Diritto costituzionale - le fonti dello Stato

Le fonti dell'ordinamento italiano: Stato

Legge formale ordinaria e atti aventi forza di legge

La legge formale è l’atto normativo prodotto dalla deliberazione delle Camere e promulgato dal Presidente della Repubblica. La forma della legge è data dal particolare procedimento prescritto dalla Costituzione per la sua formazione. Con l’espressione legge formale si indica sia la legge che occupa nella gerarchia delle fonti lo stesso gradino della Costituzione (legge costituzionale), sia la legge che occupa il gradino immediatamente inferiore (legge formale ordinaria).

Gli atti con forza di legge sono invece atti normativi che non hanno la forma della legge, ma sono equiparati alla legge formale ordinaria. Essi hanno la stessa forza attiva (= hanno la stessa posizione gerarchica della legge ordinaria) e la stessa forza passiva (possono essere abrogati solo dalla legge ordinaria). Si tratta di fonti che possono sostituirsi alla legge, salvo i casi in cui la Costituzione pone una riserva di legge formale. Leggi formali ordinarie e atti aventi forza di legge costituiscono le fonti primarie.

La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere. Rispetto alla regola che attribuisce alle Camere la funzione legislativa, gli atti con forza di legge rappresentano un’eccezione: rappresentano i casi in cui la funzione non è svolta in forma “legislativa”. Come deroga alla regola costituzionale essi non possono essere previsti da fonti che non abbiano il rango costituzionale: infatti sono gli stessi articoli successivi della Costituzione ad indicare le eccezioni:

• Art. 75: il referendum abrogativo delle leggi
• Art. 76: il decreto legislativo delegato
• Art. 77: il decreto-legge
• Art. 78: i decreti del Governo in caso di guerra
• Leggi costituzionali: decreto di attuazione dello Statuto

Procedimento legislativo

Il procedimento legislativo è una serie di atti rivolti ad uno stesso risultato finale: la legge formale. Gli atti in cui si divide il procedimento legislativo sono:

Iniziativa legislativa

Consiste nella presentazione di un progetto di legge ad una Camera. Nel linguaggio tecnico i progetti di legge si chiamano disegni di legge se presentati dal Governo o proposte di legge negli altri casi. Un progetto di legge consta di due parti: il testo dell’articolato che il proponente sottopone all’esame della Camera e la relazione che accompagna l’articolato e che ne illustra gli scopi e le caratteristiche. L’iniziativa è riservata ad alcuni soggetti tassativamente indicati dalla Costituzione:

• Governo: È l’unico soggetto che ha iniziativa legislativa in tutte le materie. Ci sono poi alcune materie dove l’iniziativa legislativa è riservata al Governo (artt. 81 e 77.2). La formazione del disegno di legge è organizzata in un procedimento: vi è l’iniziativa di uno o più ministri, la deliberazione del Consiglio dei ministri e l’autorizzazione del Presidente della Repubblica.
• Parlamento: Ogni deputato e ogni senatore può presentare progetti di legge alla Camera a cui appartiene, salvo ovviamente per le materie in cui l’iniziativa è riservata al Governo.
• Popolo: Il progetto di legge può essere proposto da 50.000 elettori. Questa disposizione è rimasta disapplicata sino all’entrata in vigore della legge 352/1970, che disciplina il meccanismo della richiesta e della raccolta delle firme.
• Regioni: I consigli regionali possono presentare progetti di legge senza alcun limite particolare.
• CNEL: L’iniziativa legislativa non ha limiti.

Nota Bene: L’iniziativa legislativa non crea mai un obbligo per la Camera di deliberare. Il progetto di legge presentato è stampato e distribuito ai membri della Camera, ma che la discussione sia inserita nei programmi di lavoro della Camera dipende dalla valutazione politica della Conferenza dei capigruppo. La pratica dell’insabbiamento è il risultato del disinteresse che i gruppi parlamentari dimostrano nei confronti della proposta.

Deliberazione legislativa delle Camere

Il progetto di legge non è discusso direttamente dalla Camera: deve essere esaminato prima dalla commissione permanente competente. In relazione alle diverse funzioni che svolgono la commissione e l’aula si distinguono tre procedimenti principali:

• Procedimento ordinario: Si svolge per commissione referente. Spetta al presidente della Camera individuare la commissione competente per materia. Il presidente della commissione o un relatore da lui incaricato espone le linee generali della proposta di legge, provocando una discussione generale su di essa. Si passa, poi, alla discussione articolo per articolo e alla votazione degli eventuali emendamenti (modifiche al testo originale). In questa fase si può procedere alla nomina di un comitato ristretto per una migliore formulazione dell’articolato o per elaborare un testo che superi il contrasto tra le diverse componenti politiche. Alla fine il testo viene approvato assieme ad una relazione finale, nella quale vengono esposti l’attività svolta e gli orientamenti emersi durante i lavori; viene nominato un relatore che ha l’incarico di riferire all’aula. In aula la discussione procede per tre letture, che rispecchiano le fasi della discussione in commissione. La prima lettura introdotta dai relatori consiste nella discussione generale, e può chiudersi con il voto di un ordine del giorno di non passaggio agli articoli, che decreterebbe la conclusione negativa del procedimento, oppure, senza che ci sia una votazione, si passa alla seconda lettura, che prevede la discussione dei singoli articoli, degli eventuali emendamenti e la votazione del testo definitivo di ogni articolo. Terminato tale passaggio si passa alla terza lettura, che consiste nell’approvazione finale dell’intero testo della legge, così come esso risulta dall’esame articolo per articolo. Per le votazioni si seguono le regole generali: si procede per voto palese mediante procedimento elettronico. La maggioranza richiesta è quella semplice o relativa.

Con le modifiche del regolamento della Camera del 1997 è stato istituito un nuovo organo, il Comitato per la legislazione, che esprime pareri sulla qualità dei testi legislativi, con riguardo alla loro omogeneità, semplicità, chiarezza e proprietà della loro formulazione. Il parere può essere richiesto dalla Commissione permanente che sta esaminando la proposta di legge, per 1/5 dei suoi membri. Tale organo è composto da 10 membri, che sono egualmente ripartiti tra maggioranza e opposizione con presidenza a rotazione: si vuole rafforzare la funzione tecnico-legislativa a scapito di quella politica.

• Procedimento per commissione deliberante: È prevista dall’art. 72.3 Costituzione che consente a tale commissione di assorbire tutte le fasi del procedimento di approvazione sostituendo l’aula. La commissione esaurisce tutte le tre letture senza che il progetto di legge debba essere discusso e votato dall’assemblea. Nota Bene: alcune materie sono escluse dal procedimento: proposte di legge costituzionale, leggi in materia elettorale, leggi di delegazione legislativa, leggi di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali, leggi per approvazione dei bilanci. Per tali materie, infatti, vi è una riserva di assemblea. La composizione della commissione deliberante è basata sul criterio della rappresentanza proporzionale dei gruppi parlamentari. Per quanto riguarda l’assegnazione della proposta alla commissione, al Senato la decisione spetta al Presidente e non è opponibile mentre alla Camera il potere del presidente è solo di proposta: si considera accettata la decisione se nessun deputato chiede di sottoporla al voto dell’assemblea. In qualsiasi momento, fino alla votazione finale, il progetto di legge è rimesso all’assemblea quando ne facciano richiesta il Governo, minoranze politiche della Camera (1/10) o della commissione stessa (1/5).

Vantaggi e svantaggi del procedimento per commissione deliberante

Vantaggi: Velocizzazione della produzione delle leggi. Il decentramento amministrativo in commissione consente di produrre velocemente un gran numero di leggine, senza aggravare il lavoro delle assemblee.

Svantaggi: Le commissioni permanenti lavorano con un tasso molto ridotto di pubblicità e, per la loro composizione, sono più sensibili agli interessi di categoria. A soffrirne è l’interesse generale, che può essere soltanto garantito dal conflitto tra diversi interessi particolari.

• Procedimento per commissione redigente: È detto anche misto perché è una via di mezzo tra i due precedenti. Non è previsto dalla Costituzione, ma dai regolamenti parlamentari. Serve per sgravare l’assemblea dalla discussione e approvazione degli emendamenti, decentrandoli in commissione e riservando all’aula l’approvazione finale.

Commissione redigente: Nella Camera dei Deputati è l’assemblea che, a chiusura della discussione generale del progetto di legge, può decidere di deferire alla commissione la formulazione degli articoli, riservandosi la votazione, senza discussione, degli articoli e quella finale. Il fatto che sia l’assemblea a decidere il deferimento in redigente, interrompendo il suo iter, rende questo procedimento assai poco utile (il deferimento dovrebbe avvenire nei casi in cui in assemblea non c’è accordo politico, ma ci dovrebbe essere una larghissima maggioranza di non-contrari al deferimento).

Nel Senato il procedimento è più razionale e più utilizzato. È il presidente a decidere il deferimento o può essere la stessa commissione referente a chiederlo (all’unanimità e con il consenso del Governo). A seguito dell’approvazione finale in commissione redigente all’assemblea resta solo la votazione finale sull’intero testo del progetto, con dichiarazione di voto.

Oltre ai tre procedimenti descritti, i regolamenti delle Camere prevedono delle procedure abbreviate per l’esame di progetti di legge dichiarati urgenti. Esauriti i lavori in una Camera, il progetto di legge viene trasmesso all’altra Camera. Qui inizia il procedimento di approvazione dall’inizio, essendo libera la seconda Camera di scegliere il procedimento da seguire. Essa è libera di apportare qualsiasi emendamento al testo approvato dalla prima Camera, con la conseguenza che questa dovrà esaminare nuovamente il testo del progetto, così come emendato dalla seconda Camera (navetta).

Promulgazione della legge

Avviene dopo la fase dell’approvazione. La legge è perfetta ma non ancora efficace: l’efficacia è data dalla promulgazione da parte del Presidente della Repubblica (è detta anche fase integrativa dell’efficacia). È il Governo che deve trasmettere la legge al Presidente della Repubblica. Costui svolge un controllo formale e sostanziale: ha il potere di rinviare la legge alle Camere, con un messaggio motivato. Non sono, però, ben definiti i motivi per cui il Presidente può disporre del rinvio: lo può fare per motivi di illegittimità costituzionale oppure per motivi attinenti al merito politico. C’è da sottolineare che:

• L’atto di promulgazione e l’eventuale atto di rinvio devono essere controfirmati dal Governo, che svolge così un controllo cui corrisponde l’assunzione di responsabilità politica.
• Il rinvio può essere effettuato una sola volta.

Non tutte le leggi sono uguali: attraverso il meccanismo della riserva di legge la Costituzione ha frantumato la categoria della legge ordinaria e ha creato alcune figure che si discostano dalla legge ordinaria del Parlamento. Ciò è dato dal meccanismo della riserva di legge rinforzata per procedimento: la Costituzione ha previsto che per disciplinare una determinata materia sia necessario seguire procedimenti particolari di formazione della legge, più complessi di quello ordinario (leggi rinforzate). Altre leggi, invece, si allontanano dal tipo in virtù di alcune peculiarità legate alla propria forza attiva o passiva: la Costituzione prevede che ognuna di esse abbia una collocazione particolare nel sistema delle fonti, non avendo esattamente la stessa forza attiva o passiva delle altre leggi ordinarie (leggi atipiche).

Leggi rinforzate

Sono quelle previste da una riserva di legge rinforzata per procedimento. Sono rinforzate perché il procedimento di formazione del progetto di legge è reso più complesso. Di regola è il Governo che svolge una fase di acquisizione del consenso degli interessati. Le particolari modalità con cui deve formarsi il disegno di legge influenzano anche il successivo procedimento parlamentare: la fase dell’approvazione della legge non potrà svolgersi senza il rispetto degli accordi, delle intese e delle delibere che rappresentano il presupposto dell’iniziativa. Il Parlamento non potrà procedere unilateralmente ad emendare il testo proposto dal Governo, perché questo è a sua volta frutto di un procedimento costituzionalmente vincolato. Il rafforzamento del procedimento legislativo può essere disposto solo da una norma costituzionale. Se infatti fosse una legge ordinaria a prevedere che per l’emanazione di una successiva legge ordinaria deve essere seguito un procedimento parlamentare particolare, diverso da quello ordinario, questa norma rischierebbe di essere inutile ed illegittima => la legge ordinaria non può porre vincoli al legislatore ordinario futuro. Diverso è il caso per una legge che imponesse al Governo di seguire un procedimento particolare per la presentazione di un determinato disegno di legge: la sovranità del Parlamento si espande nella sua pienezza quando si tratta di disciplinare le attività del potere esecutivo, per cui gli adempimenti prescritti dalla legge a carico del Governo hanno valore di vincolo sia politico che giuridico. Le riforme costituzionali degli ultimi anni manifestano la tendenza ad introdurre leggi rinforzate che incidono.