Diritto costituzionale - le fonti dello Stato

OBBLIGATORIETA' E ISTANTANEITA': ATTRIBUZIONI DELLA DELEGA LEGISLATIVA?

Si dice che l'esercizio della delega sia caratterizzato dall'obbligatorietà e dalla istantaneità. Non si può parlare di un obbligo giuridico di esercitare la delega, in quanto non esistono strumenti giuridici con cui sanzionare l'eventuale inerzia del Governo: manca la sanzione giuridica e il giudice che la possa infliggere.

Le deleghe non attuate sono tutt'altro che infrequenti, per questo si deve concludere che il carattere obbligatorio dell'esercizio della delega è frutto di un equivoco.

Diversa è la questione dell'istantaneità: il problema è se il potere delegato al Governo si estingua con l'emanazione del decreto delegato o se il Governo, sino alla scadenza fissata dalla legge di delega, possa emanare ulteriori decreti che integrino o modifichino quello già emanato. La dottrina ha espresso opinioni diverse: si

è ormai diffusa la prassi legislativa di prevedere esplicitamente, nella stessa legge, una doppia delega, con scadenze differenziate, così da consentire al Governo di far seguire, al decreto emanato in un primo tempo, altri decreti “correttivi” ed anche “integrativi”.

Deleghe accessorie

Spesso la delega non costituisce il principale contenuto della legge approvata dal Parlamento, ma un suo completamento. Le particolarità di queste deleghe è che per lo più in essa manca un’espressa indicazione dei “principi e criteri direttivi”: il potere normativo delegato al Governo risulterà assai ridotto, non potendo portare innovazioni che tocchino i principi stabiliti da leggi precedenti.

Un particolare caso di delega accessoria è quella che autorizza il Governo a coordinare le leggi esistenti in una certa materia, raccogliendole in un testo unico. È un lavoro prezioso di semplificazione.

legislativa, perché il Governo può procedere alla selezione delle norme vigenti, abrogando esplicitamente quelle che ritiene superflue o tacitamente abrogate. NB: il testo unico non designa un tipo di fonte, ma una tecnica legislativa, guardando al contenuto o alla funzione dell'atto normativo designato. Con l'espressione testo unico vengono designati atti che, pur svolgendo la medesima funzione di raccolta, selezione e coordinamento della legislazione vigente, sono però di natura completamente diversa. Si distinguono 2 nature di testi unici: 1. Testi unici innovativi: sono vere e proprie fonti del diritto, poiché innovano al diritto oggettivo. 2. Testi unici di mera compilazione: sono raccolte della normativa vigente compilata per comodità degli uffici amministrativi. Chi la compila è di solito il Ministro, in quanto vertice gerarchico della struttura burocratica. Non sono fonti di produzione, ma semplici fonti di cognizione, strumenti.

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cheil superiore gerarchico mette a disposizione dei sottoposti per facilitare la loro ricerca della normavigente.

DECRETO-LEGGE E LEGGE DI CONVERSIONE

Il decreto-legge è un atto con forza di legge che il Governo può adottare in casi straordinari di necessità ed urgenza. Entra in vigore immediatamente dopo la pubblicazione in GU, ma gli effetti prodotti sono provvisori, perché i decreti-legge perdono efficacia sin dall'inizio se il Parlamento non li converte in legge entro 60 gg. dalla loro pubblicazione. La disciplina del decreto-legge è disciplinata nell'art. 77 Cost. e dall'art. 15 della L. 400/1988. Il decreto-legge non può essere emanato nelle materie coperte da riserva di assemblea e non può conferire deleghe legislative.

Il decreto-legge deve essere deliberato dal Consiglio dei Ministri, emanato dal Presidente della Repubblica e immediatamente pubblicato sulla GU. L'art. 15 della legge 400, infatti, prescrive che

Il decreto-legge, pubblicato con la denominazione di decreto-legge e con l'indicazione nel preambolo delle circostanze straordinarie di necessità ed urgenza che ne giustificano l'adozione, nonché dell'avvenuta deliberazione del Consiglio dei Ministri. Inoltre, il decreto-legge deve contenere la clausola di presentazione al Parlamento per la conversione in legge. Lo stesso decreto-legge stabilisce la sua entrata in vigore: di solito il momento è il giorno della pubblicazione o quello successivo. Il giorno stesso della pubblicazione il decreto-legge deve essere presentato alle Camere per la conversione: la conversione, infatti, rientra tra i poteri delle Camere in regime di prorogatio. Presentando il decreto-legge il Governo chiede al Parlamento di produrre la legge di conversione, per cui il decreto-legge viene presentato come allegato di un disegno di legge, il cui contenuto si risolve in un'unica disposizione: "è convertito in legge...".

Si dà così avvio ad un procedimento legislativo che deve concludersi, promulgazione compresa, entro il termine tassativo di 60 gg. I TRE PRESUPPOSTI E IL LORO CONTROLLO Il potere di adottare decreti-legge può essere adottato solo se ricorrono 3 presupposti: 1. Casi straordinari: legati a circostanze eccezionali ed imprevedibili; 2. Di necessità: non è possibile provvedere con strumenti legislativi ordinari; 3. Di urgenza: è indispensabile produrre immediatamente quegli effetti. Queste 3 condizioni consentono al Governo, senza delega preventiva, di esercitare il potere legislativo riservato al Parlamento. A giudicare se in concreto sussistono i presupposti vi sono il Presidente della Repubblica in via preventiva, e la Corte costituzionale in via successiva. I meccanismi apprestati dalla Camera e dal Senato sono venuti differenziandosi. Il regolamento del Senato prevede ancora il parere obbligatorio espresso preliminarmente dalla Commissione affari.

costituzionali sulla sussistenza dei requisiti della necessità e urgenza. La Commissione deve esprimersi entro 5 gg. alla Camera, invece, è stato tolto il parere preventivo della Commissione, che è stato sostituito da un filtro più complesso. Nella relazione del Governo, innanzitutto, deve essere dato conto dei presupposti di necessità ed urgenza per l'adozione del decreto-legge e vengono descritti gli effetti attesi dalla sua attuazione e le conseguenze delle norme da esso recate sull'ordinamento. Poi la Commissione referente a cui è assegnato il disegno di legge di conversione può chiedere di integrare gli elementi forniti nella relazione. Il disegno di legge è sottoposto, oltre che alla Commissione referente competente, anche al Comitato per la legislazione, che, nel termine di 5 gg., esprime il parere alle commissioni competenti, anche proponendo la soppressione delle disposizioni del decreto-legge che contrastino con le

regole sulla specificità e omogeneità e sui limiti di contenuto dei decreti-legge, previste dalla vigente legislazione. I decreti-legge, se non convertiti in legge entro 60 gg., perdono efficacia sin dall'inizio. Della mancata conversione per decorrenza del termine o del rifiuto di conversione da parte del Parlamento, viene data notizia immediata in GU: la perdita di efficacia del decreto-legge è chiamata decadenza e costituisce un fenomeno unico nell'ambito delle fonti del diritto, ben diverso dall'abrogazione e dall'annullamento. La decadenza travolge tutti gli effetti prodotti dal decreto-legge, probabilmente anche lo stesso giudicato: vari pristinata la situazione precedente. È evidente che la situazione che si crea a seguito della decadenza è in molti casi insostenibile. Talvolta non è possibile ripristinare la situazione precedente. L'art. 77 Cost. appresta 2 strumenti attraverso i quali è possibile trovare

una soluzione:

1. Legge di sanatoria degli effetti del decreto-legge decaduto. È una legge riservata alle Camere con cui si possono regolare i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti. Vanno però considerati 2 aspetti:

   • il Parlamento non è tenuto ad approvare la legge di sanatoria.
   • Non è una soluzione praticabile sempre e comunque. Il Parlamento può regolare i rapporti giuridici sorti, ma nel rispetto dei principi costituzionali e del principio d'eguaglianza.

2. Art. 77.2: il Governo adotta, sotto sua responsabilità, provvedimenti provvisori. La responsabilità di cui si parla non è solo politica, ma è giuridica in tutti i suoi vari tipi:

   • Responsabilità penale: è fatta valere dalla giurisdizione ordinaria previa autorizzazione parlamentare. Deve trattarsi di un reato, corredato dal necessario elemento psicologico del dolo.
   • Responsabilità civile: i ministri rispondono solidalmente

degli eventuali danni prodotti a terzi.

Responsabilità amministrativo-contabile: i ministri che hanno espresso voto favorevole al decreto-legge rispondono solidalmente degli eventuali danni prodotti allo Stato (= danno erariale). Se lo Stato ha dovuto risarcire il danno subito dal terzo, si deve rivalere sui ministri. In questi casi sarà la procura della Corte dei Conti a promuovere l'azione di responsabilità.

IL GOVERNO PAGA I DANNI?

L'art. 28 Cost., che pone il fondamentale principio della responsabilità diretta dei funzionari pubblici per i loro atti, estende la responsabilità civile anche all'ente a cui il funzionario appartiene. È un'importante garanzia per il cittadino, perché l'ente pubblico garantisce la solvibilità. Di solito al cittadino conviene citare per danni anche l'amministrazione, piuttosto che il solo funzionario. Inoltre, mentre le leggi amministrative limitano la

responsabilità diretta del funzionario al dolo e alla colpa grave, la responsabilità dell'amministrazione copre un'area in parte diversa: è esclusa per il dolo, mentre si estende alla colpa lieve. Se i decreti-legge fossero emanati soltanto per le situazioni di calamità, per quelle di necessità straordinarie di fronte alle quali non è pensabile provvedere con i tempi del procedimento legislativo, assai poca rilevanza pratica avrebbero i problemi teorici che la precarietà del decreto-legge solleva. Ma gli stessi costituenti immaginavano un impiego più ampio del decreto-legge, ammettendo che esso fosse destinato a produrre effetti permanenti nell'ordinamento. La legge di conversione del decreto-legge, per le stesse norme dei regolamenti parlamentari, ha precedenza nell'ordine dei lavori delle Camere: è un disegno di legge raccomandato. Più si allungano i procedimenti parlamentari, più si fa.necessario adottare i provvedimenti urgenti con decreto-legge. Se il decreto-legge è utilizzato per assicurare l'immediata entrata in vigore di un qualsiasi provvedimento legislativo che stia a cuore al Governo, non si può certo pensare che venga m