Diritto costituzionale - Riassunto esame, prof. D'Atena

Le regioni dopo il Big Bang: la riforma del Titolo V della Costituzione

In Italia il ricorso al procedimento di revisione costituzionale ha sempre presentato carattere eccezionale. La XIII legislatura ha segnato un cambiamento radicale: nel corso di essa infatti sono state adottate sette leggi costituzionali, che hanno modificato profondamente l'ordinamento giuridico. Tra esse quella di maggior rilievo è la legge costituzionale n. 3/2001, che ha completato la riforma del regionalismo avviata con due leggi costituzionali di poco precedenti (1/1999 e 2/2001).

Un punto merita di essere sottolineato: l'intento, proclamato dalla quasi totalità delle forze politiche, di sostituire il regionalismo disegnato nel 1947 dall'Assemblea costituente con un assetto di tipo federale.

Il regionalismo in crisi

È incontestabile che all'apertura della XIII legislatura il regionalismo italiano si presentava come un sistema in crisi: le Regioni avevano assunto i caratteri di una variabile istituzionale che lo Stato maneggiava a propria discrezione mediante l'esercizio di una autentica competenza della competenza che esso si era autoattribuito, in contrasto con la disciplina costituzionale.

Innanzitutto i padri costituenti non avevano adottato una chiara decisione in ordine al ruolo delle Regioni. Avevano un ruolo marginale, e le competenze di cui sono state dotate si sono venute a intrecciare con competenze dello Stato. Ci si riferisce al riparto verticale accolto dall'art. 117 Cost. il quale prevedeva che nelle materie da esso contemplate intervenissero sia il legislatore (per fissare i principi fondamentali), sia i legislatori locali (per adottare le norma di dettaglio). Tale tecnica è rigida e indeterminata.

Confronto tra modelli federali

In base al modello federale classico le competenze enumerate spettano allo Stato centrale e la competenza generale all'entità substatale; in base al regionalismo spagnolo si ha il rovesciamento della situazione. Il secondo modello è quello più vicino a quello accolto dalla Costituzione italiana del 1947, informata al principio dell'enumerazione delle competenze regionali. Si differenzia tuttavia da esso per il fatto di non contemplare la categoria delle Regioni ad autonomia ordinaria. Ed è stata questa particolarità a far accordare la preferenza al modello federale il quale presenta il vantaggio di consentire una razionale riforma dello Stato.

Il principio di sussidiarietà

Un altro tema che si è imposto con forza nel dibattito da cui è scaturita la riforma è stato quello della sussidiarietà. La traduzione in chiave normativa del principio di sussidiarietà si è rivelata tutt'altro che facile. Nell'ultima riforma (3/2001) i riferimenti al principio sono due: 1. principio di sussidiarietà in senso verticale utilizzato come criterio di allocazione delle funzioni amministrative tra gli enti territoriali; 2. in senso orizzontale, che trova espressione nella norma che impone agli enti territoriali di favorire l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale.

Riforma del controllo statale

Il disegno originario della Costituzione italiana poggiava sull'idea che nei confronti delle Regioni, allo Stato spettasse un ruolo tutorio analogo a quello che in passato gli spettava nei confronti degli enti territoriali minori (province e comuni). Tale idea trovava la propria espressione nella disciplina dettata in materia di controllo sugli atti, in virtù della quale non vi era atto regionale che non fosse assoggettato al controllo statale, un controllo non limitato alla legittimità ma esteso al merito.

Inoltre nelle competenze legislative di Stato e Regioni vigeva il principio della concorrenza, per effetto della quale in nessuna materia le Regioni erano legittimate a legiferare da sole. La riforma ha sancito la totale eliminazione del controllo sugli atti regionali, rovesciato l'enumerazione delle competenze legislative, privato il principio della concorrenza della centralità che originariamente rivestiva.

Rovesciamento delle competenze legislative

Iniziando dalla legislazione, il primo elemento che viene in considerazione è quello del rovesciamento dell'enumerazione delle competenze: competenze enumerate al legislatore centrale e competenza generale al legislatore periferico (art. 117). Con riferimento agli oggetti contemplati dalla clausola residuale, alle Regioni è riconosciuta una competenza di tipo tendenzialmente esclusivo. Ciò che non consente di considerare la competenza residuale delle regioni a tutti gli effetti esclusiva sono le competenze finalistiche dello Stato.

Prescindendo da queste ipotesi le leggi adottate dalle Regioni nei campi coperti dalla clausola non incontrano altri limiti verticali se non quelli che si impongono ad ogni atto legislativo: Costituzione e norme interposte cui questa fa rinvio. Inoltre si è esteso alle leggi statali un limite in precedenza previsto per le sole leggi regionali: il limite del rispetto degli obblighi internazionali (art. 117 comma 1).

Competenza concorrente

Passando alla competenza concorrente occorre precisare che un elemento di continuità con il passato può essere ravvisato nella mancata subordinazione del suo esercizio alla previa adozione delle leggi-cornice. Non sembra infatti contestabile che nelle materie ad essa assoggettate le Regioni possano legiferare anche indipendentemente dalla fissazione dei principi fondamentali da parte del legislatore statale.

Punti di discontinuità vanno rilevati in primo luogo che la nuova disciplina costituzionale dovrebbe decretare il superamento della vecchia prassi in forza della quale lo Stato adottava norme di dettaglio nelle materie di pertinenza delle Regioni. Altra prassi che la nuova disciplina ha messo in crisi è quella della delegificazione delle disposizioni di principio. Ci si riferisce all'imposizione alle Regioni del rispetto di parametri non legislativi, fissati da regolamenti o da atti di indirizzo e coordinamento adottati in forma amministrativa.

Innovazioni sulle funzioni amministrative

Passando alle funzioni amministrative va sottolineata una profonda innovazione la quale ha ad oggetto il rapporto di tali funzioni con le competenze legislative. Il nuovo testo infatti decreta il superamento del principio che informava la vecchia disciplina costituzionale: il principio del parallelismo delle funzioni. Si tratta del principio in forza del quale le funzioni amministrative spettano allo stesso ente che, nelle materie che ne formano oggetto, è chiamato ad esercitare quelle legislative.

La riforma ha accolto il principio della dissociazione: le funzioni amministrative di regola, sono assegnate a enti diversi da quelli titolari delle potestà legislative sulle relative materie (Comuni: competenza amministrativa generale). L'art. 118 prevede che la sottrazione ai Comuni di funzioni amministrative loro spettanti sia subordinata a due condizioni:

• Che essa sia resa necessaria dall'esigenza di assicurare l'esercizio unitario delle funzioni stesse;
• Che le leggi che la dispongono siano adottate sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.

Controllo e autonomia speciale

Altro elemento di forte novità si riscontra nel terreno del controllo. La riforma ha decretato la definita archiviazione dell'istituto.

Quanto alle Regioni ad autonomia speciale esse ponevano tre problemi:

• Problema di architettura costituzionale: compatibilità del mantenimento delle Regioni speciali con il rovesciamento dell'enumerazione delle competenze;
• Problema politico: le Regioni ad autonomia speciale erano tutt'altro che propense a causa del loro più favorevole trattamento finanziario, alla propria normalizzazione;
• Altro problema politico: era ragionevole supporre che le Regioni ad autonomia ordinaria avrebbero preteso di essere ammesse al godimento dei benefici spettanti a quelle speciali.

Gli autori della riforma:

• Hanno mantenuto le autonomie speciali;
• Hanno previsto in via transitoria, l'applicazione alle Regioni che ne sono dotate della nuova disciplina dell'autonomia ordinaria, nella parte in cui prevede forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite;
• Hanno ammesso la parziale estensione dell'autonomia speciale a singole Regioni ordinarie.

Senato e autonomia statuaria delle Regioni

L'introduzione di un senato di tipo federale avrebbe implicato la soppressione del Senato attuale. La l. cost. 3/2001 è ricorsa ad un succedaneo, autorizzano i regolamenti parlamentari a disporre la partecipazione di rappresentanti delle Regioni e degli enti locali ad un organo preesistente: la Commissione bicamerale per le questioni regionali.

Quanto all'autonomia statuaria delle regioni si ha continuità col passato perché si attribuisce alle Regioni una competenza statuaria e non un'autentica competenza costituzionale (solo riguardo all'organizzazione della Regione).

Quanto agli elementi di discontinuità, essi attengono al procedimento di formazione degli statuti regionali, perché si è eliminata l'approvazione parlamentare degli statuti. Gli statuti devono formare oggetto di doppia deliberazione del Consiglio regionale e possono essere sottoposti oltre che ad un preventivo sindacato di legittimità costituzionale, anche a referendum confermativo, ove ciò sia richiesto da un quinto dei componenti del Consiglio.