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ART. 80 TRA SOVRANITA’ E GLOBALIZZAZIONE

I trattati internazionali non sono direttamente applicabili nel nostro ordinamento finché non vengono

emanate norme interne rivolte alla loro esecuzione. Una volta che, attraverso l’ordine di esecuzione o

l’emanazione di appositi atti normativi di esecuzione, le norme del trattato vengono trasformate in

norme interne, queste non acquistano, nel sistema delle fonti, una posizione “rinforzata” rispetto alla

posizione tipica dell’atto di esecuzione. Con la riforma del Titolo V e il nuovo art. 117, la Corte è

intervenuta con la sent. 348-349/2007 per dire che la nuova norma costituzionale comporta un obbligo

per la legge ordinaria di rispettare i trattati, i quali si pongono quindi come parametro interposto nei

giudizi di legittimità delle leggi. Contemporaneamente, però, ha escluso che la disposizione

costituzionale possa comportare l’applicabilità diretta dei trattati nell’ordinamento interno,

consentendo ai giudici di disapplicare le norme contrastanti, qualità che la Corte è disposta a

riconoscere al solo diritto comunitario.

LEGGE DELEGA E DECRETO LEGISLATIVO DELEGATO

La legge di delega è la legge con cui le Camere possono attribuire al Governo l’esercizio del proprio potere

legislativo. Il decreto legislativo (chiamato anche decreto delegato) è il conseguente atto con forza di legge

emanato dal Governo in esercizio della delega conferitagli per legge (per affrontare argomenti

tecnicamente molto complessi e tecnici).

La delega di funzioni legislative al Governo è un’eccezione alla regola generale dell’art. 70, secondo il quale

la funzione legislativa è esercitata dal Parlamento. La delega può essere conferita solo con legge formale (è

una delle materie coperte da riserva di legge formale, e deve essere approvata con il procedimento

ordinario). La delega può essere conferita solo al Governo, inteso nella sua collegialità, e non ai singoli

organi che lo compongono. L’art. 76 prescrive che la legge di delega debba contenere i contenuti necessari:

1. Oggetto definito: la delega deve essere circoscritta a singoli argomenti;

2. Tempo limitato: c’è un tempo entro il quale il decreto deve essere emanato;

3. Principi e criteri direttivi: viene ristretto l’ambito discrezionale del Governo.

Nella prassi legislativa si registra questo fenomeno: la carenza della legge di delega di norme sostanziali che

valgono come principi e criteri direttivi è spesso equilibrata dall’introduzione di norme procedurali: al

Governo viene prescritto di sottoporre lo schema di decreto delegato al parere di determinati organi. La

Corte ha avallato questa prassi, affermando che il decreto delegato prodotto in violazione di questi limiti

ulteriori sarebbe considerato illegittimo per eccesso di delega.

CHE FORZA HA IL PARERE DELLE CAMERE SUI DECRETI DELEGATI?

Le ipotesi sono due: si può trattare di una parere obbligatorio oppure di un parere vincolante. Mentre il

parere obbligatorio vincola solo a richiedere il parere, quello vincolante vincola anche ad adeguare la

decisione finale ad esso. Introducendo il parere vincolante nella legge di delega, si modificherebbe la

sua stessa natura, perché il destinatario reale della delega non sarebbe più il Governo, ma il soggetto

cui esso deve richiedere il parere: la legge di delega avrebbe così introdotto un procedimento di

produzione degli atti con forza di legge non previsto dalla Costituzione, in deroga al principio di

tassatività e tipicità delle fonti primarie.

Il potere esecutivo esercita le proprie funzioni attraverso la forma del decreto. Decreti sono anche gli altri

atti che il Governo emana nell’esercizio delle attribuzioni legislative che gli sono riconosciute dalla

costituzione. I decreti emanati in forza della legge di delega seguono questo procedimento:

 Proposta del ministro competente

 Delibera del Consiglio dei Ministri

 (eventuali adempimenti ulteriori, se prescritti dalla legge di delega)

 (eventuale deliberazione definitiva del Consiglio dei Ministri)

 Emanazione da parte del Presidente della Repubblica.

NB: di tutte le fasi procedimentali deve essere data indicazione nella premessa del decreto.

L’art. 14 della L.400/88 introduce una novità per quanto riguarda il nomen juris dei decreti delegati: essi

vengono pubblicati sulla GU con il nome di “decreti legislativi” e con la stessa numerazione progressiva

delle leggi. È un’innovazione importante, perché in precedenza essi venivano emanati nella forma di

Decreto del Presidente della Repubblica, e avevano, quindi, la stessa denominazione degli atti

amministrativi emanati dal Presidente. Il decreto deve essere presentato al Capo dello Stato almeno 20 gg.

prima della scadenza. Nell’emanazione del decreto il Presidente della Repubblica non svolge soltanto una

funzione formale, potendo esercitare un controllo in termini almeno pari a quello che svolge in sede di

promulgazione della legge.

OBBLIGATORIETA’ E ISTANTANEITA’: ATTRIBUZIONI DELLA DELEGA LEGISLATIVA?

Si dice che l’esercizio della delega sia caratterizzato dall’obbligatorietà e dalla istantaneità. Non si può

parlare di un obbligo giuridico di esercitare la delega, in quanto non esistono strumenti giuridici con cui

sanzionare l’eventuale inerzia del Governo: manca la sanzione giuridica e il giudice che la possa infliggere.

Le deleghe non attuate sono tutt’altro che infrequenti, per questo si deve concludere che il carattere

obbligatorio dell’esercizio della delega è frutto di un equivoco.

Diversa è la questione dell’istantaneità: il problema è se il potere delegato al Governo si estingua con

l’emanazione del decreto delegato o se il Governo, sino alla scadenza fissata dalla legge di delega, possa

emanare ulteriori decreti che integrino o modifichino quello già emanato. La dottrina ha espresso

opinioni diverse: si è ormai diffusa la prassi legislativa di prevedere esplicitamente, nella stessa legge, una

doppia delega, con scadenze differenziate, così da consentire al Governo di far seguire, al decreto

emanato in un primo tempo, altri decreti “correttivi” ed anche “integrativi”.

Deleghe accessorie

Spesso la delega non costituisce il principale contenuto della legge approvata dal Parlamento, ma un suo

completamento. Le particolarità di queste deleghe è che per lo più in essa manca un’espressa indicazione

dei “principi e criteri direttivi”: il potere normativo delegato al Governo risulterà assai ridotto, non potendo

portare innovazioni che tocchino i principi stabiliti da leggi precedenti.

Un particolare caso di delega accessoria è quella che autorizza il Governo a coordinare le leggi esistenti in

una certa materia, raccogliendole in un testo unico. È un lavoro prezioso di semplificazione legislativa,

perché il Governo può procedere alla selezione delle norme vigenti, abrogando esplicitamente quelle che

ritiene superflue o tacitamente abrogate.

NB: il testo unico non designa un tipo di fonte, ma una tecnica legislativa, guardando al contenuto o alla

funzione dell’atto normativo designato. Con l’espressione testo unico vengono designati atti che, pur

svolgendo la medesima funzione di raccolta, selezione e coordinamento della legislazione vigente, sono

però di natura completamente diversa. Si distinguono 2 nature di testi unici:

1. Testi unici innovativi: sono vere e proprie fonti del diritto, poiché innovano al diritto oggettivo.

2. Testi unici di mera compilazione: sono raccolte della normativa vigente compilata per comodità

degli uffici amministrativi. Chi la compila è di solito il Ministro, in quanto vertice gerarchico della

struttura burocratica. Non sono fonti di produzione, ma semplici fonti di cognizione, strumenti che

il superiore gerarchico mette a disposizione dei sottoposti per facilitare la loro ricerca della norma

vigente.

DECRETO-LEGGE E LEGGE DI CONVERSIONE

Il decreto-legge è un atto con forza di legge che il Governo può adottare in casi straordinari di necessità ed

urgenza. Entra in vigore immediatamente dopo la pubblicazione in GU, ma gli effetti prodotti sono

provvisori, perché i decreti-legge perdono efficacia sin dall’inizio se il Parlamento non li converte in legge

entro 60 gg. dalla loro pubblicazione. La disciplina del decreto-legge è disciplinata nell’art. 77 Cost. e

dall’art. 15 della L. 400/1988. Il decreto-legge non può essere emanato nelle materie coperte da riserva di

assemblea e non può conferire deleghe legislative.

Il decreto-legge deve essere deliberato dal Consiglio dei Ministri, emanato dal Presidente della Repubblica e

immediatamente pubblicato sulla GU. L’art. 15 della legge 400, infatti, prescrive che esso sia pubblicato con

la denominazione di decreto-legge e con l’indicazione nel preambolo delle circostanze straordinarie di

necessità ed urgenza che ne giustificano l’adozione, nonché dell’avvenuta deliberazione del Consiglio dei

Ministri. Inoltre, il decreto-legge deve contenere la clausola di presentazione al Parlamento per la

conversione in legge. Lo stesso decreto-legge stabilisce la sua entrata in vigore: di solito il momento è il

giorno della pubblicazione o quello successivo. Il giorno stesso della pubblicazione il decreto-legge deve

essere presentato alle Camere per la conversione: la conversione, infatti, rientra tra i poteri delle Camere in

regime di prorogatio. Presentando il decreto-legge il Governo chiede al Parlamento di produrre la legge di

conversione, per cui il decreto-legge viene presentato come allegato di un disegno di legge, il cui contenuto

si risolve in un’unica disposizione: “è convertito in legge…”. Si dà così avvio ad un procedimento legislativo

che deve concludersi, promulgazione compresa, entri il termine tassativo di 60 gg.

I TRE PRESUPPOSTI E IL LORO CONTROLLO

Il potere di adottare decreti-legge può essere adottato solo se ricorrono 3 presupposti:

1. Casi straordinari: legati a circostanze eccezionali ed imprevedibili;

2. Di necessità: non è possibile provvedere con strumenti legislativi ordinari;

3. Di urgenza: è indispensabile produrre immediatamente quegli effetti.

Queste 3 condizioni consentono al Governo, senza delega preventiva, di esercitare il potere legislativo

riservato al Parlamento. A giudicare se in concreto sussistono i presupposti vi sono il Presidente della

Repubblica in via preventiva, e la Corte costituzionale in via successiva.

I meccanismi apprestati dalla Camera e dal Senato sono venuti differenziandosi. Il regolamento del Senato

prevede ancora il parere obbligatorio espresso preliminarmente dalla Commissione affari costituzionali

sulla sussistenza dei requisiti della necessità e urgenza. La Commissione deve esprimersi entro 5 gg. alla

Camera, invece, è stato tolto il parere preventivo della Commissione, che è stato sostituito da un filtro più

complesso. Nella relazione del Governo, innanzitutto, deve essere dato conto dei presupposti di necessità

ed urgenza per l’adozione del decreto-legge e vengono descritti gli effetti attesi dalla sua attuazione e le

conseguenze delle norme da esso recate sull’ordinamento. Poi la Commissione referente a cui è assegnato

il disegno di legge di conversione può chiedere di integrare gli elementi forniti nella relazione. Il disegno di

legge è sottoposto, oltre che alla Commissione referente competente, anche al Comitato per la

legislazione, che, nel termine di 5 gg., esprime il parere alle commissioni competenti, anche proponendo la

soppressione delle disposizioni del decreto-legge che contrastino con le regole sulla specificità e

omogeneità e sui limiti di contenuto dei decreti-legge, previste dalla vigente legislazione.

I decreti-legge, se non convertiti in legge entro 60 gg., perdono efficacia sin dall’inizio. Della mancata

conversione per decorrenza del termine o del rifiuto di conversione da parte del Parlamento, viene data

notizia immediata in GU: la perdita di efficacia del decreto-legge è chiamata decadenza e costituisce un

fenomeno unico nell’ambito delle fonti del diritto, ben diverso dall’abrogazione e dall’annullamento. La

decadenza travolge tutti gli effetti prodotti dal decreto-legge, probabilmente anche lo stesso giudicato: va

ripristinata la situazione precedente. È evidente che la situazione che si crea a seguito della decadenza è in

molti casi insostenibile. Talvolta non è possibile ripristinare la situazione precedente. L’art. 77 Cost.

appresta 2 strumenti attraverso i quali è possibile trovare una soluzione:

1. Legge di sanatoria degli effetti del decreto-legge decaduto. È una legge riservata alle Camere con

cui si possono regolare i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti. Vanno però

considerati 2 aspetti:

- il Parlamento non è tenuto ad approvare la legge di sanatoria.

- Non è una soluzione praticabile sempre e comunque. Il Parlamento può regolare i rapporti

giuridici sorti, ma nel rispetto dei principi costituzionali e del principio d’eguaglianza.

2. Art. 77.2: il Governo adotta, sotto sua responsabilità, provvedimenti provvisori. La responsabilità di

cui si parla non è solo politica, ma è giuridica in tutti i suoi vari tipi:

o Responsabilità penale: è fatta valere dalla giurisdizione ordinaria previa autorizzazione

parlamentare. Deve trattarsi di un reato, corredato dal necessario elemento psicologico del

dolo.

o Responsabilità civile: i ministri rispondono solidalmente degli eventuali danni prodotti ai

terzi.

o Responsabilità amministrativo-contabile: i ministri che hanno espresso voto favorevole al

decreto-legge rispondono solidalmente degli eventuali danni prodotti allo Stato (= danno

erariale). Se lo Stato ha dovuto risarcire il danno subito dal terzo, si deve rivalere sui

ministri. In questi casi sarà la procura della Corte dei Conti a promuovere l’azione di

responsabilità.

IL GOVERNO PAGA I DANNI?

L’art. 28 Cost., che pone il fondamentale principio della responsabilità diretta dei funzionari pubblici per i

loro atti, estende la responsabilità civile anche all’ente a cui il funzionario appartiene. È un’importante

garanzia per il cittadino, perché l’ente pubblico garantisce la solvibilità. Di solito al cittadino conviene

citare per danni anche l’amministrazione, piuttosto che il solo funzionario. Inoltre, mentre le leggi

amministrative limitano la responsabilità diretta del funzionario al dolo e alla colpa grave, la

responsabilità dell’amministrazione copre un’area in parte diversa: è esclusa per il dolo, mentre si estende

alla colpa lieve.

Se i decreti-legge fossero emanati soltanto per le situazioni di calamità, per quelle di necessità straordinarie

di fronte alle quali non è pensabile provvedere con i tempi del procedimento legislativo, assai poca

rilevanza pratica avrebbero i problemi teorici che la precarietà del decreto-legge solleva. Ma gli stessi

costituenti immaginavano un impiego più ampio del decreto-legge, ammettendo che esso fosse destinato a

produrre effetti permanenti nell’ordinamento.

La legge di conversione del decreto-legge, per le stesse norme dei regolamenti parlamentari, ha precedenza

nell’ordine dei lavori delle Camere: è un disegno di legge raccomandato. Più si allungano i procedimenti

parlamentari, più si fa necessario adottare i provvedimenti urgenti con decreto-legge. Se il decreto-legge è

utilizzato per assicurare l’immediata entrata in vigore di un qualsiasi provvedimento legislativo che stia a

cuore al Governo, non si può certo pensare che venga meno il potere del Parlamento di discuterlo ed

emendarlo. Ma se il decreto-legge è adottato per varare una disciplina complessa è assai improbabile che

sessanta giorni bastino all’esame parlamentare. È così invalsa la prassi della reiterazione del decreto-legge:

alla scadenza dei 60 gg. il Governo emana un nuovo decreto-legge che riproduce senza o con minime

variazioni quello precedente, ormai scaduto, e ne sana gli effetti attraverso meccanismi diversi. La

precarietà degli effetti del decreto-legge è tollerabile se dura 60 gg. e nessun giudice sarà così imprudente

da emanare proprio in quel periodo una decisione definitiva basata su un provvedimento precario. Ma se la

precarietà si prolunga per anni, la probabilità che il decreto-legge generi effetti irreversibili aumenta

enormemente. Per cui la reiterazione si impone sin quando il Parlamento non è costretto ad approvare la

legge di conversione. Né il sistema politico, né le istituzioni parlamentari sono riuscite a bloccare il circolo

vizioso ed invertirne il corso. Alla fine è intervenuta la Corte costituzionale con la sent. 360/1996, che ha

messo un argine definitivo alla prassi della reiterazione. Giudicata assolutamente incompatibile con la

disciplina costituzionale del decreto-legge, la reiterazione è ammissibile soltanto quando il nuovo decreto

risulti fondato su autonomi motivi di necessità ed urgenza, che non potranno essere ricondotti al solo fatto

del ritardo conseguente dalla mancata conversione del precedente decreto.

È ovvio che più ci si allontana dall’uso tipico del decreto-legge, più è probabile che il Parlamento recuperi

parte delle proprie funzioni legislative attraverso la modificazione del testo originale del decreto. La

discussione degli emendamenti richiede tempo e impone la reiterazione del decreto: spesso il Governo ne

approfittava per introdurre nel “nuovo”decreto le modifiche già approvate dal Parlamento. La legge 400 ha

dato una risposta univoca: le modifiche eventualmente apportate in sede di conversione hanno efficacia dal

giorno successivo a quello della pubblicazione della legge di conversione, salvo che questa non disponga

diversamente. È una disposizione che ribadisce il principio di irretroattività delle leggi. L’efficacia temporale

degli emendamenti è legata alla natura degli emendamenti stessi: è un questione d’interpretazione,

dunque di norme:

a. Una disposizione del decreto-legge è convertita senza emendamenti: si ha

novazione della fonte, ovvero le norme del decreto legge vengono sostituite da quelle della legge

di conversione, i cui effetti retroagiscono dal momento dell’entrata in vigore del decreto-legge.

b. Una disposizione del decreto-legge è soppressa dalla legge di conversione:

l’effetto degli emendamenti soppressivi equivale alla parziale mancata conversione del decreto-

legge, con la conseguenza che la disposizione non convertita decade ex tunc. Lo stesso accade se la

disposizione originale è sostituita in toto dalla disposizione della legge di conversione (=

emendamenti sostitutivi).

c. Una disposizione nuova viene aggiunta in sede di conversione al testo originale:

l’emendamento aggiuntivo opera secondo le regole normali, solo pro futuro (irretroattività).

d. Una disposizione del decreto-legge viene parzialmente modificata

(emendamento modificativo) e la legge di conversione non dice nulla circa gli effetti temporali

dell’emendamento: spetta all’interprete venire a capo del problema, tenendo presente anche il

principio dell’irretroattività.

NB: il Governo deve riflettere sull’opportunità di usare il decreto-legge per anticipare gli effetti di

complesse innovazioni legislative. La possibilità di emendamento allunga i tempi della conversione in legge.

Per ridurre il rischio che il decreto-legge sia oggetto di emendamento il Governo deve assicurarsi un largo

consenso politico nelle Camere, forzare la mano alle opposizioni usando lo strumento della questione di

fiducia e riportare il decreto-legge al suo utilizzo tipico.

ALTRI DECRETI CON FORZA DI LEGGE

Esistono nel nostro ordinamento altri 2 decreti che occupano lo stesso posto nella gerarchia delle fonti. Il

fondamento di questi 2 ulteriori tipi di atti si trova nell’art. 78 Cost. e negli Statuti delle Regioni speciali.

1. DECRETI EMANATI DAL GOVERNO IN CASO DI GUERRA

Le Camere deliberano lo stato di guerra e conferiscono al governo poteri necessari. La dottrina

sostiene che tra i poteri conferiti all’esecutivo vi possa essere anche una sorta di delega anomala al

Governo, cui deve essere concesso il potere di emanare norme con forza di legge, derogando alle

procedure legislative ordinarie. Si tratta di atti extra ordinem, dietro ai quali si profila nuovamente

la necessità come super-fonte del diritto.

GUERRA E COSTITUZIONE

La guerra è ripudiata, ma quella difensiva resta una possibile necessità. La Costituzione da un lato

delinea un particolare diritto di guerra, con l’applicazione delle leggi militari, dall’altro lato cerca di

mantenere il fenomeno della guerra all’interno del regolare funzionamento delle istituzioni

costituzionali.

2. DECRETI LEGISLATIVI DI ATTUAZIONE DEGLI STATUTI SPECIALI

Gli Statuti delle Regioni speciali, ch sono leggi costituzionali, prevedono che all’attuazione dello

Statuto e trasferimento delle funzioni si provveda con un particolare tipo di atto: il decreto

legislativo emanato dal Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri,

su proposta di un’apposita commissione paritetica formata da membri designati in parti uguali dal

Governo e dall’assemblea regionale. Sono atti con forza di legge, a cui è attribuita una competenza

specifica e riservata. La loro emanazione avviene senza una delega legislativa del Parlamento.

REGOLAMENTI PARLAMENTARI E DI ALTRI ORGANI COSTITUZIONALI

Regolamento parlamentare: atto con cui l’art. 64 Cost. riserva la disciplina dell’organizzazione e del

funzionamento di ciascuna Camera. Esso è approvato a maggioranza assoluta dalla Camera e pubblicato,

per disposizione del regolamento stesso, sulla GU. È una fonte primaria, inferiore soltanto alla Costituzione

e dotata di competenza riservata: attraverso il regolamento parlamentare si manifesta l’autonomia che

caratterizza le Camere, in quanto organi costituzionali, e la loro indipendenza. I regolamenti delle due

Camere non hanno relazioni con le altre fonti primarie, se non quella di reciproca esclusione. La Corte

costituzionale ha negato di poter sindacare la legittimità dei regolamenti parlamentari, poiché non

rientrano tra le leggi e gli atti aventi forza di legge, ma sono espressione dell’indipendenza del Parlamento.

La posizione della Corte costituzionale è, però, complessa:

 Ha dichiarato di non poter giudicare della legittimità dei regolamenti in una questione che riguarda

l’autodichia nei confronti del personale dipendente, le cui controversie di lavoro sono risolte dagli

organi della Camera, con esclusione della giurisdizione ordinaria.

 Ha dichiarato di poter giudicare della legittimità delle leggi anche per ciò che riguarda il

procedimento seguito per la loro formazione, con riferimento al rispetto delle norme della

Costituzione da parte dei regolamenti parlamentari.

 Ha ammesso che il regolamento parlamentare possa essere oggetto di conflitto di attribuzioni tra

Stato e Regioni.


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summerit

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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
Università: Trento - Unitn
A.A.: 2012-2013

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher summerit di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto costituzionale e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Trento - Unitn o del prof Toniatti Roberto.

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