Diritto costituzionale - Le Fonti

LE ALTRE FONTI PRIMARIE

Il sistema delle fonti di produzione del diritto è oggi molto diverso da quello disegnato dal

costituente: c’è una diversità riscontrabile sotto molteplici aspetti, ma che risulta particolarmente

evidente al livello delle fonti primarie, nell’ambito delle l’importanza della legge si è via via

quali

ridotta per lasciare spazio alle fonti di produzione governativa.

Il costituente aveva immaginato un sistema di produzione delle fonti primarie imperniato sulla

legge del Parlamento.

L’art recita infatti: “la

70 funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere”.

Leggendo questo articolo si trae l’impressione che ci sia un monopolio parlamentare, o un quasi

monopolio parlamentare, della produzione normativa: certo la Costituzione prevede poi agli artt 76

e 77 gli atti con forza di legge del Governo, ma in una logica eccezionale.

Leggendo l’art 76 che recita “l’esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al

[..]” si ha infatti l’idea che questo non può rappresentare

Governo se non di certo un fatto ordinario,

e all’art 77 secondo comma si parla di “casi straordinari di necessità ed urgenza”.

Il sistema delle fonti di produzione a livello primario vede il parlamento come l’organo

centrale: la regola è quindi che le leggi le fa il Parlamento, e solo eccezionalmente il Governo, che

può adottare atti con forza di legge ai sensi dell’art 77 c 2, per far fronte a casi straordinari di

necessità ed urgenza non compatibili con i tempi dei procedimenti parlamentari.

Inoltre, ma sempre in una logica eccezionale, può essere delegata dal Parlamento la funzione

legislativa al Governo ex art 76, per disciplinare materie caratterizzate da un particolare tecnicismo.

l’ambito di intervento del decreto legge e del decreto legislativo

È accaduto però che si è

notevolmente esteso, intaccando in modo sempre più pesante il primato della legge del

Parlamento: oggi ci si trova praticamente in una situazione rovesciata rispetto a quella immaginata

dal Costituente, in quanto la legge del Parlamento ricopre un ruolo marginale.

Facendo una valutazione e considerando la produzione legislativa, sono davvero poche le leggi

del Parlamento intese come leggi che nascono in Parlamento al di fuori della volontà del Governo:

è il Governo ormai che traina la produzione normativa.

Ci sono tante leggi, però nell’ambito di queste leggi prevalgono quelle che delegano al Governo i

poteri ex art 76 oppure quelle che costituiscono leggi di conversione di decreti legge, per non dire

poi di leggi che recepiscono accordi internazionali o fonti di produzione a livello europeo.

C’è stata un’alterazione del modello costituzionale delle fonti primarie.

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Le ragioni di questa alterazione sono fondamentalmente due:

 La prima ragione è legata all’evoluzione dei sistemi politici contemporanei.

La società odierna è una società molto complessa, soprattutto rispetto a quella degli anni 40 del

secolo scorso: di fronte a società sempre più complesse, gli organi della rappresentanza

politica, ossia i Parlamenti, si mostrano sempre meno adeguati, mentre più adeguato si mostra

il Governo, che può procedere con maggior rapidità rispetto al Parlamento, grazie anche ala

struttura tecnica di cui dispone.

Quindi il Governo tende a diventare il motore della produzione normativa.

Il cambiamento della società comporta quindi un profondo cambiamento anche del c.d. potere

l’antico nome di “Esecutivo” viene conservato nel

Esecutivo, che in realtà non è più tale:

linguaggio politico-giuridico in omaggio alla tradizione e per comodità, ma questa espressione

ha perso il significato delle origini.

Oggi il potere esecutivo è molto diverso da quello che dà esecuzione alle leggi, è il potere

governante, quello che comanda: e la funzione del potere che tradizionalmente si chiama

“legislativo”, non è più quella della produzione normativa, ma la funzione principale del

sull’indirizzo politico stabilito dal potere governante.

legislativo oggi è quella del controllo

Quindi è essenzialmente il Governo che decide e il Parlamento che controlla.

 La seconda ragione è riconducibile alle caratteristiche particolari del sistema politico-

istituzionale dello Stato italiano.

L’Italia ha sempre avuto Governi di difficile coalizione in cui non c’erano alleanze all’insegna

dell’armonia ma piuttosto spesso conflitti interni: in una situazione di questo genere risulta

ma c’è bisogno

difficile che la politica della maggioranza si realizzi con delle leggi parlamentari,

di un impulso del Governo, perché è solo attraverso la sua azione che è possibile riuscire a

trovare il consenso attorno ad un testo normativo. 24

GLI ATTI CON FORZA DI LEGGE DEL GOVERNO

1. IL DECRETO LEGGE

In un’intervista del 16 novembre 2012 Giuliano Amato, due volte Presidente del Consiglio e

concludere l’accordo

professore di diritto costituzionale, ha detto che forse non converrebbe più

con la Svizzera per far pagare qualcosa agli evasori italiani che hanno depositi i propri risparmi

nelle banche svizzere. Il giornalista chiede il perché chi ha soldi in Svizzera li ha dirottati altrove e

Amato risponde che queste cose vanno fatte ma non vanno dette.

’92 l’Italia attraversava una grave crisi economica-finanziaria

Nel infatti e serviva una grossa

manovra per mettere in ordine i conti dello Stato: è stato dunque prelevato automaticamente il

6x1000 dai conti bancari degli italiani, senza che i contribuenti sapessero nulla.

È stato possibile prendere quei soldi perché i cittadini non sapevano nulla di questa manovra:

se si fosse saputo per tempo infatti la maggior parte di essi avrebbe spostato i propri fondi

all’estero dove non sarebbero stati sottoponibili a questa imposta.

Una dimostrazione è data da quanto sta accadendo adesso a Cipro: la banca di Cipro sta per

effettuare dei prelievi fiscali molto ingenti sui depositi dei risparmiatori ma, non appena si è saputo

ciò, i Ciprioti o coloro che hanno detti depositi, sono subito corsi agli sportelli a prelevare.

L’azione del ‘92 è stata possibile grazie allo strumento del decreto legge, che è quindi uno

strumento fondamentale per prendere di sorpresa il contribuente, ed ecco perché si parla di

decreti catenaccio.

In effetti il costituente aveva previsto il decreto legge per esigenze di tempestività della

manovra tributaria.

Ma il costituente ha previsto il decreto legge anche per un’altra ragione, quella di fronteggiare le

calamità naturali (alluvioni, terremoti, ecc), in quanto situazioni straordinarie che richiedono un

intervento tempestivo dal punto di vista normativo.

Ad esempio dopo il terremoto che ha colpito lo scorso anno l’Emilia-Romagna è stato adottato dal

Governo un decreto legge contenente una serie di misure volte a risolvere i problemi concreti delle

famiglie colpite dal terremoto.

Il costituente configurava quindi due ipotesi di utilizzo del decreto legge. l’esame della prassi

Nel corso del tempo si è andati però molto al di là di queste ipotesi:

costituzionale dà conto di un uso molto ampio del decreto legge.

Così ad esempio è stato utilizzato per prorogare gli effetti di determinate leggi e dilazionare quindi

ormai prossimi all’esaurimento, tant’è che è

la scadenza di una disciplina legislativa o di rapporti

stata individuata come vera e propria categoria quella dei decreti di proroga (es. proroga degli

sfratti: viene solitamente fissata una data entro cui può diventare esecutivo lo sfratto, ma se ci si

rende conto che molte famiglie rischierebbero di trovarsi sulla strada, con un decreto legge si

proroga il tempo per evitare delle tali conseguenze sociali).

I decreti legge sono stati usati anche per fare delle riforme, arrivando a parlare di una categoria di

come ad esempio quello sull’università.

decreti di riforma,

Per fare un altro esempio, è stato utilizzato il decreto legge nel 2001 per istituire, al momento della

nascita del 2° governo Berlusconi, il Ministero delle comunicazioni, scorporandolo da quello delle

attività produttive.

I presupposti giustificativi del decreto legge sono la necessità e l’urgenza: l’art 77 comma 2

Cost parla di “casi straordinari di necessità e di urgenza”.

Entrambe vanno riferite alla situazione normativa attuale e non a quella che potendosi prevedere

attualmente si produrrà in futuro.

Sulla sussistenza dei presupposti giustificativi viene esercitato un controllo dal PDR, in

occasione dell’emanazione del decreto che segue all’adozione da parte del Governo.

Il controllo viene poi effettuato dal Parlamento e infine, eventualmente, dalla Corte costituzionale.

Quanto alla giurisprudenza della Corte, va detto che gli interventi sono stati molteplici.

La Corte, in tempi recenti, mutando giurisprudenza, ha affermato la propria competenza a

dichiarare in ogni tempo l’illegittimità dei decreti legge e delle relative leggi di conversione che non

soddisfino i presupposti della necessità e dell’urgenza.

definita “sentenza la Corte ha

In particolare, con la sentenza n. 171 del 2007, storica”, censurato

la prassi di introdurre nei decreti legge disposizioni che non sono necessarie e urgenti. 25

affrontato dalla Corte riguardava l’inserimento in un decreto che si occupava di

Il caso specifico

finanza e bilanci comunali di una norma estranea a questa materia, volta ad impedire che il

(aveva

Sindaco di Messina, che aveva subito una condanna in via definitiva per peculato d’uso

usato l’auto di servizio per farsi portare in una città portuale dove avrebbe dovuto prendere la nave

per un viaggio di nozze), decadesse dalla carica. c’è un margine di apprezzamento

La Corte in questa sentenza ha riconosciuto giustamente che

politico che è rimesso in questo campo al Parlamento, per cui la valutazione dei presupposti

giustificativi della necessità e dell’urgenza dovrebbe essere anzitutto una valutazione politica, che

sarà il Parlamento in quanto organo politico a doverla fare.

la Corte si sente tenuta ad intervenire: “quando

Di fronte a casi estremi però i margini di elasticità

della norma costituzionale sono superati perché la mancanza dei presupposti è evidente, il giudice

delle leggi, se chiamato in causa, non può non far valere il primato della Costituzione”.

Inoltre, ha affermato la