le che le hanno anche una nei confronti di

norme di principio norme programmatiche funzione invalidante

quelle leggi che contengono disposizioni contrarie al principio o al programma. Le norme programmatiche

svolgono anche una in quanto servono a collocare il dibattito politico all’interno di

funzione di stimolo

obbiettivi già determinati dalla Costituzione.

3.3. Il procedimento di revisione costituzionale

La rigidità della Costituzione trova il suo fondamento nell’art. 138, il quale delinea il procedimento da

seguire per la sua modifica. Per l’approvazione delle leggi di revisione occorrono:

ad intervallo non minore di da parte di ciascuna Camera. Tale intervallo di

Due deliberazioni 3 mesi

• tre mesi tra una deliberazione e l’altra costituisce il c.d. . Dalla seconda

periodo di riflessione

deliberazione, per l’approvazione della legge, vale la Se tale maggioranza non

maggioranza assoluta.

viene raggiunta, il procedimento decade.

Se nella seconda votazione viene raggiunta la dei componenti

§ maggioranza dei 2/3

di ciascuna Camera il procedimento si conclude; la legge viene promulgata e

pubblicata sulla Gazzetta ufficiale;

Se invece viene raggiunta la , la legge viene pubblicata ma allo

§ maggioranza assoluta

scopo di essere richiesto su di essa un referendum affermativo entro tre mesi,

referendum che può essere richiesto da da

1/5 dei componenti di una Camera,

e da

500.000 elettori, 5 Consigli regionali.

In quest’ultimo caso la pubblicazione costituisce una in quanto non segue la

pubblicazione atipica,

promulgazione, ma è prevista solo affinché i cittadini capiscano che su tale legge è stato proposto un

Tale referendum è infatti proposto allo scopo di approvare la legge, quindi se la maggioranza

referendum.

dei voti validi non si esprime favorevolmente, la legge non viene promulgata. Il referendum pertanto

costituisce uno degli strumenti di garanzia più importanti della rigidità della Costituzione. 6

3.4. I limiti logici alla revisione della Costituzione

Tuttavia, non tutta la Costituzione può essere modificata, infatti il procedimento di revisione di cui

all’art.138 incontra dei limiti. Tale procedimento è in primo luogo un potere costituito, e non un potere

costituente, in quanto trae la sua forza e legittimazione dall’esistenza della Costituzione.

Attraverso tale procedimento, pertanto, si può sì modificare la Costituzione, ma non sostituirla

integralmente con una nuova Costituzione. Se infatti con tale procedimento si modificasse la Costituzione

sino al punto di sostituirla con un’altra, questo potere sarebbe , e quindi un potere

contra costitutionem

costituente e non costituito.

Pertanto, occorre distinguere la Costituzione per il suo la cui modifica darebbe vita ad

contenuto essenziale,

una Costituzione nuova rispetto a com’era, e per il suo contenuto la cui modifica non determina una nuova

Costituzione.

3.5. Il contenuto essenziale della Costituzione ovvero i limiti impliciti alla revisione

Definire qual è il della Costituzione è abbastanza complicato. Ci sono alcuni che

contenuto essenziale

considerano essenziale quella parte delle Costituzione nei quali articoli è sancita la parola “inviolabile”; altri

invece estendono quest’inviolabilità a tutta la prima parte della Costituzione, cioè la parte sui diritti, la

quale costituirebbe l’essenza della Costituzione stessa; ed altri invece che estendono tale ragionamento

ulteriormente, sostenendo che poiché alcuni diritti sono strettamente collegati agli strumenti di tutela e a

certe parti della forma di Governo e dello Stato, ne consegue che anche alcune parti relative al modello

organizzativo non possono essere oggetto di revisione costituzionale.

Da queste considerazioni nasce il dubbio se “è inviolabile solo il principio della Costituzione o anche le altre regole

Per rispondere a questa domanda occorre distinguere i principi fondamentali della

di dettaglio?”.

Costituzione dall’attuazione di questi principi:

I costituiscono quella parte della Costituzione non suscettibile di revisione, in

principi fondamentali

• quanto ne costituiscono il e della Costituzione stessa (limite

contenuto essenziale caratterizzante

implicito);

I invece non ne costituiscono il contenuto essenziale, e pertanto

mezzi che attuano questi principi

• possono essere oggetto di revisione.

Da questa considerazione ne consegue che, se una legge di revisione costituzionale tentasse di modificare i

principi fondamentali della Costituzione, questa sarebbe .

incostituzionale

3.6. L’art. 139 della Costituzione: tra limite esplicito e limite implicito

L’art. oltre ai limiti previsti dall’art. prevede un infatti è la

139 della Costituzione, 138, c.d. limite esplicito:

stessa norma costituzionale a dichiarare espressamente che non può essere oggetto di revisione

costituzionale la “ ”. Ciò perché la scelta della forma repubblicana era avvenuta

forma repubblicana

precedentemente all’approvazione della Costituzione tramite un scelta che ne ha

referendum popolare,

costituito la circostanza che ha dato moto alla nascita della Costituzione stessa.

L’art 139 prevede poi anche dei Infatti, la forma di Stato repubblicana si basa su una serie di

limiti impliciti.

principi che non possono essere modificati in quanto necessari per la sua esistenza. Tali principi sono:

il principio democratico rappresentativo;

• il diritto ad associarsi in partiti;

• e i diritti di libertà della persona.

• 7

3.7. Le altre leggi costituzionali

La Costituzione stabilisce che il procedimento di cui all’art. serve, oltre che per approvare le leggi di

138

revisione, anche per l’approvazione delle “altre Mentre le leggi di revisione servono per

leggi costituzionali”.

modificare la Costituzione, le altre leggi costituzionali hanno, invece, il fine di completarla “dal di fuori”:

queste leggi infatti non entrano a far parte del testo della Costituzione formale ma la integrano. La

Costituzione in certi casi stabilisce infatti che una determinata materia deve essere regolata da una legge

costituzionale (ponendo quindi una Un esempio tipico è rappresentato dall’art.137

riserva costituzionale).

secondo il quale, a proposito della Corte costituzionale, è una legge costituzionale che stabilisce le

condizioni, le forme, i termini di proponibilità ed i giudizi di legittimità costituzionale, e le garanzie di

indipendenza dei giudici della Corte.

3.8. La adattabilità delle Costituzioni rigide: le consuetudini costituzionali, le convenzioni della

Costituzione e la prassi

Le c.d. “fonti cioè fonti non scritte che derivano da comportamenti, sono: le

fatto”, consuetudini costituzionali

e le convenzioni costituzionali.

La consiste in un posto in essere da

comportamento ripetuto nel tempo,

consuetudine costituzionale

• organi costituzionali, comportamento che diviene poi norma giuridica in quanto considerato da

questi come vincolante.

La consiste sempre in un posto in essere

comportamento ripetuto nel tempo,

convenzione costituzionale

• da organi costituzionali, comportamento applicativo di norme giuridiche, ma che diventa vincolante

finché permangono i presupposti di fatto che hanno dato luogo a quel comportamento.

La differenza tra consuetudine costituzionale e convenzione costituzionale è molto sottile. La consuetudine

sorge dal comportamento di un organo costituzionale, mentre la convenzione sorge da un accordo tra più

organi i quali si conformano a mantenere un dato comportamento; inoltre mentre la consuetudine crea

una norma, poiché il comportamento è ritenuto vincolante dagli organi, nel caso della convenzione, il

comportamento che crea una norma, ma nasce dell’applicazione di una norma costituzionale già esistente.

È inoltre importante sottolineare che tali comportamenti hanno valore , cioè non sono più

rebus sic stantibus

vincolanti se vengono a mancare i presupposti condizionanti di quel comportamento (presupposti storici,

politici, sociali).

Dalle convenzioni costituzionali si è soliti distinguere la c.d. Anche in questo caso la differenza è

prassi.

minima: infatti, mentre le convenzioni costituiscono comportamenti ripetuti nel tempo che creano norme,

la prassi non crea norme, ma consiste nell’applicazione concreta e ripetuta nel tempo di una norma

costituzionale, cioè in un comportamento interpretativo di norme esistenti.

CAPITOLO IV – Verso la riforma della Costituzione

4.

4.1. La riforma costituzionale

Recentemente è stata proposta dal Governo una approvata in prima lettura dal

riforma costituzionale

Tale riforma non tende a modificare né il modello organizzativo di fondo dello Stato, né il sistema

Senato.

dei diritti e delle garanzie, quanto invece a semplificare i processi decisionali ed a rafforzare il potere

decisionale del Governo.

Il progetto di riforma si basa su quattro punti:

1. Rafforzamento dei poteri del Governo;

2. Semplificazione del modello delle autonomie;

3. Passaggio da un sistema bicamerale perfetto ad un sistema bicamerale differenziato;

4. Rafforzamento di alcuni organi di garanzia, in conseguenza ai maggiori poteri del Governo e per

compensare la perdita del Senato come Camera di Garanzia. 8

Il è perseguito attraverso la previsione di una sorta di “

rafforzamento dei poteri del Governo corsia

” per i progetti di legge proposti dal Governo, per i quali questi può chiedere che il Parlamento

preferenziale

si pronunci entro un determinato termine. Ciò allo scopo di consentire al Governo di poter contare su

tempi brevi per l’approvazione degli atti legislativi, e poi per evitare l’eccessivo utilizzo del decreto legge. La

riforma prevede infatti alcuni limiti al decreto legge, il quale può essere utilizzato solo in casi straordinari ed

.

eccezionali

La è perseguita attraverso l’attribuzione di maggiori

semplificazione del modello delle autonomie

competenze allo Stato, attraverso l’eliminazione della competenza legislativa “ ” delle Regioni

concorrente

(competenza che prevedeva una legiferazione congiunta dello Stato e delle Regioni in determinate

materie), attraverso la possibilità per lo Stato di intervenire in materie non di sua competenza, e ancora

mediante l’abolizione delle province.

Il è perseguito mediante la previsione di

passaggio dal bicameralismo perfetto al bicameralismo differenziato

un che, a differenza di prima, non vota la fiducia al Governo e non si pronuncia su tutte le leggi, ma

Senato

solo su alcune leggi previste dalla Costituzione , mentre per le altre leggi può

congiuntamente alla Camera

esercitare un Il nuovo Senato, inoltre, rappresenta le istituzioni territoriali: infatti è

potere di riesame.

composto da e da un scelto tra i Comuni del territorio, tutti eletti da ciascun

consiglieri regionali, sindaco

; a tali membri possono inoltre aggiungersi anche 5 senatori di nomina presidenziale.

Consiglio regionale

Il è perseguito invece:

rafforzamento delle garanzie

attraverso interventi sui per eleggere il Presidente della Repubblica, in modo da staccarlo

quorum

• sempre di più dalla maggioranza di Governo;

attraverso la del Senato all’elezione dei membri della Corte costituzionale;

compartecipazione

• attraverso modifiche relative al numero delle firme e sui per il referendum abrogativo;

quorum

• ed attraverso l’attribuzione alla Corte costituzionale di un giudizio preventivo di legittimità

• costituzionale sulle leggi elettorali. 9

Parte II – Le fonti del diritto

Norme giuridiche e fonti del diritto La centralità della legge nella Costituzione Atti con forza di legge e

1. 2. 3.

regolamenti Le fonti di provenienza da ordinamenti esterni allo Stato italiano: le norme di diritto internazionale

4.

L’Unione Europea: le fonti europee e i vincoli all’ordinamento interno derivanti dall’Unione

5. 1. CAPITOLO I – Norme giuridiche e fonti del diritto

1.1. Ordinamento ed ordinamenti giuridici

Un è un gruppo sociale organizzato e ordinato secondo determinate regole. Affinché si

ordinamento giuridico

possa chiamare tale, l’ordinamento giuridico ha bisogno:

della del gruppo sociale;

stabilità

• di un’organizzazione, intesa come distribuzione di funzioni, competenze, diritti e doveri, e pertanto

• regole che disciplinano la vita del gruppo sociale stesso e che sono considerate come vincolanti.

Dunque, ogni gruppo sociale stabile può dettare regole che sono giuridicamente vincolanti per coloro che

fanno parte di tale gruppo sociale, costituendo quindi un ordinamento giuridico. Pertanto gli ordinamenti

giuridici possono essere tanti quanti sono i gruppi sociale che presentano questi requisiti; lo Stato ad

esempio è l’ordinamento giuridico di livello più alto, il più stabile, e le cui regole sono dotate di maggiore

forza.

La differenza tra ordinamento statale e altri ordinamenti sta nel fatto che lo Stato è legittimato a produrre

regole, in quanto ordinamento giuridico nato come gruppo sociale stabile, e non in virtù di una sovranità

originaria che lo differenzia dagli altri ordinamenti.

Secondo la , l’esistenza del diritto come sistema di regole è

teoria della pluralità degli ordinamenti giuridici

conseguenza dell’esistenza di una società; invece, secondo la , il diritto è un

teoria della stabilità del diritto

fenomeno autoritario, infatti solo lo Stato può essere legittimato a porre norme giuridiche: ma ciò non

implica che altri gruppi sociali possano dettare regole che valgono, tuttavia, per il loro gruppo sociale.

1.2. Le norme giuridiche

La è la tipizzazione astratta di un comportamento concreto. Essa è caratterizzata

norma giuridica

dall’esteriorità, dalla generalità, dall’astrattezza, dalla coercibilità, e dalla previsione di una sanzione.

della norma giuridica significa che questa è prodotta da un soggetto esterno a colui che deve

Esteriorità

rispettarla. A questo proposito distinguiamo le dalle Le sono

regole giuridiche regole morali. regole morali

infatti regole autonome, cioè non imposte da nessuno, e che si differenziano dalle per la

regole giuridiche

loro assolutezza e universalità, mentre la regola giuridica è esterna al soggetto e contrapposta alla sua

volontà. significa che la norma giuridica regola fatti o comportamenti senza riferimento a situazioni o

Generalità

soggetti determinati.

significa, invece, che la norma è ripetibile nel tempo.

Astrattezza

Questi due caratteri della norma svolgono una funzione di garanzia nei confronti dei destinatari: infatti se la

norma non è indirizzata ad una persona singola, ma ad una generalità di persone, ed inoltre è

astrattamente ripetibile, ciascuno degli eventuali destinatari sarà quindi garantito di un trattamento uguale

e prevedibile. Attraverso i caratteri della generalità e dell’astrattezza è possibile distinguere ciò che è

normativo, da ciò che invece normativo non è (come ad esempio una sentenza di un giudice o un

provvedimento amministrativo). Infatti, mentre l’attività comporta il prevedere fattispecie

del disporre

generali ed astratte, l’attività comporta invece l’attuazione di quelle fattispecie generali ed

del provvedere

astratte. Pertanto, il giudice in una sentenza si limita ad effettuare una della fattispecie

sussunzione

concreta nella fattispecie astratta, infatti egli risolve un singolo caso attraverso quanto disposto dalla 10

norma; la stessa cosa vale per il provvedimento amministrativo, esso consiste infatti in un atto con

contenuto concreto, rivolto ad un destinatario determinato, in relazione a quanto disposto da una norma

generale ed astratta.

della norma giuridica significa che la norma è obbligatoria, e che può essere suscettibile di

Coercibilità

attuazione forzata, a garanzia della quale, in caso di eventuale trasgressione è prevista una sanzione.

Questa teoria è tuttavia fortemente legata al periodo dello Stato liberale dell’ottocento: infatti qui lo Stato

disciplinava con norme solo ciò che si doveva o che non si doveva fare. Invece, con l’avvento dello Stato

contemporaneo le caratteristiche delle norme sono abbastanza cambiate: queste infatti, nella maggior

parte dei casi non riguardano un comando, cioè fare o non fare qualcosa, e non sempre sono suscettibili di

sanzione. Oggi le norme giuridiche disciplinano infatti in capo al soggetto anche capacità, situazioni attive,

diritti: in questi casi non è prevista una sanzione, tuttavia, il mancato rispetto della norma provocherà

l’effetto negativo implicito nella norma stessa (ad esempio la perdita di quel determinato diritto se non si

tiene un dato comportamento, ecc.).

1.3. Dalla disposizione alla norma: l’attività di interpretazione

La contiene l’enunciato astratto, cioè il testo, mentre la è costituita dalla disposizione

disposizione norma

nel momento in cui ad essa viene data un’interpretazione, attribuendole quindi un determinato significato

in funzione della sua applicazione ad una fattispecie concreta. Pertanto l’interpretazione consiste in

un’attività volta a trasformare la disposizione in norma. Nello svolgimento dell’interpretazione, inoltre,

l’interprete “aggiunge” sempre un qualcosa alla disposizione, sia per renderla coerente con le altre

disposizioni, sia per adeguarla alla fattispecie concreta: infatti quasi sempre tale interpretazione non

coincide affatto con la fattispecie astratta prevista dalla disposizione.

Poiché l’interpretazione è generalmente effettuata da organi che non hanno loro stessi prodotto le norme,

infatti l’interpretazione è normalmente fatta dall’autorità giudiziaria, tale potere concesso

dall’ordinamento è strettamente collegato ai rapporti tra i poteri dello Stato, e quindi l’ampiezza di tale

concessione dipende anche dalla forma di Governo. Infatti, tanto più lo Stato è chiuso ed autoritario, tanto

meno questo concede ad altri organi la possibilità di interpretare, a propria discrezionalità, le disposizioni

da questo stesso prodotte. Ciò avveniva ad esempio ai tempi dell’Imperatore il quale vietò la

Giustiniano,

possibilità di poter interpretare in maniera evolutiva le sue disposizioni; la stessa cosa avvenne anche nel

periodo nazista. Nei primi del novecento si sviluppò, invece, la scuola del c.d. “diritto libero”, scuola che

attribuiva ai giudici poteri per correggere o variare le norme a seconda del caso concreto. Oggi infatti si

cerca di trovare un equilibrio tra la funzione della produzione normativa e la funzione applicativa della

norma, e quindi tra il Parlamento, che produce le norme, e l’autorità giudiziaria, che invece tali norme deve

applicarle (interpretandole).

1.3.1. interpretazione giudiziale e interpretazione autentica

Nel nostro ordinamento l’interpretazione è prevalentemente in quanto effettuata dai giudici

giudiziale,

quando devono applicare una norma ad un determinato caso concreto, oppure cioè quando è lo

autentica,

stesso organo che ha approvato la disposizione a dare un’interpretazione della stessa. È inoltre prevista una

c.d. cioè data dagli studiosi del diritto.

interpretazione dottrinale,

Esistono due modelli di produzione del diritto:

il tipico degli ordinamenti anglosassoni.

modello della formulazione giudiziaria,

• il tipico invece degli ordinamenti di derivazione romanistica.

modello della formulazione legislativa,

Nel il diritto deriva dalla stratificazione delle diverse decisioni prese

modello della formulazione giudiziaria

dai giudici per risolvere un determinato caso.

Nel invece, il diritto deriva da fattispecie astratte all’interno delle quali

modello della formulazione legislativa

devono essere collocate le fattispecie concrete (cioè i casi della vita); pertanto in questo caso il giudice

deve applicare la fattispecie astratta a quella concreta, adattandola quindi al caso determinato. Nello 11

svolgere questa attività i giudici sono sempre liberi di interpretare la legge, nei limiti tuttavia della

infatti, quando le hanno

Sezioni Riunite della Corte di Cassazione

giurisprudenza della Corte di Cassazione:

interpretato una disposizione attribuendole un dato significato, i giudici ordinari sono vincolati

dall’interpretazione data dalla Corte.

Quando si parla invece di si vuole invece fare riferimento all’interpretazione che lo

interpretazione autentica,

stesso legislatore attribuisce alla disposizione: ciò avviene generalmente a posteriori, cioè dopo la

pubblicazione della legge, e attraverso l’approvazione di un’altra legge detta di “interpretazione autentica”.

Queste leggi sono in quanto si applicano anche al passato.

leggi retroattive

1.3.2. La volontà del legislatore: interpretazione analogica, interpretazione adeguatrice

Le regole sull’interpretazione, nel nostro ordinamento, sono previste dagli artt. 12-14 del Codice civile, le

c.d. Questi articoli individuano l’intenzione e lo (cioè la

Preleggi. del legislatore, scopo della disposizione ratio

). Pertanto si parlerà di:

legis quando si vuole fare riferimento alla volontà del legislatore per

interpretazione soggettiva,

• interpretare la disposizione che egli stesso ha disposto,

quando si vuole, invece, fare riferimento al significato proprio delle parole,

interpretazione oggettiva

• cioè indipendentemente dalla volontà del legislatore.

Le prevedono poi altri due modi di interpretazione, che hanno in questo caso lo scopo di

Preleggi

colmare le c.d. lacune normative, cioè quando l’ordinamento non prevede una norma che disciplini una

determinata fattispecie. Questi modi sono:

che si utilizza quando in caso di una fattispecie concreta non vi sia alcuna fattispecie

analogia legis,

• astratta che disciplina direttamente ed espressamente quella determinata fattispecie, e consiste

nel far ricorso a disposizioni che regolano materie simili o casi analoghi.

che si utilizza quando in caso di una fattispecie concreta, oltre a non esservi alcuna

analogis iuris,

• fattispecie astratta che disciplina quel determinato caso, non è possibile ricorrere nemmeno

all’analogia legis, e pertanto è opportuno far riferimento ai principi generali dell’ordinamento dello

Stato.

In entrambi i casi, l’interprete gode di un’elevata discrezionalità, in quanto deve risolvere un caso che non è

disciplinato da una fattispecie astratta. Tale discrezionalità interpretativa è tuttavia più ampia nel caso della

c.d. analogia iuris, in quanto i principi generali dell’ordinamento costituiscono appunto un concetto molto

ampio per risolvere casi concreti non regolati da fattispecie astratte.

La Corte costituzionale ha previsto anche un’altra forma di interpretazione, cioè la c.d. interpretazione

Questo tipo di interpretazione si basa sulla tesi che legge e Costituzione non devono essere

adeguatrice.

interpretate separatamente, ma al contrario, il giudice nell’interpretare la legge deve far riferimento ai

principi della Costituzione, sollevando la questione di legittimità costituzionale davanti alla Corte solo

quando non è riuscito a dare alla legge un’interpretazione costituzionalmente conforme.

1.3.3. Leggi penali, speciali ed eccezionali

Le prevedono poi anche il c.d. Secondo tale

Preleggi principio di stretta interpretazione per le leggi penali.

principio, in materia penale non si può ricorrere all’interpretazione analogica. A tal ragione infatti, l’art.25

della Costituzione prevede il stabilendo che “nessuno può

principio della riserva di legge in materia penale,

essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso”; inoltre l’art.1

del codice penale prevede che “nessuno può essere punito per un fatto che non sia espressamente

preveduto dalla legge come reato né con pene che non siano da essa stabilite”.

Questi principi costituiscono strumenti di garanzia in una materia particolarmente delicata, in quanto incide

sulla libertà del cittadino: pertanto si è cercato di limitare, almeno in questa materia, il potere discrezionale

del giudice di estendere una data previsione normativa ad un’altra fattispecie. 12

Le stabiliscono inoltre che l’interpretazione analogica è esclusa anche per le c.d. e per

Preleggi leggi speciali

le ossia leggi che derogano a leggi i cui principi sono considerati generali (come nel caso di

leggi eccezionali,

quelle leggi che sospendono, a seguito di una calamità, il pagamento delle tasse per determinati cittadini).

1.4. Fonti del diritto: distinzioni preliminari

In ogni ordinamento giuridico, le norme assumono forme diverse. Le sono, pertanto, norme

fonti del diritto

con forme diverse, la cui è necessaria per determinarne la , cioè la capacità della fonte di

forma forza

modificare un’altra fonte o di resistere alla modifica da parte di altre fonti.

Le fonti del diritto possono essere distinte in e

fonti atto fonti fatto:

Le sono quelle fonti che provengono da un atto, cioè da una manifestazione di volontà

fonti atto

• espressa, come nel caso di una legge che esprime la volontà del Parlamento;

Le sono, invece, quelle fonti che provengono da un fatto, cioè da un comportamento, e

fonti fatto

• prendono il nome di Una consuetudine è infatti caratterizzata da un

consuetudini. elemento

cioè un comportamento ripetuto nel tempo, e da un vale a dire

oggettivo, elemento soggettivo,

l’ , cioè la convinzione che quel dato comportamento costituisce norma vincolante.

opinio iuris

Le si distinguono a loro volta in fonti di produzione, fonti sulla produzione, e fonti di cognizione:

fonti atto

Le sono quelle fonti che costituiscono diritto oggettivo, in quanto contengono

fonti di produzione,

• norme giuridiche destinate ad essere applicate nei confronti dei terzi;

Le invece, non costituiscono diritto oggettivo, in quanto contengono norme

fonti sulla produzione,

• per produrre altre norme, e quindi non sono destinate a regolare il comportamento di terzi, ma

servono a disciplinare le regole per produrre fonti di produzione;

Le costituiscono, invece, gli strumenti dove trovare le fonti del diritto, e cioè la

fonti di cognizione

• Gazzetta Ufficiale dello Stato e i Bollettini Ufficiali della Regione. Pertanto tali fonti non contengono

di per sé norme, ma costituiscono lo strumento per conoscere le fonti.

1.5. Pluralismo delle fonti nello Stato contemporaneo

Nello Stato contemporaneo le fonti del diritto sono molteplici. La ragione di questa numerosità è

conseguenza del caratteristico delle Costituzioni moderne, in quanto

pluralismo sociale ed istituzionale,

l’esistenza di queste fonti diverse è necessaria ad equilibrare l’organizzazione della forma di Governo ed a

tutelare specifici interessi.

Nel nostro ordinamento tuttavia non è esiste un documento che contiene tutte le fonti: queste infatti sono

previste in Costituzione, altre in leggi ordinarie, ecc. Un’indicazione complessiva delle fonti del diritto la si

rintraccia solo nell’art.1 delle Preleggi del Codice civile. Tuttavia, poiché tale documento è stato approvato

prima del testo costituzionale, non è indicata tra le fonti la Costituzione, tanto meno gli atti con forza di

legge, e gli atti delle Regioni. L’art.1 delle Preleggi recita infatti che “sono fonti del diritto le leggi, i

regolamenti, le norme corporative (norme introdotte nell’ordinamento corporativo fascista), e gli usi”.

Questo articolo oggi ha ben poca utilità da quanto si può dedurre, tuttavia esso pone una prima indicazione

circa l’esistenza di una “scala gerarchica delle fonti”.

1.6. Come l’ordinamento ricompone ad unità un sistema pluralistico di fonti: il principio di gerarchia

Data la pluralità di norme, spesso può accadere che in un ordinamento giuridico vi siano norme tra loro

contrastanti. Per evitare questa situazione sono stati previsti alcuni principi. Il primo principio per risolvere i

contrasti tra fonti diverse è il principio logico secondo il quale nessuna fonte può istituire altre fonti aventi

forza superiore o pari alla fonte di origine. Ciò significa che ogni fonte può prevedere altre fonti, ma la fonte

“seconda” non può avere la forza di modificare o abrogare la fonte che l’ha istituita, poiché se la abrogasse

verrebbe meno la sua stessa legittimazione ad esistere, in quanto essa trae forza dalla fonte che l’ha

istituita. 13

Da questo principio si ricavano due conseguenze giuridiche: la prima è che la forza di una fonte deriva dalla

sua forma, la seconda conseguenza si basa invece sull’esistenza di un c.d. principio di gerarchia delle fonti.

La della fonte deriva dal procedimento seguito per la sua approvazione: ad esempio la forza

forma

• di una legge è conseguenza della sua approvazione da parte del Parlamento con il procedimento

legislativo previsto dalla Costituzione.

Il stabilisce, invece, che le fonti sono collocate in una scala

principio della gerarchia delle fonti

• gerarchica al cui vertice si trova la Costituzione (fonte delle fonti), al primo grado le leggi e gli atti

aventi forza di legge, al secondo grado le fonti che possono essere istituiti dalla legge, vale a dire i

regolamenti, al terzo grado le fonti istituite dai regolamenti (regolamenti ministeriali), ed al quarto

grado le fonti fatto, cioè usi e consuetudini.

Il principio di gerarchia delle fonti prevede che le fonti di grado inferiore, non potendo modificare fonti di

grado superiore, devono produrre norme che non siano in contrasto con quelle di grado superiore: infatti

se la fonte inferiore ponesse norme contrastanti con quella superiore, essa sarebbe illegittima.

Nel caso in cui sia la legge a porre norme contrastanti con la fonte superiore (in questo caso la

Costituzione), esiste un giudizio ad hoc, il c.d. , svolto davanti alla Corte

giudizio di legittimità costituzionale

costituzionale, e finalizzato ad annullare la legge illegittima.

Se invece è la fonte di secondo grado a porre norme contrastanti con la fonte superiore (in questo caso la

legge), sono i giudici della giurisdizione amministrativa (cioè i TAR e il Consiglio di Stato) a dichiararne

l’illegittimità.

La dichiarazione di illegittimità della norma ha lo scopo di far perdere efficacia alla norma dichiarata

invalida con effetto retroattivo (cioè , da allora). La retroattività ha pertanto la funzione di eliminare

ex tunc

gli effetti che la norma invalida aveva intanto prodotto dalla sua entrata in vigore, sino alla dichiarazione di

illegittimità.

1.7. Il principio di competenza

Accanto al principio di gerarchia delle fonti si è affermato il Si ha il principio di

principio di competenza.

competenza quando la Costituzione attribuisce una determinata materia alla competenza di una

determinata fonte, pertanto ne consegue che soltanto quella fonte è competente a disciplinare quella

materia. Quindi nell’ipotesi in cui una fonte andasse a regolare una materia riservata ad un’altra fonte, essa

sarebbe invalida perché emanata in assenza di competenza.

1.8. Sintesi di alcune categorie giuridiche emerse: validità, legittimità, annullamento di una fonte.

Dal principio della gerarchia delle fonti e dal principio di competenza, derivano le regole della validità delle

fonti. Una fonte si considera quando risulta conforme alle norme procedimentali che la regolano.

valida

Pertanto nell’ambito del principio di gerarchia delle fonti la fonte inferiore deve essere conforme alla fonte

inferiore, nel senso che deve rispettare le norme procedimentali che la fonte superiore ha previsto per la

sua approvazione; stessa cosa vale nell’ambito del principio di competenza, infatti una fonte che disciplina

una materia riservata alla competenza di un’altra fonte è invalida, perché non ha rispettato la norma

procedimentale prevista dalla fonte superiore.

Una fonte invalida è anche tuttavia vi possono essere norme che pur essendo valide, sono allo

illegittima:

stesso tempo illegittime. Il concetto di illegittimità è infatti molto più ampio di quello di validità. Legittimità

significa infatti che la fonte inferiore deve rispettare sia le regole procedimentali per la sua approvazione,

sia le regole sostanziali previste dalla fonte superiore. Una fonte illegittima può poi essere cioè

annullata,

può essere dichiarata da parte di un giudice la sua perdita di efficacia. L’annullamento, che generalmente

ha un effetto retroattivo, può essere effettuato dal giudice amministrativo, nel caso di fonti secondarie che

violino le regole posta da una fonte primaria, oppure dalla Corte costituzionale, nel caso di leggi e atti

aventi forza di legge che contrastano la Costituzione. 14

1.9. La successione delle fonti nel tempo

Per quanto riguarda le fonti che hanno la stessa forza, a queste non si può applicare il principio di gerarchia

o il principio di competenza. In questi casi è invece previsto il c.d. secondo il quale la

principio cronologico,

fonte successiva abroga la fonte di pari grado anteriormente posta. Tuttavia l’abrogazione della fonte

precedente non produce la sua invalidità, ma solo la sua perdita di efficacia dal momento dell’entrata in

vigore della fonte nuova: infatti la norma abrogata era una norma valida sin tanto che l’ordinamento ha

compiuto una scelta diversa. Il principio cronologico risponde dunque all’esigenza di rinnovare

l’ordinamento, infatti, poiché le norme contengono scelte politiche, al modificarsi delle maggioranze in

Parlamento e in Governo, corrisponderanno indirizzi politici diversi e quindi norme giuridiche diverse.

In definitiva, l’abrogazione non elimina la norma, ma ne limita temporalmente l’efficacia: essa infatti

continua ad essere applicata a tutti i rapporti nati quando tale norma era ancora in vigore.

prevede tre diversi tipi di abrogazione:

L’art. 15 delle Preleggi si verifica quando la nuova fonte contiene in un articolo un’espressione con

Abrogazione espressa,

• la quale si indicano le norme che tale fonte intende espressamente abrogare.

si verifica quando la nuova fonte non dice espressamente quali norme abrogare,

Abrogazione tacita,

• ma si limita a porre norme il cui contenuto è incompatibile con norme precedenti.

si ha invece quando una nuova fonte regola, in maniera diversa, l’intera

Abrogazione implicita,

• materia regolata da una fonte precedente.

Nel nostro ordinamento sono maggiormente utilizzate i modelli dell’abrogazione tacita ed implicita.

Tuttavia questi modelli provocano molti problemi dal punto di vista della certezza del diritto: infatti

l’interprete (il giudice) dovrà controllare se la fonte pone norme incompatibili con altre norme precedenti,

e scegliere quindi quale norma applicare al caso concreto.

L’ordinamento giuridico quindi da questo punto di vista diviene più complesso, in quanto le norme non

vengono espressamente abrogate, ma solo tacitamente, ed anche più incerto perché fino a quando una

norma deve essere applicata ad una fattispecie concreta non vi è la certezza se quella norma è applicabile o

meno.

In definitiva, il modello di abrogazione dipende anche dalla forma di Governo: infatti l’abrogazione tacita e

l’abrogazione implicita sono modelli tipici di Governi e Parlamenti deboli, mentre quando l’abrogazione è

espressa vi è un “giudizio di valore”, in quanto appunto il legislatore intende espressamente abrogare una

data norma.

Sono previste dalla prassi anche altre figure atipiche di abrogazione, queste sono:

l’abrogazione con la quale il legislatore utilizza una frase del tipo “sono abrogate tutte le

innominata,

• disposizioni legislative incompatibili con la presente”;

l’abrogazione con la quale una fonte viene abrogata solo al momento dell’entrata in vigore

differita,

• di una fonte diversa (abrogazione usata nel procedimento di delegificazione);

l’abrogazione con la quale si abrogano tutte le leggi precedenti ad una certa data

generalizzata,

• (utilizzata da alcune leggi chiamate “taglia leggi”).

1.10. Il principio di irretroattività della legge

Normalmente tutte le fonti acquistano efficacia dal momento in cui entrano in vigore: hanno cioè efficacia

(cioè da ora), e non (cioè da allora, e quindi retroattivamente). Per “retroattività”, al

ex nunc ex tunc

contrario, si intende dire che una data fonte può disciplinare fattispecie che si sono verificate prima

dell’entrata in vigore della fonte.

Nel nostro ordinamento giuridico il principio di irretroattività della legge non è disciplinato dalla

Costituzione, ma è disciplinato dall’ , articolo secondo il quale “la legge

art.11 delle Preleggi del Codice civile

non dispone che per l’avvenire: essa non ha pertanto effetto retroattivo”. Tuttavia poiché tale norma è 15

contenuta in una fonte primaria, essa non può imporre alla legge un divieto assoluto di retroattività, limite

che può tuttavia porre alle fonti secondarie. La Costituzione, che potrebbe invece porre questo vincolo, si

limita a disciplinare il principio di irretroattività delle leggi penali, stabilendo che la legge che prevede una

sanzione penale, per poter essere applicata, deve essere entrata in vigore prima del fatto commesso.

Infatti, secondo “nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia

l’art. 25 della Costituzione

entrata in vigore prima del fatto commesso”.

Questo principio di irretroattività in materia penale trova tuttavia l’eccezione della legge penale “più

L’ stabilisce infatti che “nessuno può essere punito per un fatto che,

favorevole al reo”. art.2 del codice penale

secondo la legge posteriore, non costituisce reato”: quindi qualora una legge abroga una fattispecie di

reato, questa viene applicata retroattivamente, così come quando la legge successiva è più favorevole al

reo rispetto alla legge precedente.

1.11. Il nucleo di resistenza alla retroattività: rapporti esauriti, diritti quesiti, principio

dell’affidamento

Le leggi retroattive incontrano tuttavia alcuni limiti. Questi limiti sono rappresentati dai c.d. rapporti

cioè:

esauriti, il , vale a dire quel giudizio per il quale è stata pronunciata una sentenza

passato in giudicato

• definitiva o che comunque ha esaurito tutti i gradi del giudizio;

la , cioè il periodo di tempo indicato dalla legge entro il quale una persona deve far

prescrizione

• valere un proprio diritto;

la , cioè la perdita della possibilità di far valere un diritto che non sia stato esercitato

decadenza

• entro un determinato termine.

Se il rapporto invece non è stato esaurito, la legge può disciplinare situazioni giuridiche in corso,

rispettando tuttavia il (ad esempio la

principio di ragionevolezza e di tutela dell’affidamento del cittadino

legge può diminuire i trattamenti pensionistici già in corso, al fine ad esempio di contenere la spesa

previdenziale, ma deve farlo in maniera ragionevole, cioè non può comprimere tale trattamento in modo

tale da eliminarlo definitivamente).

2. CAPITOLO II – La centralità della legge nella Costituzione

2.1. La centralità della legge nella Costituzione: il principio della preferenza della legge

La nostra Costituzione, considera la legge come la fonte più importante e condizionante le altre fonti, in

quanto espressione del Parlamento e quindi indirettamente espressione della volontà popolare. Al primato

della legge sono collegati il principio di riserva della legge, il principio di legalità, e le riserve di legge.

significa che essa è una fonte tendenzialmente a competenza generale, cioè che non

Preferenza della legge

incontra limiti di materia, salvo per quelle materie che la Costituzione attribuisce alla disciplina di altre

fonti.

2.2. Un primo effetto della centralità della legge: il principio di legalità nella sua generale accezione

Il costituisce uno dei fondamenti più importanti dello Stato di diritto. Con il termine

principio di legalità

si intende dire che il potere amministrativo è sottoposto alle leggi: il Governo e la Pubblica

legalità

amministrazione non possono dunque porre in essere atti se non in applicazione di norme giuridiche.

Gli atti della Pubblica amministrazione devono quindi trovare fondamento nella legge, poiché espressione

degli interessi dei cittadini. Nella nostra Costituzione, tuttavia, non c’è alcuna norma che faccia riferimento

diretto al principio di legalità, esso infatti è da considerarsi implicito nella Costituzione stessa. Infatti, può

essere tratto dal principio democratico (art. 1), dal principio di supremazia della legge (art. 70), e dal

principio che il Governo non ha una legittimazione originaria, ma derivata, in quanto conseguenza del

rapporto di fiducia con il Parlamento (art. 92). 16

Tale principio nasce dal passaggio dallo Stato assoluto allo Stato di diritto: nella Monarchia assoluta la Pubblica

amministrazione era al di sopra della legge, costituendo quindi la portavoce del Sovrano; con la rivoluzione

francese, che distrusse l’Ancien Régime, instaurando il principio della sovranità popolare, si affermò il principio

che tutti i poteri dello Stato dovevano essere sottoposti alla legge, in quanto espressione diretta del popolo.

2.2.1. Legalità formale e legalità sostanziale

Il può essere inteso:

principio di legalità

secondo quanto già detto, come non contrarietà alla legge degli atti emanati dalla Pubblica

• amministrazione;

, consistente nell’attribuzione alla Pubblica Amministrazione di un potere per

legalità formale

• produrre norme, non prevedendo in questo caso alcuni vincoli di contenuto;

, consistente nell’attribuzione di un potere alla Pubblica Amministrazione che gli

legalità sostanziale

• consente di produrre norme, ma stabilendo al contempo vincoli di contenuto che limitano di fatto il

potere discrezionale della Pubblica amministrazione stessa.

Nel primo caso, gli atti della Pubblica amministrazione sarebbero sindacabili solo qualora fossero in

contrasto con fonti superiori.

Nel caso della , gli atti della Pubblica amministrazione sarebbero sindacabili, oltre che per

legalità formale

contrasto con fonti superiori, anche in caso di cioè nel caso in cui la Pubblica

vizio di incompetenza,

amministrazione emanasse atti al di fuori della propria competenza.

Nel caso della , invece, gli atti della Pubblica amministrazione sarebbero sindacabili, oltre

legalità sostanziale

che per il vizio di incompetenza, anche per altri relativi al contrasto tra contenuto della

vizi di legittimità

norma emanata dalla Pubblica amministrazione e la norma legislativa.

Il terzo caso ovviamente è quello più garantista. Riguardo al principio di legalità, ci si è posti la domanda se

questo bisogna considerarlo in senso formale o in senso sostanziale. La Corte costituzionale, a tal

riferimento, ha stabilito che deve intendersi in entrambi i modi: infatti, secondo la Corte, non possono

essere attribuiti poteri agli organi esecutivi senza che la legge ponga anche limiti che circoscrivano tali

poteri.

2.3. Le riserve di legge: garanzia dei diritti e limitazione del potere esecutivo

Un altro principio che deriva dal primato della legge è il c.d. Attraverso la

principio della riserva di legge.

riserva di legge, la Costituzione attribuisce la competenza a disciplinare una certa materia alla fonte legge,

attribuendo altresì l’obbligo di disciplinare quella data materia qualora questa debba necessariamente

essere normata, escludendo quindi la possibilità che tale materia possa essere regolata da una fonte

diversa.

La nostra Costituzione è ricca di riserve di legge, ad esempio l’art. 13 recita che “la libertà personale è

inviolabile. Non è ammessa forma alcuna di detenzione, di ispezione o perquisizione, né qualsiasi altra

restrizione della libertà personale, se non per atto motivato dell’autorità giudiziaria e nei soli casi e modi

previsti dalla legge”; nei soli casi e modi previsti dalla legge costituisce la riserva di legge, che risulta quindi

collegata alla garanzia dei diritti.

Il principio della riserva di legge ha origini storiche: la riserva di legge è stata la conseguenza della

progressiva crescita del potere del Parlamento nei confronti del Sovrano e del Governo; essa costituiva già

allora la garanzia che su certe materie deliberasse il Parlamento, in quanto espressione del popolo, e quindi

allo scopo di garantire i diritti dei cittadini.

Pertanto, in definitiva, sia il principio di preferenza della legge, che il principio di legalità, che le riserve di

legge, costituiscono un limite al potere del Governo e della Pubblica amministrazione, in conseguenza del

carattere rappresentativo del Parlamento. 17

Tuttavia, quando in una determinata materia vi è una riserva di legge, è possibile che tale materia sia

normata con atti aventi forza di legge? La risposta dovrebbe essere negativa, in quanto gli atti aventi forza

di legge sono atti del Governo, organo i cui poteri si tende anzi a limitare invece che ampliare. Tuttavia è

prevista la possibilità che una materia con riserva di legge possa essere disciplinata da un decreto legislativo

o da un decreto legge. La ratio collegata a tale possibilità sta nel fatto che in entrambi gli atti vi è sempre un

controllo da parte della legge, e quindi del Parlamento, poiché nel caso del decreto legislativo interviene la

che pone alcuni limiti al potere discrezionale del Governo, mentre nel caso del decreto

legge di delegazione

legge interviene la legge di conversione.

2.3.1. Riserve assolute, rinforzate, e relative

Le riserve di legge possono essere distinte in:

1) , cioè quelle riserve che attribuiscono solo alla legge la disciplina di una

Riserve di legge assolute

determinata materia, come nel caso del già citato art. 13 della Costituzione.

2) , cioè quelle riserve che, oltre ad attribuire la disciplina di una materia

Riserve di legge rinforzate

solamente alla fonte legge, pongono anche la statuizione che la legge deve rispettare alcuni vincoli

costituzionali. Ad esempio, secondo l’art.16 della Costituzione “ogni cittadino può circolare e

soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale, salvo le limitazioni che la legge

stabilisce in via generale per motivi di sanità o di sicurezza”; in questo caso la Costituzione

attribuisce sì alla legge la disciplina di una determinata materia, ma pone al contempo un rinforzo,

in questo caso rappresentato dal fatto che tali limitazioni, di cui parla l’art.16, devono avvenire per

motivi di sanità o di sicurezza.

3) , cioè quelle riserve che attribuiscono alla legge la disciplina di una

Riserve di legge relativa

determinata materia, ma consentono altresì che quella disciplina sia integrata da una fonte

secondaria. Un esempio tipico è rappresentato dall’art.97 relativo alla Pubblica amministrazione:

tale articolo recita infatti che “i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge”; in

questo caso, il termine “secondo disposizioni di legge” allude alla possibilità di un intervento

integrativo della fonte secondaria (infatti la Pubblica amministrazione può organizzare

autonomamente i propri uffici attraverso regolamenti da essi emanati, regolamenti che

rappresentano una fonte secondaria).

2.4. Il procedimento legislativo: gli obbiettivi costituzionali

La centralità della legge è rappresentata anche dal trattamento che la Costituzione riserva agli artt. 70-74, i

quali delineano i momenti fondamentali del procedimento e le sue varianti.

Il serve a selezionare interessi, a bilanciare le posizioni tra maggioranza e

procedimento legislativo

minoranza, e a garantire che il prodotto finale sia una sintesi tra questi interessi in gioco.

La Costituzione, in tema di procedimento legislativo, ha effettuato diverse scelte:

1) La prima scelta è quella del cioè l’uguale competenza delle Camere

bicameralismo perfetto,

nell’approvazione di una legge. Le ragioni dell’intervento di una seconda Camera sono

principalmente legate alla volontà di portare nel procedimento legislativo competenze ed interessi

particolari rispetto a determinate materie: tuttavia, poiché la nostra seconda Camera non ha alcuna

competenza diversa rispetto alla prima, le ragioni della nostra Costituzione sono da ricercare invece

nella volontà di allargare la rappresentanza allo scopo di stabilizzare il sistema politico.

2) La seconda scelta riguarda la “parità e quindi in modo da non

delle armi tra Governo e Parlamento”,

privilegiare i poteri del Governo all’interno del procedimento legislativo.

3) La terza scelta riguarda invece la previsione di all’interno del

strumenti a tutela delle minorane

procedimento: infatti spetta alle minoranze eventualmente chiedere di trasformare il procedimento

legislativo decentrato in procedimento ordinario, facoltà che può costituire uno strumento di

“ostruzionismo parlamentare”. 18

Il procedimento legislativo può essere poi distinto in varie fasi:

La fase dell’iniziativa;

• La fase decisoria;

• La fase integrativa dell’efficacia;

• La fase conoscitiva.

2.4.1. La fase dell’iniziativa

La fase dell’iniziativa costituisce la fase iniziale del procedimento legislativo, fase che consiste nella

presentazione di un disegno di legge redatto in articoli ad una delle due Camere. La nostra Costituzione ha

attribuito questa facoltà al Governo, ai singoli parlamentari, a 50.000 elettori, a ciascun Consiglio regionale,

e al CNEL.

a) L’iniziativa del Governo.

L’iniziativa del Governo è ovviamente quella più importante. È infatti il Governo l’organo che deve attuare il

programma politico attraverso la proposta di disegni di legge al Parlamento. La proposta di un disegno di

legge governativo prevede tre diverse momenti:

1) L’iniziativa del ministro competente o del Presidente del Consiglio;

2) La delibera del Consiglio dei ministri che approva il disegno di legge;

3) L’autorizzazione del Presidente della Repubblica alla presentazione del disegno di legge alle

Camere.

La Costituzione non attribuisce alcuna priorità all’iniziativa governativa rispetto all’iniziativa che può

derivare da altri organi. Tuttavia, il Governo è titolare di iniziative c.d. “obbligatorie” e altre c.d. “riservate”:

le prime riguardano disegni di legge che solo il Governo può presentare, quali il bilancio e il rendiconto che

devono essere presentati annualmente alle Camere, mentre le seconde riguardano i disegni di legge di

conversione dei decreti legge e i disegni di legge di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali.

b) L’iniziativa parlamentare.

L’iniziativa del singolo parlamentare, per poter andare avanti, deve essere fatta propria dalla Camera di

appartenenza. Questo tipo di iniziativa, generalmente slegata dall’indirizzo politico del Governo, ha

normalmente per oggetto gli interessi particolari del deputato o del senatore.

Tuttavia, va sottolineato che sono state frutto di iniziativa parlamentare alcune leggi particolarmente

importanti, slegate sì dall’indirizzo politico del Governo, ma legate ai diritti civili, come ad esempio la legge

sul divorzio o la riforma del diritto di famiglia.

c) L’iniziativa popolare.

L’iniziativa popolare avviene attraverso la presentazione, da parte di di un progetto di legge

50.000 cittadini,

redatto in articoli ad una delle Camere. Tuttavia affinché l’iniziativa popolare possa andare avanti, deve

essere fatta propria dal Governo o dal Parlamento, altrimenti avrà minime possibilità di andare in porto.

d) L’iniziativa regionale

Anche una singola Regione può presentare proposte di legge alle Camere. Tuttavia tale facoltà per le

Regioni, ha raggiunto il suo culmine nella prima fase di attuazione delle Regioni, per poi diminuire

progressivamente.

e) L’iniziativa del CNEL

L’iniziativa del CNEL oggi è andata praticamente in disuso. Questa possibilità è stata prevista allo scopo di

far partecipare al procedimento legislativo un organo consultivo in materia di economia e lavoro. Tuttavia

oggi vi sono altri organi che maggiormente ed in modo migliore potrebbero effettuare un lavoro del

genere, basti pensare all’ (organo che tuttavia non esisteva ancora ai tempi dell’approvazione della

Antitrust

Costituzione). 19

2.4.2. La face decisoria: il procedimento in sede referente (o ordinario)

Per approvare una legge la Costituzione prevede tre diversi tipi di procedimenti:

Il procedimento in sede referente o ordinario;

• Il procedimento in sede deliberante;

• Il procedimento in sede redigente.

Ognuno di questi procedimenti, secondo l’art. è a sua volta diviso in quattro fasi:

72 della Costituzione,

1) La fase istruttoria;

2) La fase dell’esame delle linee generali;

3) La fase dell’esame e dell’approvazione degli articoli;

4) La fase dell’approvazione finale.

Il è caratterizzato dal fatto che le quattro fasi di cui all’art.72 si svolgono

procedimento in sede referente

prima all’interno di una commissione parlamentare, e poi davanti alle Camere.

In questo tipo di procedimento, dopo che il progetto di legge è pervenuto al Presidente di una delle

Camere, questo lo deve assegnare ad una è il Presidente di ciascuna

commissione competente per materia:

Camera a scegliere il procedimento da seguire.

Dopo che il progetto di legge è stato assegnato alla commissione competente inizia la , fase

fase istruttoria

che consiste nel predisporre un testo da sottoporre alle Camere nel quale siano evidenti le ragioni della

normativa. Successivamente viene fatta una del progetto di legge,

discussione sulle linee generali

discussione seguita da un voto; poi si prosegue con la ,

discussione e la votazione articolo per articolo

votando anche gli eventuali emendamenti che intanto sono stati proposti; ed infine si passa alla votazione

, insieme ad una che dovrà essere presentata alle Camere.

relazione finale

del testo nel suo complesso

Il procedimento in Camera ripete le fasi già seguite dalla Commissione. Infatti la Camera, attraverso la

che è stata presentata dalla Commissione, inizia una discussione

relazione generale sul progetto di legge

sulle linee generali del progetto. Questa discussione può anche concludersi con un di “non

voto preclusivo

passaggio agli articoli”, che equivale quindi alla bocciatura del progetto. Se, invece come solitamente

avviene, non vi è voto preclusivo, si passa alla discussione articolo per articolo con voto anche sugli

eventuali proposti, per poi procedere al voto finale su ogni articolo. Va sottolineato che

emendamenti

quando la maggioranza parlamentare è abbastanza forte, l’emendamento ha poche possibilità di produrre

risultati rilevanti sul testo legislativo, al contrario quando la maggioranza parlamentare è debole, in genere

l’emendamento può costituire un potere di negoziazione tra Governo e Parlamento, il che porta ad un testo

legislativo che nella maggior parte di casi è diverso rispetto a quello proposto. Dopo la votazione articolo

per articolo si passa alla votazione finale del testo legislativo nel suo complesso.

Dopo che il testo legislativo è stato approvato da un Camera, questo, in relazione al principio del

, deve essere inviato all’altra Camera. La seconda Camera può decidere quale

bicameralismo paritario

procedimento legislativo scegliere per l’approvazione del testo, e deve procedere con le quattro fasi

previste dall’art.72 della Costituzione. Se il testo legislativo è stato approvato così come è stato inviato

dalla Camera precedente, cioè senza l’introduzione di qualche emendamento, l’approvazione si considera

conclusa. Al contrario, se invece è stato posto anche un singolo emendamento, il testo deve essere rinviato

all’altra Camera la quale deve procedere ad un nuovo esame, per poi rinviarlo di nuovo all’altra Camera

nell’ipotesi di nuove modifiche (tale situazione è denominata “navetta Tale andare e rivieni

parlamentare”).

continua fin quando entrambe le Camere non abbiano approvato il medesimo testo legislativo. 20

2.4.3. Il procedimento in sede deliberante

Il è un procedimento molto più rapido per l’approvazione di un progetto di

procedimento in sede deliberante

legge. Questo procedimento consiste sull’attribuzione del progetto ad una commissione competente per

materia, la quale non si limita soltanto ad istruire il progetto, ma lo approva definitivamente senza passare

dalla Camera. Tale procedimento, pertanto, è sì più rapido, ma molto meno garantistico. Infatti, le

commissioni non sono dotate di quelle forme di pubblicità tipiche delle Camere: in commissione si possono

effettivamente stringere accordi tra maggioranza ed opposizione, accordi privi di visibilità politica, e che

quindi tendono a nascondere la responsabilità relativa all’approvazione del progetto. Proprio per questo

motivo, in commissione vengono generalmente approvate quelle leggi di poco rilievo politico, o le leggi

provvedimento (cioè che non hanno carattere di generalità ed astrattezza), e quindi in definitiva leggi di

poco conto, definite normalmente come “leggine”.

La scelta del procedimento in sede deliberante viene effettuata dal Presidente della Camera. Tuttavia la

Costituzione prevede ipotesi per escludere tale procedimento, oppure uno strumento di garanzia per

abbandonarlo e passare quindi al procedimento ordinario. Le ipotesi di esclusione sono previste dall’art.72,

e riguardano alcune categorie di leggi, quali:

le leggi in materia costituzionale;

• le leggi in materia elettorale;

• le leggi di delegazione legislativa;

• le leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali;

• le leggi di approvazione dei bilanci.

Oltre a queste categorie di leggi previste dalla Costituzione, i prevedono altre leggi

regolamenti parlamentari

che non possono essere approvate attraverso il procedimento in sede deliberante. Queste leggi sono:

le leggi di conversione dei decreti legge;

• i disegni di legge relativi alla (per estensione delle leggi di approvazione dei

manovra finanziaria

• bilanci);

le leggi rinviate alle Camere dal Presidente della Repubblica.

Dal punto di vista delle garanzie, la Costituzione prevede che un progetto di legge attribuito alla sede

deliberante possa essere “rimesso” al procedimento ordinario qualora lo richiedano:

1/5 dei componenti della commissione;

• 1/10 dei componenti di una Camera (che corrispondono quindi ad una minoranza parlamentare);

• oppure quando lo richieda il Governo.

2.4.4. Il procedimento in sede redigente

Il non è previsto dalla Costituzione, ma dai regolamenti parlamentari. Esso è

procedimento in sede redigente

disciplinato in maniera diversa dalle Camere. Ad esempio in Senato costituisce un procedimento intermedio tra

infatti qui, discussione e approvazione degli articoli e degli

quello in sede deliberante e quello in sede referente:

eventuali emendamenti spetta alla commissione, mentre al Senato è riservata l’approvazione del testo nel

suo complesso.

In Camera, invece, il procedimento in sede redigente costituisce un sub-procedimento della sede referente:

infatti, qui la Camera decide di affidare la decisione sugli articoli alla Commissione, mentre si riserva il voto

sugli stessi e il voto finale sul testo nel suo complesso.

Questo procedimento è sempre stato usato poco, e nelle ultime legislature è praticamente scomparso. 21

2.4.5. La promulgazione

Dopo l’approvazione da parte delle Camere, la legge è giuridicamente ma non ancora efficace. Per

perfetta,

divenire efficace infatti questa deve essere promulgata, entro un mese dall’approvazione, dal Presidente

a meno che non sia stato previsto un termine inferiore. La avviene tramite

della Repubblica, promulgazione

decreto del Presidente, dove egli dichiara che la legge è stata approvata e ordina che sia pubblicata sulla

Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana. La promulgazione da parte del Presidente della Repubblica

costituisce solo uno strumento di controllo sulla legge, egli infatti può imporre un “veto sospensivo” sulla

legge quando ritenga che essa si pone in contrasto con alcune norme costituzionali, non serve pertanto a

manifestare un’eventuale condivisione della volontà parlamentare. Inoltre, secondo l’art.74 della

Costituzione, il rinvio presidenziale può avvenire una sola volta, ed è destinato a cedere di fronte alla

riapprovazione della legge da parte del Parlamento.

In definitiva il potere di rinvio della legge non può dipendere dalla non condivisione da parte del Presidente

delle scelte politiche fatte nella legge, in quanto altrimenti il Presidente diverrebbe portatore di un proprio

indirizzo politico.

2.5. La pubblicazione

La legge, dopo essere stata approvata, viene poi pubblicata, sotto la responsabilità del Ministro di Grazie e

Giustizia, nella e nella

Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana Gazzetta ufficiale della

La legge entra poi in vigore dopo che sia decorso un termine, che generalmente è di 15 giorni,

Repubblica.

definito “ ”. Tale termine ha lo scopo di rendere la legge conoscibile, e può, in casi particolari,

vacatio legis

essere abbreviato. Decorso il termine per la la legge entra in vigore e si considera presunta la sua

vacatio,

conoscenza, pertanto non si potrà invocare la non applicazione della legge per la sua mancata conoscenza

( , la legge non ammette ignoranza). Tale principio tuttavia è stato attenuato in

ignorantia legis non excusat

materia penale, infatti la Corte costituzionale ha stabilito che se vi sia stata una qualche impossibilità

oggettiva alla conoscenza della legge, la norma prevista non deve essere applicata.

2.6. Il progetto di riforma Costituzionale: l’intervento del Senato nel procedimento legislativo

Il si propone di eliminare il bicameralismo paritario. Esso prevede, infatti,

progetto di riforma costituzionale

che la funzione legislativa debba essere esercitata da entrambe le Camere solo per alcune leggi, le quali

potrebbero essere definite come bicamerali. Queste leggi sono le e

leggi di revisione della Costituzione le altre

le le

leggi costituzionali, leggi in materia di referendum popolare, leggi che autorizzano alla ratifica dei trattati

e alcune

internazionali, leggi regionali.

Per le altre leggi, invece, il progetto di riforma prevede tre diversi tipi di procedimenti:

Un procedimento ordinario, per tutte le leggi.

• Un procedimento “potenzialmente rafforzato”, per le leggi in materia regionale e degli enti locali.

• Un procedimento “potenzialmente rafforzato con termini ridotti”, per le leggi di bilancio.

Con il dopo che il disegno di legge è stato approvato dalla Camera, è prevista la

procedimento ordinario,

possibilità che entro 10 giorni possano chiedere di esaminare il progetto. In

1/3 dei componenti del Senato

questo caso, il Senato ha poi 30 giorni di tempo per deliberare eventuali emendamenti al testo, sulle quali

modifiche la Camera deve poi pronunciarsi entro 20 giorni.

Con il valgono le stesse modalità e gli stessi termini del

procedimento potenzialmente rafforzato,

procedimento ordinario, tuttavia in questo caso è prevista la possibilità per la Camera di non accettare le

modifiche poste dal Senato, ma solo se si pronuncia a dei componenti.

maggioranza assoluta 22

Con il invece, la richiesta di riesame da parte del

procedimento potenzialmente rafforzato con termini ridotti,

Senato può avvenire solo se questo abbia approvato tale richiesta a dei suoi

maggioranza assoluta

componenti ed entro un termine di 15 giorni. Anche in questo caso la Camera può non accettare le

modifiche apportate dal Senato se si pronuncia a dei suoi componenti.

maggioranza assoluta

È poi previsto un quarto procedimento per i progetti di legge di iniziativa del Senato. Il Senato può infatti

fare proposte di legge alla Camera, purché tali proposte siano approvate a ; in tal caso

maggioranza assoluta

la Camera si deve pronunciare entro un termine di sei mesi.

2.7. Il progetto di riforma costituzionale: il voto a data certa

La prevede anche la modifica del principio della “parità delle armi” tra Parlamento e

riforma costituzionale

Governo in ambito di procedimento legislativo. Infatti il Governo, non era dotato di “corsie preferenziali”

per attuare il proprio programma politico, e proprio per questo motivo esso nel corso degli anni ha fatto un

ricorso eccessivo alla decretazione d’urgenza, al decreto legislativo, e alla questione di fiducia.

Per superare questa situazione, il progetto di riforma prevede una per i progetti di legge

corsia preferenziale

di iniziativa governativa (o c.d. Attraverso questo strumento, il Governo potrà chiedere

voto a data certa).

alle Camere che il proprio disegno di legge venga iscritto con priorità all’ordine del giorno, e che sia

sottoposto a votazione finale entro 60 giorni, o eventualmente anche una data inferiore. Decorso tale

termine il testo viene votato articolo per articolo, senza proporre emendamenti, e poi nel suo complesso.

Questo procedimento rafforza, come si può ben capire, i poteri del Governo (anche fin troppo). Infatti,

questo strumento definibile come “ghigliottina limita in modo eccessivo il dibattito

parlamentare”,

parlamentare e la proposizione di emendamenti: pertanto risulta logico che tale procedimento dovrà

essere utilizzato moderatamente, e in relazione a veri e propri casi di necessità ed urgenza.

2.8. La destrutturazione della forma della legge: le leggi rinforzate

Le sono quelle leggi per la cui approvazione la Costituzione prevede una procedura

leggi rinforzate

aggravata, senza modificarne tuttavia il tipo di fonte. La legge rinforzata infatti non è una legge

costituzionale, ma una legge ordinaria, che si differenzia dalle altre per via della (cioè

resistenza passiva

capacità di resistere all’abrogazione) che gli attribuisce il procedimento aggravato.

La Costituzione prevede modelli diversi di leggi rinforzate. Il rinforzo può avvenire per procedimento, per

maggioranza, o per entrambi.

Il consiste nella previsione di “un’ ” tra più organi, con il popolo ecc.

rinforzo per procedimento intesa

• Un esempio tipico di procedimento per rinforzo è rappresentato dalla legge che regola i rapporti

tra lo Stato e le confessioni diverse dalla confessione cattolica: questa legge è rinforzata perché

prima del procedimento legislativo, si è raggiunta un’intesa tra lo Stato e quella determinata

confessione religiosa. Pertanto il rinforzo sta proprio nel fatto di dover raggiungere un’intesa

anteriormente all’inizio del procedimento legislativo.

Un altro esempio è rappresentato dalla legge che regola il distacco di Provincie e Comuni da una

Regione di appartenenza.

Il consiste nell’approvare una legge con una maggioranza più ampia di

rinforzo per maggioranza

• quella che normalmente occorre per approvare una legge. Un esempio tipico di leggi rinforzate per

maggioranza è rappresentato dalle leggi di amnistia e indulto: infatti queste leggi devono essere

approvate a dei componenti. Pertanto in questo caso il rinforzo sta proprio nel

maggioranza dei 2/3

raggiungimento della maggioranza dei 2/3 dei componenti.

Costituisce un esempio di la legge che

legge rinforzata sia per procedimento che per maggioranza

• mira ad attribuire ulteriori competenze alle Regioni. In questo caso infatti il rinforzo si basa sul

raggiungimento di un’intesa (tra Stato e Regione), e sulla maggioranza richiesta per l’approvazione

della legge (maggioranza assoluta dei componenti). 23

2.9. Perché le leggi rinforzate?

La ratio sulla previsione delle leggi rinforzate è diversa rispetto alla tipologia di rinforzo.

Ad esempio, nel caso della legge rinforzata per procedimento, la ratio sta nel fatto che in questo caso la

Costituzione tende a e a correggere posizioni di disuguaglianza tra interessi considerati

tutelare il pluralismo

meritevoli di tutela. Infatti, nel caso della legge che regola i rapporti tra lo Stato e le confessioni religiose

diverse da quella cattolica, la Costituzione riconosce che una data confessione religiosa rappresenta

interessi di rilievo all’interno dell’ordinamento (tutela del pluralismo), riconoscendo altresì che quegli

interessi non sono sufficientemente tutelati.

In altri casi, il rinforzo procedimentale può consistere in un parere o in un referendum popolare: in questi

casi la ratio sta invece nella , come nel caso del distacco di Provincie e

tutela del principio autonomistico

Comuni.

La ratio del rinforzo per maggioranza, sta invece nella volontà di richiedere per l’approvazione di una legge

anche l’opposizione, in quanto trattasi generalmente di leggi che non sono strettamente collegabili

all’indirizzo politico, e che pur non essendo leggi costituzionali incidono molto su valori costituzionali. Un

caso tipico è rappresentato dalle : queste leggi, producono infatti una violazione

leggi di amnistia e indulto

del principio di uguaglianza, in quanto le leggi di amnistia estinguono il reato, mentre le leggi d’indulto

estinguono o diminuiscono la pena.

In definitiva, le leggi rinforzate sono state previste per quei casi in cui vi siano particolari interessi meritevoli

di tutela. In questi casi, pertanto, la legge perde la sua “forma tipica”, per assumere la forma più conforme

a tutelare quel particolare interesse.

2.10. La destrutturazione della legge per contenuto: le leggi provvedimento e le leggi “a basso

contenuto di generalità e astrattezza”

Le c.d. sono diverse rispetto alle altre leggi ordinarie, in quanto non contengono norme

leggi provvedimento

generali ed astratte, ma hanno invece . Sono infatti leggi che invece di

contenuto concreto e determinato

disporre, hanno lo scopo di direttamente su un dato caso concreto. Tali leggi sono inoltre auto

provvedere

in quanto non necessitano di essere attuate dalla Pubblica amministrazione attraverso la

applicative

produzione di altre norme. La Corte costituzionale ha definito le leggi provvedimento come quelle leggi che

contengono disposizioni che incidono su un numero determinato e limitato di destinatari, e che hanno

contenuto particolare e concreto in considerazione di particolari esigenze. Un esempio tipico di legge

provvedimento è rappresentato da quelle leggi volte a disciplinare un caso concreto: ad esempio una legge

che pone il divieto di edificare su un determinato territorio.

Queste leggi sono spesso denominate come “leggine” in quanto generalmente rispondono “all’opportunità

politica” di tutelare interessi particolari: molte di queste leggi, infatti, sono di iniziativa dei singoli parlamentari

ed hanno il semplice scopo di rispondere alle esigenze territoriali dei collegi di appartenenza degli stessi

parlamentari.

Le leggi provvedimento vanno tuttavia distinte dalle Le

leggi a basso contenuto di generalità ed astrattezza.

leggi a basso contenuto di generalità ed astrattezza sono leggi che prevedono e ,

regole settoriali particolari

volte principalmente a regolare determinate situazioni, oppure a rimuovere ostacoli e disuguaglianze in

ambito sociale. Queste leggi si differenziano dalle leggi provvedimento, in quanto dotate della caratteristica

della generalità (seppur limitata), e poiché non hanno caratteristiche puramente provvedimentali (quindi

non sono nemmeno auto applicative). Un esempio tipico che mostra la differenza tra queste due categorie

di leggi è quello di una legge che sospende dal pagamento delle tasse una determinata popolazione

terremotata (legge a basso livello di generalità ed astrattezza), e il caso di una legge che invece pone il

divieto di affissione su un determinato oggetto (legge provvedimento). La prima legge determina una

specifica categoria di persone che è esente dal pagamento delle tasse, mentre la seconda legge si riferisce

direttamente ad un bene determinato. 24

3. CAPITOLO III – Atti con forza di legge e regolamenti

3.1. La regola e l’eccezione: dalla legge del Parlamento ai decreti legge e decreti legislativi

Il sistema costituzionale delle fonti è basato principalmente sulla legge del Parlamento. Tuttavia oltre a

questa fonte, la Costituzione prevede altre fonti che hanno la stessa (cioè capacità di abrogare)

forza attiva

e la stessa (cioè capacità di resistere all’abrogazione) della legge, vale a dire: gli atti con

resistenza passiva

Questi atti con forza di legge sono atti che la Costituzione configura come eccezioni, in

forza di legge.

quanto costituiscono una violazione del principio di separazione dei poteri e del principio che gli atti primari

debbano essere prodotti dal Parlamento.

Gli atti con forza di legge emanati dal Governo sono stati previsti dalla Costituzione in quanto la legge del

Parlamento a volte non riesce a disciplinare una materia molto tecnica (come nel caso di un codice penale o

di un codice civile); mentre il Governo, organo più snello, formato oltretutto da con apparati

ministeri

tecnici competenti per materia, è in grado di normare rapidamente.

Gli atti con forza di legge previsti dalla Costituzione sono due: il utilizzabile in situazioni di

decreto legge,

straordinaria necessità ed urgenza, e il che si basa su una legge di delegazione del

decreto legislativo,

Parlamento, la quale attribuisce il potere di emanare un decreto legislativo con forza di legge al Governo,

seppur rispettando alcuni vincoli e limiti.

3.2. Il decreto legge nella normativa pre-costituzionale e nella Costituzione

La facoltà per il Governo di emanare atti con forza di legge in casi di straordinaria necessità ed urgenza non

era prevista dallo Tuttavia il decreto legge si affermò nella prassi, infatti a seguito della

Statuto Albertino.

prima guerra mondiale, era necessario assumere interventi straordinari adottati con tempi più ristretti

rispetto a quelli previsti dal procedimento legislativo.

Nel periodo fascista, la legge n.100 del 1926 codificò questa prassi, aumentando quindi i poteri del

Governo. La legge stabilì che:

i presupposti di necessità ed urgenza del decreto erano sottoposti solamente al controllo del

• Parlamento;

il decreto doveva essere presentato al Parlamento entro 60 giorni dalla sua pubblicazione;

• che doveva essere convertito in legge dal Parlamento entro due anni;

• che se non veniva convertito in legge perdeva efficacia, ma solo per il futuro ( ).

ex nunc

La Costituzione oggi, all’art. 77 disciplina il decreto legge riprendendo il modello delineato dalla legge n.100

del 1926 ma vi aggiunge altresì una serie di regole che ne evidenziano la eccezionalità e la necessità di un

controllo parlamentare. La Costituzione stabilisce infatti che:

i casi straordinari di necessità e di urgenza devono costituire il presupposto per l’emanazione del

• decreto legge;

che il decreto legge è un atto provvisorio;

• che una volta adottato, il giorno stesso deve essere presentato alle Camere; se esse sono sciolte

• devono riunirsi entro il termine di 5 giorni;

che deve esserci un controllo parlamentare, il quale si sostanzia attraverso una legge di

• conversione, controllo che deve avvenire entro 60 giorni;

che in caso di mancata conversione in legge, il decreto legge perde efficacia , cioè

ex tunc

• retroattivamente, considerandolo quindi come se non fosse mai esistito.

L’effetto retroattivo del decreto legge incontra tuttavia il limite dei c.d. .

rapporti esauriti 25

3.2.1. La prassi degenerativa

La Costituzione stabilisce che il decreto legge debba essere adottato in casi straordinari di necessità ed

Tuttavia queste condizioni, nel corso degli anni, sono state interpretate tantoché il

urgenza. ampiamente,

decreto legge è divenuto un modo per accelerare il procedimento di formazione della legge, diventando

così una sorta di iniziativa legislativa rinforzata. Infatti, spesso il Governo, anziché procedere con presentare

un disegno di legge al Parlamento, decide di adottare un decreto legge poiché esso entra in vigore

immediatamente, aspettando eventualmente la leggi di conversione. Tuttavia, in questo modo si rallenta in

maniera molto ampia il procedimento legislativo ordinario del Parlamento, in quanto questo sarà

sommerso da leggi di conversione. Tale problema è stato inoltre ampliato dal fatto che spesso, qualora il

decreto non venisse convertito in legge, questo veniva cioè ripresentato.

reiterato,

La Costituzione stabilisce all’art.77 che il decreto legge debba essere un atto “provvisorio”, tuttavia se

questo viene ripresentato più volte perde il carattere della provvisorietà. La prassi della reiterazione

produce anche effetti negativi dal punto di vista della certezza del diritto, in quanto come ben si sa la

mancata riconversione del decreto legge produce effetti retroattivi, quindi il Parlamento, in caso di

reiterazione, ci pensa due volte prima di negare tale conversione.

Tuttavia anche il Parlamento ha un po’ sfruttato questo fenomeno: infatti esso ha considerato il decreto

legge come una sorta di disegno di legge ordinario, ritenendo possibile proporre eventuali emendamenti

nel corso della sua conversione.

3.2.2. I primi tentativi di limitare l’eccesso di decretazione di urgenza: il filtro parlamentare

Per limitare l’eccesso di decretazione di urgenza, è stato posto dai regolamenti delle Camere un filtro

cioè anteriore alla legge di conversione. Tale filtro consisteva nell’accertare la sussistenza o

preliminare,

meno dei requisiti di necessità e di urgenza, da parte della , e qualora

Commissione affari costituzionali

questi requisiti non fossero presenti, il decreto legge non sarebbe stato esaminato dalle Camere per la

conversione, con la conseguenza di provocarne la decadenza. Tuttavia tale filtro a ben poco serviva: infatti

la Commissione affari costituzionali era composta logicamente da deputati e senatori in misura

proporzionale rispetto ai gruppi parlamentari, pertanto la maggioranza della Commissione rispecchiava la

maggioranza di Governo, con l’effetto che questa non avrebbe mai bocciato l’operato del Governo.

Pertanto, la previsione di un filtro preliminare si è rilevata poco utile per limitare l’eccesso di decretazione

d’urgenza, infatti dopo alcuni anni non è stato più utilizzato.

3.2.2.1. La legge n.400 del 1988

Non essendo stato utile l’introduzione di un filtro preliminare, si è cercato di rimediare alla decretazione di

urgenza attraverso la legge n.400 del 1988, la quale ha cercato di introdurre alcuni limiti a tale situazione.

Tuttavia è da notare che, la scelta formale, in quanto la legge n.400 del 1988 è una legge ordinaria, è già di

per sé un ostacolo per porre dei vincoli ad un atto avente pari forza.

Ma comunque, la legge n.400 del 1988 ha previsto che:

i decreti legge devono essere presentati per l’emanazione al Presidente della Repubblica con la

• denominazione “decreto legge” e con l’indicazione nel preambolo delle circostanze straordinarie di

necessità e di urgenza, nonché l’avvenuta deliberazione del Consiglio dei Ministri;

i decreti legge devono contenere misure di immediata applicazione e il loro contenuto deve essere

• specifico, omogeneo e corrispondente al titolo, in maniera tale da evitare la prassi dei c.d. “ decreti

”, cioè decreti utilizzati per introdurre materie di ogni tipo;

omnibus

non si può conferire con decreto legge deleghe legislative, anche perché il Governo non è titolare

• del potere legislativo che quindi non può delegare agli altri;

con il decreto legge non si può provvedere alle materie indicate nell’art.72 4° comma (quali leggi in

• materia costituzionale ed elettorale, delegazione legislativa, autorizzazione alla ratifica dei trattati

internazionali, approvazione dei bilanci e dei conti consuntivi). 26

non si può inoltre reiterare un decreto legge la cui conversione è stata negata dalle Camere:

• tuttavia questo vincolo non ha limitato la reiterazione, in quanto nella maggior parte dei casi il

decreto non viene convertito in legge non a seguito di un voto sfavorevole, ma semplicemente

perché il Parlamento non arriva ad esprimere un voto.

non si può ripristinare l’efficacia di disposizioni dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale.

La legge n.400 del 1988 ha stabilito inoltre che, tutti gli emendamenti introdotti in sede di conversione

entrano in vigore il giorno dopo alla pubblicazione della legge di conversione.

3.2.2.2. Gli indirizzi della giurisprudenza costituzionale

Com’è logico pensare, anche la legge n.400 del 1988 non è riuscita a porre rimedio all’eccessiva

decretazione d’urgenza. La Corte costituzionale, a partire dalla fine degli anni ’80, ha previsto a tal

proposito, un controllo più rigoroso di legittimità costituzionale sui decreti legge.

La Corte può infatti:

dichiarare incostituzionale un decreto legge quando manchino i presupposti di necessità e di

• urgenza;

dichiarare illegittima la reiterazione del decreto legge qualora non vi siano fatti nuovi che lo

• giustificano;

vietare al Parlamento l’introduzione di emendamenti, qualora questi non siano direttamente

• connessi all’oggetto del decreto.

3.3. Il progetto di riforma costituzionale: le limitazioni alla decretazione di urgenza

Con il il decreto legge dovrebbe ritornare ad essere un atto emanato in

progetto di riforma costituzionale,

casi di effettiva necessità e urgenza. Infatti la riforma costituzionale prevede per il Governo, come si è già

detto, il c.d. procedimento legislativo a data certa, il quale garantisce l’applicazione di un progetto di legge

entro 60 giorni.

Il progetto di riforma ha inoltre costituzionalizzato i limiti previsti dalla legge n.400 del 1988 e dalla nuova

giurisprudenza costituzionale.

3.4. La delegazione legislativa

Attraverso la delegazione legislativa, il Parlamento attribuisce al Governo l’esercizio della funzione

legislativa, ma non il potere legislativo (il quale rimane al Parlamento). L’art. 76 della Costituzione

individua il modello della delegazione legislativa attraverso due atti: la approvata dal

legge di delegazione,

Parlamento, e il approvato invece dal Governo.

decreto legislativo,

La legge di delegazione è soggetta a , in quanto essa deve essere approvata attraverso

vincoli procedimentali

il procedimento legislativo ordinario, e , in quanto deve contenere alcuni elementi

vincoli sostanziali

necessari, quali i un e La ratio di questi elementi sta nel

principi e i criteri direttivi, tempo limitato, oggetti definiti.

limitare il potere discrezionale del Governo nell’approvazione del decreto legislativo.

Con il termine si intende dire che il Parlamento deve indicare espressamente la materia sulla

oggetti definiti

quale il Governo è abilitato ad intervenire, esso infatti non può legiferare su quel che vuole. La previsione di

un indica che l’esercizio della funzione legislativa deve avvenire entro un determinato

tempo determinato

periodo di tempo. Attraverso i invece, il Parlamento determina le linee di fondo

principi ed i criteri direttivi,

alle quali deve ispirarsi l’esercizio dell’attività delegata al Governo, limitandone quindi la discrezionalità.

Per quanto riguarda il decreto legislativo, esso deve essere approvato dal presentato

Consiglio dei ministri,

entro 20 giorni al Presidente della Repubblica, il quale procede all’emanazione con proprio decreto,

secondo quanto previsto anche per il decreto legge dalla legge n.400 del 1988. Inoltre, secondo tale legge,

il decreto legislativo deve indicare appunto la denominazione di “decreto legislativo” (poiché tanti sono gli

27

atti emanati dal Presidente della Repubblica con la forma di decreto presidenziale), contenere nel

preambolo la deliberazione del Consiglio dei ministri, e gli altri adempimenti previsti dalla legge di

delegazione.

3.4.1. La progressiva deformazione del modello costituzionale

Secondo la Costituzione, il decreto legislativo, così come quanto previsto per il decreto legge, doveva

essere uno strumento di poiché consistente in una deroga al principio della

normazione eccezionale,

separazione dei poteri e al principio secondo il quale le leggi devono essere espressione dell’organo

rappresentativo. Inoltre, la delegazione doveva generalmente servire a normare materia ad elevato grado

di tecnicismo, e non doveva costituire uno strumento di normazione ordinario del Parlamento.

Con il tempo, tale modello previsto dalla Costituzione si è un po’ distorto. Infatti il decreto legislativo è

divenuto uno strumento di normazione ordinario, in quanto utilizzato per normare materia la cui

complessità più che tecnica appariva politica; materie quindi per le quali si voleva evitare la discussione (e

gli eventuali emendamenti) del Parlamento. Inoltre anche il modello duale previsto per questo strumento si

è un po’ perso: la Costituzione aveva previsto infatti una legge di delegazione che aveva lo scopo di limitare

la discrezionalità del Governo, e un decreto legislativo che avrebbe dovuto attuare tale legge. Molto spesso

infatti, i principi ed i criteri direttivi non sono esplicitati dalla legge di delegazione, ma solo desumibili da

altre norme o dal contenuto stesso della delegazione.

Inoltre, il decreto legislativo è anche diventato un infatti, generalmente dopo l’emanazione

atto polifasico:

di un decreto legislativo, ne segue un’altra o più di decreti correttivi che hanno lo scopo di integrare o

correggere il primo.

3.4.2. La giurisprudenza della Corte costituzionale: il sindacato sulle c.d. norme interposte

Poiché il controllo sul decreto legislativo viene effettuato a priori, attraverso la legge di delegazione del

Parlamento, per poter verificare se il Governo abbia rispettato i principi ed i criteri direttivi stabiliti dalla

legge di delegazione, e quindi per verificare se questi abbia o meno commesso “eccesso occorre

di delega”,

un sul decreto legislativo da parte della Questa infatti ha il compito

Corte costituzionale.

successivo

controllo

di verificare se il decreto legge abbia rispettato la legge di delegazione. Tuttavia, la violazione della legge di

delegazione costituisce violazione di una legge ordinaria: pertanto poiché la Corte costituzionale giudica

sulla legittimità delle leggi e degli atti aventi forza di legge nei confronti della Costituzione e delle altre leggi

costituzionali, questa non potrebbe, effettivamente, giudicare sul rapporto tra decreto legislativo e legge di

delegazione.

La Corte ha però trovato un escamotage: infatti essa ha risolto tale problema attraverso il sindacato sulle

c.d. Cioè secondo tale principio, la violazione da parte del decreto legislativo della legge di

norme interposte.

delegazione, viola indirettamente l’art.76 della Costituzione, il quale prevede il rispetto dei principi e dei

criteri direttivi posti nella legge di delegazione. In definitiva, la legge di delegazione rappresenta una norma

interposta tra il decreto legislativo e la norma costituzionale, con la conseguenza che la violazione della

legge costituisce anche violazione della Costituzione.

3.5. I testi unici

Un caso particolare di esercizio della delegazione legislativa ha riguardato i c.d. ossia raccolte di

testi unici,

materiale normativo che riguardano una determinata materia.

I testi unici vengono approvati con decreto legislativo, previa legge di delegazione del Parlamento, e

possono essere distinti in e .

compilativi innovativi

I sono quelli che si limitano a raccogliere materiale normativo esistente e che

testi unici compilativi

• introducono leggere modifiche alle norme, allo scopo di dare più armonia alla raccolta;

I invece, oltre a raccogliere materiale normativo esistente, introducono anche

testi unici innovativi,

• modifiche importanti alla materia. 28

Il legislatore inoltre, allo scopo di riunire in un’unica raccolta sia le norme primarie che quelle secondarie di

una data materia, ha previsto il c.d. “testo Tuttavia questa previsione ha fatto nascere

unico misto”.

qualche problema dal punto di vista della sua forma, in quanto era difficile stabilire se l’atto fosse una fonte

primaria o una fonte secondaria. Il testo unico misto ha pertanto avuto vita breve: esso è stato sostituito

dal c.d. Il codice di settore ha lo scopo di riunire la disciplina legislativa di una determinata

codice di settore.

materia, riassentandone allo stesso tempo la forma: infatti il codice di settore assume la forma di un

decreto legislativo, e quindi è possibile classificarlo come una fonte primaria (atto avente forza di legge).

3.6. I poteri del Governo in caso di guerra

Altri atti legislativi del Governo sono quelli previsti in caso di guerra. Questi sono disciplinati dall’art.78

della Costituzione, il quale prevede che “le Camere deliberano lo stato di guerra e conferiscono al Governo

i poteri necessari”. Questi atti presentano inoltre:

tratti comuni ai decreti legislativi, in quanto in un primo momento il Parlamento attribuisce al

• Governo i poteri necessari, mentre successivamente il Governo procede all’emanazione dell’atto

con forza di legge;

tratti comuni ai decreti legge, in quanto al Governo vengono conferiti i “poteri necessari”, e quindi

• in conseguenza di un caso straordinario di necessità e di urgenza, in questo caso la guerra.

Per gli atti emanati dal Governo in caso di guerra non vi sono principi e criteri direttivi. Inoltre la

deliberazione dello Stato di guerra può avvenire anche senza una legge, cioè tramite un c.d. atto bicamerale

.

non legislativo

3.7. Il potere regolamentare del Governo: alcune notazioni preliminari

Oltre agli atti con forza di legge, la Costituzione riconosce al Governo il potere di emanare regolamenti. I

regolamenti governativi costituiscono la fonte secondaria più importante. Tuttavia essendo fonti

secondarie, i regolamenti sono subordinati alla legge (pertanto devono rispettarla), e devono essere

emanati solo quando questa lo preveda. Tuttavia i riferimenti ai regolamenti in Costituzione sono

abbastanza scarni. La Costituzione si limita infatti a stabilire che i regolamenti devono essere emanati dal

Presidente della Repubblica, e che la potestà del Governo di emanare regolamenti è limitata alle sole

materie di competenza dello Stato. Essa non stabilisce quindi norme in relazione alla loro tipizzazione e al

procedimento di approvazione.

3.7.1. La legge n.400 del 1988: filosofia e tipizzazione dei regolamenti

La legge n.400 del 1988, oltre a disciplinare il imiti previsti per gli atti con forza di legge, disciplina anche i

regolamenti del Governo. Tale legge distingue i regolamenti in:

che sono deliberati dall’intero Consiglio dei ministri;

Governativi,

• che sono proposti da un singolo ministro;

Ministeriali,

• i quali sono invece proposti da più ministri;

Interministeriali,

A sua volta i regolamenti governativi possono essere distinti in:

Regolamenti esecutivi;

• Regolamenti integrativi attuativi;

• Regolamenti indipendenti;

• Regolamenti organizzativi;

• Regolamenti di delegificazione.

Da un punto di vista procedimentale, i regolamenti governativi sono approvati con decreto del Presidente

della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il parere del Consiglio di Stato, il 29

quale ultimo deve pronunciarsi per svolgere un controllo preventivo sul testo del

entro 45 giorni

regolamento.

3.7.2. Le caratteristiche e la ratio dei modelli di regolamento

I sono quei regolamenti che hanno lo scopo di dare esecuzione alle leggi, cioè

regolamenti esecutivi

• rendere concretamente applicabile norme generali ed astratte contenute nelle leggi o negli atti

aventi forza di legge. Essi sono regolamenti a basso , in quanto hanno solo lo

grado di innovazione

scopo di stabilire le procedure per rendere applicabili le fonti primarie, e pertanto possono

intervenire anche su materie coperte da riserva di legge.

I sono quei regolamenti finalizzati ad attuare e integrare leggi che

regolamenti integrativi-attuativi

• prevedono norme di principio. La distinzione tra i regolamenti esecutivi ed i regolamenti integrativi-

attuativi sta nel fatto che, i primi determinano le modalità di attuazione di una legge, ma senza la

possibilità di ampliarne il contenuto, mentre i secondi sono dotati di , in quanto

forza innovativa

mirano a completare la norma legislativa attraverso una scelta di natura discrezionale da parte del

Governo. Pertanto, proprio per questa ragione, i regolamenti integrativi-attuativi possono

intervenire su materie coperte da ma non su materie coperte da riserva di

riserva di legge relativa,

legge assoluta.

I sono quei regolamenti che hanno lo scopo di regolare materie in cui

regolamenti indipendenti

• manchi la disciplina da parte di leggi o di atti aventi forza di legge. Il regolamento indipendente può

essere emanato solo per quelle materie non riservate alla legge, non regolate da una legge e non di

competenza delle Regioni.

I invece, sono quei regolamenti emanati per disciplinare l’organizzazione

regolamenti organizzativi,

• ed il funzionamento delle amministrazioni pubbliche. Va osservato tuttavia che, a seguito della

legge n.59 del 1997, la disciplina dell’organizzazione e funzionamento dell’amministrazione

pubblica, almeno per quanto riguarda i ministeri, non è più affidata ai regolamenti organizzativi, ma

alla delegificazione.

3.7.3. I regolamenti ministeriali

I regolamenti ministeriali sono quei regolamenti adottati dal singolo ministro, e su materie di competenza

dello stesso. Questi regolamenti:

devono essere comunicati al Presidente del Consiglio dei Ministri prima della loro emanazione;

• sono fonti di terzo tipo, e pertanto non possono porre norme contrarie a quelle dei regolamenti

• governativi.

Anche per questi tipi di regolamenti è necessario il parere del Consiglio di Stato, la registrazione della Corte

dei Conti, e la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale.

3.7.4. La delegificazione ed i regolamenti delegati (o autorizzati)

La legge n.400 del 1988 ha introdotto anche l’istituto della c.d. Con tale istituto, i

delegificazione.

regolamenti sono legittimati a regolare materie disciplinate da leggi o da atti aventi forza di legge. Questi

regolamenti assumono la denominazione di (o Lo scopo della

regolamenti autorizzati delegati).

delegificazione è quello di alleggerire l’ordinamento giuridico da un eccesso di fonti primarie, affidando la

disciplina di materie meno importanti sulla fonte regolamentare. Pertanto la delegificazione consiste

nell’attribuire al regolamento quelle materie che sono già disciplinate da una legge, delegificando, cioè

sottraendo alla legge, molte materie che potrebbero essere normate facilmente da un regolamento.

Tuttavia tale operazione presenta dei problemi teorici, in quanto come ben si sa, un regolamento,

trattandosi di una fonte secondaria, non può abrogare una fonte di primo grado. Per fare luce a questa

situazione è intervenuta la la quale ha previsto un procedimento da seguire per la

legge n.400 del 1988,

delegificazione: 30

Prima di tutto, occorre che una legge del Parlamento autorizzi il regolamento a disciplinare una

• determinata materia (non coperta di riserva di legge);

La legge inoltre deve stabilire le norme regolatrici della materia, disponendo al contempo

• l’abrogazione delle norme vigenti con effetto dall’entrata in vigore delle norme regolamentari;

L’entrata in vigore del regolamento, il quale disciplina la materia, completando così il processo di

• delegificazione.

In questo modo si svia il problema secondo il quale il regolamento non può abrogare una fonte di grado

superiore: infatti in questo caso non è il regolamento ad abrogare la legge, ma è invece la stessa legge del

Parlamento a farlo. Un esempio tipico di delegificazione è quello che riguarda i regolamenti che

disciplinano l’organizzazione dei ministeri: il singolo ministero può infatti essere disciplinato attraverso un

regolamento proposto dal ministro competente, d’intesa con il e con il

Presidente del Consiglio dei Ministri

Va infine sottolineato che lo strumento della delegificazione può effettuarsi solo per

Ministro del Tesoro.

quelle materie non coperte da riserva assoluta di legge.

3.7.5. La progressiva destrutturazione della delegificazione

Lo strumento della delegificazione ha tuttavia ben presto perso il carattere rigoroso previsto dalla legge

Infatti spesso le leggi di delegificazione non contengono principi e criteri direttivi, pertanto il

n.400 del 1988.

Governo si trova libero di operare le scelte che vuole, dato che non si trova vincolato dalle norme

regolatrici della materia (che il Parlamento avrebbe dovuto prevedere). Inoltre la delegificazione è spesso

contenuta in decreti legge e decreti legislativi: pertanto in questi casi praticamente il Governo autorizza sé

stesso ad abrogare la fonte primaria che regola una determinata materia, disciplinandola con un proprio

regolamento.

3.8. Le leggi “taglia leggi” e i regolamenti “taglia regolamenti”: nuove frontiere dell’abrogazione

A causa dell’eccesso di normazione, sono stati previsti strumenti particolari noti come “leggi e

taglia leggi”

“leggi Attraverso la , si è attribuito al Governo il compito di verificare

taglia regolamenti”. legge taglia leggi

quali fossero le leggi indispensabili, e di abrogare la legislazione antecedente al 1970, in quanto considerata

ormai obsoleta, attraverso una Attraverso la si

clausola di abrogazione generalizzata. legge taglia regolamenti

è attribuito, invece, al Governo il compito di controllare le disposizioni regolamentari vigenti, e provvedere

all’abrogazione di tutte quelle disposizioni che avevano esaurito la loro funzione, o considerate ormai

obsolete.

Tuttavia tale meccanismo non ha contribuito affatto alla semplificazione del sistema normativo: infatti le

“leggi sono contraddittorie, in quanto logicamente se si abrogano le leggi ritenute non

di semplificazione”

indispensabili senza normare di nuovo la materia, vuol dire che esse sono desuete oppure già abrogate da

altre leggi. Quindi non sembra utile mettere in piedi un complesso meccanismo di abrogazione per

abrogare leggi che sono già state abrogate implicitamente o tacitamente da altre leggi.

4. CAPITOLO IV – Le fonti di provenienza da ordinamenti esterni allo Stato italiano: le norme di

diritto internazionale

4.1. La Costituzione italiana come Costituzione “aperta”

Le fonti riconosciute all’interno del nostro Stato, non sono tutte prodotte da organi costituzionali interni,

ma alcune provengono anche da ordinamenti esterni. Secondo l’art.10 della Costituzione “l’ordinamento

giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute”, mentre

l’art.11 afferma che si “consente in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità

necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia tra le Nazioni; promuove e favorisce le

organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo”. 31

La nostra Costituzione quindi, da questo punto di vista, può essere definita come una Costituzione “aperta”

alla ricezione di fonti sovranazionali, il che comporta un’eventuale cessione di sovranità da parte dello Stato

nei confronti di organizzazioni sovranazionali.

L’art.11 della Costituzione, tuttavia, non specifica né l’entità di queste limitazioni di sovranità, né le

organizzazioni internazionali per le quali è prevista questa cessione. La risposta va ricercata implicitamente

nello stesso art.11 della Costituzione, ed in particolare nel infatti, le limitazioni di

principio pacifista:

sovranità avvengono a favore di organizzazioni che assicurano la pace e la giustizia tra le Nazioni.

Va osservato inoltre che i rapporti tra il diritto interno e il diritto internazionale si basano sul c.d. modello

pertanto ordinamento interno ed ordinamento internazionale sono posti su piani separati.

dualista:

4.2. L’adattamento automatico e le norme di diritto internazionale generalmente riconosciute

L’art. 10 della Costituzione, prevede il c.d. per le norme di diritto internazionale

adattamento automatico

generalmente riconosciute: ciò significa quindi che non occorre alcun intervento dello Stato per rendere

applicabili queste norme. Le norme di diritto internazionale generalmente riconosciute sono le c.d.

Il concetto di consuetudine nell’ambito del diritto internazionale è

consuetudini di diritto internazionale.

simile al nostro. Infatti la consuetudine internazionale è una in quanto non deriva da

fonte-fatto

manifestazioni di volontà (come ad esempio un trattato internazionale), ma da comportamenti ripetuti nel

tempo caratterizzati dalla convinzione di seguire una regola vincolante.

Un esempio di consuetudine internazionale è rappresentato dalla c.d. “immunità secondo la quale i

diplomatica”,

diplomatici di uno Stato che operano sul territorio di un altro Stato, non sono sottoposti alle norme giuridiche

dello Stato nel quale si trovano, ma alle norme dello Stato dal quale provengono.

Ma che forza assumono queste consuetudini internazionali nell’ambito del nostro ordinamento? Le

consuetudini internazionali nel nostro ordinamento assumono la forza della fonte che le recepisce:

pertanto, poiché queste sono previste dall’art.10 della Costituzione, si ritiene che questa abbiano forza

costituzionale. Da ciò ne consegue che le eventuali leggi che si pongono in contrasto con queste

consuetudini sarebbero incostituzionali, questo perché secondo la Corte costituzionale, si violerebbe

indirettamente anche lo stesso art.10 della Costituzione.

Le consuetudini internazionali incontrano tuttavia il limite dei infatti

principi fondamentali della Costituzione:

qualora queste consuetudini si ponessero in contrasto con i principi fondamentali, l’art. 10 non

opererebbe, e pertanto non sarebbero nemmeno automaticamente adattabili.

4.3. L’adattamento speciale ed il diritto pattizio

Mediante l’adattamento si immettono nell’ordinamento norme di quali

speciale diritto internazionale pattizio,

i trattati internazionali, cioè accordi di natura negoziale tra due o più Stati diretti a regolare una

determinata sfera di rapporti.

Le fasi per la conclusione di un trattato internazionale si distinguono nella:

che viene effettuata da organi dello Stato incaricati;

Negoziazione,

• che non è ancora vincolante per lo Stato firmatario;

Firma,

• la quale viene effettuata dal Presidente della Repubblica, previa legge di autorizzazione da

Ratifica,

• parte del Parlamento. Questa legge di autorizzazione secondo l’art.80 è necessaria

della Costituzione

qualora il trattato abbia natura politica, preveda regolamenti giudiziari, o variazioni del territorio

nazionale, o ancora modificazioni di leggi.

Una volta concluso, il trattato deve acquisire effetto nell’ordinamento interno: tuttavia le modalità

dell’adattamento speciale sono diverse a seconda che il trattato sia “ ”, cioè quando questo

self executing

contenga norme abbastanza chiare e precise, per le quali quindi non è necessario l’intervento di una fonte

32

interna affinché queste vengano applicate, oppure che il trattato sia “ ”, cioè qualora le

non self executing

norme da questo previste necessitano di atti di esecuzione e di implementazione.

Per i l’adattamento avviene attraverso il c.d. ordine di esecuzione, il quale consiste

trattati self executing

nell’inserire nella legge di autorizzazione alla ratifica una formula del tipo “piena ed intera esecuzione è

data al trattato”, formula seguita generalmente dal testo del trattato in allegato. Per attuare i trattati non

invece, occorrono norme di diritto interno, ed in questo caso la scelta della fonte per

self executing,

eseguire il trattato spetta allo Stato.

In quest’ultimo caso poiché, dal punto di vista dell’ordinamento interno, il trattato internazionale acquista

la forza della fonte che lo recepisce, sono sorti dei problemi in quanto esso in questo modo non acquistava

una resistenza maggiore ad una legge, con la conseguenza che qualsiasi legge successiva avrebbe potuto

modificare gli impegni assunti attraverso la stipula del trattato. Tuttavia questa situazione costituirebbe

violazione della consuetudine internazionale secondo la quale i patti devono essere rispettati (pacta sunta

pertanto poiché l’art. 10 della Costituzione stabilisce che le consuetudini internazionali

servanda):

acquisiscono forza costituzionale, l’eventuale legge che si ponesse in contrasto con un trattato

internazionale sarebbe altresì contraria ad una norma costituzionale, e quindi illegittima. Questa tesi

tuttavia non è mai stata accolta dalla prassi parlamentare e dalla giurisprudenza.

La situazione si è però modificata con la riforma dell’art. 117 della Costituzione: secondo questo articolo la

potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli

da qui la conseguenza che la legge italiana

derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali;

che contrasta con un trattato internazionale è incostituzionale per violazione dell’art.117.

4.4. Il trattamento giuridico dello straniero

Allo straniero sono riconosciuti secondo l’art.10 della Costituzione i diritti inviolabili delineati dalla stessa,

oltre che quelli previsti dalla legge in conformità con le norme ed i trattati internazionali. L’art.10 prevede

poi il stabilendo che qualora lo straniero sia impedito nel suo paese all’esercizio delle

c.d. diritto di asilo,

libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, questo ha diritto di asilo, e il divieto di

estradizione per reati politici, salvo che per genocidio.

5. CAPITOLO V – L’Unione Europea: le fonti europee e i vincoli all’ordinamento interno derivanti

dall’unione

5.1. L’Unione Europea: le ragioni ideali

L’Unione è nata attraverso un trattato internazionale particolare. Generalmente i trattati che

Europea,

istituiscono organizzazioni internazionali si basano sul in quanto il loro compito

principio della cooperazione,

non è quello di emanare norme, ma di facilitare la collaborazione tra gli Stati membri, sul predisporre

convenzioni che gli Stati sono liberi di trasformare in norme giuridiche attraverso la ratifica, e sull’assumere

decisioni all’unanimità, con la conseguenza che non c’è una reale cessione di sovranità. Il trattato che

istituisce l’Unione invece, attribuisce all’organizzazione il potere di emanare norme che hanno

Europea,

effetto giuridico all’interno degli altri Stati, per cui si verifica una reale cessione della sovranità da parte dei

singoli Stati membri.

L’idea di fondo di una simile organizzazione, è nata con la fine della seconda guerra mondiale, quando

l’Europa aveva ormai perso il primato di “grande in quanto schiacciata dalle due

potenza mondiale”,

superpotenze economiche, vale a dire Stati Uniti e Unione Sovietica. La nascita di un’Unione Europea è

dovuta proprio al fatto di limitare queste influenze, attraverso la creazione di un terzo blocco che avesse

forza necessarie per resistere alle pressioni sia dell’una che dell’altra superpotenza.

A tal proposito, nel si tenne all’Aia, sotto la presidenza di Winston Churchill, il

maggio del 1948 Congresso

nel quale si discusse l’idea di organizzare un’azione comune tra tutti i paesi europei per garantire

d’Europa,

la pace, contrastare la nascita di nuovi nazionalismi e salvaguardare i diritti fondamentali. 33

5.2. I trattati europei: dalla CECA alla CEE

Nel 1950 il Ministro degli esteri francese, rilasciò una dichiarazione nella quale sosteneva la

Schuman,

necessità di istituire un tra Francia e Germania, per poi allargarsi anche in

mercato comune carbosiderurgico

altri paesi. Nel 1951, fu firmato a Parigi a tal proposito il Trattato della Comunità Europea del Carbone e

tra sei paesi, cioè , , , , , .

dell’Acciaio (CECA) Francia Germania Italia Belgio Olanda Lussemburgo

A seguito di questo trattato, nel 1953 fu proposta l’istituzione di una Comunità politica tra gli Stati. Tuttavia

in quel periodo un’unione politica europea non era molto semplice da attuare, infatti la Francia aveva

qualche problema di politica interna per via di un partito comunista molto forte, mentre l’Inghilterra

sembrava sempre più vincolata alla politica degli Stati Uniti. Quindi tralasciando un po’ l’unione politica,

sembrava molto più facile istituire una vera e propria unione di tipo economico che mirasse ad integrare

altri mercati oltre a quello carbosiderurgico.

Pertanto, furono firmati a Roma nel 1957 due appositi trattati, quello relativo all’istituzione della Comunità

e quello relativo alla

economica europea (CEE), Comunità europea dell’energia atomica (EURATOM).

L’obbiettivo primario del trattato della CEE era quello di garantire le c.d. quattro libertà, cioè:

Libertà nella circolazione delle merci;

• Libertà nella circolazione dei lavoratori;

• Libertà nella circolazione dei servizi;

• Libertà nella circolazione dei capitali.

Per raggiungere queste finalità il Trattato della CEE abolì i dazi doganali tra gli Stati, previde di eliminare gli

ostacoli alla libera circolazione delle persone, dei servizi delle merci, e dei capitali, instaurò una politica

agricola comune, una politica commerciale comune, e si impegnò ad adottare regole volte ad assicurare la

libertà di concorrenza.

5.3. Il Trattato di Maastricht

Come abbiamo già detto, da un punto di vista politico il trattato della CEE non aveva raggiunto molti

risultati. Nel 1991, allo scopo di pervenire ad un’unione politica europea, fu attuata una nuova revisione ai

precedenti trattati, tramite l’istituzione del Il trattato di Maastricht, oltre a

c.d. Trattato di Maastricht.

cambiare il nome della CEE in Unione Europea, ha dato vita anche ad una struttura c.d. a tre pilastri:

1) Il primo pilastro era costituito dalle Comunità già esistenti (vale a dire CEE, CECA e EURATOM);

2) Il secondo pilastro era costituito dalla politica estera e dalla sicurezza comune;

3) Il terzo pilastro era costituito, invece, dalla cooperazione di polizia giudiziaria in materia penale.

Tuttavia, poiché molti Stati non accettavano l’idea di gestire in comune politica estera e politica giudiziaria,

fu deciso che il primo pilastro venisse gestito attraverso le norme comunitarie, mentre gli altri due

attraverso le norme di diritto internazionale.

È importante sottolineare che uno dei punti più importanti del primo pilastro riguardava il passaggio alla

a seguito di una progressiva convergenza delle economie e delle monete degli Stati membri.

moneta unica,

Gli Stati dovevano infatti avere caratteristiche economiche pressoché simili, per garantire ciò furono

previsti degli indicatori di convergenza, quali:

Il che non doveva superare della media del tasso di inflazione dei tre migliori

tasso di inflazione 1.5%

• paesi;

Il che non doveva superare il

deficit pubblico 3% del PIL.

Allo scopo di rafforzare da un punto di vista politico questo processo di integrazione economica e

monetaria, il Trattato di Maastricht istituì la e rafforzò i poteri del Parlamento. Inoltre,

cittadinanza europea,

il Trattato di Maastricht ha previsto il principio secondo il quale le decisioni

c.d. principio di sussidiarietà,

devono essere adottate dall’organo più vicino ai cittadini, e solo quando ciò non sia possibile, tali decisioni

possono essere adottate a livello europeo. 34

5.4. Il fallimento della Costituzione europea ed il nuovo Trattato di Lisbona

Il numero degli Stati dell’Unione Europea, a seguito di nuove adesioni, è arrivato a 28. Per il futuro

dell’Europa, si cominciò a fantasticare sulla redazione di un testo costituzionale dell’Unione. A tal proposito

fu costituita un’apposita “ ”, la quale approvò un documento

Convenzione sul futuro dell’Unione Europea

denominato “ ”. L’obbiettivo principale di

Progetto di trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa

questa nuova revisione, era quello di attribuire ai precedenti trattati un valore costituzionale. Inoltre,

secondo il testo costituzionale, gli atti principali dell’Unione si sarebbero chiamati e

leggi leggi quadro

europee, e la rappresentanza esterna dell’Unione si sarebbe dovuta affidare ad un ministro degli esteri.

Inoltre, da un punto di vista organizzativo, il nuovo Trattato sarebbe stato diviso in 4 parti:

1) Una contenente i principi, gli obbiettivi e le regole sul funzionamento dell’Unione;

prima parte

2) Una contenente la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione;

seconda parte

3) Una contenente le norme di dettaglio sulle politiche e sul funzionamento dell’Unione;

terza parte

4) Una contenente le disposizioni generali e finali riguardanti i procedimenti di modifica

quarta parte

ed entrata in vigore del Trattato.

Tuttavia, il processo di ratifica del Trattato non si concluse per via del voto negativo di Francia e Paesi Bassi,

espresso tramite referendum popolare. Abbandonata l’idea di una Costituzione Europea, il lavoro

effettuato venne ripreso nell’ambito di infatti nel 2007 fu firmata a Lisbona una

una nuova riforma del Trattato:

nuova revisione dei trattati precedenti.

I punti fondamentali del sono che, esso:

Trattato di Lisbona

Ha dato vita ad un unico soggetto dotato di personalità giuridica, cioè l’Unione (unificando

Europea

• quindi i precedenti Trattati costituitivi della CEE, CECA e EURATOM);

Si fonda su due trattati nuovi, quali il (TEU), e il

Trattato sull’Unione Europea Trattato sul

• funzionamento dell’Unione Europea.

La differenza tra il progetto costituzionale e il Trattato di Lisbona sta nel fatto che, mentre la Costituzione

avrebbe abrogato i precedenti trattati, il Trattato di Lisbona si limita a modificarli e integrarli in un un unico

Trattato (cioè il TEU).

5.5. Cenni all’organizzazione interna dell’Unione Europea

L’Unione Europea, da un punto di vista organizzativo, è composta da:

Il formato da rappresentanti eletti a suffragio diretto. Esso esercita la

Parlamento europeo, funzione

• unitamente al , attraverso un’apposita procedura definita di Non è

normativa co-decisione.

Consiglio

quindi titolare di un potere autonomo di iniziativa legislativa, ma può chiedere alla Commissione di

presentare progetti di atti normativi. Esercita altresì poteri di controllo nei confronti della

Commissione che si sostanziano in , , e ;

mozioni interrogazioni inchieste

Il formalmente chiamato Consiglio dei Ministri, è formato dai rappresentanti

Consiglio dell’Unione,

• dei Governi degli Stati membri. Il Consiglio si riunisce per materie; è titolare del è

potere normativo;

titolare di un potere di coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri; esercita la

funzione di bilancio; e si occupa della politica estera e della sicurezza comune.

(da non confondere con il Consiglio dell’Unione), è invece formato dai Capi di

Il Consiglio Europeo

• Stato e di Governo degli Stati membri, ed è l’organo di indirizzo generale dell’Unione Europea.

La è invece l’organo È Composta da uno

Commissione europea, indipendente dell’Unione. 28 membri,

• per ogni Stato. per quanto riguarda la sua formazione, il Consiglio Europeo sceglie a maggioranza

il e d’intesa con questi procede alla nomina dei membri

qualificata Presidente della Commissione,

della Commissione, sulla base anche delle proposte sollevate dai singoli Stati membri. Alla

commissione spetta controllare l’effettiva applicazione dei Trattati da parte dei singoli Stati

membri; in caso di inadempimento di questi, la Commissione può rivolgersi alla ,

Corte di Giustizia

in modo da aprire una “procedura la quale generalmente termina con l’emanazione di

di infrazione”, 35

una sentenza di condanna nei confronti dello Stato trasgressore. La Commissione inoltre esercita il

potere di rispetto al Consiglio.

iniziativa normativa

La è l’organo giurisdizionale dell’Unione. Essa decide contro le infrazioni compiute

Corte di Giustizia

• dai singoli Stati membri; decide contro gli atti adottati dalle istituzioni dell’Unione in violazione dei

Trattati; decide sulle questioni di interpretazione dei Trattati sollevate dai tribunali degli Stati

membri. Accanto alla Corte è stato istituito poi un apposito il quale ha il compito di

Tribunale,

decidere sulle controversie sollevate dalle persone fisiche e giuridiche.

La è l’organo che esercita le funzioni fondamentali in materia di

Banca Centrale Europea, politica

• ed ha lo scopo primo di assicurare il mantenimento della stabilità dei prezzi all’interno

monetaria,

dell’Unione.

La composta da 28 membri (uno per ogni Stato) nominati dal , ha lo scopo

Corte dei conti, Consiglio

• di assicurare il controllo dei conti dell’Unione attraverso l’esame delle entrate e delle uscite.

5.6. Gli atti giuridici dell’Unione Europea

Il riparto delle competenze tra gli Stati membri e l’Unione Europea, si basa sul c.d. principio di attribuzione,

principio secondo il quale l’Unione esercita solo le competenze che gli Stati hanno attribuito ai trattati.

Queste competenze si distinguono in:

nelle quali può legiferare solo l’Unione;

Competenze esclusive,

• nelle quali possono legiferare sia l’Unione che i singoli Stati, ma in

Competenze concorrenti,

• quest’ultimo caso solo nell’ipotesi in cui l’Unione non abbia già legiferato su quella determinata

materia; o competenze

Competenze di sostegno, coordinamento completamento delle competenze degli Stati,

• nelle quali l’Unione non ha pertinenza prevalente.

Queste competenze, devono inoltre essere esercitate secondo il “principio e di

di sussidiarietà”

“proporzionalità”. Il implica, come abbiamo già detto, che l’Unione deve intervenire

principio di sussidiarietà

solo qualora determinati obbiettivi non possono essere raggiunti in modo ottimale dal singolo Stato. il

implica invece che l’intervento dell’Unione non può andare oltre quanto

principio di proporzionalità

effettivamente necessario per il raggiungimento dell’obbiettivo.

Nell’ambito di queste competenze l’UE emana atti che si distinguono in:

1) ossia atti di portata generale direttamente applicabili in tutti gli Stati membri. Non

Regolamenti,

necessitano quindi di essere recepiti con atti interni da parte dello Stato destinatario.

2) cioè atti che hanno lo scopo di vincolare lo Stato membro al raggiungimento di un

Direttive,

determinato risultato, lasciandogli tuttavia la libertà di scegliere gli strumenti per raggiungere quel

dato risultato. Le direttive quindi non sono direttamente applicabili, ma necessitano di essere

recepite dallo Stato destinatario.

3) cioè atti che non contengono norme generali ed astratte, in quanto rivolti a destinatari

Decisioni,

determinati (assimilabili quindi ai nostri provvedimenti amministrativi).

4) cioè atti sostanzialmente non vincolanti, in quanto non fanno sorgere nei

Raccomandazioni,

destinatari determinati obblighi, ma si sostanziano in consigli rivolti agli Stati.

5.7. L’efficacia delle norme dell’U.E. all’interno degli Stati membri: la natura sui generis del Trattato

secondo la Corte di Giustizia, e l’effetto diretto

Secondo la l’Unione Europea costituisce un “ , cioè

Corte di Giustizia, ordinamento giuridico sui generis”

particolare e dotato di una certa singolarità, ordinamento rispetto al quale gli Stati membri hanno

acconsentito a cessioni di sovranità. Da ciò ne deriva che le norme comunitarie devono necessariamente

essere negli Stati membri, e che debbano essere rispetto alle fonti interne.

direttamente applicabili superiori

Per direttamente applicabili si intende dire che agli atti dell’Unione è attribuita la capacità di produrre

effetti giuridici diretti negli ordinamenti degli Stati membri, a prescindere da atti di ricezione interni da 36

parte del singolo Stato. Tuttavia non tutti gli atti dell’Unione possono avere effetto diretto: per avere

effetto diretto infatti, le norme devono essere e Da ciò ne consegue

precise sufficientemente incondizionate.

che se la norma non è precisa e sufficientemente incondizionate essa non è direttamente applicabile.

Sono atti direttamente applicabili i in quanto, come abbiamo già detto, non hanno bisogno di

regolamenti

essere recepiti con atti interni da parte del singolo Stato, essendo quindi sufficientemente precisi e

incondizionati. Non sono, invece, direttamente applicabili le in quanto queste vincolano lo Stato

direttive,

membro circa il risultato da raggiungere, ma hanno bisogno di essere recepite con atti interni. In

quest’ultimo caso, tuttavia, la Corte di Giustizia ha previsto che anche le direttive possono essere

direttamente applicabili, ma ciò nel caso in cui queste contengono norme precise e sufficientemente

incondizionate.

5.7.1. L’efficacia delle norme dell’U.E. all’interno degli Stati membri: il principio del primato del

diritto europeo

L’effetto diretto delle norme dell’U.E. non è tuttavia sufficiente a garantire i diritti comunitari ai singoli

individui. Infatti, l’effetto diretto deve essere accompagnato dal c.d. principio del primato del diritto

europeo rispetto al diritto degli Stati membri.

Il è una conseguenza implicita che si ricava dalla del

principio del primato Trattato sull’Unione

natura sui generis

Infatti, sarebbe contraddittorio pensare che gli Stati concedono limitazioni di sovranità a favore

Europea.

dell’Unione; che l’Unione emana norme direttamente applicabili nello Stato; e che poi queste norme sono

liberamente modificabili dai singoli Stati membri. Infatti in questo caso, non vi sarebbe un’effettiva

cessione di sovranità.

Pertanto la ha sviluppato il principio nato

Corte di Giustizia c.d. principio del primato del diritto europeo;

sostanzialmente attraverso due sentenze, quali:

1) La cioè quella sentenza in cui la Corte afferma che atti interni contrastanti

sentenza Costa vs. Enel,

con il diritto comunitario sarebbero inefficaci, e ciò a seguito della limitazione di sovranità

conseguente all’adesione del Trattato;

2) La nella quale la Corte ha affermato che le norme comunitarie fanno parte

sentenza SImmenthal,

integrante dell’ordinamento giuridico interno, e addirittura con valenza superiore rispetto a quelle

interne.

Secondo la pertanto ordinamento comunitario e ordinamento interno non costituiscono due

Corte

ordinamenti separati (secondo quanto stabilito dalla dottrina dualista), ma il diritto comunitario

costituirebbe parte integrante del diritto interno degli Stati membri (teoria monistica), con valenza

gerarchicamente superiore rispetto alle norme prodotte dagli ordinamenti dei singoli Stati.

In definitiva, la Corte ha stabilito che ciascun giudice nazionale deve applicare integralmente il diritto

comunitario, le norme interne eventualmente contrastanti con questo. Quindi il principio del

disapplicando

primato del diritto europeo si sostanzierebbe nella disapplicazione delle fonti contrastanti con le norme

comunitarie in quanto invalide, disapplicazione che può essere fatta da un qualsiasi giudice nazionale.

5.7.2. Il cammino comunitario della Corte costituzionale italiana

Fin dalle prime sentenze, la ha sempre affermato la del

Corte di Giustizia Trattato sull’Unione

natura sui generis

e i suoi conseguenti effetti, cioè ed La Corte costituzionale italiana ci ha

Europea primato effetto diretto.

messo invece un po’ più di tempo.

Il cammino della inizia dalla stessa vicenda che aveva dato origine alla sentenza della

Corte costituzionale

Corte di Giustizia in Costa vs. Enel. In questa vicenda, nel 1964 la Corte Costituzionale, la cui sentenza era di

qualche mese antecedente a quella della Corte di Giustizia, afferma che il Trattato comunitario, come del

resto tutti i Trattati internazionali, ha la forza della fonte che lo recepisce (la legge), e conseguentemente

può essere modificato da leggi posteriori (in applicazione del principio cronologico). 37

La cambia radicalmente questo suo punto di vista a seguito della sentenza n.183 del

Corte costituzionale

1973, sentenza nella quale la Corte riconosce per la prima volta la superiorità del Trattato comunitario,

superiorità legittimata dalla Costituzione, ed in particolare dall’art.11 nella parte in cui acconsente alle

limitazioni di sovranità. Pertanto un’eventuale fonte interna che contrasta con la fonte comunitaria è

“illegittima” perché ha violato indirettamente l’art.11 Tuttavia in questa sentenza, a

della Costituzione.

differenza di quanto sostenuto dalla Corte di Giustizia, secondo la quale la legge interna contrastante con

una norma comunitaria è la Corte costituzionale ha sostenuto invece della fonte

disapplicabile, l’illegittimità

interna, con la conseguenza di richiedere su di questa un davanti alla

giudizio di legittimità costituzionale

Corte costituzionale.

Tuttavia, successivamente, con la la Corte costituzionale ha infine affermato che,

sentenza n.170 del 1984,

qualora una legge italiana contrasti con una norma comunitaria, tale contrasto porta alla “non applicazione”

della legge italiana da parte del giudice che si fosse trovato a risolvere quella controversia. Pertanto non

sarebbe stato più necessario sollevare la questione di legittimità costituzionale per violazione indiretta

dell’art.11 della Costituzione.

5.7.3. La non applicazione della legge per contrasto con norme U.E.: gli effetti

Con la la Corte costituzionale non parla di disapplicazione, quanto invece era

sentenza n.170 del 1984

sostenuto dalla Corte di Giustizia, ma di della legge contrastante con una norma

non applicazione

comunitaria. La non applicazione della legge non consegue infatti ad un vizio della legge: essa pertanto è

perfettamente valida e non viene annullata (tantomeno espunta dall’ordinamento giuridico). La legge

contrastante con una norma comunitaria, infatti, continuerà ad esistere, seppure come una sorta di “fonte

fonte che potrà essere riutilizzata solo quando il diritto comunitario si ritrarrà da quella

disseccata”,

materia.

La non applicazione della legge costituisce tuttavia una modifica rilevante del nostro ordinamento. Infatti

fino alla il nostro sistema era basato sul principio che la legge contrastante con una

sentenza del 1984,

norma comunitaria doveva sempre essere applicata, almeno fino alla dichiarazione di incostituzionalità da

parte della Corte costituzionale.

Attraverso l’adesione all’Unione anche il è cambiato, e conseguentemente

Europea, rapporto tra le fonti

anche la Infatti il Parlamento non è più l’unico organo titolare del potere di approvare

forma di Governo.

fonti primarie, così come la Corte costituzionale non è più l’unico organo a proporre un giudizio sulla legge,

in quanto tutti i giudici possono oggi non applicare la legge quando questa contrasti con una norma

comunitaria direttamente applicabile.

La Corte costituzionale, tuttavia, ha recentemente recuperato la possibilità di giudicare sulla legittimità di

una legge nei confronti del diritto comunitario, ma solo nel caso del giudizio in via di azione.

5.7.4. Se la norma europea contrasta con la Costituzione: la teoria dei controlimiti

Mentre il sistema interno è dotato di strumenti che mirano ad assicurare il rispetto della Costituzione, la

possibilità di sindacare sulle norme comunitarie contrastanti con la Costituzione presenta alcuni problemi

teorici. Infatti la teoria italiana, la quale suppone che diritto interno e diritto comunitario fanno parte di

due ordinamenti separati, produce l’effetto che le norme che provengono dall’ordinamento comunitario

non sono atti dello Stato ma (poiché non espressione di una manifestazione di volontà da parte di

fatti

organi dello Stato). Inoltre, la Corte costituzionale, sulla base dell’art. può giudicare

134 della Costituzione,

solo sugli atti dello Stato, e quindi non potrebbe sindacare su fatti quali il diritto comunitario.

La Corte costituzionale ha tuttavia trovato un escamotage: infatti ha ammesso il controllo di costituzionalità

non sui regolamenti o sulle direttive, poiché in quanto fatti non potrebbero essere sindacati, ma sulla legge

(così come essa è interpretata ed applicata attraverso appunto i regolamenti

italiana di esecuzione del Trattato

e le direttive dell’U.E.). 38

Tuttavia non tutte le norme comunitarie contrastanti con la Costituzione sono sindacabili: infatti, secondo

la possono essere sindacate solo quelle violazioni che riguardano il c.d. “nucleo

c.d. teoria dei controlimiti,

della Costituzione, vale a dire i principi fondamentali e i diritti inviolabili dell’uomo.

fondamentale”

5.7.5. Lo Stato dell’arte attuale: la forza dei regolamenti e delle direttive nell’ordinamento interno

Quindi, in definitiva, sulla base dell’attuale giurisprudenza della Corte costituzionale:

I sono direttamente applicabili e non necessitano di essere recepiti da fonti

regolamenti comunitari

• interne. Se una fonte italiana contrasta con un regolamento comunitario, questa non deve essere

applicata, e non deve essere sollevata su di essa una questione di legittimità costituzionale. La

Corte costituzionale può tuttavia giudicare sul contrasto tra fonte interna e fonte comunitaria,

qualora la questione venga sollevata in via di azione (o via principale).

Se la contiene norme sufficientemente precise e incondizionate, essa in relazione al

direttiva

• principio dell’effetto diretto deve essere direttamente applicabile. Una fonte primaria che contrasti

con una direttiva direttamente applicabile non deve essere applicata.

Se, invece, un o una direttamente applicabile dovesse contrastare con il “nucleo

regolamento direttiva

• fondamentale” della Costituzione, la Corte costituzionale potrebbe dichiarare illegittima la legge di

esecuzione del Trattato.

5.8. La legge europea: partecipazione alla fase ascendente e discendente della normativa comunitaria

Gli Stati che hanno aderito successivamente all’Unione Europea, e quindi quando il processo di integrazione

era già avvenuto, come ad esempio l’Inghilterra, si sono dotati di strumenti che permettono al Parlamento

di controllare e indirizzare i propri Governi verso le idee del Questi

Consiglio dei ministri dell’Unione.

strumenti sono molto utili perché consentono una sorta di negoziazione di norme con gli Stati, e perché

coinvolgono il Parlamento nazionale nella fase di elaborazione della politica comunitaria, rendendone

conseguentemente più facile l’adattamento di questa politica nel diritto interno.

L’Italia, invece, ha per anni sottovalutato questo aspetto, accentrando l’attenzione sulla politica interna. La

produzione normativa si stava quindi spostando dal Parlamento nazionale alle istituzioni di Bruxelles. È

inoltre da sottolineare che la sottovalutazione della cioè della partecipazione alla

fase ascendente,

formazione del diritto comunitario, ha avuto effetti negativi anche nella cioè nella fase di

fase discendente,

attuazione del diritto comunitario. Infatti, poiché le norme comunitarie venivano adottate senza un

effettivo coinvolgimento del Parlamento italiano, questo era a sua volto molto lento nel recepire queste

norme, con l’effetto di venir più volte condannato dalla Corte di Giustizia per inadempimento.

Si tentò di rimediare a questa situazione attraverso delle procedure interne: infatti vennero previste due

leggi che imponevano l’obbligo per il Governo di trasmettere al Parlamento gli atti preparatori della

normativa comunitaria. Tuttavia quest’obbligo ha avuto scarsa applicazione.

La situazione è cambiata invece a seguito del il quale ha previsto dei principi

Trattato di Amsterdam del 1997,

secondo i quali i Governi nazionali debbano portare a conoscenza dei rispettivi Parlamenti le proposte

legislative della Commissione europea.

In attuazione di questi principi è stata emanata una determinata normativa interna, attraverso la quale il

trasmette atti e documenti ai Presidenti di e che a sua volta li trasmettono alle

Governo Camera Senato,

rispettive le quali ultime esprimono un

commissioni permanenti, atto di indirizzo al Governo.

Tale normativa interna, ha inoltre disciplinato alcuni procedimenti per l’attuazione del diritto comunitario.

A tal proposito è stato prevista la c.d. cioè una legge annuale che recepisce direttamente le

legge europea,

direttive comunitarie e abroga la normativa interna incompatibile con le norme del diritto comunitario.

La legge europea, viene poi esaminata congiuntamente con la relazione annuale sulla partecipazione

(cioè un atto di indirizzo politico attraverso il quale il Governo

dell’Italia al processo normativo comunitario

riferisce quanto svolto dal punto di vista comunitario). 39

5.9. L’Europa e il problema della spesa pubblica

La normativa comunitaria si occupa oggi anche della ponendo vincoli al bilancio dello Stato

spesa pubblica,

e alle leggi di spesa.

Lo Stato generalmente finanzia la spesa pubblica attraverso le entrate che derivano dalla o

tassazione,

mediante l’emissione cioè strumenti attraverso i quali lo Stato ottiene denaro in

di c.d. “titoli di Stato”,

prestito, dietro pagamento di un tasso di interesse e l’obbligo di restituzione del capitale alla scadenza.

L’indebitamento può servire per investire su strumenti che garantiranno nel tempo lo sviluppo economico,

oppure per coprire le spese correnti e i servizi offerti dallo Stato. Tuttavia, quando l’indebitamento diventa

eccessivo, la stabilità dello Stato può essere messa in discussione.

Oggi, la spesa pubblica di uno Stato dipende da tre implicazioni:

Un’implicazione connessa alla forma di Stato. Infatti se la Costituzione delinea una

costituzionale,

• forma di Stato fortemente sociale, la conseguenza è che vi sarà una spesa pubblica elevata volta a

mantenere queste promesse previste costituzionalmente.

Un’implicazione in quanto occorre modificare la politica economica di uno

di politica economica,

• Stato in relazione alle diverse circostanze del periodo. Ad esempio quando il ciclo economico è in

espansione, occorre una che abbia il fine di raffreddare l’eccesso di

manovra economica restrittiva

domanda, o al contrario occorre una quando il ciclo economico è in contrazione,

manovra espansiva

e quindi allo scopo di sostenere la domanda.

Un’implicazione infatti a seguito dell’ingresso nell’U.E., gli Stati non

che riguarda i vincoli europei,

• possono più effettuare scelte di politica economica in maniera autonoma. L’Unione Europea

impone, infatti, ai singoli Stati politiche sane di bilancio, allo scopo di garantire la stabilità della

moneta unica.

Un tempo le prime due implicazioni erano le più importanti, oggi invece è decisamente la terza a

condizionare le prime due.

5.9.1. La disciplina della spesa pubblica nella Costituzione: l’art.81 nella sua formulazione originaria

e la sua successiva modifica

La disciplina della spesa pubblica, nella nostra Costituzione, è prevista nell’art.81. Tale articolo, inizialmente,

prevedeva alcuni principi scarni, quali quello che le dovessero annualmente approvare il bilancio

Camere

preventivo e il rendiconto consuntivo presentato dal Governo. Tuttavia l’approvazione da parte del

Parlamento rappresentava una sorta di in quanto non poteva prevedere nuove entrate o

legge formale,

nuove spese. Per risolvere tale situazione, nel venne introdotta la la quale aveva

1978 c.d. legge finanziaria,

la funzione di introdurre nuove entrate e nuove spese. Tuttavia tale strumento ha aumentato in maniera

esponenziale il debito pubblico dello Stato. Questa teoria dell’indebitamento, oltre che dall’Italia, venne

attuata anche da molti altri paesi europei.

Allo scopo di risolvere questa situazione, vi fu un primo intervento da parte dell’Unione Europea, la quale

istituì strumenti finanziari volti a sostenere gli Stati in difficoltà, strumenti quali il Fondo Europeo di Stabilità

e il Successivamente è stato istituito uno

Finanziaria Meccanismo Europeo di Stabilizzazione Finanziaria.

strumento finanziario permanente, ossia il c.d. Meccanismo Europeo di Stabilità, nato attraverso una

riforma tuttavia sottoscritta solo dai paesi appartenenti all’ (cioè quei paesi che

riforma dei Trattati, eurozona

hanno adottato l’euro). Si è poi passati ad una sorta di esame preventivo in sede europea dei bilanci e dei

patti di stabilità dei singoli Stati, con la conseguente modifica dei vari cicli di bilancio statali, i quali vennero

raccordati alle esigenze comunitarie. Infine si è giunti al (cioè patto

c.d. Fiscal compact patto di stabilità),

accordato tra i paesi dell’eurozona, il quale vincola gli Stati a perseguire il impegnandoli

pareggio di bilancio,

allo stesso tempo ad inserire tale principio nelle proprie costituzioni ed a intraprendere una progressiva

riduzione del debito pubblico. 40

La sostanziale modifica dell’art.81 della nostra Costituzione, modifica attuata allo scopo di seguire la

politica comunitaria, ha riguardato quindi l’introduzione del con la ratio

principio del pareggio del bilancio,

di impedire, o comunque limitare, il ricorso all’indebitamento. Il ricorso all’indebitamento può infatti

avvenire solo al verificarsi di (recessioni economiche, calamità naturali), previsti d’altronde

eventi eccezionali

dallo stesso In presenza di questi eventi eccezionali, il ricorso all’indebitamento deve essere

art.81.

comunque autorizzato dalla Camere, con legge ordinaria approvata a maggioranza assoluta. La

maggioranza assoluta svolge la funzione di garantire il rispetto della regola prevista dall’art.81, cioè del

fatto che si possa ricorrere all’indebitamento solo in casi eccezionali, e ciò allo scopo di evitare che piccole

maggioranze possono far passare un qualsiasi caso come eccezionale.

5.9.2. Il ciclo europeo di bilancio

Oggi il ciclo di bilancio dello Stato è fortemente condizionato dall’Unione Europea. Il Consiglio dell’U.E.

approva infatti le c.d. “linee relative ai principali obiettivi di politica economica, prevedendo allo

guida”

stesso tempo alcune riforme per perseguirli. Preso atto di queste linee guida, il Governo, deve presentare

alle Camere il c.d. (Documento di Economia e Finanza), ossia un documento di

DEF

entro aprile

programmazione economica. Tale documento dovrò poi essere inviato a Bruxelles, e ciò affinché il

valuti i programmi di stabilità degli Stati, fornendo eventuali indicazioni di modifica. In

Consiglio Europeo

quest’ultimo caso, il Governo presenta la che recepisce le indicazioni

nota di aggiornamento del DEF

dell’U.E. Definito quindi il quadro programmatorio da seguire, il Governo deve poi presentare entro il 15

sia il che il . La che ha sostituito la

legge di stabilità,

ottobre disegno di bilancio disegno di legge di stabilità

vecchia è un documento fondamentale, con il quale si deve far sì che il bilancio dell’anno a

legge finanziaria,

venire corrisponda agli obbiettivi prefissati. La consiste sostanzialmente in una modifica

legge di stabilità

delle aliquote, in quanto riguarda l’aumento o la riduzione delle tasse, o modifiche di leggi di spesa: si

distingue quindi dalla vecchia legge finanziaria, la quale consisteva invece in interventi di varia natura sulla

Oggi il compito di modificare la legislazione vigente spetta ai c.d.

legislazione vigente. disegni di legge

i quali sono allegati al

collegati alla manovra finanziaria, DEF. 41

Parte III - (L’organizzazione dello Stato)

Forme di Stato e forme di Governo Il Parlamento Governo e Pubblica amministrazione Il Presidente

1. 2. 3. 4.

della Repubblica Organi ausiliari e autorità indipendenti Gli strumenti diretti di partecipazione popolare

5. 6.

1. Capitolo I - Forme di Stato e forme di Governo

In ogni organizzazione sociale il diritto disciplina:

Le relazioni tra autorità ed individui, detti di natura verticale;

• Le relazioni tra individui, detti di natura orizzontale;

• Le relazioni tra le autorità dotate di poteri pubblici.

La si basa sia sui rapporti di natura verticale sia in quelli di natura orizzontale.

definizione di “forma di Stato”

Lo Stato si ha quando esiste un potere pubblico che esercita la sua sovranità sul territorio e sui cittadini. La

“forma di Stato” riguarda pertanto le modalità con cui questo potere pubblico si rapporta con i cittadini. La

fa invece riferimento ai rapporti tra le autorità dotate di poteri pubblici, e

definizione di “forma di Governo”

in particolare riguarda il modo in cui il potere dello Stato è ripartito tra i vari organi.

1.1. L’ordinamento feudale

Una prima forma di Stato si ha con il quale costituisce il presupposto per la nascita

l’ordinamento feudale

dello Stato assoluto. Con l’ordinamento feudale tuttavia non si può parlare di Stato vero e proprio, in

quanto l’esercizio delle classiche funzioni pubbliche era il frutto di un rapporto privatistico di scambio e non

di un rapporto pubblicistico.

L’ordinamento feudale si sviluppa in Europa tra il VI e il IX secolo. In assenza di leggi che garantivano

tranquillità, e poiché il Re non era abbastanza forte per garantire sicurezza, le popolazioni si stabilirono vicino

ai castelli dei c.d. feudatari. Quest’ultimi erano in possesso di un proprio esercito e stabilivano loro stessi le

regole da sottoporre al proprio popolo. Le popolazioni fornivano al feudatario i prodotti della propria terra, in

cambio di protezione e della garanzia di un’autorità che facesse rispettare le regole. A questo punto il Re

assumeva il ruolo di un organo confederale, al quale occorreva il consenso del feudatario per disporre delle

risorse e delle persone nel suo territorio. Per ottenere tale consenso, il Re riuniva i signori feudali nei c.d.

“parlamenti medioevali”. Questo primo modello cominciò ad evolversi, tra il IX e il X secolo, con la nascita dei

mercati e della nuova classe sociale di mercanti e banchieri. Con l’affermazione del denaro come mezzo di

pagamento per le varie prestazioni, la struttura organizzativa del feudatario muta. Vennero infatti istituiti dei

funzionari che avevano il compito di riscuotere i dazi e le gabelle in denaro. Con l’avvento delle “crociate in

Terra Santa”, questa organizzazione subisce un ulteriore cambiamento. Gli eserciti divennero più numerosi e

professionali, ma poiché dovevano essere pagati, si cominciò ad affermare la “tassazione”, che necessitò di un

“apparato burocratico” in grado di riscuotere e di gestire le somme riscosse.

L’ordinamento feudale si basava:

Sulla mancanza di un potere pubblico sovrano;

• Sull’esercizio delle funzioni pubbliche in relazione a rapporti privatistici;

• Sulla nascita di un apparato burocratico.

1.2. Lo Stato assoluto

Lo Stato dotato di poteri per perseguire fini pubblici nasce intorno al 1400, attraverso lo Stato assoluto,

come conseguenza della necessità di ricercare nuove entrate per mantenere l’apparato burocratico e per

pagare il costo delle guerre.

Lo “Stato assoluto” nasce a seguito della concentrazione dei poteri nelle mani del sovrano, come conseguenza

dell’eliminazione dei poteri intermedi rappresentati dai feudatari. Il primo passo fu caratterizzato dalla

progressiva eliminazione dei parlamenti medioevali, a seguito della quale il Re divenne titolare del potere

legislativo ed esecutivo, mentre quello giudiziario era esercitato da giudici da lui stesso nominati.

Successivamente, con la soppressione dei tribunali, anche il potere giudiziario passa alle mani del sovrano.

Questo accentramento dei poteri portò alla costituzione di uno Stato assoluto, in cui i poteri del sovrano non

avevano alcun limite, e i sudditi erano privi di diritti tutelabili. 42

La tesi che il potere del sovrano era illimitato trovò appoggio nella: “teoria della sovranità” del francese Jean

Bodin, secondo il quale la sovranità indica un potere che deriva solo da se stesso, e non c’è rapporto di

negoziazione tra cittadini e Re in quanto quest’ultimo era titolare del potere assoluto; “teoria del contratto

sociale” dell’inglese Hobbes, secondo cui il cittadino si sottopone volontariamente al potere.

Lo stato assoluto si basava quindi:

Sulla nascita del concetto di “sovranità”;

• Sulla concentrazione dei poteri dello Stato nelle mani del sovrano”;

• Sulla subordinazione dei cittadini al potere del sovrano.

1.3. Lo Stato liberale

Dopa la rivoluzione francese che aveva stravolto lo Stato assoluto, si forma lo sul quale si

Stato liberale

fonderà poi lo Stato contemporaneo.

Dopo la rivoluzione i sovrani erano ritornati sulla scena, tuttavia la borghesia, che della rivoluzione era stata

l’artefice, non era disposta a lasciare il potere assoluto al Sovrano, ma voleva al contrario partecipare

anch’essa alla vita politica dello Stato. A questo punto, il sovrano concesse tramite accordi le “carte

costituzionali” alla borghesia, accordi tramite i quali i quali il sovrano limitava alcuni dei suoi poteri a

vantaggio della borghesia. Queste “carte costituzionali” enunciarono i diritti ai quali la borghesia era

interessata, e per la prima volta si fondarono sul “principio della rappresentatività” e sul “principio della

separazione dei poteri”. Quest’ultimo venne elaborato da Montesquieu, la cui idea fondamentale fu quella

che i tre poteri dello Stato (legislativo, esecutivo, giudiziario) devono essere separati, affinché possano

controllarsi e arrestarsi vicendevolmente. Grazie a tale principio la sovranità non è più illimitata, la

costituzione riconosce alcuni diritti di libertà ai cittadini e in conseguenza la legge diviene garanzia di questi

diritti. Tali libertà si definiscono libertà negative (o libertà dallo Stato) in quanto il loro contenuto essenziale

sta nell’impossibilità per lo Stato di intervenite. Proprio per questo motivo lo Stato liberale può anche essere

definito “Stato di diritto”, ossia quella forma di Stato in cui gli atti pubblici devono rispettare la legge e

possono essere considerati invalidi se non la rispettano.

Lo Stato liberale si fonda quindi:

Sulla rottura della sovranità assoluta e sulla nascita di una classe omogenea (la borghesia);

• Sulla nascita delle costituzioni basate sul principio della separazione dei poteri e sul principio della

• rappresentatività;

Sul riconoscimento dei diritti di libertà garantiti dalla legge.

1.4. Lo Stato totalitario

La stabilità dello Stato liberale mutò intorno al primo decennio del 1900, quando operai e proletari si

affacciarono sulla scena politica grazie ai partiti di massa, spesso portatori di ideologie conflittuali rispetto

ai partiti liberali. Con l’avvento del suffragio universale (in Italia nel 1912, seppur solo maschile) questa

conflittualità si spostò nel Parlamento. In paesi come l’Italia e la Germania tale conflittualità portò alla

nascita degli Nazionalsocialismo in Germania, e Fascismo in Italia, sono modelli di Stati

Stati totalitari.

totalitari fondati sul principio del “partito unico”, ossia un unico partito che incarna l’interesse della

collettività, e che non prevede possibilità di opposizione. Si tratta quindi di un sistema non democratico, in

cui il capo del partito unico è anche capo del Governo, organo nel quale sono accentrati tutti i poteri dello

Stato.

Lo Stato totalitario si fonda quindi:

Sull’esistenza di un partito unico che non prevede un’opposizione;

• Sulla concentrazione dei poteri dello Stato nelle mani del capo del partito unico, con conseguente

• eliminazione del principio della separazione dei poteri;

Sulla pretesa che gli interessi del partito unico siano gli stessi dei singoli.

• 43

1.5. Lo Stato costituzionale a matrice sociale

Dopo la seconda guerra mondiale si affermano i c.d. Stati sociali, basati sul principio della separazione dei

poteri, sul principio rappresentativo, sul principio che la legge è uno degli strumenti principali di garanzia

dei diritti, sull’esistenza di libertà negative (basate sul non intervento da parte dello Stato), ma anche di

“libertà positive” a fini sociali riconosciute e tutelate dalla Costituzione (quali il diritto alla salute, al lavoro

etc.). A tutela di questi diritti è posto il principio secondo il quale la legge è inferiore rispetto alla

Costituzione, e pertanto deve rispettarla. Negli Stati sociali, a questo proposito, sono stati creati nuovi

“istituti garanti”, quali la Corte costituzionale, con il compito di controllare la legittimità della legge rispetto

alla Costituzione, e garantire quindi i diritti di cui abbiamo già parlato. Nello Stato costituzionale a matrice

sociale, inoltre nessun organo è titolare del potere assoluto, in quanto è rispettato il principio della

separazione dei poteri.

Lo Stato costituzionale si basa quindi:

Sulla esistenza di Costituzioni superiori alla legge;

• Sulle garanzie nei confronti della legge a tutela dei diritti dei singoli riconosciuti dalla Costituzione;

• Sul tramonto del principio della sovranità.

1.6. La distinzione tra le forme di Stato basata sul grado di decentramento dello Stato

Le forme di Stato possono essere distinte a seconda del grado di accentramento o decentramento

dell’organizzazione del potere. Gli Stati che concentrano i tre poteri (legislativo, esecutivo, giudiziario) sono

detti Al contrario gli Stati nei quali questi poteri sono attribuiti ad organi diversi sono detti

Stati accentrati.

(quali gli Stati federali e gli Stati regionali).

Stati decentrati

1.7. Criteri e metodi per la classificazione delle forme di Governo

Come abbiamo già detto, con l’espressione “forma di Governo” si fa riferimento ai modi attraverso cui il

potere dello Stato è distribuito tra i vari organi. Il modo in cui tali poteri vengono esercitati dagli organi

preposti, sono conseguenza della “struttura dei partiti” e dei “sistemi elettorali”. Infatti, in presenza di una

determinata struttura dei partiti e di un determinato sistema elettorale, una forma di Governo assume

caratteristiche e modalità di funzionamento che la distinguono da un’altra, uguale dal punto di vista della

distribuzione dei poteri tra gli organi, ma che in conseguenza di un diverso assetto dei partiti politici e di un

diverso sistema elettorale, ha assunto regole di funzionamento diverse.

Come ben sappiamo, inoltre, il concetto di “forma di Stato” e “forma di Governo” sono sostanzialmente

diversi. Tuttavia spesso, una forma di Governo non può esistere se non all’interno di una determinata

forma di Stato (ad esempio la forma di Governo parlamentare classica non potrebbe trovare applicazione in

uno Stato assoluto).

1.8. I presupposti condizionanti: separazione dei poteri e checks and balances

Come già detto il principio della separazione dei poteri trova fondamento sul fatto che affinché lo Stato

possa funzionare e garantire le libertà fondamentali ai cittadini, i poteri dello Stato devono essere “tre” e

tra loro separati: il potere legislativo che consiste nell’approvare le leggi; il potere esecutivo che consiste

nell’attuazione di queste leggi; e il potere giudiziario che consiste nell’applicare queste leggi a delle

fattispecie concrete. Secondo la teoria di Montesquieu questi poteri oltre ad essere separati devono anche

potersi condizionare e controllare vicendevolmente, in modo tale che ciascun potere possa impedire un

abuso da parte dell’altro (secondo il c.d. sistema dei checks and balances).

Il principio della separazione dei poteri ha trovato la sua espressione più rigida negli Stati Uniti, mentre viene

applicato più moderatamente in Europa. La Costituzione americana oltre che separare rigidamente tali poteri,

tende anche a contrapporli. Infatti ad esempio, il Congresso non può costringere alle dimissioni il Presidente con

un voto di sfiducia, e il Presidente a sua volta non può sciogliere il Congresso. Tuttavia il Presidente ha poteri di

controllo sull’operato del Congresso (ad esempio attraverso il veto sulle leggi), mentre il Congresso ha poteri di

controllo sull’operato del Presidente e del Governo (ad esempio attraverso l’istituzione di commissioni di

inchiesta). In Europa, invece, tale principio ha avuto una applicazione meno rigida, ed inoltre le costituzioni, 44

anziché contrapporre i poteri dello Stato, tendono a collegarli. Infatti ad esempio, il popolo elegge il Parlamento,

quest’ultimo elegge il Presidente della Repubblica che a sua volta nomina il Presidente del Consiglio e i Ministri

(che formano il Governo), e il Governo è legato al Parlamento tramite un “rapporto di fiducia”.

1.9. I presupposti condizionanti: sistema dei partiti e sistemi elettorali

Possiamo distinguere tre tipi di sistemi dei partiti:

Sistemi a multipartitismo estremo;

• Sistemi a multipartitismo moderato;

• Sistemi bipartitici e bipolari.

I caratterizzati da un elevato numero di partiti con opinioni diverse,

sistemi a multipartitismo estremo,

tendono a prendere forma in quelle società fortemente disomogenee e frammentate negli interessi, con

presenza spesso di “partiti antisistema”. I sono invece caratterizzati da un

sistemi a multipartitismo moderato

numero più ridotto di partiti politici e senza la presenza di partiti antisistema; questa forma tende ad

applicarsi in quelle società omogenee con base sociale non troppo frammentata (come nel caso tedesco o

francese). I sono caratterizzati da una competizione tra due forze politiche che si

sistemi bipartitici

presentano alle elezioni ciascuna con un “leader”; in questo caso il leader che vince le elezioni assume la

carica di capo del Governo, o di un’altra figura a seconda della forma di Governo, e si impegna a portare

avanti il programma presentato; il partito che non vince l’elezione costituisce “l’opposizione” e si prepara,

con un programma alternativo, alle prossime elezioni. Nel sistema bipartitico in genere il sistema elettorale

è sempre di tipo “maggioritario”.

I sistemi a multipartitismo moderato normalmente tendono a trasformarsi in “sistemi Nei sistemi

bipolari”.

bipolari la competizione, a differenza dei bipartitici, non si svolge tra due partiti ma tra due “coalizioni di

partiti”. Ovviamente i sistemi bipartitici sono molto più stabili di quelli bipolari, in quanto la loro stabilità

deriva dalla coesione tra le forze politiche che compongono la coalizione. Nei sistemi a multipartitismo

estremo, invece, il modello non può mai trasformarsi in bipolare perché non è possibile formare due

coalizioni stabili, ma occorre anzi creare una “coalizione al centro” in modo da eliminare la possibilità di

governo delle ali. In questi tipi di sistemi inoltre non c’è mai un'unica opposizione, ma più partiti di

opposizione che in genere sono quelli rimasti fuori dalla coalizione.

Nei sistemi a multipartitismo moderato, i sistemi elettorali non sono mai puri, ma cercano di mediare tra

esigenze di rappresentatività e di stabilità. Nei sistemi a multipartitismo estremo, invece, i sistemi elettorali

sono di tipo proporzionale.

Da tutto ciò si capisce che il “sistema elettorale” non precede il sistema politico, ma lo segue; esso inoltre

può correggere i sistemi politici contribuendo a dare maggiore stabilità, ma non è in grado di stravolgerne

la struttura (ad esempio trasformare un sistema a multipartitismo estremo in un sistema bipartitico).

Distinguiamo “due tipi di sistemi elettorali”:

Sistemi maggioritari, dotati di un elevato livello di selettività e un basso livello di rappresentatività;

• Sistemi proporzionali, dotati di un elevato livello di rappresentatività e un basso livello di selettività;

Queste due famiglie comprendono il “sistema maggioritario puro”, e il “sistema proporzionale puro” e

moltissimi ibridi dell’uno e dell’altro.

Il si basa sul principio che vince le elezioni il partito che ha ottenuto più voti, ed è

sistema maggioritario puro

quindi tipico dei sistemi bipartitici (esempi tipici sono dati dal Regno Unito e dagli Stati Uniti). In questo

modello lo Stato viene diviso in tanti collegi elettorali, e da ogni collegio scaturirà un singolo vincitore,

espressione del partito che ha ottenuto più voti. Quindi con questo sistema l’accesso al Parlamento è

consentito solo al partito che abbia ottenuto la maggioranza dei voti.

La variante del sistema maggioritario è rappresentata dal “sistema il cui esempio

maggioritario a doppio turno”,

tipico è dato dalla Francia. Questo sistema si basa sul fatto che, se alle elezioni nessun partito ottiene la

maggioranza dei voti, si procede ad un secondo turno di votazione tra i candidati che hanno ottenuto una

determinata percentuali di voti; al secondo turno vincerà il candidato che ottiene la maggioranza relativa.

45

Il si basa invece sul principio secondo il quale ciascun partito ottiene in seggi

sistema proporzionale puro

quanto ha ottenuto in voti. Dopo l’attribuzione dei seggi si passerà a verificare quali sono i candidati a cui

spettano tali seggi; in questa fase si possono avere due opzioni:

se la legge elettorale prevede il meccanismo delle preferenze, i seggi saranno attribuiti ai candidati

• con il numero più alto di preferenze;

eventualmente, i seggi saranno attribuiti seguendo l’ordine dei candidati nella lista.

La variante del proporzionale puro è caratterizzata dalla presenza di soglie di sbarramento e premi di

maggioranza, ciò allo scopo di incentivare i partiti ad aggregarsi. Le hanno lo scopo di

soglie di sbarramento

limitare l’accesso al Parlamento solo a quelle forze politiche che hanno ottenuto una determinata

percentuale di voti; quindi spinge i partiti minori ad aggregarsi. Il ha invece lo scopo di

premio di maggioranza

attribuire un certo numero di seggi in premio alla coalizione che abbia raggiunto una certa percentuale di

voti, così da farle ottenere la maggioranza.

1.10. La forma di Governo parlamentare

Possiamo distinguere tre tipi di forma di Governo:

La forma di Governo parlamentare;

• La forma di Governo presidenziale;

• La forma di Governo semi-presidenziale.

La forma di Governo parlamentare è caratterizzata dall’esistenza di tre organi costituzionali - il Parlamento,

il Governo, e il Presidente della Repubblica – e dal fatto che esista un rapporto di fiducia tra Governo e

Parlamento. Tale rapporto si instaura nel momento in cui il Governo presenta al Parlamento il suo

programma politico, ottenendo su di esso la fiducia della maggioranza parlamentare. Il Parlamento può

tuttavia in ogni momento revocare la fiducia tramite l’approvazione di una “mozione di sfiducia” che

obbliga il Governo a dimettersi.

La forma di Governo parlamentare può poi essere “monistica” o “dualistica”.

Nella forma la funzione di indirizzo politico è svolta congiuntamente dal Governo e dal

monistica

• Parlamento. In questa forma di Governo inoltre, il Presidente della Repubblica non è un organo di

indirizzo politico, ma un organo di garanzia; egli infatti ha il compito di garantire il corretto

funzionamento degli organi di indirizzo politico. Proprio per questo motivo Il P.R. ha il potere di

nominare il Presidente del Consiglio e i Ministri, e può sciogliere anticipatamente le camere, allo

scopo di costruire o ricostruire il rapporto fiduciario tra questi due organi. Inoltre le Costituzioni

tendono ad escludere la responsabilità del Presidente della Repubblica tramite una serie di norme

costituzionali che ne prevedono l’irresponsabilità, e alcuni atti che consentono di trasferire la

responsabilità al Governo (ad esempio la controfirma ministeriale).

Nella forma invece, la funzione di indirizzo politico è distribuita tra Governo, Parlamento,

dualistica,

• e Presidente della Repubblica. Questo modello si chiama dualistico perché il Governo è

responsabile sia nei confronti del Parlamento che del Presidente della Repubblica. In questo

modello la funzione di indirizzo politico del Presidente della Repubblica si basa sulla nomina del

Presidente del Consiglio e dei ministri, che può revocare in qualsiasi momento, e sullo scioglimento

della Camere che è esercitabile dal Capo dello Stato come potere proprio (a differenza della forma

monistica nella quale era necessario il consenso del Presidente del Consiglio, poiché considerato un

atto sostanzialmente governativo). La forma parlamentare dualistica è generalmente una “forma

di transizione” che sfocia in altre forme di Governo, quali la forma presidenziale.

Come abbiamo già detto, nella forma di Governo parlamentare monistica l’indirizzo politico è condiviso tra

Governo e Parlamento, tuttavia con predominio del primo o del secondo. Distinguiamo infatti:

Forme di governo parlamentari a preminenza dell’esecutivo;

• Forme di governo parlamentari a preminenza del Parlamento.

• 46

Il tende a realizzarsi in maniera forte nei sistemi bipartitici,

modello parlamentare a preminenza dell’esecutivo

e in maniera più debole nei sistemi bipolari.

Nel sistema bipartitico il Governo è l’organo prevalente di indirizzo politico, egli infatti si caratterizza più

come “organo di direzione”, che come organo di esecuzione della volontà del Parlamento. In questo

modello, la scelta del Premier avviene sulla base della volontà degli elettori, quindi il potere di scelta del

Presidente della Repubblica è vincolato, in quanto non può scegliere un candidato diverso. Inoltre, il potere

di scioglimento delle camere, attribuito al Presidente della Repubblica, è un potere sostanzialmente

governativo. Il Parlamento, invece, assume un “compito di controllo” sull’operato del Governo anche in

considerazione del ruolo che viene assunto dall’opposizione per il corretto funzionamento della forma di

Governo.

Tale ruolo dell’opposizione in Gran Bretagna è stato addirittura istituzionalizzato. Infatti il partito che perde le

elezioni costituisce uno “Shadow cabinet”, cioè un “Governo ombra” contrapposto a quello in carica, con

l’obbiettivo di proporre soluzioni alternative a quelle proposte dalla maggioranza al potere.

Per quanto riguarda il sistema bipolare, in questo caso l’esistenza di due coalizioni di partiti comporta una

minore forza del Governo, poiché è richiesta una maggiore mediazione in sede parlamentare. Anche in

questo modello il “Premier” viene scelto dal popolo. Tuttavia, a differenza del modello bipartitico, qui il

Presidente del Consiglio è meno forte, in quanto deve mediare con gli altri partiti nello scegliere i ministri e

il programma politico da attuare. Il Premier non è dunque portatore di un proprio indirizzo politico, ma

diventa più che altro un mediatore tra le forze che costituiscono la coalizione. Anche nei confronti del

Parlamento il Presidente del Consiglio è meno forte, poiché la maggioranza parlamentare è frutto di una

coalizione di partiti, e ciò comporta la necessità di una mediazione maggiore.

Il tende a realizzarsi nei sistemi a multipartitismo

modello parlamentare a preminenza del Parlamento

estremo. In questo modello il corpo elettorale vota un partito (nell’ambito di una moltitudine di partiti che

concorrono tra di loro), senza tuttavia scegliere il Presidente del Consiglio. E’ il presidente della Repubblica,

infatti, che individua un Presidente del Consiglio che verrà incaricato di formare un nuovo Governo che

possa ottenere la fiducia delle Camere. Pertanto come si può ben capire il Capo dello Stato in questo

modello gioca un ruolo più importante rispetto al modello bipartitico o bipolare. Nel sistema caratterizzato

da multipartitismo estremo, inoltre, la maggioranza governativa spesso non coincide con la maggioranza

parlamentare (a differenza del sistema bipartitico dove era elevatissima). Infatti è il Parlamento l’organo in

cui si formano le maggioranze per governare e dove, dunque, si sposta l’indirizzo politico, mentre il

Governo diventa un organo attuativo di quest’indirizzo. Sono inoltre molto frequenti le crisi di Governo, in

quanto tale forma è particolarmente instabile, poiché il Governo rimane in vita fin quando si riescono a

trovare accordi con il Parlamento.

1.11. La forma di Governo presidenziale

La forma di Governo presidenziale, il cui esempio pratico sono gli Stati Uniti, è caratterizzata:

da un sistema di partiti omogeneo, che si traduce in un bipartitismo;

• dall’esistenza di un modello di tipo federale nella distribuzione dei poteri tra centro e periferia;

• dall’applicazione molto rigida del principio della separazione dei poteri, oltre che dall’applicazione

• del principio dei “checks and balances”.

In questa forma di Governo, il Presidente, che è anche capo del Governo, viene eletto direttamente dal

popolo, ed è su di lui che è incentrato l’indirizzo politico; non esiste infatti un Presidente del Consiglio dei

Ministri. Come già detto il Presidente è a capo dell’esecutivo, ed ha la facoltà di nominare egli stesso i suoi

collaboratori, chiamati “Segretari di Stato”. Affinché si possa controllare tutto questo accentramento di

potere nelle mani del Presidente, la Costituzione prevede alcune regole che riguardano la durata degli

organi e un meccanismo di controllo reciproco. Il Presidente rimane in carica per quattro anni e può essere

rieletto una sola volta. Il Congresso invece, composto dal Senato (formato dai rappresentanti degli Stati) e

dalla Camera dei rappresentanti (formata su base nazionale), ha una durata particolare. Infatti, il Senato

dura in carica sei anni ma è rinnovato di un terzo ogni due anni; la Camera invece è rinnovata ogni due

anni. Ciò è stato previsto per evitare che la maggioranza che ha eletto il Presidente sia anche la 47

maggioranza che è rappresentata al Congresso; pertanto i rinnovi dei rappresentanti servono per svolgere

una funzione di controllo sull’operato del Presidente.

In questo modello nessuno degli organi può incidere sulla vita degli altri, infatti ognuno è autonomo e

indipendente. Dunque il Presidente non può sciogliere il Congresso, così come il Congresso non può

sfiduciare il Presidente. Entrambi sono però tra loro condizionati. Infatti per poter operare correttamente, il

Presidente deve avere l’appoggio del Congresso, poiché è quest’ultimo che approva il bilancio annuale

(necessario per esercitare il potere di spesa); inoltre il Congresso ha il potere di approvare le nomine

presidenziali, e può istituire commissioni con il compito di controllare l’attività dell’esecutivo. Anche il

Presidente ha però dei poteri nei confronti del Congresso, infatti ha un potere di “veto sospensivo” sulle

leggi, che può essere tuttavia superato con una nuova deliberazione approvata a “maggioranza dei due

terzi”.

Questa forma di Governo è molto stabile, poiché il sistema di bilanciamento dei poteri e dei controlli

reciproci spinge gli organi a collaborare tra loro.

1.12. La forma di Governo semi-presidenziale e la forma direttoriale

La forma di Governo semi-presidenziale, il cui esempio è dato dalla Francia, è caratterizzata dalla

commistione di elementi della forma parlamentare, e altri della forma presidenziale. In questo modello:

il Presidente della Repubblica è eletto direttamente dal popolo;

• è tuttavia presente anche un Presidente del Consiglio, che viene eletto dal Presidente della

• Repubblica;

Governo e Parlamento sono legati da un rapporto di fiducia.

Questa forma di Governo è dunque caratterizzata da una “struttura poiché accanto al Presidente

bicefala”,

della Repubblica è posto un Presidente del Consiglio (assente nella forma presidenziale) al quale compete

la direzione del Governo. Il Presidente della Repubblica nella forma semi-presidenziale ha sia poteri di

indirizzo politico che di controllo nei confronti degli altri organi. Infatti ad esempio:

Nei confronti del Governo egli “nomina i ministri”, ma può anche revocarli, e presiede il Consiglio

• dei Ministri.

Nei confronti dell’Assemblea nazionale egli può sottoporre a referendum ogni progetto di legge

• relativo all’organizzazione dei pubblici poteri, e può impugnare una legge al Consiglio costituzionale

prima della sua promulgazione, affinché ne venga controllata la legittimità.

Va da osservare però che le modalità di funzionamento di questa forma di Governo variano a seconda delle

maggioranze che si formano nell’Assemblea nazionale. Infatti se la maggioranza che dell’Assemblea

nazionale è in accordo con il Presidente della Repubblica, il sistema assumerà le caratteristiche della forma

di Governo presidenziale, e pertanto il Presidente del Consiglio tenderà ad assumere una funzione di

secondo piano rispetto al Presidente della Repubblica. Al contrario, se la maggioranza dell’Assemblea

nazionale è contraria al volere della maggioranza che ha eletto il della Repubblica, in questo caso

quest’ultimo dovrà nominare un Presidente del Consiglio ed un Governo contrario alla sua maggioranza;

pertanto in quest’ipotesi definita di “coabitazione”, il sistema assumerà le caratteristiche della forma

parlamentare, e sarà il Presidente de Consiglio a dirigere effettivamente l’azione del Governo.

La forma di Governo direttoriale è quella forma di Governo in cui è il Parlamento ad eleggere l’esecutivo. Il

Governo svolge quindi sia funzioni di Governo, e quindi di indirizzo politico, che funzioni di Capo dello Stato.

Questa forma di Governo è stata adottata solo dalla confederazione svizzera allo scopo di rappresentare le

diverse componenti (dal punto di vista linguistico, etnico e religioso) della società. 48

2. Capitolo II - Il Parlamento (art 55-82)

2.1. La forma di Governo parlamentare italiana: uno sguardo complessivo

Nel 1946 Mortati, tenne una relazione circa la forma di governo da attuare in Italia. Egli ragionando sul

fatto che in Italia il sistema dei partiti era abbastanza frammentato, escluse già dall’inizio sia il modello

presidenziale, che avrebbe anzi aggravato queste divisioni, sia il modello assembleare. Il modello

parlamentare rappresentò invece la scelta giusta, poiché riusciva ad attenuare la conflittualità tra i partiti. Il

nostro modello si basa su : il il e il ai quali

3 grandi organi Parlamento, Governo, Presidente della Repubblica,

però si aggiunge anche la che ha il compito di verificare la costituzionalità delle leggi

Corte Costituzionale

del Parlamento e degli atti aventi forza di legge. Questi tre organi agiscono tra di loro secondo gli schemi

classici del parlamentarismo, infatti: il Parlamento, eletto direttamente dal popolo, elegge il Presidente

della Repubblica, che a sua volta nomina il Presidente del Consiglio e i Ministri; inoltre il Governo per poter

operare deve avere la fiducia del Parlamento. Il Parlamento può essere considerato l’organo più

importante, infatti la Costituzione gli dedica 28 articoli, a fronte dei soli 5 dedicati al Governo. Le Camere

hanno potere auto organizzativo e sono titolari della funzione normativa primaria; funzione esercitabile

anche dal Governo, ma soli in casi eccezionali, e sempre sotto il controllo del Parlamento.

2.2. Il principio del bicameralismo paritario

Il Parlamento è un cioè composto da due Camere (la Camera dei deputati e il Senato

organo bicamerale,

della Repubblica), entrambe dotate delle stesse funzioni secondo il principio del c.d. bicameralismo paritario:

ad esempio tutte le leggi devono essere approvate da entrambe le Camere, così come la fiducia al Governo

deve essere data sia da una Camera che dall’altra.

Le ragioni del bicameralismo paritario sono da ricercare nella storia, e sono strettamente collegati all’idea

di avere una Ad esempio nello Statuto Albertino, una Camera (il Senato)

rappresentanza di interessi diversi.

era eletta dal Sovrano (e quindi privilegiava i suoi interessi), mentre l’altra rappresentava il corpo

elettorale.

Il bicameralismo serve quindi a dare voce ad interessi diversi, ciò differenziando le due Camere dal punto di

vista della loro composizione, durata, e delle loro competenze. La Costituzione italiana ha sposato il

bicameralismo paritario, ma senza tuttavia differenziare sostanzialmente le due Camere. Infatti la seconda

Camera nel nostro ordinamento serve, più che portare interessi diversi, a bilanciare i poteri in Parlamento,

ciò secondo il principio secondo cui nessun potere deve prendere il sopravvento sull’altro.

2.3. Le differenze tra le due Camere: composizione e sistema elettorale

Una prima differenza tra le Camere riguarda la loro composizione, e l’elettorato attivo e passivo. La Camera

è infatti composta da mentre il Senato delle metà, ossia più i Senatori a vita e

630 deputati, 315 senatori,

quelli di nomina presidenziale. In riferimento all’elettorato, c’è da sottolineare che mentre per eleggere i

membri del Parlamento basta aver compiuto la maggiore età (elettorato attivo), e per essere eletti

deputati occorre aver compiuto i 25 anni (elettorato passivo), per eleggere i membri del Senato, invece,

occorre aver compiuto 25 anni, mentre per essere eletti senatori 40 anni. I membri non elettivi del Senato,

sono rappresentati dai Senatori a vita, e dai senatori nominati dal Presidente della Repubblica: questi infatti

può nominare 5 senatori a vita, scelti tra soggetti che hanno illustrato la patria dal punto di vista artistico,

filosofico, o letterario, e ciò allo scopo di rendere il Senato sempre più un organo di riflessione che un

organo meramente politico.

Vi sono poi alcune differenze circa il adottato dalla Camera, e quello del Senato. Tali

sistema elettorale

sistemi (dichiarati illegittimi nel 2014 dalla Corte Costituzionale per la previsione di premi di maggioranza,

che venivano attribuiti indipendentemente dei voti ottenuti, e la non previsione di esprimere un voto di

preferenza a causa delle liste c.d. bloccate), sono entrambi classificabili tra i sistemi proporzionali con

Infatti ad esempio, alla Camera i seggi venivano assegnati in modo

correzioni in senso maggioritario.

proporzionale qualora vi fosse una lista o una coalizione che avesse ottenuto il 53% dei voti (equivalenti a

in caso contrario al partito o alla lista che raggiungeva il maggior numero di voti gli veniva

340 seggi), 49

assegnato un premio di maggioranza per ottenere quei 340 seggi, e quindi la maggioranza in Parlamento.

Erano poi previste anche delle soglie di sbarramento, infatti potevano partecipare alla ripartizione dei seggi

soltanto le liste che avessero ottenuto almeno il 4% dei voti, mentre per le coalizioni era necessario il 10%.

Al Senato, invece, l’attribuzione dei seggi avveniva su Al Senato i seggi venivano assegnati in

base regionale.

modo proporzionale nell’ipotesi in cui vi era una lista o coalizione che avesse ottenuto il 55% dei voti,

diversamente veniva attribuito un premio di maggioranza alla lista o coalizione cha avesse ottenuto il

maggior numero di voti: erano anche qui previste clausole di sbarramento, infatti partecipavano alla

ripartizione dei seggi le liste che avessero ottenuto almeno l’8% dei voti, mentre per le coalizioni occorreva

il 20%.

2.4. Le norme costituzionali a tutela del libero esercizio delle funzioni del parlamentare:

ineleggibilità, incompatibilità, e divieto di mandato imperativo.

L’art. della Costituzione disciplina i casi di e di della carica parlamentare.

65 ineleggibilità incompatibilità

L’ineleggibilità è quella condizione del soggetto che incide sulla capacità elettorale passiva, in presenza

della quale la elezione è invalida.

Le cause di ineleggibilità sono dovute ad esempio alla titolarità di determinate cariche elettive a livello

locale (quali Presidenti della provincia, o Sindaci di comuni con più di ventimila abitanti), o alla titolarità di

uffici quali la Prefettura, oltre che sono ineleggibili anche i magistrati nelle circoscrizioni nelle quali

operano: per evitare di incorrere nell’ineleggibilità occorre dimettersi dalla carica almeno 180 giorni prima

della scadenza della legislatura. Ulteriori cause di ineleggibilità, introdotte dalla legge Severino, sono quelle

previste per i soggetti condannati a pene superiori a due anni di reclusione; se tale situazione si verifica nel

corso del mandato, le Camere devono dichiarare la decadenza del parlamentare.

L’incompatibilità si verifica invece nell’ipotesi in cui un soggetto sia incompatibile alla carica da

parlamentare in relazione ad un’altra carica da lui svolta: a differenza dell’ineleggibilità non rende invalida

l’elezione, ma impone al soggetto di scegliere quale carica continuare. Sono casi di incompatibilità ad

esempio, il cumulo della carica di Deputato e Senatore, Deputato e Presidente della Repubblica ecc.

L’art. 67 riguarda invece il stabilendo che “ogni membro del Parlamento

divieto di mandato imperativo,

rappresenta la nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato”. Intanto, c’è da dire che

l’assunzione della carica di parlamentare avviene a seguito della proclamazione dell’elezione, effettuata dal

tale assunzione è sottoposta

Presidente dell’ufficio elettorale: condizione risolutiva della Camera di

che dovrà valutare la validità dell’elezione e l’insussistenza di cause di ineleggibilità e

appartenenza,

incompatibilità. Una volta eletto, il Parlamentare, come recita l’art. 67 della Costituzione, “rappresenta la

nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato”. Ciò vale a dire che il parlamentare, dopo

l’elezione, non è portatore degli interessi del partito di appartenenza che lo ha condotto all’elezione, ma

diviene portatore di un interesse generale in quanto deve rappresentare la nazione nella sua globalità e

non il partito dal quale proviene.

2.5. La durata delle Camere: la fine della legislatura e la prorogatio

La Costituzione fissa la durata delle Camere a cinque anni. Inoltre, stabilisce che: le elezioni delle nuove

Camere devono avvenire entro 70 giorni dalla fine delle precedenti; la prima riunione delle Camere neo-

elette deve avvenire entro 20 giorni dalle elezioni; che nel periodo che va dalla fine della legislatura alla

prima riunione delle nuove Camere sono prorogati i poteri delle precedenti (c.d. ); e infine, che

prorogatio

alla scadenza della legislatura le Camere devono essere sciolte e possono essere prorogate solo per legge, e

solo ed esclusivamente in cioè quando le elezioni non potrebbero comunque svolgersi, e ciò

caso di guerra,

allo scopo di evitare un vuoto di potere.

La fine della legislatura produce poi effetti importanti sia sui procedimenti in corso, che decadono, poiché

le nuove Camere (espressione di una nuova e diversa volontà popolare) non possono essere vincolate con

le attività svolte dalle precedenti, e sia sui poteri delle Camere. Va tuttavia osservato che sussiste

un’eccezione relativa al continuamento dell’attività svolta dalle precedenti Camere, vale a dire per le

proposte di legge di origine popolare (c.d. ). Le Camere, inoltre, relativamente ai poteri, dal

repechage

momento dello scioglimento e fino all’elezione delle nuove assumono lo attraverso

status di prorogatio: 50

quest’istituto le Camere, anche se scadute, possono esercitare i poteri fino all’insediamento delle nuove,

ma limitatamente all’ordinaria amministrazione (ossia quelle funzioni necessarie al mantenimento della

continuità costituzionale). Tuttavia tale espressione è poco chiara, poiché si riferiscono all’ordinaria

amministrazione anche la conversione dei decreti leggi, che di ordinario generalmente hanno ben poco,

poiché riferiti ad eventi straordinari e di urgenza.

2.6. L’autonomia delle Camere: le norme costituzionali sui regolamenti parlamentari

La Costituzione pone solo alcuni principi circa l’organizzazione delle Camere: infatti questa funzione è

ampiamente disciplinata dai c.d. regolamenti parlamentari, cioè strumenti di autorganizzazione.

Le motivazioni delll’autorganizzazione del Parlamento sono da ricercare nella storia, poiché il Parlamento si

è via via affermato come organo indipendente rispetto al potere del Sovrano e del Governo, e in particolar

modo anche alla funzione che questo organo è chiamato a svolgere in quanto rappresentante della volontà

popolare.

La capacità di auto organizzarsi è dunque rivolta a dare più autonomia e indipendenza al Parlamento: è la

stessa Costituzione a prevedere i regolamenti parlamentari, stabilendone a sua volta le modalità di

approvazione, e riconoscendo agli stessi una riserva di competenza in materia legislativa. L’art. 64 stabilisce

infatti che “ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi componenti”;

mentre l’art. 72 stabilisce che “ogni disegno di legge è secondo le norme del suo regolamento esaminato da

una Commissione e poi dalla Camera stessa”. L’art. 64 fa notare dunque che ogni Camera deve avere il suo

regolamento; mentre l’art. 72 mira a stabilire che i regolamenti parlamentari hanno una riserva di

competenza in materia di procedimento legislativo, dimodoché nessuna altra fonte può quindi intervenirvi.

I regolamenti parlamentari sono molto importanti: essi infatti, stabilendo le modalità del procedimento

legislativo e le relazioni del Parlamento con gli altri organi costituzionali, incidono indirettamente anche

sulla forma di Governo. Da ciò deriva il fatto che essi vanno studiati sia dal punto di vista delle fonti del

diritto, sia dal punto di vista della forma di Governo.

2.6.1. I regolamenti parlamentari come fonti del diritto

Poiché la Costituzione riserva ai regolamenti parlamentari la disciplina dei procedimenti e

dell’organizzazione interne delle Camere, e poiché nessun’altra fonte può intervenire su tali materie, essi

sono definibili come fonti primarie. Essi costituiscono pertanto fonti del diritto, e come tali vengono

pubblicati, come tutti gli altri atti normativi, sulla Gazzetta Ufficiale.

Da ciò consegue che i regolamenti parlamentari sono dunque atti con forza di legge, e come tali allora

potrebbero essere sottoposti al controllo da parte della Corte costituzionale: tuttavia ciò va contro il

principio della Costituzione secondo il quale il Parlamento è un organo autonomo e indipendente. Pertanto

i regolamenti parlamentari, seppur fonti primarie, che hanno a loro volta il compito di garantire

l’autonomia e l’indipendenza del Parlamento, non possono essere sottoposti al controllo della Corte

costituzionale.

2.6.2. I regolamenti parlamentari e la forma di Governo

Dall’analisi dei regolamenti parlamentari sotto il profilo della forma di Governo, risulta che, poiché questi

integrano le norme costituzionali sull’organizzazione e sul funzionamento del Parlamento, disciplinando a

loro volta i rapporti tra maggioranza e opposizione e i poteri del Governo, essi possono incidere

indirettamente sulla forma di governo stessa, in quanto capaci di rafforzare l’uno o l’altro degli organi

costituzionali. 51

2.7. Autonomia e indipendenza delle Camere: , verifica dei poteri e

interna corporis autodichia

L’indipendenza del Parlamento è rafforzata da particolare strumenti interni, quali:

l’insindacabilità degli ;

interna corporis

• il potere di controllare la validità dell’elezione dei parlamentari;

• e il potere di decidere sui ricorsi dei propri dipendenti (c.d. autodichia)

Gli sono gli atti interni posti in essere dalle Camere. Il principio dell’insindacabilità di questi

interna corporis

atti sta appunto nel divieto, da parte di altri organi (e principalmente dell’autorità giudiziaria), di sindacare

appunto in questi atti, considerati interni al Parlamento: la Corte costituzionale tuttavia ammise, con una

sentenza, la possibilità di sindacare gli nel giudizio di legittimità, qualora nel procedimento

interna corporis

di formazione della legge si fosse verificata una violazione di un principio costituzionale.

Le Camera hanno inoltre il compito di giudicare la validità delle elezioni parlamentari: in particolare devono

effettuare una verifica delle elezioni – ciascuna Camera per i propri eletti - circa l’insussistenza di casi di

ineleggibilità e di incompatibilità. Tale atto viene posto in essere da organi interni alle Camere chiamate

Giunte per le elezioni, le quali verificano tali condizioni e successivamente propongono alla Camera la

convalida, l’annullamento, o la decadenza della carica, proposta sulla quale è chiamata a votare l’intera

Camera.

Le Camere sono poi titolari cella c.d. autodichia, cioè la capacità di giudicare le controversie riguardanti lo

status giuridico ed economico dei propri dipendenti. Pertanto, i ricorsi dei dipendenti delle Camere sono

sottratti alla per essere decisi direttamente dalla Camera di appartenenza. Tuttavia

giurisdizione ordinaria,

tale principio sembra mettersi in contrasto con il principio costituzionale relativo al principio di difesa

La questione di legittimità circa l’autodichia venne infatti sollevata

davanti ad un giudice terzo ed imparziale.

di fronte alla Corte costituzionale, ma senza un risultato soddisfacente, in quanto la Corte ha dichiarò

inammissibile la questione, poichè impossibilitata a giudicare la legittimità costituzionale dei regolamenti

parlamentari.

2.7.1. L’autonomia e l’indipendenza delle Camere: l’insindacabilità

La Costituzione, all’art. 68, riconosce alcune ai parlamentari – definite –

prerogative immunità parlamentari

quali l’insindacabilità e l’inviolabilità. Esse tuttavia non hanno il fine di garantire un privilegio al singolo

parlamentare, ma hanno invece lo scopo primario di preservare l’autonomia e l’indipendenza del

Parlamento. L’art. 68 comma 1 recita che “i membri del Parlamento non possono essere chiamati a

rispondere delle opinioni espresse e i voti dati nell’esercizio delle loro funzioni”, ciò allo scopo di garantire

libertà di espressione al parlamentare.

Tuttavia nel corso degli anni è sorto il dubbio se tale prerogativa copre anche l’attività politica svolta dal

parlamentare al di fuori del Parlamento (ad es. interviste). In un primo tempo la prassi ha esteso

l’insindacabilità anche ad attività extraparlamentari: tuttavia la Corte costituzionale ha stabilito che per

l’applicazione di tale diritto deve sussistere un nesso funzionale tra l’opinione espressa e la funzione tipica

del parlamentare.

Nell’ipotesi in cui tale nesso funzionale venga a mancare, e il parlamentare è soggetto a giudizio: come

abbiamo già detto questo sarà giudicato dalla Camera di appartenenza. Tuttavia il parlamentare, se lo

ritiene più conveniente, può impedire che tale materia venga discussa in Camera (grazie alla c.d.

e verrà quindi giudicato dall’autorità giudiziaria.

pregiudiziale parlamentare),

2.7.2. L’autonomia e l’indipendenza delle Camere: l’inviolabilità

Il secondo comma dell’art. 68 definisce la c.d. inviolabilità, secondo la quale il parlamentare non può

subire limitazioni di libertà se non dopo aver ottenuto da parte della Camera di

l’autorizzazione a procedere

appartenenza; la limitazione della libertà senza autorizzazione è possibile solo in caso di esecuzione di una

sentenza definitiva, o se il parlamentare viene colto in flagranza di reato.

La differenza tra insindacabilità e inviolabilità sta nel fatto che, mentre la prima è legata all’attività tipica di

parlamentare, la seconda è invece legata ai reati compiuti al di fuori dell’attività di parlamentare. 52

L’autorizzazione a procedere è necessaria per:

sottoporre il parlamentare a perquisizione personali e domiciliari;

• sottoporre il parlamentare ad arresti o detenzione;

• sottoporre il parlamentare ad intercettazioni.

Tale autorizzazione può essere negata dalla Camera di appartenenza solo quando sussiste un intento

persecutivo da parte dell’autorità giudiziaria nei confronti del parlamentare ( ), in

c.d. fumus persecutionis

caso contrario la Camera deve sempre concederla. Il procedimento di autorizzazione viene attuato da una

Giunta costituita proprio per questi casi, che prende il nome, per l’appunto, di Giunta per le autorizzazioni

a procedere. Al termine dell’istruttoria, e quindi a seguito delle varie verifiche, la Giunta formula una

richiesta alla Camera di appartenenza, relativa a concedere o non concedere l’autorizzazione, sulla quale

proposta sarà chiamata a votare l’intera Camera.

2.8. L’organizzazione interna delle Camere: Gruppi parlamentari, Commissioni, Giunte e Presidente

L’attività delle Camere è svolta dai e dalle , la funzione tecnica è svolta dalle

gruppi commissioni parlamentari

, mentre il svolge un ruolo di garanzia e di controllo.

giunte Presidente della Camera

I gruppi parlamentari sono delle unioni di deputati o senatori, che rispecchiano un medesimo partito, o una

medesima coalizione. Ogni singolo parlamentare deve necessariamente far parte di un gruppo, e se non

aderisce a nessun gruppo viene assegnato automaticamente ad un nel quale confluiscono

gruppo misto

tutti quei parlamentari che non riusciti, a causa del basso numero di componenti, a formare un proprio

gruppo: infatti ogni gruppo deve essere composto da (in Camera), o (in

almeno 20 deputati 10 senatori

Senato). È inoltre importante sottolineare che i Presidenti dei gruppi sono sentiti dal Presidente della

Repubblica nell’ipotesi di crisi di Governo.

Le commissioni parlamentari vengono costituite rispecchiando la proporzione dei gruppi parlamentari.

Esse costituiscono il luogo principale dove si svolge il lavoro delle Camere, e si distinguono in Commissioni

e le prime sono organi necessari e durano in carica per tutta la legislatura;

permanenti Commissioni speciali:

le seconde invece vengono costituite in situazioni particolari (come le e sono

Commissioni di inchiesta)

previste dalla Costituzione o dai regolamenti parlamentari.

Le sono suddivise per materia e rispecchiano la struttura del Governo (ad esempio

Commissioni permanenti

nel Governo troviamo il Ministero della Giustizia, mentre in Parlamento la Commissione Giustizia, ecc.).

Esse svolgono importanti funzioni in materia di procedimento legislativo, di indirizzo e controllo sul

Governo, e in ambito consultivo. Nell’ambito del procedimento legislativo, queste commissioni svolgono

attività istruttoria in sede referente, e attività decisoria in sede deliberante. Nell’ambito dell’attività di

indirizzo e controllo sul Governo, le Commissioni permanenti possono approvare delle risoluzioni nelle

quali manifestano indirizzi su temi particolari. Nell’ambito dell’attività consultiva, invece, possono

esprimere pareri, oppure possono svolgere indagini conoscitive su determinate materie per trarre

informazioni utili alla Camera di appartenenza.

Le , possono essere invece o .

monocamerali bicamerali

commissioni speciali

Le Giunte sono organi necessari con una composizione diversa rispetto alle Commissioni. Infatti mentre le

Commissioni vengono costituite rispecchiando la proporzione dei Gruppi parlamentari, le Giunte sono

invece formate da soggetti nominati dal Presidente della Camera. Mentre le Commissioni svolgono funzioni

di natura politica, alle Giunte sono invece attribuite . Nelle Camere attualmente

funzioni tecnico-giuridiche

esistono tre tipi di giunte:

La Giunta per il regolamento, che ha il compito di proporre alle Camere le modifiche da apportare

• ai regolamenti;

La Giunta per le elezioni, che ha il compito di valutare il procedimento di convalida delle elezioni;

• La Giunta per le autorizzazioni a procedere, che ha invece il compito di attuare il procedimento di

• autorizzazione a procedere richiesto dall’autorità giudiziaria.

Il Presidente della Camera è invece garante del corretto funzionamento dei lavori parlamentari: egli

convoca la Camera; fissa l’ordine del giorno; assegna i progetti di legge alle Commissioni parlamentari; e

viene consultato dal Presidente della Repubblica in caso di scioglimento anticipato delle Camere. Dato il

compito di garanzia che è chiamato a svolgere, per l’elezione del Presidente della Camera, il regolamento

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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza (GROSSETO - SIENA)
SSD:
Università: Siena - Unisi
A.A.: 2017-2018

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher rock-mitic di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto costituzionale e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Siena - Unisi o del prof Pisaneschi Andrea.

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