Diritto costituzionale - la giustizia costituzionale

Lezioni di giustizia costituzionale (terza edizione aggiornata)

Cap. 1: Giudizio diffuso e accentrato

Il controllo giudiziario di legittimità costituzionale delle leggi può svolgersi secondo due meccanismi:

• Giudizio diffuso: attribuzione ad ogni giudice del sindacato sulla costituzionalità della legge.
• Giudizio accentrato: attribuzione di tale sindacato in modo esclusivo ad un organo dotato dello specifico potere di dichiarare l’illegittimità costituzionale della legge.

Gli elementi di differenziazione non attengono necessariamente alla qualificazione del soggetto, ma risiedono nell’esclusività della competenza e nell’effetto particolare che dall’esercizio di tale competenza deriva a fronte di leggi ritenute incostituzionali.

Giudizio diffuso negli USA

Nasce per la prima volta in USA, alla luce del fatto che la Costituzione americana non prevede l’esistenza di qualsivoglia sindacato di legittimità costituzionale. Tale principio di sindacato affidato ai giudici fu enunciato per la prima volta dalla famosa sentenza della Corte Suprema del 1803 (caso Marbury vs Madison). Il giudice che si trovi a dover applicare una legge al caso concreto, deve verificare preliminarmente che essa non contrasti con la Costituzione. Mentre il contrasto tra due leggi è deciso con il criterio cronologico (lex posterior derogat priori), nell’ipotesi di contrasto con legge costituzionale, la legge ordinaria non può modificare la costituzionale. Il giudice dovrà disapplicare quella norma ed utilizzarne un’altra sulla base dei criteri di analogia. La disapplicazione è uno strumento singolare, in quanto vale solamente per la specifica controversia che ne costituisce l’oggetto. Ciò potrebbe causare problemi con altre interpretazioni di altri giudici, dunque la soluzione è trovata con il principio dello stare decisis, secondo il quale le decisioni della Corte Suprema sono formalmente vincolanti nei confronti di tutti i giudici. Le norme ritenute incostituzionali dalla Corte Suprema non vengono annullate ma continuano ad esistere nell’ordinamento: si tratta di “death laws”, esistenti ma non più vigenti.

Giudizio accentrato in Italia

In Italia, la scelta dell’Assemblea costituente fu per un giudizio di legittimità costituzionale accentrato, affidato all’organo Corte Costituzionale. Tale organo, previsto dagli articoli 134–137 della Costituzione del 1947, entrò in funzione solo nel 1956. La scelta di tale sistema di giudizio fu:

• L’inesistenza in Italia del principio dello “stare decisis”. Le sentenze di Cassazione infatti hanno influenza nei confronti degli altri giudici ma non sono vincolanti nei loro confronti.
• La preoccupazione di non squilibrare la posizione reciproca dei poteri dello Stato, attribuendo esclusivamente al potere giurisdizionale la funzione di bloccare l’operatività delle leggi.

Scelta dei membri della Corte Costituzionale: ex art. 135 Cost. è composta da 15 giudici, 1/3 nominati dal presidente della Repubblica, 1/3 dalle supreme magistrature ordinarie ed amministrative, ma anche tra professori ordinari di università o avvocati con almeno 20 anni di esercizio, 1/3 dal Parlamento in seduta comune. I giudici sono nominati attualmente per 9 anni e non possono essere nuovamente nominati; alla scadenza del termine il giudice costituzionale cessa dalla carica, risultando dunque abrogato l’istituto della prorogatio. L’ufficio del giudice è incompatibile con quello di membro del Parlamento, Consiglio regionale o con l’esercizio della professione di avvocato. I giudici della Corte Costituzionale sono insindacabili e non perseguibili per le opinioni espresse e i voti dati nell’esercizio delle loro funzioni. Godono di immunità accordata dall’art. 86 Cost.

La Corte elegge il Presidente che rimane in carica per 3 anni ed è rieleggibile. L’art. 14 della legge 84 del 1953 attribuisce alla Corte autonomia regolamentare ed autonomia finanziaria. Il principio della “autodichia” stabilisce che la Corte è competente in via esclusiva a giudicare sui ricorsi dei suoi dipendenti. Le competenze della Corte Costituzionale sono le seguenti:

• Giudizio sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti (aventi forza di legge) dello Stato e Regioni;
• Giudizio sui conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato e su quello tra Stato e Regioni e tra Regioni;
• Giudizio sulle accuse promosse contro il Presidente della Repubblica (ex Cost.);
• Giudizio di inammissibilità sulle richieste di referendum abrogativo ex art. 75 Cost.

Cap. 2: Giudizio di legittimità costituzionale delle leggi e degli atti (aventi forza di legge) dello Stato e delle Regioni

Si ha illegittimità originaria quando il contrasto si verifica nei confronti di norme di grado superiore già esistenti; si ha illegittimità sopravvenuta quando il contrasto si verifica nei confronti di norme di grado superiore create successivamente rispetto all’atto (che nasce legittimo e diventa illegittimo successivamente). Si possono avere vizi sostanziali, che attengono al contenuto dell’atto, e vizi formali che attengono al mancato rispetto delle norme di grado superiore sul procedimento di formazione dell’atto nel suo complesso.

Oggetto del giudizio

Possono essere gli atti, le disposizioni che li compongono, o le norme che dalle disposizioni si ricavano per via interpretativa. L’elencazione tassativa dell’art. 134 esclude che oggetto del giudizio possano essere tutti quegli atti normativi che non siano leggi o che siano “atti privi della forza di legge”. Esclude che possano essere oggetto del giudizio le fonti fatto. La disposizione esclude implicitamente che possano essere oggetto del giudizio fonti-fatto (in riferimento alle norme consuetudinarie, dovuto alla mancanza di forza di legge). Il controllo deve però essere ammesso nei confronti dello jus non scriptum quando esso non è creato da una fonte-fatto ma da una fonte-atto (esempio l’ordine di esecuzione delle clausole di un trattato internazionale).

Ipotesi particolare di sindacato sulla leggi costituzionali ricorre a proposito delle leggi costituzionali (art. 116) che hanno adottato gli statuti delle 5 Regioni ad autonomia speciale. Si ritiene che il loro particolare e circoscritto contenuto limiti la loro capacità derogativa alle disposizioni del titolo V della Costituzione. Le suddette leggi costituzionali potranno essere sindacate dalla Corte sia per vizi formali, violazione dei limiti della revisione costituzionale, sia per violazione di una qualsiasi disposizione della Costituzione, titolo V.

Forza di legge

In merito alla definizione di forza di legge, la giurisprudenza della Corte Costituzionale è carente. Principali teorie in tema di forza di legge:

• Le caratteristiche sarebbero: primarietà rispetto alle altre fonti, raffrontabilità in termini di equipollenza alla legge (capacità di operare nell’ambito attribuito dalla Costituzione alla legge). Capacità, propria di un atto normativo diverso dalla legge, di abrogare quest’ultima.
• Atti con forza di legge sarebbero quelli autorizzati da una norma costituzionale a disciplinare determinate materie ad essi riservate e sulle quali deve ritenersi escluso l’intervento della legge stessa.
• Il concetto di forza di legge risulterebbe dall’integrazione delle due tesi: atti con forza di legge sarebbero tutti gli atti normativi primari che siano insindacabili da parte di qualsiasi autorità all’infuori della Corte Costituzionale.

La definizione della forza di legge come forza attiva e passiva presuppone il principio della gerarchia come regolatore dei rapporti tra atti normativi. I decreti legislativi adottati ai sensi dell’art. 76 Cost. non comportano alcun problema. Per quanto riguarda invece i decreti legge il discorso è diverso poiché essi hanno esistenza precaria, poiché se non vengono convertiti in legge entro 60 giorni decadono sin dall’inizio.

Se il decreto non viene convertito l’atto decade retroattivamente, come mai esistito quale fonte del diritto. Negli ultimi anni la Corte ha ammesso di poter trasferire la questione di costituzionalità del decreto legge impugnato e non convertito alla identica norma contenuta nel decreto legge reiterato. L’avvento della reiterazione fece creare vere e proprie catene normative. Attualmente la reiterazione è decisamente ridimensionata ma non cessata del tutto. La Corte afferma che la reiterazione altera la natura provvisoria della decretazione d’urgenza, rimandando di fatto il termine di 60 giorni per la conversione in legge.

Se il decreto viene convertito in legge, l’impugnativa si trasferisce automaticamente alla legge di conversione, anche se occorre distinguere a seconda del tipo di vizio denunciato: trasferimento pacifico per vizi sostanziali dell’atto; trasferimento d’urgenza per vizi formali. La Corte inizialmente ha ritenuto che la conversione in legge assorbisse e sanasse ogni vizio formale possibile; recentemente invece ha cambiato la sua posizione in merito, affermando che la “preesistenza di una situazione di fatto che comporta la necessità e l’urgenza di provvedere tramite l’utilizzo dello strumento eccezionale (il decreto legge) costituisce un requisito di validità per l’adozione dell’atto stesso, in modo che l’eventuale mancanza dei presupposti configura tanto un vizio di legittimità quanto un vizio “in procedendo” della stessa legge di conversione”.

La Corte Costituzionale ha ritenuto oggetto del giudizio di legittimità anche i decreti di attuazione degli Statuti delle 5 Regioni ad autonomia speciale. Tali decreti sono contenuti negli Statuti Speciali, ed hanno ad oggetto l’attuazione della disciplina statuaria e il trasferimento degli uffici e del personale statale alle regioni per le materie di competenza di queste ultime. Non si è mai verificato, ma sindacabile dovrebbe essere anche il decreto con cui il Presidente della Repubblica proclama l’avvenuta abrogazione di una legge o di alcune sue disposizioni a seguito di referendum.

In relazione alle fonti comunitarie (regolamenti e direttive auto applicative) la Corte ha sempre escluso che esse possano essere oggetto diretto del giudizio di legittimità costituzionale, in quanto si tratterebbe di disposizioni contenute in atti non appartenenti al nostro ordinamento ma a quello comunitario. Ne ha ripetutamente ammesso il controllo indiretto (nel caso di contrasto con i principi del nostro ordinamento). In tali ipotesi – controlimiti – le norme comunitarie si pongono come oggetto indiretto di controllo, in quanto il giudizio verterebbe sulla legge nazionale di esecuzione dei Trattati. La corte ha sporadicamente sottoposto al controllo atti eccezionali con forza di legge, legati a particolari circostanze storiche.

Per quanto riguarda i regolamenti amministrativi la Corte ha affermato che tali atti non sono dotati di forza di legge. In merito ai Regolamenti Parlamentari la Corte afferma l’insindacabilità poiché la soluzione opposta “urterebbe contro il sistema” (sistema di democrazia). È nella logica della democrazia che alla Camere spetti una indipendenza garantita nei confronti di altri poteri. Il Parlamento è diretto partecipe della sovranità e i regolamenti sono svolgimento diretto della Costituzione. La non sindacabilità assicura indipendenza dell’organo sovrano rispetto agli altri poteri.

Parametro del giudizio

Il giudizio di legittimità implica un raffronto tra norme oggetto del giudizio e norme alla stregua delle quali viene verificata la legittimità (in caso di conformità) o illegittimità (in caso di difformità). Le Norme raffronto vengono definite come “norme parametro”. Tali norme sono tutte quelle “formalmente costituzionali” ricavabili da norme Costituzionali o da disposizioni contenute nella Costituzione. La violazione di una norma costituzionale può venire in modo diretto e indiretto. La violazione indiretta è un concetto elaborato poiché si tratta di spiegare con precisione e ampiezza per quale motivo il contrasto tra due atti aventi lo stesso grado si dovesse risolvere in termini di illegittimità costituzionale (e non deroga o abrogazione). Alcuni esempi di norme interposte:

• Art. 117, subordina la legittimità delle leggi regionali al rispetto dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello stato.
• Art. 10 comma 2, subordina la legittimità delle leggi che regolano la condizione giuridica dello straniero al rispetto di quanto al riguardo stabilito dalle norme internazionali;

La Corte ha ritenuto che i decreti di attuazione degli Statuti delle regioni ad autonomia speciale prevalgano sulle leggi ordinarie e che siano quindi non solo sindacabili ma costituiscano anche il parametro del giudizio di legittimità costituzionale. Viene riconosciuto carattere di norme interposte alle disposizioni dei decreti in questione. La norma interposta costituisce “stabilmente” il parametro della legittimità di un atto, ma nella recente giurisprudenza della Corte troviamo anche “parametri eventuali” la cui idoneità ad assumere la veste di norme interposte sussiste solo in presenza di determinate condizioni.

Un caso di reiterazione dei decreti legge, per poter sindacare la violazione dell’art. 77 la corte deve integrare il parametro costituzionale con il decreto legge non convertito, al fine di verificare se il nuovo decreto abbia reiterato disposizioni del precedente decreto. Tale idoneità parametrica è meramente eventuale, in quanto il singolo decreto può divenire parametro di legittimità solo quando riprodotto. Quanto all’esito del referendum abrogativo esso può essere usato come elemento di integrazione del parametro nella valutazione della legge che tende a ripristinare le norme abrogate per volontà del popolo.

Riguardo le fonti comunitarie la Corte ha subito mutamenti in ordine alla loro parametricità nei confronti delle leggi e degli atti con forza di legge. In un primo momento aveva riconosciuto alle suddette norme capacità di derogare alle norme costituzionali, affermandola loro parametricità in quanto norme interposte. Nei casi in cui la Corte venga adita in via incidentale per valutare l’esistenza di un contrasto tra norme comunitarie ed interne, la questione viene dichiarata inammissibile, affidando ai soggetti competenti e al giudice a quo il compito di valutare il contrasto, di disapplicare la norma interna e applicare quella comunitaria. Si realizza un caso di giudizio diffuso come in USA! La norma disapplicata potrà trovare applicazione in un altro processo se il giudice ritenga non sussistente il contrasto tra norma interna e comunitaria.

Aspetti processuali del giudizio di legittimità e meccanismi

L’esigenza di salvaguardare la funzionalità della Corte (evitando che fosse sommersa da molti ricorsi) portò ad adottare la logica del “collo di bottiglia”, quindi limitazione sotto il profilo quantitativo e qualitativo delle questioni di legittimità. Sotto il profilo quantitativo fu consentito solo a due soggetti, Stato e Regioni, la possibilità di ricorrere in via diretta alla Corte. Sotto il profilo qualitativo una prima limitazione deriva dalla circostanza secondo cui la Regione può ricorrere alla Corte contro una legge dello Stato o altra Regione NON per qualsiasi vizio ma soltanto per vizio d’incompetenza (la regione sostiene che è stata violata una norma costituzionale regolatrice della propria competenza e lamenti un’invasione da parte di Stato o Regione).

Giudizio in via incidentale o di eccezione

Ha come presupposto l’esistenza di un giudizio che si voglia dinanzi ad una autorità giurisdizionale. Tale giudizio è detto “a quo”, giudizio dal quale può partire verso la Corte Costituzionale la questione di legittimità. Nel corso del giudizio ciascuna delle parti può sollevare, mediante un’eccezione, una questione di legittimità costituzionale indicando:

• Le disposizioni che si assumono viziate da illegittimità costituzionale.
• Le disposizioni della Corte Costituzionale o delle leggi costituzionali che assumono violate.

In mancanza di eccezione di una parte, il giudice può d’ufficio sollevare la questione di legittimità. Il giudice a quo deve compiere due importanti accertamenti in relazione alla questione di legittimità costituzionale sollevata:

• Giudizio sulla rilevanza: verifica della applicabilità nel giudizio in corso della norma la cui incostituzionalità viene affermata dalla parte. Applicabilità inteso nel significato più ampio possibile. Costituisce uno strumento di filtro a tutela della funzionalità della Corte.
• Giudizio sulla non manifesta infondatezza della questione: nasce sulla base di due questioni, la necessità che il giudice eserciti una funzione di filtro sulle questioni sollevate e il rispetto del principio secondo cui il controllo del giudice non può risolversi in un controllo sulla costituzionalità della norma, poiché tale controllo spetta alla Corte.

In fine, il giudice a quo deve respingere l’eccezione quando si convince che la questione è priva di fondamento. Deve invece trasmettere alla Corte la questione quando la ritiene “non manifestamente infondata”.

Giudizio in via principale o in via d’azione

Unica strada attraverso al quale si può ricorrere direttamente alla Corte Costituzionale come giudice della legittimità costituzionale delle leggi, dello Stato e delle regioni. I soggetti legittimati sono solamente Stato e regioni nei loro rapporti reciproci. Situazione prima della legge costituzionale 3 del 2001:

• Sotto l’aspetto sostanziale: la Corte affermava che, mentre la regione può ricorrere nei confronti dello Stato o altra regione solo nell’ipotesi di “invasione” della propria competenza, lo Stato invece può ricorrere contro le leggi regionali per qualsiasi vizio di illegittimità.