Diritto costituzionale - la Giustizia costituzionale

Giustizia costituzionale

Giustizia costituzionale: è un sistema di controllo giurisdizionale del rispetto della Costituzione. La giustizia costituzionale è la principale garanzia della rigidità della Costituzione. La storia degli USA ci mostra come sia naturale che un sistema a Costituzione rigida sviluppi anche un controllo di legittimità costituzionale delle leggi, ossia che si affidi alla giustizia costituzionale il compito di sindacare il rispetto della Costituzione da parte del legislatore ordinario. Se non fosse possibile agire di fronte a un giudice per denunciare la legge che contrasta con la Costituzione, la Costituzione perderebbe il suo significato giuridico, e a nulla servirebbero le norme che prescrivono particolari procedure per la sua revisione. Si perderebbe la prevalenza gerarchica sulle altre fonti.

Il caso: Marbury vs Madison

Dopo anni di dominio dei federalisti, una svolta elettorale porta alla presidenza americana il repubblicano Jefferson. Adams, presidente uscente, pensa di sistemare i propri compagni di partito nelle corti federali periferiche, di nomina presidenziale: 16 nuovi giudici furono nominati da Adams al momento della scadenza del mandato di quest'ultimo. Nella confusione dell'ultimo minuto, proprio la nomina del nuovo giudice Marbury non venne trasmessa all'interessato dal segretario di Stato uscente. Il nuovo, il repubblicano Madison, rifiutò di farlo. Marbury si rivolse alla Corte Suprema, affinché questa ordinasse a Madison di trasmettere l'atto di nomina. Il nuovo presidente della corte, Marshall, era il segretario di Stato che non aveva trasmesso in extremis la nomina di Marbury. La Corte riconobbe che la nomina di Marbury era valida ed efficace, ma dichiarò incostituzionale (per violazione della norma costituzionale che regola la ripartizione della giurisdizione tra Corte Suprema e gli altri giudici federali) la legge che attribuiva alla Corte Suprema la competenza a decidere del caso. Il presidente Marshall scrisse una delle più importanti pagine della storia del diritto costituzionale, spiegando per la prima volta perché il giudice deve cassare una legge che contrasti la Costituzione. Popolo → Costituzione Rappresentanti del popolo → leggi.

Modelli di controllo costituzionale delle leggi

Rispetto all'entrata in vigore della legge, si distingue tra sindacato preventivo e sindacato successivo.

• Distinzione tra sindacato preventivo e sindacato successivo: esempio di sindacato preventivo è quello francese sino alla riforma costituzionale del 2008. La Costituzione del 1958 ha introdotto il Conseil constitutionnel affidandogli la funzione di arbitro tra potestà normativa del Governo e del Parlamento. Nel 2008 è stata approvata una riforma costituzionale che aggiunge alle funzioni del Conseil un controllo di costituzionalità concreto e a posteriori della conformità delle leggi già in vigore alla Costituzione.
• Nell'ambito dei sistemi a sindacato successivo una distinzione fondamentale separa i sistemi a controllo diffuso (il controllo è diffuso nel senso che ogni giudice può esaminare la compatibilità della legge con la Costituzione) dai sistemi a sindacato accentrato (vi è un unico organo, la Corte Costituzionale, che può compiere quel giudizio e dichiarare l'illegittimità delle leggi).

NB: nel sindacato diffuso l'eventuale decisione di incostituzionalità della legge ha effetti inter partes, ossia è limitata alle sole parti che hanno preso parte al contraddittorio. L'effetto è la disapplicazione della legge nel caso singolo e la decisione in giudizio del caso singolo senza applicare la norma compatibile con la Costituzione. Questo sistema funziona esclusivamente nei sistemi che sono dominati dalla regola dello stare decisis, ossia del precedente giudiziario, regola che è tipica dei sistemi di Common Law. Ogni giudice è vincolato dalle decisioni precedenti che hanno risolto un caso analogo. Nei sistemi complessi come quello USA la Corte Suprema, essendo il giudice di più alto grado, può emanare sentenze dichiarative dell'illegittimità di una legge e degli atti normativi inferiori con effetti sostanzialmente erga omnes, ossia vincolanti per tutti i giudizi. Gli altri giudici potranno cercare di contestare il giudizio della Corte Suprema attraverso il "distinguish" (ci sono diversità rispetto a ciò deciso nel precedente), ma le decisioni potranno essere impugnate di fronte alla Corte Suprema, che svolgerà il ruolo di garante delle sue stesse decisioni.

Nei sistemi di Civil Law la regola del precedente vincolante non è applicata con la stessa forza, per cui il rischio che un sindacato diffuso distrugga la certezza del diritto è elevato. Per tale motivo in questi sistemi la soluzione adottata è quella del sindacato accentrato, cioè della concentrazione del giudizio di legittimità nelle mani di una Corte costituzionale, cui i giudici devono rivolgersi in caso di dubbio.

Nell'ambito dei sistemi a sindacato accentrato, si distinguono due ulteriori modelli di giudizio a seconda della via d'accesso ad esso: giudizio in via diretta (nasce da un ricorso che il cittadino o determinati organi possono presentare direttamente alla Corte costituzionale. È uno strumento che serve per garantire i diritti e le prerogative costituzionali, per cui è proponibile nei confronti di ogni atto o comportamento degli apparati pubblici. Esso è di norma ammesso come strumento sussidiario e residuale, esperibile soltanto quando non siano praticabili altre strade giurisdizionali del diritto illeso) e giudizio in via indiretta (si presenta come "incidente" nel corso di un normale giudizio: il giudice, sospettando che la legge che sta per applicare sia illegittima, non potendo disapplicare la legge né violare la Costituzione, sospende il giudizio e presenta la questione alla Corte Costituzionale. È il giudice di merito che compie la selezione delle questioni su cui la Corte è chiamata a pronunciarsi). I due modelli non sono alternativi e possono benissimo coesistere.

Il modello italiano

Il modello italiano di giustizia costituzionale è prevalentemente orientato verso un giudizio successivo, accentrato, ad accesso indiretto.

• Esiste una forma di sindacato preventivo: prima della riforma del Titolo V era quello che si svolgeva sulle leggi regionali, impugnate dal Governo in seguito di riapprovazione della legge precedentemente rinviata. Oggi è rimasto solo il sindacato preventivo su impugnazione del Governo degli Statuti regionali e della "legge statutaria delle Regioni speciali". Il Governo deve impugnare la legge statutaria e lo statuto regionale prima della sua promulgazione, entro 30 giorni dalla pubblicazione notiziale sul B.U.R.. L'impugnazione non ha effetto sospensivo, cioè non impedisce al presidente della regione di promulgare la legge una volta scaduti i termini per proporre il referendum.
• NB: esiste un sindacato preventivo per i regolamenti amministrativi governativi o ministeriali, che devono essere sottoposti preventivamente al controllo della Corte dei Conti.
• Il sindacato diffuso sulle leggi è presente nel nostro ordinamento solo come strumento sussidiario, che può attivarsi in caso di non funzionamento della Corte costituzionale. La struttura del giudizio incidentale fa in modo che i giudici di merito svolgano in modo diffuso una funzione di prima valutazione della legittimità costituzionale, filtrando solo quelle questioni che appaiono più serie (non manifestamente infondate).
• Il giudizio in via diretta è previsto dalla nostra Costituzione, ma come strumento riservato solo allo Stato, quando impugna la legge regionale e alla Regione, quando impugna la legge dello Stato o di un'altra Regione.

Il giudizio di legittimità costituzionale delle leggi è uno strumento attraverso cui viene estesa l'applicazione del principio di legalità anche alla funzione legislativa. Alla giustizia costituzionale sono, poi, affidati i seguenti compiti:

• Dirimere i contrasti tra Stato e Regione;
• Risolvere i conflitti tra organi costituzionali;
• Giudicare il Presidente della Repubblica per i reati di alto tradimento e attentato alla Costituzione;
• Giudica l'ammissibilità del referendum (legge cost. 1/1953).

La Corte Costituzionale

• Composizione: il principio democratico vorrebbe che nessuno dei poteri dello Stato avesse una legittimazione diversa da quella che deriva dalla rappresentanza elettorale. Ma la Corte non può avere una struttura rappresentativa: che garanzie avrebbero le minoranze se per difendere i propri diritti dalle decisioni della maggioranza politica si dovessero rivolgere ad un organo che sarebbe dominato dalla stessa maggioranza politica? C'è dunque bisogno di un organo neutro. L'organo chiamato a difendere la legalità costituzionale non può essere espressione della maggioranza, dunque non può essere rappresentativo. C'è bisogno di neutralità rispetto alla politica in genere (ai giudici sono richiesti requisiti tecnici elevati, perché hanno da interpretare ed applicare la Costituzione come testo normativo, impiegando gli strumenti e le tecniche tipiche del giurista. È la Costituzione che si preoccupa di indicare i requisiti professionali dei componenti della Corte, i quali devono essere scelti fra i magistrati anche a riposo delle giurisdizioni superiori ordinaria ed amministrativa, i professori ordinari di università in materie giuridiche e gli avvocati dopo 20 anni di esercizio.), rispetto alle parti (la composizione riflette la natura pattizia della Costituzione Italiana, il delicato equilibrio tra maggioranza e minoranza, l'accurata costruzione dei limiti al potere della maggioranza.) e rispetto agli interessi politici e privati (i giudici durano in carica 9 anni e il loro mandato non è rinnovabile. Inoltre vige un regime di incompatibilità che riguarda le cariche elettive e la professione. Infine i giudici della Corte durante il loro mandato non possono svolgere attività inerente ad un'associazione o ad un partito politico).
• Art. 135 Cost.: i poteri dello Stato si spartiscono la nomina dei 15 giudici costituzionali:
  • 5 eletti dal Parlamento in seduta comune, a scrutinio segreto, con maggioranza dei 2/3 dei componenti dell'assemblea. Dopo il terzo scrutinio è sufficiente la maggioranza dei 3/5 dei componenti.
  • 5 nominati dal Presidente della Repubblica. Per convenzione la scelta dei giudici è propria del Capo dello Stato, senza alcuna proposta governativa: la controfirma apposta dal Presidente del Consiglio dei Ministri è un semplice controllo esterno. La scelta del Presidente della Repubblica è dominata dall'esigenza di assicurare un certo equilibrio nella composizione della Corte.
  • 5 nominati dalle supreme magistrature ordinaria ed amministrativa (3 dai magistrati di Cassazione, 1 dal Consiglio di Stato e 1 dalla Corte dei Conti).

• Status del giudice: la Costituzione e le leggi cercano di assicurare la neutralità della Corte e dei giudici attraverso una serie di garanzie:
  • Immunità e improcedibilità. I giudici della Corte non sono sindacabili, né possono essere perseguiti per le opinioni espresse e per i voti dati nell'esercizio delle loro funzioni. Essi godono della stessa immunità personale dei parlamentari.
  • Inamovibilità. I giudici della Corte non possono essere rimossi né sospesi dal loro ufficio se non a seguito di una deliberazione della stessa Corte presa a maggioranza dei 2/3 dei presenti e solo per sopravvenuta incapacità fisica o civile, o per gravi mancanze nell'esercizio delle loro funzioni. Il giudice decade dalla carica se non esercita per 6 mesi le sue funzioni.
  • Convalida delle nomine. Spetta alla stessa Corte, che delibera a maggioranza assoluta, la convalida della nomina dei suoi membri. È un giudizio che comporta esclusivamente il riscontro dell'esistenza dei requisiti soggettivi di ammissione, ma è anche manifestazione e garanzia dell'indipendenza dell'organo. A seguito della convalida i giudici prestano giuramento di osservare la Costituzione nelle mani del Presidente della Repubblica: dalla data del giuramento decorre il loro mandato.
  • Trattamento economico. I giudici della Corte hanno un trattamento economico che non può essere inferiore a quello del magistrato ordinario investito delle più alte funzioni. Alla scadenza del mandato è garantito il reinserimento nelle precedenti attività professionali.
  • Autonomia finanziaria e normativa. La Corte amministra un proprio bilancio, il cui ammontare è fissato nel bilancio dello Stato. Ha un proprio regolamento contabile che si affianca agli altri strumenti normativi di cui la Corte si può dotare per regolare il proprio funzionamento.
  • Autodichia. La Corte gode di competenza esclusiva per giudicare i ricorsi in materia di impiego dei propri dipendenti.

• Durata in carica e quorum: i giudici durano in carica 9 anni. Il rinnovo della Corte è graduale: i giudici non scadono tutti assieme, ma uno alla volta. Il periodo del mandato ha inizio con il giuramento e al termine il giudice cessa dalla carica e dall'esercizio delle funzioni. Non si applica il regime della prorogatio. La Corte può funzionare anche se non sono presenti tutti i suoi membri: è richiesto, però, un quorum di 11 giudici. Inoltre le decisioni della Corte devono essere deliberate dai giudici presenti a tutte le udienze in cui si è svolto il giudizio. Ciò significa che la Corte può funzionare mediante collegi diversi, perché il collegio che ha iniziato a trattare una causa deve essere lo stesso che la decide in via definitiva: possono perdersi per strada alcuni giudici, ma non possono subentrarne di nuovi. Per i soli giudizi d'accusa è prevista la prorogatio: i giudici ordinari e aggregati che costituiscono il collegio giudicante continuano a farne parte sino all'esaurimento del giudizio, anche se sia sopravvenuta la scadenza del mandato.
• Il presidente: è un giudice della Corte eletto dalla Corte stessa scrutinio segreto e a maggioranza assoluta. Il suo mandato è triennale ed è rinnovabile. Al Presidente spettano le funzioni tipiche di chi presiede un organo collegiale ovvero:
  • Fissa il ruolo delle udienze e delle adunanze in camera di consiglio e convoca la Corte;
  • Designa il giudice incaricato dell'istruzione della causa e di introdurla come relatore di fronte alla Corte;
  • Designa il giudice incaricato di redigere il progetto di motivazione che dovrà essere approvato dalla Corte;
  • Presiede il collegio giudicante e ne dirige i lavori;
  • Vota per ultimo ed esprime il voto decisivo in caso di parità di voti.

Procedure

• La Corte ha poteri istruttori: essi consistono nell'accertamento di atti e fatti anche attraverso l'audizione di testimoni. La disciplina sull'acquisizione del materiale probatorio si presenta piuttosto lacunosa: la Corte può disporre i mezzi di prova con ordinanza e fissa i termini per la loro esecuzione, avvertendo le parti 10 giorni prima di quello fissato per l'assunzione delle prove orali. Al termine dell'attività probatoria tutta la relativa documentazione viene depositata in cancelleria dandone comunicazione alle parti che si sono costituite.

La Corte si riunisce in udienza pubblica o in camera di consiglio: la scelta spetta al Presidente. Solitamente si riunisce a porte chiuse quando le parti non si siano costituite oppure quando il Presidente, sentito il giudice istruttore, ipotizzi una decisione di manifesta infondatezza o inammissibilità. La regola, perciò, è un dibattimento in udienza pubblica, dove le parti sono rappresentate dai propri avvocati, i quali hanno depositato le proprie memorie scritte. Il giudice relatore espone le questioni della causa e poi i difensori delle parti sono invitati ad intervenire. La decisione è assunta in camera di consiglio, cui partecipano tutti i giudici che hanno presenziato a tutte le udienze relative alla causa. Il relatore propone la decisione e vota per primo, seguito dagli altri giudici secondo ordine crescente d'età: per ultimo vota il Presidente. La decisione è assunta a maggioranza assoluta dei votanti.

NB: quello che la camera di consiglio vota è il dispositivo della decisione. A questo punto il Presidente incarica un giudice di redigere una bozza di motivazione, che verrà approvata collegialmente in una seduta successiva della camera di consiglio. La decisione è firmata dal Presidente e dal giudice redattore, e viene quindi depositata in cancelleria e pubblicata sull'apposito supplemento della Gazzetta Ufficiale. Sono tre le date rilevanti che si riferiscono alla decisione: quella della decisione finale in camera di consiglio, quella del deposito in cancelleria e quella della pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.

Le decisioni della Corte

Sono di due tipi, ovvero sentenze e ordinanze. La Corte giudica in via definitiva con sentenza, mentre tutti gli altri provvedimenti di sua competenza sono adottati con ordinanza. La sentenza definisce il giudizio, ossia è l'atto con cui chiude il processo, mentre l'ordinanza è uno strumento interlocutorio che non esaurisce il rapporto processuale, ma serve per risolvere le questioni che sorgono nel corso del processo.