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1988: la relazione tecnica predisposta dalle amministrazioni competenti, verificata dal

Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica.

Le norme che impongono l’obbligo della relazione tecnica per i soli progetti di legge del

Governo, dei consigli regionali e del CNEL, non contrastano con il principio del pari valore

dei diversi atti d’iniziativa legislativa.

- Iniziativa legislativa del Governo : pur se di pari valore rispetto all’iniziativa degli altri

soggetti, ha un valore maggiore sul piano politico poiché il Governo, dispone in parlamento

di una maggioranza precostituita, che dovrebbe assicurare ai disegni di legge una

maggiore probabilità di approvazione. Nella pratica invece la formazione di governi

politicamente non omogenei tende a favorire le divisioni all’interno della maggioranza

parlamentare che appoggia il Governo e quindi a ridurre la sua capacità deliberativa.

La formazione dell’iniziativa avviene così:

-proposta in consiglio dei ministri

-deliberazione del consiglio

- decreto del presidente della repubblica di autorizzazione del disegno di legge alle

Camere.

Se l’atto d’iniziativa manca dei requisiti essenziali per la sua esistenza, il presidente della

repubblica può rifiutarsi di concedere l’autorizzazione. In questo caso egli può solamente

invitare il Governo ad un riesame dell’atto.

Se la motivazione si basa su motivazione di illegittimità costituzionale, non è chiaro se egli

debba limitarsi ad una richiesta di riesame o debba giungere ad un rifiuto assoluto

dell’atto. La prima soluzione sembra preferibile.

- Iniziativa legislativa del Governo dimissionario e in attesa di fiducia : l’iniziativa legislativa

incontra un limite dipendente dalla situazione nella quale può trovarsi il governo, ad

esempio in caso di mancanza di fiducia per Governo dimissionario e Governo in attesa di

fiducia.

Iniziativa legislativa parlamentare : appartiene ex art. 71 Cost. a tutti i membri delle

Camere. Tale potere oggi è attribuito al singolo parlamentare e non più a ciascuna delle

Camere (ai tempi dello statuto Albertino). I deputati possono presentare proposte di legge

soltanto alla Camera, mentre i senatori possono presentarle solo al Senato.

Le proposte di legge sono sempre più numerose, ma la loro percentuale di approvazione è

bassa. Spesso tali proposte non hanno in partenza il sostegno di una maggioranza

parlamentare precostituita. Spesso sono proposte che tendono a tutelare interessi

particolari, circoscritti all’area geografica del parlamentare eletto.

Iniziativa popolare : disciplinata dall’art. 71, avviene su proposta di almeno 500.000 elettori

con un progetto redatto in articoli. Il ricorso all’iniziativa popolare avviene spesso ad opera

di partiti che non sono rappresentati in parlamento. Per i progetti di legge suddetti non vale

il principio della decadenza, al termine della legislatura, degli atti ancora non approvati

dalle camere. L’art. 107 stabilisce che per i progetti in questione non è necessaria la

ripresentazione.

Iniziativa delle regioni : ex art, 121 le regioni possono esercitare il potere d’iniziativa

legislativa, potere che spetta al Consiglio regionale. Tali proposte devono essere

approvate dal consiglio regionale e successivamente presentate dal presidente della

Giunta al parlamento.

Ex art. 133 i comuni NON hanno potere d’iniziativa legislativa

Iniziativa riservata : esistono casi in cui il potere d’iniziativa legislativa può essere

esercitato solo da uno o più soggetti determinati. Ogni caso di riserva d’iniziativa

costituisce una limitazione al potere d’iniziativa altrui. Eventuali disposizioni di legge

ordinaria che stabiliscano iniziative riservate devono considerarsi illegittime, a meno che

non sia possibile interpretarle come disposizioni che si limitano a ribadire nei confronti di

determinati titolari del potere una competenza che tuttavia resta propria anche di tutti gli

altri titolari.

Si ha iniziativa riservata quando la riserva è espressamente stabilita da una disposizione

costituzionale. Esempio art. 81 “Le camere approvano i bilanci e il rendiconto consultivo

presentati al Governo”.

Si ha iniziativa riservata quando al riserva sia implicitamente ricavabile dal testo di una

disposizione costituzionale.

Si ha iniziativa riservata quando in assenza di disposizioni costituzionali, la

predisposizione di un progetto presuppone nel soggetto proponente la conoscenza e la

disponibilità di determinati dati e documenti.

Iniziativa vincolata : un atto d’iniziativa su un determinato oggetto deve necessariamente

essere presentato in Parlamento (magari entro uno specifico termine) sulla base di quanto

disposto da norme giuridiche.

Potere di ritiro – trasferimento

Ritiro dei disegni di legge del Governo : due casi, Governo dimissionario e in attesa di

fiducia. Nel primo caso l’esercizio del potere suddetto è ritenuto ammissibile poiché il

Governo, ritirando i propri disegni, non riafferma un programma politico da presumere

ormai bocciato bensì procede ad eliminare tracce di quel programma. Nel secondo caso è

ritenuto ammissibile il ritiro dei propri disegni di legge, mentre è inammissibile il ritiro dei

disegni di legge del governo uscente.

Ritiro dei disegni d’iniziativa parlamentare : titolare del potere di ritiro è il singolo

parlamentare.

Ritiro dei disegni d’iniziativa popolare : può essere ritirato solo ad opera di 50.000 o più

firmatari del progetto stesso.

Il ritiro deve avere la stesa forma dell’antecedente atto d’iniziativa: la vincolatività della

forma garantisce che il soggetto autore dell’atto sia lo stesso che ha proposto l’iniziativa.

Non è indicato alcun termine, ma per prassi il ritiro è ammissibile purché avvenga prima

della sua approvazione finale da parte della Camera al quale è stato presentato.

Inoltre un disegno di legge può essere trasferito da una camera all’altra. Il disegno viene

restituito al governo per essere trasmesso all’altro ramo del Parlamento ed è

contestualmente cancellato dall’ordina del giorno della camera che lo ah restituito.

Le sorti finali dei progetti di legge possono essere 3 :

- Positiva : il progetto risulta approvato in un identico testo dalle due camere. La legge è

trasmessa tramite il Governo al Presidente della Repubblica per la promulgazione e

pubblicazione.

- Negativa : progetto respinto da una delle camere. Viene cancellato dall’ordine del giorno

della camera che lo ha bocciato.

- Interlocutoria : nel caso in cui non venga mai esaminato il sede parlamentare oppure non

si giunga all’approvazione finale. Il progetto resta scritto all’ordine del giorno per un tempo

determinato, poiché alla scadenza della legislatura si verifica la decadenza di tutti gli atti

non approvati.

Effetti della presentazione dell’atto d’iniziativa

La presentazione di un atto d’iniziativa legislativa produce l’attivazione del procedimento

legislativo: comporta il suo annuncio in Assemblea da parte del presidente della stessa, la

sua stampa e distribuzione, la sua assegnazione alla commissione competente per

materia.

Un altro effetto è quello di predeterminare la qualificazione giuridica dell’eventuale legge

approvata a termine del procedimento.

Prima dell’annuncio in Assemblea dell’avvenuta presentazione del progetto, il presidente

deve preliminarmente compiere controlli sull’atto d’iniziativa, l’esito positivo dei quali

comporta la condizione indispensabile per poter procedere alla serie di operazioni

successive. L’art. 8 regolamento del senato attribuisce al presidente il potere di “giudicare

della ricevibilità dei testi”. E’ complicato l’eventuale tentativo di qualificare, come

condizione di ricevibilità o condizione di improcedibilità, i requisiti di legittimità formale

dell’atto d’iniziativa.

Qualsiasi tipo di sindacato da parte del presidente dell’assemblea è da escludere (riguardo

la legittimità sostanziale delle disposizioni). Anzitutto poiché esistono all’interno delle

camere organi competenti a valutare la legittimità dei progetti (commissione Affari

Costituzioni e Bilancio). In secondo luogo poiché ciascun parlamentare può proporre nei

confronti di un progetto di legge la questione pregiudiziale di costituzionalità.

Un caso di improcedibilità è quello dell’art. 72 reg. camera secondo il quale non possono

essere assegnati alle commissioni progetti di legge che riproducano sostanzialmente il

contenuto di progetti respinti in precedenza.

Assegnazione dei progetti

Dopo che il pres. dell’Assemblea ha sottoposto alle verifiche il progetto di legge, questo

viene inserito all’ordine del giorno generale, stampato e distribuito. Al Senato

l’assegnazione del progetto di legge è competenza esclusiva del Presidente. Alla Camera

la situazione è diversa e varia se si tratta di assegnazione in sede referente – legislativa o

redigente.

L’atto di assegnazione ha la funzione di individuare la commissione competente per

materia e decidere in quale sede la commissione dovrà procedere.

I pareri espressi dalle commissioni sono suddivisi in pareri facoltativi – obbligatori e

vincolanti. Tali pareri sono sottoposti a dei termini per l’espressione degli stessi. Il decorso

del termine senza che il parere sia stato espresso consente alla commissione di merito di

procedere: al Senato tale principio viene applicato senza eccezioni ed a prescindere dalla

sede nella quale il progetto viene esaminato. Alla Camera invece il principio non viene

ritenuto applicabile per quanto concerne i pareri vincolanti espressi dalle commissioni in

sede legislativa.

I regolamenti prevedono anche che il parere possa essere : favorevole – contrario –

favorevnole con osservazioni – favorevole condizionatamente a modifiche specificamente

formulate.

Il procedimento normale . è articolato in una fase preparatoria, che si svolge nella

competente commissione, ed in una fase deliberatoria in Assemblea. Quando è richiesto

da almeno 1/5 della commissione, il progetto viene trasmesso al Comitato per

l’espressione di un parere sulla qualità del testo.

Navette dei progetti di legge : il progetto di legge approvato viene trasmesso dal

presidente all’altro ramo del parlamento mediante un messaggio che attesta

solennemente che il progetto è stato approvato in quel determinato testo e la cui funzione

è quella di rendere possibile il seguito del procedimento presso la seconda Camera. Se

questa approva senza apportare modifiche, la legge viene trasmessa al Presidente della

Camera, al Governo ed in fine al presidente della Repubblica. Se invece la seconda

camera apporta modifiche, il progetto ritorna alla prima camera: tale fenomeno è definito

con il termine “navette”.

Procedimenti abbreviati per urgenze : art. 72 cost. prevede che i regolamenti parlamentari

stabiliscano procedimenti abbreviati per progetti di legge dei quali sia dichiarata l’urgenza,

urgenza che si differenzia da quella dell’art. 73. LA prima tende ad abbreviare i tempi del

procedimento legislativo in una singola Camera – la seconda tende ad abbreviare i tempi

di promulgazione della legge, senza incidere sul procedimento di formazione.

Caratteristiche del procedimento legislativo tipico

Ex art. 72 è necessario che vi sia:

- La presentazione di un progetto di legge

- L’intervento di una commissione nell’esercizio di una delle competenze (referente –

legislativa – redigente)

- La discussione del progetto in commissione o Assemblea

- La votazione articolo x articolo

- La votazione finale

Nulla impedisce però che i regolamenti parlamentari stabiliscano norme particolari per la

discussione di determinati progetti. In tali casi si è dinanzi a procedimenti “atipici”

Articolo 81 Cost. : si limita a stabilire che le Camere approvano ogni ano i bilanci ed il

rendiconto consuntivo presentati dal Governo; che con la legge di approvazione non si

possono stabilire nuovi tributi e spese; che, se la suddetta legge non venga approvata

entro il 31 dicembre, le camere possono concedere al Governo, approvando una specifica

legge, l’esercizio di un bilancio provvisorio per i periodi non superiori a quattro mesi.

Bilancio di previsione annuale : il bilancio dello Stato è un documento contabile a cadenza

annuale redatto in termini di competenze: si riferisce all’anno successivo ed indica le

entrate e uscite che lo stato prevede d’incassare e spendere.

Bilancio di cassa : il suddetto bilancio deve essere redatto anche in termini di “cassa”,

tendendo cioè conto delle entrate ed uscite che si presume si verificheranno

effettivamente.

Oltre al bilancio, il Governo deve presentare anche:

- Il bilancio pluriennale (non inferiore a 3 anni)

- Il documento di programmazione economica

- Il disegno di legge finanziaria per fissare il livello d’indebitamento pubblico e le variazioni

che verranno riportate successivamente nel documento di bilancio.

La legge finanziaria n°468 del 1978, a fronte del divieto di stabilire nuovi tributi e spese

dell’art. 81 Cost. , era indispensabile per introdurre variazioni in termini di entrate – uscite

da riportare subito nel bilancio senza violare il limite costituzionale dell’art. 81. Divenne

strumento con il quale il Governo realizzava la propria politica economica.

Con la legge n°362 del 1988 si tentò di porre rimedio alla situazione creata dalla legge

468. La legge finanziaria non poté più istituire nuovi tributi e nuove spese ma venne

limitata all’introduzione di mere variazioni quantitative di adeguamento rispetto a voci di

entrata o spesa già previste da altre leggi.

Entro il 30 giugno il Governo presenta alle camere il documento di programmazione

economico-finanziaria (DPEF) che definisce la manovra di finanza pubblica per il bilancio

pluriennale. Le commissioni bilancio delle camere presentano alle rispettive Assemblee

una relazione. Viene discusso il DPEF e viene approvato, anche con modifiche.

Entro il 30 settembre il Governo presenta il disegno di legge di approvazione del bilancio e

di legge finanziaria.

Sessione di bilancio : dal momento della distribuzione dei testi ha inizio la sessione di

bilancio, ossia un arco temporale di 45 giorni per la Camera investita per prima e 35 per la

seconda, che ha la funzione di assicurare certezza di tempi per l’approvazione dei

documenti di bilancio.

La legge comunitaria : l’Unione europea emana norme direttamente obbligatorie nei singoli

stati membri. Quando queste ultime vengono adottate con lo strumento del “regolamento

comunitario”, esse si applicano automaticamente nello stato membro. Quando sono

adottate con lo strumento della “direttiva” la loro applicazione è condizionata all’attuazione

che ciascuno stato è tenuto ad assicurare al proprio interno. Le direttive vincolano gli Stati

membri nel risultato da raggiungere, lasciando libertà di adottare misure di attuazione più

consone all’ordinamento. La legge comunitaria non è una fonte del nostro ordinamento

comunitario, ma una legge dello Stato italiano del 9 marzo 1989 n°89, meglio nota come

“LEGGE LA PERGOLA” che con cadenza annuale, dà attuazione alle direttive comunitarie

con vari strumenti normativi. Entro il 31 gennaio il Governo deve, ogni anno, presentare

alle Camere il disegno di legge comunitaria.

Promulgazione della legge

La promulgazione della legge ha varie funzioni:

- Funzione documentale solenne, laddove si riproduce il testo della legge che dovrà

essere successivamente pubblicato;

- Funzione intimatoria, laddove si ordina ai soggetti pubblici di porre in essere i successivi

adempimenti necessari ed ai destinatari di porvi osservanza.

La promulgazione incontra dei limiti:

- limite relativo : esercizio dal parte del presidente della Repubblica del potere di rinvio alle

camere per nuova deliberazione (art. 74)

- limiti assoluti : ricavabili dal sistema; ad esempio si desume dall’art. 90 Cost. secondo il

quale il presidente della Repubblica è responsabile per alto tradimento o attentato alla

Costituzione. Egli è dunque tenuto a non promulgare leggi che configurino gli estremi

previsti dall’art. 90.

L’art. 73 inoltre stabilisce un termine di promulgazione della legge entro un mese dalla loro

approvazione. Se però le camere ne dichiarano l’urgenza la legge è promulgata entro il

termine da essa stabilito.

Dies a quo : il dies a quo coincide sempre con il giorno dell’approvazione della legge da

parte della Camera che interviene per ultima.

Pubblicazione della legge

Procedimento disciplinato dall’art. 73 Cost. Le leggi possono essere pubblicate dopo la

promulgazione ed entrano in vigore entro il 15esimo giorno dopo la pubblicazione, ma ci

sono casi in cui le leggi stabiliscono un termine diverso (carattere della variabilità).

La procedura per la pubblicazione delle leggi è così articolata: gli originali delle leggi sono

trasmessi al ministro di giustizia che vi appone il sigillo dello Stato. La legge, oltre ad

essere inserita e pubblicata nella Raccolta ufficiale degli atti normativi è pubblicata sulla

Gazzetta ufficiale.

Nell’attuale ordinamento repubblicano non sussiste alcuna traccia della tesi che includeva

la pubblicazione nel procedimento di formazione della legge. La pubblicazione, unitamente

alla vacatio legis, è uno dei momenti nei quali si articola la fase dell’integrazione

dell’efficacia della legge.

CAP. 4 : Atti con forza di legge

La nostra costituzione prevede l’esistenza di atti con forza di legge, atti formalmente

diversi dalla legge che si pongono sullo stesso piano delle leggi ordinarie.

In dottrina, le espressioni “valore di legge” e “forza di legge” sono utilizzate: la prima in

riferimento al regime giuridico al quale la legge è sottoposta nel nostro ordinamento – la

seconda in riferimento alla capacità della legge.

In merito alla “forza di legge” ci sono de problemi: accertare se gli atti con forza di legge

siano solo quelli previsti dalla Costituzione (decreti legge – legislativi) o anche altri atti

normativi.

Tesi riguardo la definizione di forza di legge (fdl)

- Il presupposto della fdl è il concetto di fonte primaria, fonte che non ha al di spora di sé

alcun altra norma ad eccezione di quelle di grado costituzionale. Un atto normativo però,

per avere forza di legge, deve essere anche in grado di operare nell’ambito attribuito dalla

Cost. alla legge e dunque deve possedere la stessa efficacia, in termini di capacità

abrogativa. Elementi caratteristici degli atti con fdl sarebbero dunque la “primarietà” e

“raffrontabilità” riguardo la legge.

La nostra Costituzione oggi ha modificato questa impostazione poiché la legge non ha più

forza omogenea ed anche perché essa non è più un atto a competenza generale o

illimitata. Il legislatore ordinario non ha più la competenza delle come potenze sotto un

duplice aspetto: non può intervenire su oggetti disciplinati da norme cost. e non può

disciplinare materie riservate da norme costituzionali a fonti diverse dalla legge cost. e

ordinaria.

Definizione di fdl (criterio della competenza) : atti con fdl sarebbero quelli autorizzati da

una norma costituzionale a disciplinare determinate materie ad essi riservate e sulle quali

deve ritenersi escluso l’intervento della legge stessa.

Altre tesi :

- atti con fdl sarebbero tutti gli atti normativi primari, sotto il profilo della gerarchia e

competenza, che siano insindacabili da parte di qualsiasi autorità della Corte Cost.

Giurisprudenza della Corte cost. in tema di fdl

La Corte non ha mai compiuto una scelta netta in ordine alle tesi suddette, né ha

proceduto ad un’autonoma elaborazione del concetto di “atto avente fdl”.

La Corte ha ritenuto che possano costituire oggetto del giudizio di legittimità cost. anche i

decreti legislativi di attuazione degli Statuti delle 5 regioni ad autonomia speciale.

La Corte ha escluso la sindacabilità dei regolamenti amministrativi, parlamentari e del

regolamento da essa adottato.

Decreti legislativi: motivi del ricorso alle delegazione legislativa

Il Governo non può, senza delegazione delle Camere, emanare decreti che abbiano valore

di legge ordinaria.

L’istituto della delegazione legislativa è uno strumento del quale le camere spesso si

servono quando alla volontà di disciplinare una determinata materia con norme di grado

legislativo non corrisponde l’opportunità, la capacità o la volontà delle Camere di

approvare la relativa legge.

Accanto a leggi di delega il cui contenuto riguarda esclusivamente la concretizzazione per

il singolo caso delle norme di cui all’art. 76 Cost. , nella prassi si riscontrano spesso “leggi

di delega miste” in quanto prescriventi, oltre alle disposizioni che disciplinano la delega

vera e propria, anche disposizioni di immediata applicazione riferite alla stessa o diversa

materia rispetto a quella oggetto della delega.

Limiti generali delle leggi di delega legislativa

E’ opinione diffusa escludere dalla possibilità di delega tutte quelle ipotesi caratterizzate

dall’esistenza di un rapporto di controllo tra le Camere ed il Governo, quali la conversione

in legge dei decreti-legge, l’approvazione del bilancio preventivo e consuntivo dello Stato.

Un particolare limite all’intervento tanto delle leggi di delega quanto dei decreti legislativi è

stato stabilito dall’articolo 1 legge 27 luglio 2000, secondo il quale l’adozione di norme

interpretative in materia tributaria può essere disposta soltanto in casi eccezionali e con

legge ordinaria, qualificando come tali le disposizioni di interpretazione autentica.

Formazione dei decreti legislativi

I decreti legislativi adottati dal Governo ai sensi dell’art. 76 Cost. sono emanati dal

presidente della Repubblica con la denominazione di “decreto legislativo” e con

l’indicazione della legge di delegazione, della deliberazione del Consiglio dei ministri e

degli altri adempimenti del procedimento prescritti dalla legge di delegazione.

L’emanazione deve avvenire entro il termine fissato dalla legge di delegazione. Quando il

termine eccede i due anni, il Governo è tenuto a richiedere il parere alle sugli schemi dei

decreti delegati. Il parere è espresso dalla commissioni permanenti nelle Camere.

Esaminato il parere, il Governo esamina e ritrasmette alle commissioni epr il parere

definitivo.

Sindacato della Corte Cost. sull’eccesso di delega

In un primo momento la Corte esaminò l’ammissibilità della questione in relazione alla

propria competenza, poiché il decreto legislativo non contrastava in modo diretto con

alcuna norma costituzionale ma soltanto con una legge ordinaria. La Corte affermò la

propria competenza, precisando che la violazione di una norma costituzionale può

avvenire sia in modo diretto che indiretto. In modo indiretto troviamo la fattispecie

dell’”eccesso di delega legislativa”, poiché il decreto legislativo, violando i limiti contenuti

nella legge di delega, viola indirettamente anche l’art. 76 Cost. , che impone alla legge di

delega di fissare determinati limiti e al decreto legislativo di rispettare quanto da essa

stabilito. La legge di delegazione è pertanto qualificata come norma “interposta”.

Riguardo l’ammissibilità di un parere non soltanto obbligatorio ma anche vincolante da

parte dei vari tipi di commissioni parlamentari, la corte Cost. ha preso posizioni a riguardo:

- Una prima tesi afferma ammissibile la previsione di un parere vincolante in vista di “uso

ripetuto di delega”.

- Una seconda tesi è sempre favorevole al parere vincolante, ma ritiene il parere

vincolante illegittimo quando fosse attribuito alla competenza di organi estranei alla

funzione legislativa.

- Una terza tesi, PREFERIBILE, ESCLUDE l’ammissibilità di pareri a carattere vincolante

sulla base dei seguenti argomenti: perché si trasferirebbe ad un organo non abilitato dalla

Costituzione l’esercizio del potere legislativo, per di più mediante una nuova forma di

legiferazione; perché vi sarebbe il rischio di un’elusione della riserva di legge di

Assemblea.

La competenza della Corte sussiste anche nei confronti del decreto legislativo in caso di

violazione dei limiti derivanti dal rispetto delle norme di grado costituzionale e dei limiti

posti dalle leggi di delegazione.

Divieto di subdelegazione legislativa

Il fenomeno si verifica quando una norma del decreto legislativo delega a sua volta una

parte della disciplina delegata ad un successivo decreto legislativo o ad un successivo

regolamento amministrativo (subdelegazione parlamentare).

Limiti della subdelegazione parlamentare : la legge 400 anno 1988 ha stabilito che

possono essere emanati regolamenti per disciplinare l’esecuzione delle leggi e dei decreti

legislativi – l’attuazione e integrazione delle leggi e decreti legislativi.

In dottrina spesso si è parlato di deleghe anomale in riferimento ai “testi unici” (atti miranti

a raccogliere e riformulare una pluralità di disposizioni legislative dettate da leggi

succedutesi nel tempo).

Testi unici : occorre distinguere tra “testi unici di coordinamento” (possono armonizzare,

raccogliere tra loro le disposizioni di una materia, eliminando quelle già abrogate e

abrogando quelle incompatibili con l’armonizzazione) e “testi unici compilativi”

(perseguono lo stesso scopo ma non devono apportare modificazioni sostanziali alle

vigenti disposizioni).

Art 78 Cost. conferimenti al Governo dei poteri in caso di stato di guerra

“Le Camere deliberano lo stato di guerra e conferiscono al governo i poteri necessari”.

Tale conferimenti si configurerebbe come una delega legislativa, anomala. Un’altra tesi

afferma che la legge di conferimento dei poteri in tempo di guerra andrebbe ricostruita

come autorizzazione all’esercizio di una potestà legislativa straordinaria mediante decreti

legge anomali.

Gli atti adottati dal governo in tempo di guerra, siano essi decreti legge o legislativi, oltre

ad avere forza di legge, possono derogare a norme costituzionali senza necessità di

ricorrere allo strumento della revisione costituzionale. La stessa Cost. prevede per il tempo

di guerra l’automatica possibile operatività di norme che derogano ad alcune norme

costituzionali: l’art. 27 ammette la pena di morte nei casi previsti dalle leggi militari di

guerra.

Decreti – legge

L’art. 77 afferma che il Governo non può senza autorizzazione delle Camere emanare

decreti con valore di legge, ma afferma anche che in casi di straordinaria necessità il

Governo adotta provvedimenti provvisori con forza di legge, e che deve il giorno stesso

presentarli per al conversione alle Camere che vengono appositamente convocate e si

riuniscono entro 5 giorni. Tali decreti perdono efficacia sin dall’inizio se non sono convertiti

in legge entro 60 giorni dalla pubblicazione.

Reiterazione del decreto legge : il sintomo più evidente dell’abuso del decreto legge è

rappresentato dalla crescita impressionante del numero dei decreti legge adottati negli

anni. I vari governi di coalizione che si sono succeduti, adottando decreti legge invece di

presentare disegni di legge, forzavano la propria maggioranza a decidere sulla sorte del

disegno di legge di conversione del decreto legge entro il temine di 60 gg previsto ex art.

77. Si sono create così vere e proprie catene normative. Secondo la Corte, la prassi della

reiterazione altera la natura provvisoria della deceratazione d’urgenza e toglie valore al

carattere straordinario della necessità e urgenza. La Corte aggiunge che il Governo può

legittimamente intervenire nella stessa materia con un successivo decreto legge soltanto

quanto ricorra una delle seguenti condizioni:

- che il nuovo decreto abbia contenuti sostanzialmente diversi;

- che il nuovo decreto, anche con contenuto identico, sia fondato su motivi di straordinaria

necessità ed urgenza.

Formazione del decreto legge

I provvedimenti provvisori con forza di legge adottati ex art. 77 Cost. sono presentati per

l’emanazione al presidente della Repubblica con denominazione di “decreto-legge” e con

l’indicazione delle circostanze straordinarie e di urgenza. Il decreto è pubblicato sulla

gazzetta ufficiale subito dopo l’emanazione e deve contenere la clausola di presentazione

al parlamento per la conversione in legge.

Risulta illegittimo un decreto legge non deliberato dal Consiglio dei ministri o non

esaminato dal Presidente della Repubblica. Sarà scorretta l’adozione di un decreto legge

che non rechi indicazioni come da art. 15 legge 400 anno 1988 suddette.

Disegno di legge di conversione del decreto : in realtà il Governo non presenta il decreto

legge al parlamento, ma un disegno di legge redatto in un articolo unico che dispone la

conversione, al quale viene allegato il testo del decreto legge.

CAP. 5 : Il Referendum Abrogativo

Rappresentato dall’art. 75 Cost. , è un istituto di democrazia diretta attraverso il quale il

corpo elettorale è chiamato a pronunciarsi sulla abrogazione totale o parziale di una legge

o atto con fdl su richiesta di 500.000 elettori o 5 consigli regionali. Partecipano tutti i

cittadini aventi diritto al voto in Camera dei deputati. Sono escluse dal referendum le leggi

tributarie e di bilancio, d’amministrazione, indulto.

Svolgimento del procedimento in 4 fasi :

- preparatoria

- controllo

- costitutiva

- dichiarativa del risultato referendario

L’iniziativa spetta a 500.000 elettori o 5 consigli regionali. Alla scadenza del 30 settembre,

l’Ufficio centrale per il referendum in Corte di Cassazione, deve esaminare le richieste

referendarie depositate ed effettuare il controllo di legittimità. Tale ufficio ha il potere di

interrompere il procedimento nell’ipotesi in cui la normativa oggetto del referendum stia

per essere abrogata o modificata. Entro il 15 dicembre l’ufficio decide la legittimità delle

richieste referendarie e comunica alla Corte Cost.

Spetta poi alla Corte Cost. effettuare un ulteriore controllo di legittimità e deve pronunciarsi

entro il 10 febbraio mediante Gazzetta ufficiale. Se la richiesta viene accetta, il referendum

viene indetto una domenica compresa tra il 15 aprile e il 15 giugno.

Una volta effettuate le votazioni, spetta all’Ufficio centrale il controllo teso ad accertare il

raggiungimento del quorum. Se l’esito è favorevole all’abrogazione, il presidente della

Repubblica dichiara l’avvenuta abrogazione; il decreto è pubblicato sulla Gazzetta e sulla

raccolta ufficiale delle leggi e dei decreti. L’abrogazione opera dal giorno successivo a

quello della pubblicazione del decreto.

Spetta alla Corte Cost. giudicare se le richieste di referendum abrogativo siano ammissibili

ai sensi del comma ex art. 75.

Un limite al referendum sembra essere solo quello per le leggi tributarie e di bilancio,

amnistia e indulto.

Non può essere sottoposto al corpo elettorale un referendum che contenga una tale

pluralità di domande eterogenee, carente di una matrice unitaria.

Sono escluse da referendum la Costituzione e le leggi approvate ex art. 138 Cost.

(disposizioni di rango formalmente costituzionale) e gli atti legislativi dello Stato.

Referendum manipolativi : la Corte, nella sentenza 36 del 1997, ha affrontato il problema

dei referendum manipolativi, aggiungendo un nuovo limite all’ammissibilità di referendum,

quello della mera ablatività del quesito referendario. In questo senso la Corte distingue un

intervento manipolativo costituzionalmente vincolato da quello fraudolento. Il referendum

manipolativo è dunque ammissibile se la nuova normativa da esso prodotta si ricava di per

se dall’ordinamento giuridico. Se invece, tale effetto dipende dalla tecnica di ritaglio

utilizzata dai promotori, il referendum è inammissibile.

Il referendum come fonte del diritto

La collocazione del referendum abrogativo nel sistema delle fonti del diritto è stata posta in

discussione poiché esso avrebbe effetti meramente negativi ed unidirezionali, tali da

determinare la caducazione di una norma vigente.

Una parte della dottrina ha escluso il referendum come fonte del diritto, qualificandolo solo

come strumento di controllo politico.

Si tratta di precisare quale sia il termine di riferimento per riconoscere capacità innovativa

ad un atto normativo. La soppressione di una norma vigente determina una modifica

dell’ordinamento nel quale la norma suddetta era inserita.

L’esito abrogativo del referendum vincolerebbe il futuro legislatore, nel senso che al norma

scaturente dall’abrogazione referendaria sarebbe insostituibile e\o immodificabile

mediante l’approvazione da parte del Parlamento di disposizioni identiche a quelle

abrogate dal referendum.

La Corte Cost. ha più volte ammesso che esiste un vincolo giuridico: il referendum

manifesta una volontà definitiva ed irripetibile che impedisce la scelta politica di far rivivere

la norma abrogata.

Nell’ipotesi di esito positivo del referendum, sorge un vincolo politico nei confronti delle

Camere, in quanto i rappresentanti del popolo sovrano, contraddirebbero tale qualifica

reintroducendo quelle norme che esse non avevano voluto o potuto abrogare e che,

invece, lo sono state da parte del popolo.

Nell’ipotesi invece di esito negativo, la situazione è diversa. Il popolo non ha voluto

l’abrogazione della legge, ma ciò non equivale a voler mantenere in vita quella legge

com’è, vale a dire in tutte le disposizioni che ne formano il contenuto.

CAP. 6 : I regolamenti degli organi costituzionali

Regolamento indica atti normativi diversi tra loro, collocati in posizione differente

nell’ordine delle fonti. Accanto ai regolamenti amministrativi del Governo, vi sono i

regolamenti costituzionali, molto diverso tra loro.

Natura dei regolamenti parlamentari

Diverse tesi.

- Negazione della natura giuridica del reg. parlamentari partendo dal presupposto secondo

cui tali norme si fonderebbero su un potere particolare, diverso dal diritto di sovranità

statale.

- La loro impossibilità di derogare a norme dell’ordinamento statale non attiene alla loro

capacità innovativa, e quindi alla loro giuridicità o meno, ma piuttosto al diverso problema

della loro rilevanza nei confronti del resto dell’ordinamento statale.

La posizione dei regolamenti parlamentari nell’attuale ordinamento repubblicano è diversa

rispetto a quella che essi avevano nel precedente ordinamento. La diversità nasce dal

diverso valore dello Statuto Aberrino nei confronti della Costituzione repubblicana: il primo

“costituzione flessibile pari - ordinata alla legge” – l’altra “costituzione rigida superiore alla

legge e da questa immodificabile”.

Durante lo Statuto Albertino i regolamenti parlamentari erano gerarchicamente subordinati

alla legge: la legge poteva abrogare norme dei regolamenti parlamentari e non poteva

essere da questi abrogata.

Il valore rigido dell’attuale Costituzione ribalta queste prospettive. Accettando l’opinione

che gli articoli 64 – 72 Cost. attribuiscono riserva di competenza in favore dei regolamenti

parlamentari per la materia ad essi propria, tale riserva deve necessariamente intendersi

operante nei confronti di tutte le fonti dell’ordinamento non di grado costituzionale e

dunque dei confronti della legge.

Tale visione rende più concreta la problematica relativa ai regolamenti parlamentari,

poiché occorre verificare se tale posizione giochi un quale ruolo nell’inquadramento dei

regolamenti tra le fonti del diritto.

Negazione della parametricità delle norme dei regolamenti parlamentari e i idoneità

a costituire oggetto del giudizio di legittimità costituzionale

L’art. 72 Cost. riservando ai regolamenti in questione la disciplina del procedimento

legislativo, pone il problema dell’eventuale parametricità delle norme dei regolamenti

parlamentari ai fini del giudizio di legittimità costituzionale. Ci si chiede se la Corte Cost.

possa dichiarare illegittima una legge quando nel corso del suo processo di formazione

siano state violare esclusivamente norme contenute nel regolamento dell’una o l’altra

Camera.

La Corte, nel 1959, ha dichiarato la propria incompetenza a sindacare le violazioni di

norme dei regolamenti parlamentari.

Il vero significato dell’art. 72 non è quello di attribuire valore di norme interposte alle norme

dei regolamenti parlamentari, bensì quello di ribadire la riserva di regolamento già

affermata in via di principio dall’art. 64.

I regolamenti degli altri organi costituzionali: Corte – presidenza della repubblica –

Governo – parlamento in seduta comune

I regolamenti in questione, adottati per disciplinare l’organizzazione interna e le modalità di

esercizio delle funzioni conferite, sarebbero espressione di autonomia costituzionale,

quella particolare autonomia della quale nel nostro ordinamento sono dotati per ragioni

funzionali gli organi supremi.

Mentre gli articoli 64 e 72 prevedono una riserva di competenza a favore dei regolamenti

delle Camere, per gli altri organi costituzionali non vi sono espresse previsioni di analogo

contenuto.

Regolamenti della Corte Cost. : la corte ha approvato il proprio regolamento generale nel

1966, oltre ad altri atti normativi riguardanti l’organizzazione degli uffici - dei servizi e lo

stato giuridico ed economico del personale.

Le norme regolamentari della Corte possono contenere una disciplina certamente non

soltanto esecutiva o attuativa di disposizioni di legge, ma anche interpretativa ed

integrativa. Non possono invece disporre in maniera contraria a queste ultime.

Regolamenti della Presidenza della repubblica : l’autonomia regolamentare della

presidenza della repubblica trova fondamento della legge 1077 del 1948, istitutiva del

Segretariato generale della Presidenza della Repubblica. Tale legge attribuisce al Capo

dello Stato una potestà regolamentare di carattere organizzativo riguardo la disciplina

degli uffici della presidenza e dei servizi.

Regolamento del Consiglio dei ministri : previsto dalla legge 400 del 1988, è definito come

“regolamento interno” ma soggetto a pubblicazione sulla gazzetta ufficiale. La dottrina è

incerta a considerarlo come una vera e propria fonte normativa, considerato il limitato

oggetto della sua disciplina. Lo stesso vale per il regolamento delle Presidenza del

Consiglio.

Regolamento del parlamento in seduta comune : l’art. 35 del reg. Camera dispone che il

regolamento della Camera è applicato normalmente nelle riunioni del parlamento in seduta

comune. Ex art. 65 reg. Senato è fatta salva la possibilità delle Camere riunite di stabilire

norme diverse.

CAP. 7 : I regolamenti amministrativi

I regolamenti amministrativi adottai dal Governo non sono disciplinati nella Costituzione;

essi vengono richiamati solo indirettamente dall’art. 87 Cost. che tra le attribuzioni del

presidente della Repubblica annovera anche il potere di emanare regolamenti.

La potestà regolamentare del Governo è stata ricondotta all’autonomia riconosciuta allo

stesso nella nostra Cost. L’organo esecutivo risulta quindi non soltanto dotato di poteri

d’indirizzo politico e amministrativo, a anche di poteri normativi.

Per quanto riguarda la posizione dei regolamenti governativi nel sistema delle fonti, essi

sono atti di livello secondario, subordinati alla legge ex art. 4 disp. generali sulla legge in

generale. Inoltre tra questi sussiste una microgerarchia poiché questi si distinguono dal

punto di vista del soggetto titolare del potere regolamentare (regolamenti governativi –

ministeriali – di altre autorità).

Regolamenti ministeriali : non possono contenere norme contrarie a quelle dei regolamenti

governativi e di altre autorità. Sono atti imputabili a singoli ministri, adottati con decreto

ministeriale nelle materie di competenza del ministro, quando al legge conferisca

espressamente tale potere. Vengono adottati previo parere del Consiglio di Stato,

sottoposti al visto e registrazione della Corte dei Conti e pubblicati sulla gazzetta ufficiale.

Regolamenti esecutivi : regolamenti per l’esecuzione delle leggi e decreti legislativi,

nonché di regolamenti comunitari. Sono atti “inautonomi” poiché destinati a vivere in

simbiosi agli atti ai quali danno esecuzione.

Regolamenti indipendenti : intervengono in materie nelle quali manca una disciplina

dettata da leggi o atti aventi forza di legge, sempre che non si tratti di materie riservate alla

legge.

Regolamenti di organizzazione : disciplinano l’organizzazione ed il funzionamento delle

amministrazioni pubbliche secondo le disposizioni dettate dalla legge. Disciplinano

l’organizzazione degli uffici pubblici in modo da assicurare il buon andamento e

l’imparzialità dell’amministrazione.

Regolamenti di delegificazione

La delegificazione di una materia legislativa, ossia il trasferimento della disciplina di una

materia dalla competenza legislativa a quella regolamentare, rappresenta uno strumento

per tentare di risolvere l’annosa questione dell’inflazione legislativa. La delegificazione

mira a liberare il parlamento dalla microlegislazione per far sì che esso si occupi

prevalentemente delle grandi scelte legislative.

Tali regolamenti sono emanati con decreto del Presidente della Repubblica pervia

deliberazione del Consiglio dei Ministri e sentito il parere del Consiglio di Stato. L’art. 17

prevede un modello per i futuri interventi del legislatore a far sì che una materia venga per

il futuro disciplinata dai regolamenti del Governo. Atti che posso essere modificati al

mutare delle esigenze e che possono risultare più efficaci per disciplinare materie nelle

quali non appaia necessario un intervento diretto del legislatore.

Il ricorso alla delegificazione subisce una vera e propria inversione di tendenza a partire

dal 1993. Analizzando le leggi di delegificazione degli ultimi anni si osserva che in molte di

esse mancano le norme generali regolatrici della materia. Appare sempre più frequente il

ricorso, da parte di leggi di delegificazione, a forme di abrogazione innominata (sono

abrogate tutte le norme incompatibili con la presente legge) attraverso le quali il legislatore

compie solamente apparentemente un’abrogazione espressa, ma in realtà opera

un’abrogazione tacita, implicitamente attribuendo al regolamento il compito di individuare

le singole orme abrogate.

Quindi, o tali atti si continuano a ritenere fonti secondarie non sindacabili dalla Corte

Cost. , o si considerano come aventi forza di legge, ma allora deve essere ammesso il loro

giudizio di legittimità.

Le delegificazioni nuovo comma 4-bis art. 17

Il trasferimento della disciplina di una materia non avviene più solo dalla funzione

legislativa alla funzione regolamentare, ma dalla funzione legislativa ad altra funzione

normativa. Tanto che oramai si preferisce parlare di “delegificazioni”. Il termine plurale

rende meglio l’idea di un fenomeno che interessa i rapporti tra parlamento e altri centri di

produzione normativa.

Il comma 4-bis prevede un nuovo tipo di regolamenti per la disciplina dell’organizzazione

dei ministeri. Esso dispone che l’organizzazione e la disciplina degli uffici dei Ministeri

siano determinate con regolamenti su proposta del Ministro competente d’intesa con il

presidente del Consiglio e con i Ministro del tesoro.

La legge 59 del 1997, all’articolo 20 introduce la “legge annuale di semplificazione”. Il

Governo deve presentare ogni anno un disegno di legge per la delegificazione di norme

concernenti procedimenti amministrativi. I regolamenti sono emanato con decreto del

Presidente della Repubblica.

Delegificazione comunitaria – Legge “La Pergola”

La legge 89 del 1989 (Legge La Pergola), secondo la quale nelle materie già disciplinate

con legge, ma non riservate alla legge, le norme comunitarie possono essere attuate

mediante regolamento se così dispone la legge comunitaria. Il governo presenta un elenco

delle norme comunitarie per l’attuazione delle quali chiede di essere autorizzato a

provvedere mediante regolamenti. La necessità di attuazione vale soprattutto per quelle

fonti comunitarie come le direttive (non direttamente applicabili). La legge La Pergola

disciplina le modalità di attuazione in via delegificativa delle norme comunitarie nelle leggi

comunitarie annuali, dando vita ad una delegificazione con specifiche condizioni

sostanziali e procedurali.

CAP. 8 : Le fonti ATIPICHE

Le differenze tra fonti tipiche e atipiche possono riguardare tre elementi dell’atto : forma –

forza e competenza.

- Forma : una fonte è atipica quando il suo procedimento di formazione è aggravato e più

complesso (rinforzato) rispetto al procedimento di formazione del tipo di fonte al quale

essa sarebbe riconducibile se non vi fosse aggravamenti. Per accertare ‘atipicità

occorrono due giudizi comparativi tra procedimento di formazione di una fonte previsto i9n

generale ed astratta dall’ordinamento giuridico.

Esempio di leggi atipiche sotto il profilo formale (leggi rinforzate) sono: la legge cost.

prevista dall’art. 132 per la cui approvazione occorre: parere dei consigli regionali –

richiesta dei consigli comunali – approvazione.

- Forza : una fonte è atipica, sotto il profilo della forza, quando non vi è corrispondenza ma

dissociazione tra l’aspetto attivo e passivo della sua forza; quando vi è divergenza tra la

posizione che vengono ad occupare nel sistema certe particolari fonti e quella che

sarebbe, invece, propria del tipo generale nel quale esse rientrano.

- Competenza : sotto tale profilo, risultano atipiche quelle fonti dette “a competenza

limitata” o “specializzata”. Possono disciplinare solo in via esclusiva o solo specifiche

materie ad esse assegnate da norme costituzionali.

Dunque, fonte atipica è qualunque fonte a competenza specializza,a che presenta

variazioni in più o in meno rispetto alla propria forza passiva o attiva, e che viene

approvata secondo un che presenta varianti rispetto al procedimento base dell’atto al

quale formalmente appartiene.

Legge di concessione di amnistia e indulto

La legge cost. 6 marzo 1996 ha sostituito il testo dell’art. 79 Cost. con il seguente :

“L’amnistia e l’indulto sono concessi con legge deliberata a maggioranza dei 2/3 dei

componenti di ciascuna camera, in ogni suo articolo e nella votazione finale. La legge che

concede l’amnistia e l’indulto stabilisce il termine per la loro applicazione. In ogni caso

l’amnistia e l’indulto non possono applicarsi ai reati commessi successivamente alla

presentazione del disegno di legge”.

La nuova disciplina esclude da ogni intervento il Presidente della Repubblica. L’esigenza

di revisione dell’art. 79 è stata dovuta dall’abnorme ricorso compiuto in passato ai due

istituti, i quali erano diventati quasi strumento ordinario e ricorrente per fronteggiare i

problemi di contenimento di un sistema carcerario insufficiente. A tale esigenza si

aggiunse l’entrata in vigore di una procedura penale ed in particolari di disposizioni che

prevedono la facoltà di aderire a riti alternativi (rito abbreviato) in cambio di riduzioni della

pena (patteggiamento della pena).

Durante il corso d’esame parlamentare dei progetti di legge di concessione di amnistia e

indulto possono sorgere problemi procedurali :

- Il primo riguarda l’applicabilità del caso di specie dell’istituto della “riserva di legge di

Assemblea”.

- Il secondo problema sorge dal fatto che, per la prima volta nella discussione di un

progetto di legge viene stabilito che ciascuno dei singoli articoli del quale esso si compone

debba essere approvato non a maggioranza semplice ma a maggioranza dei 2/3 di

ciascuna camera.

Articolo 7 Cost.

Dopo aver ribadito l’indipendenza di Stato e Chiesa, ognuno nel proprio ordine, afferma

che “I loro rapporti sono regolati dai Patti Lateranensi. Le modificazioni dei Patti, accettate

dalle due parti, non richiedono procedimento di revisione costituzionale”.

Si è dunque discusso a lungo su quale sia il regime giuridico e la posizione gerarchica

delle fonti: 1) dei Patti lateranensi – 2) della legge esecutiva dei Patti – 3) dell’accordo

modificativo dei Patti del 1984 – 4) delle leggi che hanno dato attuazione all’accordo.

Una tesi sosteneva la costituzionalizzazione dell’intero corpo normativo derivante dai Patti

lateranensi. Un’altra tesi sosteneva la costituzionalizzazione non tanto del corpus

normativo dei patti, quanto del “principio secondo cui i rapporti tra Stato e Chiesa devono

essere regolati concordatamene.

Leggi di esecuzione dei Patti come fonti atipiche : La modifica delle leggi di esecuzione dei

Patti può avvenire in due modi :

- mediante legge costituzionale per modifica unilaterale da parte delle Stato, e quindi non

accettate dalla Chiesa cattolica;

- mediante legge ordinaria in caso di modifiche accettate dalle due parti.

In questo secondo caso va qualificata come “legge atipica” perché il suo procedimento è

rinforzato (necessita dell’accordo delle parti) – la sua forza passiva è superiore a quella di

altre leggi (non può essere abrogata da leggi ordinarie se non in accordo comune) – la sua

competenza è specializzata (disciplina solo le modifiche dei Patti)

Articolo 8 Cost.

Afferma il principio secondo cui 1) “Tutte le confessioni religiose sono egualmente libere

dinanzi la legge” e 2) “Quelle diverse da quella cattolica hanno diritto ad organizzarsi

secondo i propri statuti” e 3) “I loro rapporti sono regolati ex legge sulla base di intese con

relative rappresentanze”.

Proprio riguardo il punto 3) una prima tesi afferma che le intese non obbligherebbero il

legislatore ad uniformarsi ad esse e, pertanto, non potrebbe considerarsi viziata

d’incostituzionalità una legge ordinaria i rapporti tra Stato e confessione religiosa non

cattolica, prescindendo dall’esistenza delle intese.

CAP. 9 : le FONTI – FATTO

Concetto caratterizzato dalla mancanza di un atto scritto la cui adozione sia attribuita alla

competenza di un soggetto determinato nel rispetto di un procedimento di formazione

tipico. Le singole fonti-fatto sono molte e tra esse potrebbero rientrare :

- consuetudine

- convenzioni costituzionali

- prassi

La consuetudine

Spesso denominata con il nome di “uso”. I suo maggiori problemi riguardano

l’individuazione degli elementi costitutivi che consentono di definirla come fonte normativa

e gli elementi che distinguono le norme consuetudinarie dalle semplici regole di costume.

Le teorie che hanno cercato di spiegare il fondamento giuridico della consuetudine sono

state molte.

Dottrina romano-canonistica : riconduce la giuridicità della consuetudine alla volontà del

popolo, conseguentemente al prevalere delle monarchie assolute.

Tesi della Scuola Storica : la giuridicità della consuetudine deriva dal popolo inteso non più

come soggetto politico ma come “formazione naturale contrapposta alla formazione

artificiale dello Stato”.

Teoria della “opinio iuris et necessitatis” : ritiene che gli elementi costitutivi della

consuetudine siano due : elemento materiale (ripetizione uniforme e costante nel tempo di

uno stesso comportamento in una determinata situazione) – elemento spirituale (opinio

iuris et necessitatis) consistente nella convinzione del soggetto della obbligatorietà di quel

comportamento.

A tale tesi è stata mossa un critica secondo cui l’elemento della “opinio” implica

inevitabilmente un “circolo vizioso”. Se il soggetto si sente obbligato a tenere un

determinato comportamento poiché ritiene esistente una norma giuridica in tal senso, egli

presuppone esistente una norma che nella realtà sorgerò soltanto successivamente alla

ripetizione uniforme e costante di quel comportamento.

DA tale “circolo vizioso” si è tentati di uscire abbandonando ogni tentativo di ricercare

l’elemento spirituale negli intenti dei soggetti agenti, per ritrovarlo negli altri, nell’ambiente

sociale, nella generalità dei soggetti tra i quali l’uso si svolge e nei confronti dei quali se ne

producono gli effettui.

Principio dell’effettività : principio costitutivo di un ordinamenti nel suo complesso, il ché

significa che esso opera nei confronti di tute le norme. Opera in modo “diretto” nei

confronti delle norme scritte create da fonti positivamente previste – opera in modo

“indiretto” per le norme fondamentali e per le norme consuetudinarie (che nascono e

vigono solo grazie alla loro effettività).

Distinzione tra norme consuetudinarie (giur.) e norme del costume (non giuridiche)

Teoria della materia : distingue le norme consuetudinarie dalle regole di costume a

seconda della materia sulla quale si registra la ripetizio0ne uniforme del comportamento.

Esisterebbero materie che per la loro natura sono suscettibili di regolamentazione giuridica

e altre che non lo sono.

Teoria del riconoscimento da parte del giudice : qualsiasi regola di costume diventa norma

consuetudinaria nel momento in cui un giudice la applica per risolvere una controversia.

La consuetudine nell’ordinamento italiano

Il nostro ordinamento disciplina la consuetudine con una serie numerosa di disposizioni:

a) consuetudini disciplinate dal Codice civile;

b) consuetudini disciplinate dal Codice della navigazione;

c) consuetudini non disciplinate da alcuna disposizione positiva, che hanno per oggetto il

funzionamento degli organi costituzionali ed i loro rapporti reciproci.

Usi normativi e negoziali : nel Codice civile troviamo la distinzione tra “usi normativi” e “usi

negoziali”. I primi creano vere e proprie norme giuridiche consuetudinarie (il contratto

obbliga le parti non solo a quanto è nel medesimo espresso, ma anche a tute le

conseguenze che ne derivano secondo la legge o usi ed equità). Gli usi negoziali invece

non hanno la funzione di creare norme giuridiche ma servono ad interpretare o integrare il

contratto, dividendosi in “usi integrativi” ed “interpretativi” .

Consuetudine “contra legem” : impossibilità per la consuetudine di abrogare leggi o di

derogarvi.

Consuetudine “secundum legem” : consuetudine espressamente richiamata dalle leggi e

dai regolamenti con funzione d’integrazione della disciplina posta da tali fonti o con

funzione sostitutiva della disposizione legislativa applicabile solamente in mancanza di

una norma consuetudinaria.

Consuetudine “praeter legem” : libero intervento della consuetudine senza bisogno di

rinvio da parte di una norma scritta.

Le consuetudini costituzionali

Accanto alla consuetudine nel nostro ordinamento troviamo anche l’esistenza di

“consuetudini costituzionali”. Esempi di queste sono :

- consultazione del presidente della Repubblica per nomina del Governo;

- nomina nel Governo dei sottosegretari, ministri e Vicepresidente del consiglio

Quanto al grado delle consuetudini costituzionali, un punto fermo è costituito dalla

negazione della possibilità che le suddette possano abrogare norme formalmente

costituzionali. Ammesso che tali consuetudini possano operare solo nei limiti di

esecuzione, integrazione e interpretazione, non si vede per quale motivo il legislatore

ordinario non possa intervenire successivamente per adottare una disciplina diversa in

ordine all’esecuzione, integrazione o interpretazione di quelle stesse disposizioni.

La Corte cost. nella sentenza 129 del 1981 e sentenza 7 del 1996 ha allesso le

consuetudini cost. tra le norme parametro del giudizio sui conflitti di attribuzione tra poteri

dello Stato, definendole come “principi e regole non scritti tendenti ad integrare le norme

cost. scritte”.

Convenzioni costituzionali

Diverse dalle consuetudini cost. , sono quegli accordi, taciti o espressi, che intervengono a

livello costituzionali tra i soggetti politici per regolamentare determinate fattispecie. Non

determinano la nascita di norme giuridiche poiché sono gli stessi soggetti che, giungendo

ad un accordo, non vogliono creare le suddette, ma solamente stabilire impegni politici,

trascurabili in qualsiasi momento.

Prassi

Il termine indica “la costanza della ripetizione dei comportamenti nell’esercizio dei poteri

conferiti”. Si ammette che una prassi possa trasformarsi in una vera e propria

consuetudine quando la regolarità del comportamento si stabilizza nel tempo, unitamente

all’opinio iuris et necessitatis.

Desuetudine

Concetto diverso dall’abrogazione, poiché in essa non sussiste l’esistenza di un contrasto,

espresso o implicito, con una norma posteriore. La desuetudine, più che un disuso,

sarebbe un elemento di per sé equivoco, insufficiente a determinare la caducazione della

norma consuetudinaria.

CAP. 10 : Le fonti comunitarie

L’appartenenza dell’Italia al sistema delle Comunità e all’Unione Europea comporta

significative conseguenze dal punto di vista delle fonti del diritto.

Tra gli atti normativi della Comunità come “fonti comunitarie” troviamo :

- regolamenti (atto normativo comunitario per eccellenza, portata generale, obbligatorietà

e applicabilità diretta)

- direttive (atti più elastici)

Tali fonti comunitarie sono entrate in Italia grazie al recepimento dei Trattati comunitari che

lo prevedono. Essendo i Trattati istitutivi recepiti con leggi ordinarie, i Trattati stessi e le

fonti previste sono entrati a far parte del nostro ordinamento con il rango di fonti legislative,

poiché si ritiene che “l’ordine di esecuzione” abbia grado gerarchico della fonte nella quale

è contenuto.

Le fonti comunitarie entrano nel nostro ordinamento coperti da una generica ma solida

copertura costituzionale. La loro collocazione è ancora dibattuta nel sistema gerarchico del

nostro ordinamento.

Impatto delle fonti comunitarie direttamente applicabili e prevalenza sulle norme

fonti interne dell’ordinamento

Le norme comunitarie direttamente applicabili esplicano i loro effetti immediatamente negli

ordinamenti statali. Mancando le modalità per risolvere le antinomie tra norme comunitarie

e nazionali, è spettato ai giudici stabilire come scegliere quale norma applicare nel caso di

due norme configgenti. A metà anni ’70 la Corte cost. ha riconosciuto il necessario prima

delle fonti comunitarie e la loro prevalenza su le fonti legislative interne attraverso il

congiunto operare dell’abrogazione e dell’illegittimità cost. , a seconda che la norma fosse

successiva o precedente rispetto alle fonti interne configgenti. In tale seconda ipotesi la

legge italiana doveva essere sottoposta al vaglio della stessa Corte cost. che en

dichiarava l’incostituzionalità per violazione mediata della norma comunitaria, configurata

quale norma interposta rispetto all’art. 11 cost.

La Corte di Giustizia della Comunità europee ha dunque affermato la piena supremazia

delle norme comunitario, incaricando i giudici nazionali di applicare nell’ambito della

propria competenza il diritto comunitario, disapplicando all’occorrenza il diritto nazionale,

senza doverne chiedere la rimozione o altro procedimento costituzionale.

Attuazione delle fonti comunitarie non direttamente applicabili

Problemi diversi sono quelli connessi all’esigenza di recepire le norme comunitarie non

direttamente applicabili, discendenti di norma dalle “direttive comunitarie”. Le direttivo

comportano unicamente un obbligo di risultato, in quanto è lasciata allo Stato la facoltà

sulle forme ed i modi per perseguire il fine prestabilito. Il diffuso disinteresse per le

Comunità e le resistenze dell’amministrazione ad attuare le norme comunitarie, avevano

portato l’Italia a raggiungere il triste primato di “principale trasgressore degli obblighi

comunitari”.

Legge “La pergola” : Un diversa attenzione al problema emerge con la legge 9 marzo

1989 (Legge la Pergola), in cui si supera la logica dell’emergenza e dell’occasionalità per

creare invece un sistema organico e tempestivo di adeguamento fondato sulla legge

comunitaria annuale. Tale legge, la cui periodicità annuale tende a garantire la regolarità e

la tempestività dell’adeguamento, è solo in parte un provvedimento attuativo di obblighi

comunitari, disponendo si attuazioni dirette, ma gestendo anche l’attuazione con una serie

di procedimenti “a cascata” che possono coinvolgere l’autonomia legislativa delegata del

Governo, l’autonomia amministrativa regolamentare e quella legislativa regionale.

Così, caso per caso, le singole leggi comunitarie provvedono direttamente quando siano

sufficienti mere abrogazioni o l’adozione di disposizioni che non prevedano difficoltà

nell’elaborazione; dispongono la delega legislativa, nei casi in cui i provvedimenti attuativi

presentino profili tecnici di rilievo; autorizzalo la delegificazione, per direttive a carattere

tecnico che incidano in materie non coperte da riserva di legge.

La riluttanza degli Stati a recepire le direttive in maniera completa e tempestiva ha fatto

escogitare alla Corte di Giustizia una serie d’indirizzi interpretativi finalizzati a riconoscere

comunque efficacia alle direttive inattuale.

Si ammette che la direttiva possa produrre effetti diretti, incidendo sulle posizioni giuridiche

dei singoli e venendo conseguentemente invocata dinanzi ai giudici nazionali. Ciò può

avvenire nei seguenti casi:

- disposizioni chiare, precise e giuridicamente perfette;

- disposizioni non condizionate nella loro efficacia, né cronologicamente, né all’intervento

del legislatore interno;

- si esige che lo Stato risulti inadempiente nell’attuazione della direttiva.

Tale efficacia è stata consentita unicamente nel “senso verticale”, in modo di consentire

ai singoli di far valere un diritto nei confronti dello Stato inadempiente. Non è ammessa in

“senso orizzontale” fra gli individui che risulterebbero titolari di diritti ed obblighi fra loro.

Incidenza del diritto comunitario sul procedimento legislativo

Il diritto comunitario prevede un controllo preventivo di compatibilità delle norme che i

singoli Stati membri intendono adottare. Sia il diritto comunitario primario che derivato,

pongono due forme di vincoli all’adozione di norme soprattutto in tema di regolamentazioni

tecniche :

- obbligo di comunicazione agli organi comunitari dei progetti di regole da adottare;

- obbligo di standstill, cioè obbligo di rinviare l’adozione delle regole suddette per un

determinato periodo, al fine di consentire il loro esame da parte degli organi competenti.

L’obbligo di standstill grava nei confronti dell’organo nazionale (Governo – Camere)

competente ad adottare l’atto. La valutazione della procedura di standstill

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CAP. 11 : Le fonti regionali

Le principali fonti regionali sono:

- gli Statiti

- le leggi

- i regolamenti

A monte di tali fonti vi è la distinzione, affermata dall’art. 116 cost. , tra Regioni ad

autonomia speciale e Regioni ad autonomia ordinaria.

Gli statuti speciali : sono contenuti in leggi costituzionali approvate ex art. 138 cost. , al di

fuori di qualsiasi intervento da parte di organisti della Regione. La specialità delle 5 regioni

ad autonomia differenziata si è andata in qualche modo attenuando anche per effetto della

giurisprudenza della Corte cost. che ha interpretato restrittivamente gli Statuti ed ha

assecondato l’opera del legislatore statale sovente diretta a considerare scarsamente la

specialità e ad assimilarla all’autonomia delle Regioni ordinarie.

Tale affievolimento delle differenze è ora destinato ad ulteriori incrementi per effetto della

riforma del Titolo V della Costituzione introdotta dalla legge cost. 3 del 2001. Viene

potenziata la potestà legislativa delle Regioni ordinarie.

Gli Statuti ordinari : la riforma cost. del 1999 ha affidato al solo Consiglio regionale il

potere di adottare lo Statuto. Non è più prevista l’apposizione del visto da parte del

Commissario di Governo ma il Governo può promuovere la questione di legittimità

costituzionale degli Statuti dinanzi la Corte cost. entro il termine di 30 giorni dalla loro

pubblicazione.

Contenuto necessario e eventuale

Gli statuti si caratterizzano per un contenuto necessario e riservato, essendo loro affidata

(dall’art. 123 cost. ) la disciplina di alcuni oggetti di rilevante interesse per l’autonomia

regionale.

Nelle materie di contenuto necessario dello Statuto deve ammettersi la sua capacità

condizionante sulla legislazione regionale.

Leggi regionali prima della riforma della legge cost. 3 del 2001 (Titolo V)

La centralità dell’autonomia legislativa delle regioni ha trovato piena conferma nel nuovo

testo dell’art. 117 cost. introdotto dalle legge cost. n° 3 del 2001, il cui comma 1 stabilisce

che “la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della

Costituzione, e dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi

internazionali”.

La potestà legislativa esclusiva è riservata solamente alle regioni ad autonomia speciale in

forza di previsioni contenute nei singoli Statuti, dandosi così concretezza alla previsione

costituzionale che vuole le Regioni a Statuto speciale dotate di forme e condizioni

particolari di autonomia. Le materie tassativamente elencate nello statuto sono sottratte

alla disciplina legislativa dello Stato ed affidate per intero alla Regione.

La potestà legislativa ripartita (o concorrente) costituisce il tipo “normale” di funzione

legislativa regionale ed appartenente a tute le Regioni ad autonomia ordinaria. Allo Statuto

è riservato il compito di dettare i “principi fondamentali” ed alle Regioni il compito di

adottare le leggi che rechino la concreta disciplina della materia, differenziata per ogni

regione, nel rispetto dei principi fissati dal legislatore nazionale. Tale potestà è

“concorrente” poiché lo Stato e la Regione concorrono nella disciplina della medesima

materia; “ripartita” invece perché la disciplina della materia è funzionalmente suddivisa tra

legge statale e regionale.

La potestà legislativa integrativa – facoltativa è concessa alle Regioni a Statuto ordinario,

si trattava di una potestà (oggi non più esistente) che, a differenza di quella ripartita o

concorrente per la quale è la Costituzione stessa ad affidare alla Regione il potere di

adottare leggi in determinate materie, poteva essere attivata soltanto da una decisione

dello Stato, al fine di consentire alle singole Regioni la possibilità di attuare con proprie

leggi e nel proprio territorio una determinata legge statale.

Nuova potestà legislativa regionale a seguito della riforma cost. legge 3 del 2001

La più rilevante modifica consiste nell’inversione dei criteri di distinzione degli ambiti della

potestà legislativa dello Stato e delle Regioni. Secondo la precedente previsione dell’art.

117 alle Regioni spettava una potestà legislativa circoscritta ad un numero di materie e lo

Stato possedeva una potestà residuale generale, ora invece il criterio è rovesciato e

l’elencazione di un numero tassativo di materie concerne l’individuazione degli ambiti di

potestà riservati allo Stato.

Dunque :

- la potestà legislativa statale si esercita su un numero tassativo di materie;

- le Regioni esercitano una potestà concorrente in un numero tassativo di materie nel

rispetto dei principi fissati da leggi statali;

- alle regioni spetta una generale potestà legislativa su tute le materie che non sano

riservate allo Stato o a quella concorrente delle Regioni;

- scompare del tutto la potestà integrativa – facoltativa, rimpiazzata da quella

regolamentare.

Procedimento di formazione della legge regionale

Troviamo tratti comuni con il procedimento di approvazione della legge statale.

Innovazione fondamentale introdotta con la riforma del 2001 : l’art. 127 cost. elimina

completamente il controllo preventivo statale sulle delibere legislative regionali (che era

esercitato dal Commissario di Governo).

Il procedimento di approvazione della legge regionale si articola in 3 fasi :

- iniziativa : spetta a tutti i consiglieri regionali e alla Giunta, ma anche a tutti i soggetti

individuati dai singoli Statuti (consigli comunali e provinciali – comunità montane –

iniziativa popolare).

- costitutiva

- integrativa

La legge viene approvata dal Consiglio e successivamente promulgata dal Presidente

della Regione (atto dovuto a differenza del presidente della Repubblica). La legge è

pubblicata nel Bollettino della legge Regionale e riprodotta nella Gazzetta Ufficiale (per

pura conoscenza).

Potestà regolamentare delle Regioni

Le Regioni ad autonomia ordinaria dispongono anche della potestà regolamentare. Anche

gli Statuti speciali contengono la previsione di una potestà regolamentare, affidandola ora

alla Giunta (Sicilia, Friuli, Trentino) ora al Consiglio ma si limitano a disciplinare la

competenza di alcuni aspetti del procedimento di formazione.

ELEMENTI DI DIRITTO COSTITUZIONALE

Cap. 1 : LO STATO

Stato ordinamento e stato persona

Dal punto di vista giuridico lo stato è stato definito come “ordinamento giuridico sovrano

fondato sul principio dell’effettività”, con sfere determinate di validità personale e

territoriale: lo STATO ORDINAMENTO.

Troviamo però anche la definizione di Stato persona e Stato apparato.

Lo Stato persona ha rilevanza giuridica verso l’esterno nei rapporti internazionali e verso

l’interno con qualunque soggetto: agisce attraverso i propri organi (strutture materiali e

elementi umani).

Gli organi statali si possono suddividere in:

- individuali (Pres. della Rep.)

- collegiali (consiglio dei ministri)

- complessi (composti da più organi)

Sono organi costituzionali quelli previsti dal testo della Cost. e fondamentali per l’esistenza

della forma di governo dello Stato.

Forme di Stato e forme di governo

Lo “Stato feudale” fu caratterizzato dalla presenza di un sovrano assoluto coadiuvato da

suoi feudatari e dalla mancanza di nessun diritto da parte del popolo.

Nello “Stato assoluto” i cittadini sono sempre privi di diritti e il monarca esercita il potere

assoluto.

Lo “Stato moderno” o di diritto nasce con la dichiarazione dei diritti dell’uomo; il diritto è

sottoposto non solo ai cittadini ma anche alle autorità.

Lo “Stato socialista” fu caratterizzato dal principio dell’uguaglianza di reddito dei cittadini a

parità di lavoro e o bisogni.

Lo “Stato federale” nasce quando un determinato numero di Stati unitari decide di

rinunciare a porzioni della propria sovranità per conferirle ad un nuovo stato centralizzato.

Nella “monarchia costituzionale pura” il potere esecutivo spetta al Re.

Nella “forma di governo parlamentare” deve esserci fiducia tra Parlamento e Governo.

Forma di governo e democraticità dello stato Italiano

Art. 1 cost. L’Italia è una repubblica democratica fondata sul lavoro; la sovranità

appartiene al popolo che al esercita nelle forme e nei limiti della Cost.

Le camere esercitano la funzione legislativa e la funzione d’indirizzo e controllo politico nei

confronti del Governo.

Al governo spetta la funzione esecutiva mediante atti politici, amministrativi e di

normazione primaria (decreti legge e legislativi) e secondaria (regolamenti).

Il presidente della repubblica è eletto dal parlamento in seduta comune per la durata di 7

anni. E’ organo imparziale di controllo e stimolo.

La magistratura è un ordine autonomo ed indipendente da ogni altro potere ed esercita la

funzione giurisdizionale.

La corte costituzionale ha il compito di dichiarare l’illegittimità delle leggi e degli atti con

forza di legge delle Camere. Deve giudicare il presidente della repubblica in caso di

accuse promosse dal parlamento in seduta comune.

Ogni cittadino può liberamente concorrere in modo democratico a determinare la politica

nazionale.

Per quanto concerne il sistema elettorale, in passato si scelse un sistema “proporzionale

puro” in base al quale le liste che si presentavano ottenevano seggi in parlamento in base

al numero dei voti ricevuti. La scelta fu determinata dalla grande presenza di numerosi

partiti.

A seguito dello scandalo di tangentopoli, attraverso un referendum abrogativo si voltò

pagina passando ad un sistema “prevalentemente maggioritario (al 75%)” che

privilegiasse il principio della governabilità.

Il sistema dei partiti è però rimasto invariato. I partiti si sono sempre più coalizzati in due

grandi poli tra loro contrapposti.

Nasce dunque il “bipolarismo”, ossia l’aggregazione in due grandi poli contrapposti sulla

base di un programma politico concordato.

Cap. 2 : IL POPOLO

La cittadinanza

La cittadinanza è condizione giuridica personale determinata dalla sussistenza di un

rapporto stabile fra lo Stato e un singolo. Attribuisce a chi la possiede di esercitare una

serie di diritti e doveri civili e politici.

“Criterio dello ius sanguinis” : è cittadino di uno stato colui che nasce da genitori cittadini di

tale stato.

“Criterio dello ius soli” : è cittadino colui che nasce sul territorio di uno stato.


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nadia_87

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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in scienze dei servizi giuridici
SSD:
A.A.: 2012-2013

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher nadia_87 di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Costituzionale e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Cicconetti Stefano Maria.

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